FINANCIAMIENTO DE LA POLÍTICA Análisis comparado y propuestas de política

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2 FINANCIAMIENTO DE LA POLÍTICA Análisis comparado y propuestas de política Claudio Fuentes & Mario Herrera Escuela de Ciencia Política Universidad Diego Portales Policy paper Nº1, diciembre 2014 Este policy paper fue elaborado gracias al generoso apoyo de la agencia canadiense International Development Research Center (IDRC), quien financió el proyecto Making Democracy Count: A Southern Perspective ( ). Las expresiones vertidas en este documento no reflejan necesariamente las opiniones de IDRC. 2

3 Índice I.- Introducción 04 II.- Regulación actual 05 a. Financiamiento 06 b. Límites al gasto 09 c. Mecanismos de control y sanciones 12 d. Publicidad 13 III.- Debilidades 13 a. Financiamiento 14 b. Límites al gasto 14 c. Mecanismos de control y sanciones 15 d. Transparencia 15 e. Publicidad 16 IV.- Iniciativas de Ley presentadas en Chile 17 V.- Regulación comparada (América Latina y OECD) 18 a. Financiamiento público en América Latina y países OECD 18 b. Prohibiciones 20 c. Límite del gasto 22 d. Transparencia y fiscalización 22 e. Sanciones 23 f. Medios de comunicación 25 g. Genero 26 VI.- Recomendaciones 26 a. Promover una competencia con equidad 27 b. Promover la transparencia 30 3

4 I) Introducción: La importancia del financiamiento político en democracia Establecer una normativa clara y transparente que regule el vínculo entre dinero y política es vital para la adecuada acción pública y la legitimidad democrática. Resulta fundamental que exista autonomía entre los intereses del sector privado y la acción pública en sus diversas manifestaciones. Esto se ve reflejado con mayor claridad en períodos de campañas políticas, pero se manifiesta también a partir de la incidencia en el proceso político (lobby), la existencia de conflictos de interés, y el funcionamiento normal de los partidos políticos. La regulación del vínculo entre dinero y política pasa por un conjunto de normas que deben ser coherentes entre sí. Al examinar el caso de Chile en términos comparativos observamos que el actual régimen de financiamiento político se caracteriza por su baja transparencia; bajos niveles de control democrático de esta dimensión; y altos niveles de desigualdad. La propuesta que aquí se realiza apunta precisamente en estas tres direcciones: equidad, transparencia, y control democrático. Como los partidos y candidaturas hoy dependen del dinero para poder expresarse, un problema fundamental es que existe una fuerte desigualdad en el acceso a recursos para poder competir con condiciones mínimas de igualdad. Por lo tanto se necesita equilibrar la cancha de competencia. Asimismo, se necesita mayor transparencia; la ciudadanía debe poder realizar un voto informado, y ello implica entre otras cosas, conocer quién está financiando la actividad política. Finalmente, se requiere hacer un esfuerzo relevante en materia de control de las actividades políticas. En este informe proponemos un grupo de recomendaciones que afectan la Ley de partidos políticos, ley de financiamiento electoral y ley de votaciones populares y escrutinios y que permitiría cumplir con aquellos objetivos señalados. Entregamos un diagnóstico de la ley actual y sus debilidades; luego entregamos un marco comparativo y finalmente entregamos recomendaciones o propuestas de política en materia del financiamiento de la actividad política propugnando un nuevo régimen. 4

5 II) Regulación actual La ley sobre transparencia, límite y control del gasto electoral promulgada en julio de 2003 es la primera en Chile que regula el financiamiento de campañas electorales a nivel de elecciones presidenciales, senatoriales, diputados, consejeros regionales, alcaldes y concejales. De manera simultánea, fue aprobada la ley para establecer beneficios tributarios a las donaciones. Desde 2003 han habido cinco leyes que modifican la normativa y que buscaron regular temas administrativos de la aplicación de la ley y adaptar la normativa a las reformas sobre elecciones. Sin embargo, ninguna de estas ha tocado el fondo de la ley original (ver tabla 1). Tabla 1. Resumen modificaciones a la ley Iniciativa Origen Contenido Fecha de publicación Ley : Modifica la ley , sobre transparencia límite y control del gasto electoral, estableciendo sanciones y procedimientos para su aplicación Ejecutivo Crea procedimiento administrativo para la aplicación de sanciones 18/04/2004 Ley : Modifica la ley sobre transparencia límite y control del gasto electoral Ley : regula la inscripción automática, modifica el Servicio Electoral y moderniza el sistema de votaciones Ley : Establece el sistema de elecciones primarias para la nominación de candidatos a Presidente de la República, Parlamentarios y Alcaldes Ley : Establece la elección directa de los Consejeros Regionales Fuente: elaboración propia en base a Ejecutivo Ejecutivo Ejecutivo Ejecutivo Definiciones sobre gasto electoral y sistema de anticipos Adapta la ley a la inscripción automática Establece un límite del gasto en campañas electorales de primarias (10% del límite por elección) Regula el límite del gasto para Consejeros Regionales 06/09/ /01/ /12/ /06/2013 5

