Propuesta de Documento Político Jurídico sobre Migraciones en Chile

Transcripción

1 Propuesta de Documento Político Jurídico sobre Migraciones en Chile XVI Jornadas Migratorias 2014 Octubre

2 Resumen Ejecutivo Las Jornadas Migratorias se realizaron en el marco del Programa Migración y Desarrollo (MADE por sus siglas en inglés, de Migration and Development), que surgió a partir de las inquietudes de diversas redes y coaliciones de la sociedad civil global y sus discusiones previas a los últimos Foros Mundiales de Migración y Desarrollo desde 2011 y fue formalmente lanzado el 12 de mayo de 2014, en la apertura de las Jornadas de la Sociedad Civil previas al VII Forum Global sobre Migración y Desarrollo, que tuvo lugar en Estocolmo, Suecia, y en el actual se debate sobre una nueva política migratoria en Chile. Los principales temas considerados en las Jornadas Migratorias pueden ser sintetizados en los siguientes aspectos. 1. Aspectos temáticos Partiendo de la consideración de los principales desafíos del fenómeno migratorio actual en Chile, los temas centrales considerados durante las Jornadas Migratorias se refirieron a la necesidad de una gobernanza efectiva y legítima (ética) de la migraciones, la cual requiere de la convergencia entre el derecho del Estado de definir las propias políticas y los derechos humanos de las personas migrantes. Desde esta perspectiva, se consideraron los principios y lineamientos, además de las medidas y acciones de políticas públicas, de una gobernanza integral de las migraciones. 2. Aspectos metodológicos y geográficos Las Jornadas Migratorias definieron también medidas concretas para la definición de una política de Estado explícita sobre migración, incluyendo medidas internas e internacionales. A nivel interno se consideró la urgencia de definir e implementar las siguientes medidas: Una nueva institucionalidad migratoria, que substituya la actual legislación basada en la seguridad nacional por una ley basada en los derechos humanos de las personas migrantes. Nuevos programas inter-sectoriales e inter-ministeriales que permitan la integración de los migrantes a la sociedad chilena. Nuevos organismos de gobernanza de las migraciones, entre los cuales destaca un Servicio Nacional de Migraciones. Definición de roles y competencias políticas a nivel nacional, regional y local, subrayando la importancia de la participación de las municipalidades, donde se ejecutan las políticas y programas sobre migraciones. A nivel internacional se consideró la necesidad de que la nueva política migratoria contemple las siguientes medidas: Mejoramiento de atención a los chilenos residentes en el exterior, a través del fortalecimiento del servicio consular y de programas específicos de protección y facilitación del retorno

3 Fortalecimiento de la colaboración y coordinación política del Gobierno de Chile con los países de origen de los inmigrantes y de destino de los emigrantes, según el criterio de responsabilidad compartida en la gobernanza de las migraciones. Homologación de la nueva política migratoria con la Convención Internacional sobre la Protección de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, ratificada por el Gobierno de Chile, y los avances del MERCOSUR y la UNASUR en materia de libre circulación, libre residencia y ciudadanía regional sudamericana. Participación activa en el proceso regional de la Conferencia Sudamericana de Migraciones y en el proceso global del Forum Global sobre Migración y Desarrollo. 3. Aspectos cronológicos Los participantes de las Jornadas Migratorias reconocieron que, mientras el país avanza en la definición de una nueva política migratoria, la gobernanza de las migraciones en Chile requiere de las siguientes medidas: A corto plazo: la agilización de los procedimientos que faciliten la regularización e la integración de los migrantes en el país. A mediano plazo: la definición e implementación de una nueva institucionalidad migratoria, basada en los derechos humanos y acorde a las actuales necesidades del fenómeno de las migraciones en el país. A largo plazo: la construcción de un país justo y solidario para todos, incluyendo a las personas migrantes, lo cual requiere de una cultura de la acogida, hospitalidad, solidaridad y ciudadanía suramericana. 4. Actores En los diferentes debates de las Jornadas Migratorias se reiteró que la efectividad y legitimidad de la gobernanza de las migraciones en el país requieren de la responsabilidad de todos los actores del Estado (y Gobierno de turno) y de la sociedad civil. En este sentido, además de la participación del Consejo de Política Migratoria en la definición de la nueva política migratoria, que deberá convertirse en una nueva institucionalidad migratoria, es fundamental la participación de los actores de la sociedad civil involucrados en el fenómeno de las migraciones en Chile. Desde esta perspectiva, el SIMN, a través de la Fundación Scalabrini de Chile, renueva su compromiso junto con el INCAMI de seguir participando en la promoción de una gobernanza ética e integral de las migraciones en Chile