6 a. Financiamiento La ley considera un sistema de financiamiento privado y público. El primero contempla la posibilidad de que personas naturales o jurídicas puedan realizar aportes. Las personas jurídicas sin fines de lucro, como sindicatos o asociaciones gremiales, no pueden realizar aportes a campañas. Las que tienen fines de lucro pueden acogerse a reserva de identidad. Además, estas últimas gozan de beneficios tributarios y están exentas de pago al Impuesto de Herencias y Donaciones. Respecto a los límites al financiamiento, la ley estipula que ninguna persona podrá donar más de UF para candidatos a alcalde, consejero regional o concejal, UF para candidatos a diputado o senador y UF para candidatos presidenciales. En caso de que haya segunda vuelta el límite es de 700 UF. Además, la ley establece que una persona no podrá donar más de UF entre todos los candidatos o partidos políticos. En relación a la identidad del donante la ley establece tres tipos: anónimos, reservados o públicos. Tabla 2. Límites por tipo de financiamiento Tipo Monto Mecanismo Límite respecto 1 UF Pesos 2 al total de gasto electoral Anónimo Entre 1 y a 500 mil Depósito en cuenta 20% corriente Reservado Entre 21 y mil a 74,9 millones Depósito en cuenta del Servicio Electoral 10% Público Al menos sobre 600 Sobre 14,98 millones Fuente: elaboración propia en base a datos de Condicionada al tope de donaciones entre anónimas y reservadas - En primer lugar, los aportes anónimos son únicamente conocidos por la persona que realiza el aporte y por la candidatura receptora. Se realiza de forma directa a la cuenta corriente. Por otro lado, el aporte reservado se realiza a la cuenta del Servicio Electoral. Este organismo emite un certificado donde se consigna el monto de la donación y entrega semanalmente el dinero obtenido a la cuenta designada por el Administrador Electoral. El receptor de la donación no conoce la identidad del donante y el Servicio Electoral es el encargado de mantener la reserva. La ley establece montos diferenciados por tipo de elección: 600 UF para alcalde, consejero regional o concejal, 800 UF para candidato a diputado o senador y 1500 UF para candidatos presidenciales. De cualquier forma, no podrá ser superior a 3000 UF entre los candidatos del mismo partido político. 1 Unidades de Fomento al 04 de septiembre 2014 ($24.972,94) 2 Cifras aproximadas 6

7 En materia de financiamiento público, el estado entrega diferentes montos dependiendo de la elección. Se contemplan dos mecanismos para entregar financiamiento a los partidos políticos. El primero se realiza al inicio del periodo de campaña electoral y se entrega los 5 días siguientes al término de la inscripción de candidaturas (ver tabla 3). Los candidatos independientes fuera de pacto reciben la suma correspondiente al partido con menor votación en la elección anterior. Tabla 3. Financiamiento público por tipo de elección Tipo de elección Senadores, diputados, consejeros regionales, alcaldes y concejales Presidente Fuente: elaboración propia en base a Características Número de votos en elección anterior x 0,01 UF Número de votos en elección anterior x 0,03UF (0,01 2da. vuelta) Posterior a la elección, se le entrega a los candidatos la devolución del gasto electoral. El cálculo es de 0,03 UF ($411 aproximadamente) por voto obtenido en la elección. Sin embargo, la ley contempla que se realizará el reembolso de aquellos gastos que no hayan sido cubiertos por otros tipos de aportes. En el caso de que el gasto de los candidatos sea inferior al cálculo anteriormente mencionado, la devolución será ajustada al gasto realizado. Por el contrario, si es superior al reembolso, el Servicio Electoral realizará la devolución hasta la cifra que resulte de multiplicar 0,03 UF por voto obtenido. Además, se contempla una devolución posterior para los partidos políticos cuando hayan recibido menos dinero que el que se les entregó al inicio de la campaña. Es decir, si un partido obtuvo más votos en relación a la elección anterior, se le devuelven 0,015 UF por voto obtenido en la presente elección. 7

8 Tabla 4. Estructura de ingresos por candidatura presidencial 2013 (primera vuelta) % Anónimo Reservado Público Estatal Otros Total % donación Privada De total Ingresos % Reservado/ Anónimo de total donaciones privadas Bachelet MM$ ,8% 26,1% 18,6% 37,8% 1,7% 100% 62,1% 67,6% Matthei MM$ 3.4 0% 66,5% 0% 33,1% 0,4% 100% 66,5% 100% Fuente: datos obtenidos del Servicio Electoral ( La estructura de ingresos en elecciones presidenciales muestra que, en ambas candidaturas, gran parte del financiamiento es privado. Además, en el caso de Matthei, el total de donativos privados son de carácter reservado (ver tabla 4). Tabla 5. Estructura de ingresos en el Distrito 20 (Maipú, Estación Central y Cerrillos) % Anónimo Reservado Público Estatal Otros Total % donación Privada De total Ingresos % Reservado/ Anónimo de total donaciones privadas Almendares M$ 41,9 0% 21,43% 23,82% 42,26% 1,70% 100% 45,26% 47,37% Auth M$105,3 0% 33,21% 7% 54,99% 5,16% 100% 39,85% 83,33% Pizarro M$39,37 20,61% 0% 0% 49,89% 29% 100% 20,61% 100% Lavín M$134,3 0% 70,45% 0% 6,5% 23% 100% 70,45% 100% Fuente: datos obtenidos del Servicio Electoral ( El distrito 20 muestra que, con excepción de Almendares, todos los candidatos reciben aportes reservados o anónimos. En el caso de Lavín, la mayor parte de su financiamiento es de carácter reservado (ver tabla 5). 8

9 Tabla 6. Estructura de ingresos en la Circunscripción 7 (Santiago Poniente) % Anónimo Reservado Público Estatal Otros Total Alberto Undurraga M$473,07 Andrés Allamand M$700 Guido Girardi M$765 Pablo Zalaquett M$134,3 % donación Privada De total Ingresos % Reservado/ Anónimo de total donaciones privadas 16,90% 37,83% 6,55% 6,17% 32,49% 100% 61,28% 89,31% 0% 70,47% 0% 0% 29,52% 100% 70,47% 100% 0% 65,93% 0% 0% 21,17% 100% 65,93% 100% 0% 83,04% 0% 16,95% 0% 100% 83,04% 83,04% Fuente: datos obtenidos del Servicio Electoral ( Finalmente, en una circunscripción grande, como Santiago Poniente, los candidatos tienen mayoritariamente aportes privados reservados y anónimos. De hecho, sólo dos candidatos solicitan reembolso estatal y por un monto considerablemente inferior al privado (ver tabla 6). b. Límites del gasto En primer lugar, la ley establece que el gasto electoral será realizado entre la fecha de vencimiento del registro de candidatos y la elección respectiva. Es decir, si un partido o candidato realiza actividades de campaña o invierte en propaganda previo a la elección, no será considerado dentro del límite del gasto. La ley establece mecanismos diferenciados según el tipo de elección y de acuerdo al tamaño de los distritos. En las candidaturas a Presidente de la República se establece como límite la multiplicación de 0,03 UF por el número de electores en el país. En el caso de que haya segunda vuelta se considera un límite de 0,01 UF. En elecciones legislativas y municipales, el límite se considera a partir del tamaño de las circunscripciones, distritos o comunas, según corresponda. Por ejemplo, las senatoriales no pueden superar las 3000 UF y 0,04 UF por elector en circunscripciones de menos 9