4 Documento Político Jurídico sobre Migraciones en Chile 1. Contextualización: Antecedentes y diagnóstico de los principales desafíos de la política migratoria y de los migrantes en Chile evidenciadas en las XVI Jornadas Migratorias Esta propuesta de documento jurídico político inspirado en las XVI Jornadas Migratorias 2014 surgió del análisis de cada una de las opiniones e inquietudes expresadas por los participantes y asistentes en ella. Por medio de éste se busca presentar algunas propuestas para la formulación de una nueva política migratoria que garantice los derechos de las personas migrantes y su gobernanza en Chile. Contiene el carácter jurídico porque pretende aportar a la formación de una nueva ley basados en análisis de aplicabilidad directa de la ley vigente y contiene el carácter político porque se presenta como un punto de intermediación entre los múltiples intereses y poderes del contexto país con injerencia sobre los contextos migratorios y la ordenación territorial. Partimos resaltando la inalienable dignidad que respecta a cada persona y, muy especialmente considerando a aquellos que optan por ejercer su derecho a la movilidad en un mundo globalizado e interdependiente, queremos resaltar la importancia que durante la historia de Chile, han tenido los migrantes en la conformación y consolidación de este país. La llegada de nuevos migrantes a Chile exige ampliar la visión del país y las capacidades de acogida desde todos los puntos de acción posibles. Está claro que esta tarea corresponde inicialmente al gobierno y a todas sus instituciones que, de una manera u otra, contribuyen a la atención y mejora de la calidad de vida de todas las personas que habitan este territorio. Para poder ejecutar nuevas y mejores acciones, en favor de un trato más digno para los migrantes, es necesario tener en cuenta cuáles son los países de procedencia, las características culturales, las necesidades de estas personas y su contribución al desarrollo del país, es decir, su intención directa y clara de vivir en Chile, ya sea por medio de una actividad específica como trabajar, estudiar, construir su familia o meramente de circulación temporal a corto o mediano plazo. Las acciones e instrumentos que el gobierno y todas sus instituciones dispongan para mejorar la atención e inclusión de los migrantes en el país, no van en perjuicio del trabajo social y cotidiano que pueden realizar todos y cada uno de los integrantes de la sociedad

5 En este sentido, el INCAMI promueve espacios de participación y debate sobre el tema migratorio en el país, en los cuales participan actores sociales y gubernamentales que dejan como resultado nuevas ideas, que contribuyen a mejorar la calidad de vida y ampliación de oportunidades que dignifiquen a las personas migrantes en Chile. Sin embargo y a pesar de los esfuerzos, muchos migrantes se quedan a media marcha dentro de su proceso de integración en la sociedad chilena y, esto sucede porque encuentran obstáculos que le impiden lograr los objetivos de inserción. Nuestros análisis muestran que, no se logra una rápida y eficiente inclusión laboral de los migrantes porque los tiempos de análisis de las solicitudes de visas son muy extensos de lo esperado y no son consecuentes con la realidad concreta y necesidades del migrante ya que dependen de la obtención de la visa p permiso para iniciar cualquier actividad remunerada, entre otras situaciones. Pero no solo resaltamos la problemática laboral que subyace en la demora de expedición de los permisos de trabajo, también se incurre en otras situaciones, como las altas tarifas de las visas para algunos países, así como los extensos requerimientos documentales que, en la mayoría de los casos se solicitan para personas provenientes de países vecinos con los que se corresponde profundizar tratados existentes en cuanto al intercambio de información y libre movilidad de las personas. Estás y otras barreras obstaculizan no sólo a los migrantes, sino también el crecimiento continuo de Chile en términos de ser una nación inmersa en un contexto internacional cada vez más dinámico, productivo y globalizado. Entendemos que el hecho de extender los procesos de vinculación de personas en medios laborales en tiempos oportunos también impacta a empresarios y empleadores. Por otra parte también preponderamos que la actual legislación migratoria no responde efectivamente a la situación de movilidad que se presenta en el país. Una legislación que por lo demás fue gestada en otro contexto histórico y social, considerando intereses particulares de un periodo absolutamente discordante con el presente y dentro del cual se presentaban necesidades diferentes a nivel nacional e internacional. Y aunque se han hecho esfuerzos, las enmiendas parciales dadas a la legislación migratoria en Chile no han logrado solucionar por completo la situación. Por el contrario, se evidencian atrasos en los procesos sociales de integración de los migrantes y consideramos que a la vez se afecta el desarrollo del país en términos de que sea provechoso para todas las partes. En la mayoría de los casos esos esfuerzos están encaminados a solucionar situaciones particulares, lo cual no representa soluciones de fondo que contribuyan a mejorar el contexto amplio de la situación