10 de votantes. En caso de que supere este número, se establecen 0,03 UF por los siguientes electores y 0,02 UF para el resto de votantes. cargo a disputar y de acuerdo a la unidad geográfica de la elección. De igual forma, se muestran ejemplos en base a la cantidad de electores. La tabla 7 resume los límites al gasto por cada Tabla 7. Límite del gasto electoral por tipo de elección 3. Cargo Base Electores Presidente n/a Nacional Monto por elector Ejemplo Límite 0,03UF Primera vuelta $ ,01UF Segunda vuelta $ Senador 3000UF ,04UF ,03UF y más 0,02UF Diputado 1500UF Distrito 0,03UF Consejero Regional 700UF ,02UF ,015UF y más 0,01UF Alcalde 120UF Comuna 0,03UF Fuente: datos obtenidos de Servicio Electoral ( Circunscripción 19 ( electores) Circunscripción 16 ( electores) Circunscripción 8 ( electores) Distrito 6 ( electores) Distrito 20 ( electores) Circunscripción 42 ( electores) Circunscripción 30 ( electores) Circunscripción 16 ( electores) Alto Hospicio ( electores) $ $ $ $ $ $ $ $ $ Los datos se estiman a partir de las elecciones presidenciales, legislativas y de consejero regional del 2013 y las municipales de

11 La introducción de la inscripción automática significó un aumento en el límite al gasto electoral por el incremento de potenciales votantes. De esta forma, en 2009 un candidato presidencial podía gastar hasta millones de pesos, mientras que en 2013 la cifra aumenta a casi el doble. En la primera vuelta de las elecciones presidenciales de 2013, Michelle Bachelet En promedio las dos candidaturas presidenciales principales en disputa declararon un gasto que correspondía al 45,6% del límite permitido. gastó aproximadamente millones de pesos, mientras que Evelyn Matthei millones de pesos. Por lo tanto, ninguna de las dos candidatas superó el límite al gasto electoral. La tabla 8 muestra la diferencia entre el gasto declarado y el límite permitido por candidatura presidencial, mostrándose que en promedio las dos candidaturas presidenciales principales en disputa declararon un gasto que correspondía al 45,6% del límite permitido. Tabla 8. Diferencia entre límites y gasto declarado en elecciones presidenciales (% de gasto permitido) Gasto declarado Límite % de gasto permitido Bachelet 1ra $ $ ,2% Matthei 1ra $ $ ,6% Bachelet 2nda $ $ ,6% Matthei 2nda $ $ ,2% Promedio 45,6% Fuente: datos obtenidos de Servicio Electoral ( Tabla 9. Diferencia entre límites y gasto declarado distrito 20 (% de gasto permitido) Gasto declarado Límite % de gasto permitido Almendares $ $ ,53% Auth $ $ ,46% Pizarro $ $ ,35% Lavín $ $ ,72% Promedio 20,26% Fuente: datos obtenidos de Servicio Electoral ( 4 Montos establecidos por el Servicio Electoral el 23 de mayo

12 Tabla 10. Diferencia entre límites y gasto declarado circunscripción 7 (% de gasto permitido) Gasto declarado Límite % de gasto permitido Undurraga $ $ ,21% Allamand $ $ ,02% Girardi $ $ ,71% Zalaquett $ $ ,55% Promedio 50,12% Fuente: datos obtenidos de Servicio Electoral ( Las tablas 9 y 10 confirman que en elecciones a diputado y senador la situación es similar. Los candidatos no alcanzan el límite de gasto electoral. De igual forma, la ley establece límites al gasto electoral que pueden efectuar los partidos políticos. La cifra corresponde al tercio del total de gastos electorales permitidos a sus candidatos. Si el pacto o subpacto considera más de dos partidos, el tercio se distribuye entre el total de candidatos, incluyendo a los independientes del pacto. c. Mecanismos de control y sanciones Los administradores electorales tienen asignadas funciones como la contabilidad de ingresos, gastos y la entrega de dicha información al Servicio Electoral. Un administrador puede tener más de un candidato. Además, los partidos políticos deberán tener una persona encargada de la contabilidad. Estos últimos deberán reportar mensualmente al SERVEL las donaciones que recibieron. La ley establece limitantes para ejercer el cargo de administrador electoral. Por ejemplo, no puede ser un director o gerente de empresas del Estado, funcionarios públicos o alcaldes. Las cuentas generadas por los administradores se presentan ante el Servicio Electoral en los 30 días posteriores a la elección. El Servicio Electoral actúa como receptor de información. Por un lado, recibe de los partidos políticos y candidatos la cuenta de ingresos y gastos en campaña. El SERVEL puede iniciar sanciones mediante denuncias fundadas o por oficio. Sin embargo, sus atribuciones se limitan a la revisión de las cuentas, no puede fiscalizar que realmente se gaste lo que se reporta. La ley establece sanciones económicas a beneficio fiscal para quienes sobrepasen los montos del financiamiento privado. Si es inferior al 30% será multado con el doble del exceso. En caso de que se encuentre entre el 30% y 50% se aplicará una multa de tres veces el exceso. Finalmente, si sobrepasa el 50% se multará con cinco veces el exceso. En el caso de infracciones cometidas por funcionarios de la administración del estado, la responsabilidad de establecer sanciones disciplinarias quedará en manos de la Contraloría General de la República. Las donaciones privadas no informadas al SERVEL serán sancionadas con una multa del triple del monto no reportado. Si el Servicio Electoral rechaza la rendición de ingresos y gastos, se considera una multa del doble de la parte que no justificada y rechazada. 12

13 Finalmente, la ley consigna una multa entre 10 y 30 UTM ( y pesos aproximadamente) por el incumplimiento de las responsabilidades de los Administradores Electorales. A estos, se les asignan funciones como la contabilidad de ingresos, gastos y la entrega de dicha información al Servicio Electoral. Cabe destacar que ninguna de las sanciones anteriormente mencionadas incluye penas de cárcel en caso de incumplimiento. El rechazo a la cuenta de ingresos y gastos electorales puede ser reclamada por el administrador electoral ante el Tribunal Calificador de Elecciones hasta cinco días posterior a la notificación. d. Publicidad En materia de propaganda en espacios públicos, la ley solamente establece que no se pueden colocar en espacios como tendidos eléctricos, telefónicos, en la calzada o pintura en espacios públicos. Las municipalidades son las encargadas de retirar la propaganda que no se ajusta a estas indicaciones. Asimismo, las candidaturas que incurran en estas faltas deberán pagar el coste del retiro de la propaganda y una multa entre las 1 y 20 UTM (entre 40 y 80 mil pesos). La publicidad y propaganda está normada por la ley sobre votaciones populares y escrutinios. Las candidaturas a Presidente, diputado o senador tienen acceso a espacios de televisión gratuitos de 30 minutos diarios en un mismo horario. Para elecciones concurrentes se establecen 10 minutos adicionales. Candidatos a alcalde, concejal o consejero regional no tienen acceso a la franja televisiva. La distribución de los tiempos es realizada por el Consejo Nacional de Radio y Televisión. El espacio en televisión es asignado de la siguiente forma según el tipo de elección: 1. Presidenciales: espacios de 20 o 30 minutos, distribuidos de manera equitativa entre los candidatos. 2. Diputados y senadores: a cada partido le corresponde un tiempo proporcional a los votos obtenidos en la última elección de diputados. Si no participó de la última elección, se considera el partido con el menor número de votos en los comicios anteriores. El conjunto de candidatos independientes se distribuyen en partes iguales el total de los votos obtenidos por el partido con menor cantidad de sufragios en las elecciones de diputado anteriores. 3. Plebiscitos: se distribuye en partes iguales entre la opción del gobierno y de los opositores. La ley establece dos indicaciones para la propaganda en televisión: 1) prohíbe el pago de espacios en televisión que no sea de libre recepción y 2) que se debe realizar solamente entre 30 y 3 días previos a la elección. Los candidatos pueden comprar libremente propaganda en prensa escrita o radio, tanto nacional como local. La única limitación es que estas empresas no pueden cobrar tarifas diferenciadas entre los candidatos. III) Debilidades Las principales debilidades de la ley apuntan en tres direcciones: 1) las deficiencias en el financiamiento público, 2) los mecanismos de control y fiscalización del Servicio Electoral y 3) problemas generados a partir de reformas como las elecciones primarias y la inscripción automática. 13