6 Muchos migrantes han construido proyectos de vida en este país y, estos vínculos impactan directamente en los aspectos de vivienda, salud, justicia y educación. Estas nuevas necesidades deben ser cubiertas por toda la institucionalidad, a la vez que se debe propiciar la participación y el aporte directo de los migrantes en la vida y desarrollo natural del país. En este sentido encontramos que el principal obstáculo es la disparidad de criterios frente a los migrantes por parte de los ministerios. Gran parte del auge migratorio hacia Chile, que según el Departamento de Extranjería y Migración (DEM) es de personas para el 2013, está relacionado con la estabilidad económica que ha tenido el país durante los últimos años, en relación con los demás países latinoamericanos. Chile también tiene un PIB más elevado que la mayoría de países vecinos y además presenta índices de pobreza y criminalidad inferiores. E esta manera las circunstancias favorecen que Chile sea visto como un polo atractivo para muchos migrantes provenientes de países de la región. También el control de ingreso y salida de migrantes se presenta de manera discrecional, amparado en el artículo 13 del Decreto Ley de lo que deviene en falta de objetividad en la aplicación de criterios al momento de cruzar la frontera y muchas veces no se presentan motivaciones verídicas o relevancia para la nación. Cuando suceden estas situaciones se entiende que al migrante se le coarta el derecho a la movilidad y libre circulación así como la posibilidad de elegir el lugar donde quiere desarrollar su vida a futuro. Se entiende entonces que la variedad de dificultades formales, vacíos legales y programas carentes de coherencia social, afectan de manera directa a todas las personas que llegan a Chile con intensión de establecerse, temporal o permanentemente, y por consiguiente son necesarias nuevas y mejores acciones que protejan a los migrantes. 2. Principios y lineamientos de una nueva política migratoria para Chile Consideramos que para delinear algunos de los principios que deben regir una nueva legislación migratoria en Chile, y basándonos en lo acordado en distintos tratados internacionales 1, debe ser principio fundante entender a la persona humana como sujeto de derechos. En este sentido debemos referirnos inicialmente a la Constitución Política de Chile 2, la cual garantiza el acceso a los derechos respecto de todas las personas en igualdad de condiciones, donde el Estado 1 Tratados internacionales ratificados por Chile: 1) TB: Seguridad Social suscritos con Argentina, Brasil, Colombia y Ecuador; 2) TLT: celebrados con Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay; 3) TMB: a) Regularización migratoria interna de ciudadanos del Mercosur, Bolivia y Chile; b) Residencia para nacionales de los estados partes del Mercosur, Bolivia y Chile; c) Contra el Tráfico Ilícito de Migrantes entre los Estados Partes del Mercosur, la República de Bolivia y la República de Chile; 4) PIDCP; 5) PIDESC; 6) CIETFDR; 7) CICTPCI; 8) CETFDCM; 9) CIPDTMF. 2 CPC: Artículos: 1, 5 inciso 2, 10 inciso 1, 14, 19 y

7 está al servicio de la persona humana (Art. 1º), así también habla sobre el reconocimiento de tratados y acuerdos internacionales 3 que el país suscriba o ratifique (Art. 5º, Inciso 2º), dándoles plena validez legal vinculante. Defendemos el respeto a los Derechos Humanos, el cumplimiento y actualización de los acuerdos internacionales que Chile ha firmado en temas migratorios 4 y todos los que promuevan la nodiscriminación, especialmente con países de la región. De igual manera consideramos trascendentales y útiles para el cambio legislativo latente, el respeto a las minorías, a la mujer y a los menores de edad, adherimos los derechos a la reunificación familiar, libre circulación, y el acceso a la residencia en condiciones de igualdad, así como también los derechos laborales, de seguridad social, a la nacionalidad, al libre pensamiento y de conciencia, acceso a la justicia, y participación ciudadana. 3. Algunas recomendaciones Todas las acciones que Chile ejecute en favor de los migrantes contribuirán a que esté país sea cada vez más incluyente e inmerso en el mundo globalizado actual. Para esto todas las instituciones deben ser conscientes de que muchas de las circunstancias y características del migrante han cambiado y, hoy más que nunca, significan novedosas oportunidades para el crecimiento económico, social y cultural de Chile. Es por eso que Chile debe tener un enfoque claro y una posición nacional definida frente a los migrantes y, a su vez, esta se debe reflejar claramente en el exterior a través de los Consulados y Embajadas. Para esto proponemos, una aclaración de conceptos que ayude mejorar el lenguaje que utilizamos frente a todo el contexto de los migrantes, por ejemplo hablar de migrante y no de extranjeros, de irregularidad y no de ilegalidad. A su vez esa conceptualización del lenguaje permitirá precisar la sistematización de las visas, incorporando criterios y categorías más inclusivos y que respondan a las problemáticas específicas. De esta manera se abre la posibilidad de cambiar y mejorar las normas rectoras de la visación dentro del territorio nacional y fuera de él. 3 DUDH: Arts. 1-13, 19, 23, Recomendaciones Organismos Internacionales: OCDE: Recomendaciones en materia migratoria: 1. Laboral; 2) Protección social; 3) Remesas e integración social. OIT: 1) Recomendación R151 sobre los trabajadores migrantes del 24 de junio de 1975; 2) Disposiciones complementarias al Convenio sobre los trabajadores migrantes del 1 de julio de

8 Estamos seguros de que todos los instrumentos que se crean para mejorar la atención de los migrantes deben promover una cultura de acogida e integración. Los instrumentos a su vez deben abrir las posibilidades a mayores oportunidades en la vida integral de los migrantes y corresponde incluir los ámbitos familiar, de salud, comercial, de vivienda y académicas. Además, con el fin de dignificar la presencia del migrante en Chile se deben fortalecer muy específicamente las políticas y programas en los ámbitos laboral y productivo. Sugerimos calcular los presupuestos necesarios para elaborar programas y políticas novedosas, también se pueden comenzar a calcular las cifras de recaudación de los impuestos necesarios para ejecutar dichas acciones. Además los nuevos programas deben incluir la cobertura en los servicios de salud, educación y vivienda. Debe mejorarse las oportunidades de acceso a trabajo en igualdad de condiciones, con tratos y salarios que no discriminen a la persona. Esta labor depende de la creación de políticas coherentes que contribuyan a acceder al empleo, así como a redes de seguridad social eficaces y servicios públicos sin excluir a los migrantes. Esto supondría generar una visión conjunta de establecer una migración mejor programada, toda vez que se requeriría la participación del sector privado en la generación de empleo y en articulación con el Consejo de Política Migratoria para generar las condiciones que permitan que el migrante se inserte en la sociedad chilena garantizándole el acceso a trabajo y a sus derechos básicos como salud y educación. En cuanto al empleo y emprendimiento, compartimos la idea de que debe incluirse al migrante como un complemento necesario del actual mercado laboral y circulación de capitales, no por esto desconociendo otras contribuciones a la sociedad de llegada. Creemos necesario el permitir a las migrantes la portabilidad de sus fondos por concepto de previsión social y mayormente en base a acuerdos sobre el mismo tema mayormente firmado con los países de la región. Además es importante que la devolución de estos no sea sólo derecho de los profesionales sino que toda persona pueda retirar lo que ha ahorrado durante el tiempo que trabajó en Chile. Por otra parte también entendemos que es punto clave el mejorar la agilidad de los análisis de solicitudes y permisos. Para ello se requiere la ampliación de plataformas de atención al migrante y el buen trato en las fronteras. En este sentido es evidente que el orden en el que se analizan las solicitudes es muy estricto, pero poco funcional porque no diferencia entre los tipos de solicitud, poniendo a todas en una misma lista de espera sin considerar las necesidades propias de cada tipología de visa. Por eso, se recomienda crear diferentes líneas de análisis con el fin de atender los