14 a. Financiamiento En materia de financiamiento privado la ley plantea que personas jurídicas con fines de lucro puedan realizar donaciones a campañas. Esto genera incentivos para que personas realicen donaciones propias y por medio de personas jurídicas, con el fin de mantener el anonimato y/o la reserva. Además, si bien se consideran limitantes en empresas que tienen relaciones contractuales con el gobierno, la ley considera que los controladores de la empresa toman la decisión de donar a campañas. El problema es que los accionistas no necesariamente tienen que estar de acuerdo con realizar donaciones a candidaturas. Asimismo, una persona puede formar parte de más de un directorio y, por ende, aumentar el financiamiento por más de una vía. Desde un punto de vista normativo, el supuesto es que las personas donan a campañas que los representen o que se acerquen a su ideología. Sin embargo, las empresas no emiten sufragios, por lo tanto, es difícil entender cómo podrían optar por donar a una campaña u otra. De igual forma, una misma persona jurídica puede hacer donaciones a distintas candidaturas. La pregunta es: Cuál es el interés de la empresa por financiar una campaña electoral? Responde al interés de su controlador? Al interés y/o beneficio de la empresa? El financiamiento público también plantea deficiencias. Por un lado, dado que el reembolso se realiza posterior a la elección, candidaturas que tengan dificultad de acceso a aportes privados o créditos entran en desventaja a la campaña electoral. La ley no considera aportes públicos permanentes para los partidos políticos. Es decir, en periodos no electorales, no reciben financiamiento fiscal. Las actividades para desarrollar vínculos con la ciudadanía no solamente se realizan en periodos de campaña electoral. Para lograr crear una relación entre ciudadanos y partidos es necesario que estos cuenten con recursos para financiar actividades permanentes. Por ejemplo, las instancias de formación política al interior de los partidos son importantes. De esta forma, parece importante establecer mecanismos condicionados en periodos no electorales de participación. La ley de primarias voluntarias del 2012 estableció como mecanismo de financiamiento privado el mismo que se utiliza para el resto de las elecciones. Sin embargo, no se contempla la entrega de aportes públicos para las campañas de primarias. Las candidaturas tienen bajos incentivos para distribuir su financiamiento privado entre dos elecciones. Por un lado, los incumbentes querrán utilizar los recursos en una sola elección. Asimismo, los desafiantes presentan mayores dificultades para obtener aportes privados, por lo tanto, tampoco optarán por ir a primarias. b. Límites del gasto Como se anticipó en el apartado anterior, con la incorporación del sistema de inscripción automática se amplió el padrón electoral. Por ende, el cálculo del límite de gasto superó considerablemente los márgenes de elecciones anteriores. Las candidaturas presidenciales no alcanzaron el tope de gasto. Entonces, no parece tener sentido establecer un límite que en la práctica no es alcanzado por los candidatos. 14

15 De igual forma, dado que los límites de gasto son amplios, partidos con mayores capacidades para captar recursos privados tendrán una proporción de gasto considerablemente superior al de sus contrincantes. Además, la reforma al sistema binominal contempla la fusión de distritos. Por lo tanto, en una misma unidad electoral habrá una mayor cantidad de electores y de candidatos. Nuevamente, partidos con mayores facilidades para captar recursos se beneficiarán, en contraste con aquellos que presenten un número menor de candidatos. c. Mecanismos de control y sanciones La principal debilidad en los mecanismos de control son las funciones que tiene el Servicio Electoral para la rendición de cuentas del gasto. El control se realiza posterior a la elección. Por ende, no existen mecanismos que permitan establecer sanciones en el periodo eleccionario a quienes incumplan la normativa. Además, las candidaturas tienen bajos incentivos a entregar información detallada o verídica. Las sanciones se pueden efectuar posterior a la elección, por lo tanto, el candidato no ve afectada su votación por discrepancias contables o faltas. De igual forma, la fiscalización se realiza sólo en términos contables y frente a la información entregada por las candidaturas. No existe la posibilidad de que el SERVEL fiscalice que los recursos realmente se gastaron en lo que aparece en las boletas y facturas entregadas por los administradores. Otra limitación es el nivel de especificidad en la rendición de gasto. No existen estándares por los cuales se deba presentar el informe de ingresos y gastos. Las candidaturas pueden justificar grandes cantidades de dinero como gastos menores. Las sanciones que se consideran son únicamente multas con cargo fiscal. No se establecen castigos con penas de cárcel o la imposibilidad de ejercer el cargo por el que fueron electos. Por lo tanto, candidaturas con acceso a recursos tienen incentivos bajos para acatar la norma. d. Transparencia En materia de transparencia la ley contempla que la rendición del gasto se realiza posterior a la elección. El Servicio Electoral no conoce en qué se ocupa el dinero durante el periodo de campañas. Por ende, el votante tampoco dispone de esa información. Además, si se considera que las sanciones son bajas, el candidato tiene pocos incentivos para transparentar realmente el gasto electoral. Similar situación ocurre en materia de financiamiento. Los aportes anónimos son sólo conocidos por el Administrador Electoral. El votante no conoce, en el periodo de campaña o posterior a la elección, quién financia la campaña. La premisa es que los aportes son realizados por pequeños donantes que buscan beneficiar al candidato cercano a sus preferencias. Sin embargo, con este sistema no se pueden ejercer mecanismos de rendición de cuentas. 15