9 tiempos requeridos más eficazmente y con la intensión de facilitar la vinculación laboral en plazos más cortos y adecuados. También sugerimos una nueva clasificación o categorización de las visas con el fin de responder a las nuevas necesidades de los migrantes. También en relación con las visas se pueden facilitar el acceso para personas que tengan vínculos con chilenos u otras personas que cuenten ya con permanencia definitiva. Si bien estas medidas facilitarían la vida de muchos adultos, también se deben contemplar medidas en cuando a los menores como por ejemplo, finalizar la discriminación en el reconocimiento y otorgamiento a la nacionalidad para todos los hijos de migrantes nacidos en el país. Por otra parte, se pueden habilitar nuevas herramientas para la convalidación de título profesionales y semi-profesionales, especialmente con los países que ya se tienen convenios 5 en ese sentido. Para profundizar más aún el cambio creemos que también es importante contemplar la posibilidad de extender los plazos de presentación de recursos de apelación y habilitar otras instancias para mejorar el acceso a la justicia y en igualdad de condiciones. Recomendamos profundización el Acuerdo de Libre Tránsito de Mercosur y ampliación de esta a países como Colombia, Ecuador, Venezuela, y Perú. Se debe tener en cuenta que de estos países provienen las mayores cantidades de migrantes y considerarlo facilitaría los procesos de regularización en el territorio. Contemplando otra problemática también creemos que es necesario objetivar los criterios de prohibición y aprobación de ingreso al país. Esto evitaría el exceso de discrecionalidad por parte de algunos agentes que terminan violando derechos humanos de manera tangente y directa. El mismo criterio de objetivación es conveniente aplicarlo a las sanciones de estancia irregular en el país. Lo que se lograría con esto es que cuando se impongan estén acordes con la situación económica real de la persona. Actualmente se exige pagos y multas cuando a la vez se prohíbe la posibilidad de realizar actividades remuneradas necesarias para la amortización de la deuda. Sin bien estas medidas son importantes consideramos que la mayor características innovadora y modernizadora de la gestión migratoria está en impulsar la propuesta de crear un Servicio Nacional de Migración en reemplazo del actual Departamento de Extranjería y Migración (DEM). La 5 Chile tiene tratados bilaterales con: Brasil, Colombia, Ecuador, España, Perú, y Uruguay. Y Tratados Multilaterales con: Bolivia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Perú

10 intención principal sería ampliar las facultades para atender mejor el fenómeno migratorio del país, así como proveerlo de recursos que permitan su eficiente funcionamiento y que sea constituido por un número mayor de personal. Este organismo no solo actuaría en la Región Metropolitana sino también en regiones y de la misma manera consideramos importante que este Servicio llegue a contar con la participación de la sociedad civil y organizaciones de migrantes o sus delegados. En el ámbito de organizaciones también sugerimos la substitución de la PDI como autoridad contralora de ingreso y egreso del territorio nacional, para que esta función le sea otorgada al mismo Servicio Nacional de Migración. Igualmente consideramos que toda la responsabilidad no la debe tener un solo organismo sino que además se puede permitir la participación de otras como las municipalidades en ciertos casos o partes de la gestión migratoria, concretamente para resolver situaciones específicas o más locales. Este carácter ayudaría a la descentralización de algunas funciones y aplicación efectiva de la ley. Siguiendo con la participación de instituciones creemos que otras pueden ayudar a educar para la interculturalidad. Estas pueden fortalecer las cátedras de Derechos Humanos, anti-discriminación e interculturalidad, así como también fijar estos temas en las mallas escolares de las escuelas de enseñanza básica y media con el fin de contextualizar mejor a la sociedad en los cambios relacionados con la migración. En este sentido ya ha habido algunas manifestaciones como la incorporación de los mediadores interculturales que propuso la Ministra de Desarrollo Social durante las Jornadas Migratorias de Ya finalizando, valoramos a un Chile con mejores niveles de desarrollo, crecimiento, comprometiéndose cada vez más con estos principios y de la mano de las nuevas migraciones anhelamos el respeto por sus derechos y así consolidarse como un país inclusivo. En este sentido Chile debe contribuir a liberar el potencial que tiene cada migrante para el desarrollo del país y para esto, desde la cooperación internacional, debe ayudar al desarrollo del país de origen buscando nuevos canales mediante una combinación adecuada de políticas, ampliación de marcos legales y participación. Concluimos que si no se genera una nueva política migratoria más inclusiva y menos punitiva, difícilmente se podrá atender las necesidades sustantivas de la nueva composición social de país y, de igual manera, se perderá todo el potencial laboral 6, cultural y académico que los migrantes tienen para aportarle a Chile. 6 Observaciones del Secretario General de las Naciones Unidas preparadas para la Reunión del FMMD de Mauricio en