16 Los aportes reservados, en teoría, no son conocidos por el candidato. Sin embargo, nada impide que el donante revele su identidad al receptor del financiamiento. Por lo tanto, si el donante lo desea, un aporte de carácter reservado se puede transformar en anónimo, siendo conocido por ambas partes y teniendo montos superiores. Los tesoreros deben emitir informes mensuales al Servicio Electoral con los montos de las donaciones públicas. A pesar de esto, la ley no establece el mecanismo por el que se harán públicas. Por lo tanto, a pesar de que la identidad del donante debería ser conocida, no existen formas para que el votante conozca quienes realizan el aporte de manera inmediata. e. Publicidad La ley contempla acceso a espacios televisivos. En candidaturas presidenciales el tiempo se distribuye de manera equitativa. Sin embargo, en elecciones en que se presenta un gran número de candidatos, como la primera vuelta de 2013, el tiempo se acorta considerablemente. A pesar de esto, el problema más grande lo tienen las candidaturas independientes a diputado y senador. Dado que se distribuye de manera equitativa entre todos los candidatos en relación al partido de menor votación, la cantidad de tiempo asignada por cada una se reduce considerablemente. Por ejemplo, en la última elección los candidatos de partidos pequeños como el PH o el PRI sólo obtuvieron 39 segundos. Los independientes fuera de pacto tuvieron tiempos aún menores. Cada candidato tuvo sólo 4 segundos para difundir su mensaje. De igual forma, la ley no regula la compra de espacios en radio o en prensa escrita. Por lo tanto, candidatos con mayor cantidad de recursos se ven beneficiados. En particular, es importante considerar las radios locales en elecciones para senadores, diputados, alcaldes y concejales. Dado que son escuchadas por el público específico al que apuntan las candidaturas y al bajo precio que establecen las radioemisoras, resulta fácil comprar grandes espacios de tiempo para difundir mensajes. 16

17 IV) Iniciativas Legislativas Desde su aprobación se han presentado 30 proyectos que establecen modificaciones a la ley Cabe destacar que 26 han sido mociones que no lograron pasar del primer trámite constitucional. Los proyectos de ley que provienen del ejecutivo establecen modificaciones a la ley dentro de reformas mayores. Por ejemplo, en marzo de 2009 se presenta un proyecto para regular la inscripción automática y voto en el extranjero. Las modificaciones eran para adecuar la norma de financiamiento al cambio del padrón electoral. Sin embargo, en diciembre de 2006 se presentó por parte del ejecutivo un proyecto para la modificación en específico de la ley Los principales cambios que proponía eran crear un registro de proveedores, eliminar la posibilidad de que personas jurídicas realicen donaciones, disminuir de 20 a 10 UTM los aportes reservados y eliminar los aportes anónimos. A pesar de que el proyecto recogía gran parte de las propuestas previas y que contó con urgencias por parte del Ejecutivo, no logró avanzar del primer trámite. Las mociones se pueden agrupar en cuatro grupos: 1) cambios en las sanciones, 2) modificaciones a aportes anónimos y reservados, 3) prohibición de realizar gastos por personas jurídicas y 4) reformas al límite del gasto. En materia de sanciones, se sugirió la necesidad de establecer penas de cárcel para los infractores en la rendición de ingresos y gastos. Otra opción, incluida en tres proyectos, fue el cese de las funciones en los cargos por los que fueron elegidos. Asimismo, una de las iniciativas pretendía que las candidaturas entregaran sus cuentas previo a la elección. Los proyectos de ley también intentaron regular los aportes anónimos y reservados. Por un lado, algunos eliminaban las dos figuras y establecían que toda donación privada debía ser pública. Otras sólo consideraban la eliminación de los aportes reservados, bajo el supuesto de aumentar la transparencia. Además, las iniciativas consideraron la imposibilidad de que personas jurídicas puedan realizar aportes a campañas. Algunos proyectos sólo consideraron generar limitantes para que ciertos sectores no puedan financiar campañas. Por ejemplo, se presentaron proyectos de ley para evitar que los casinos y empresas proveedoras de servicios básicos pudieran financiar campañas. El límite al gasto electoral se intentó modificar posterior a la ley de inscripción automática. El argumento es similar al expuesto en el apartado anterior. Al haber un padrón más grande, aumenta el límite para el gasto. Se plantean dos soluciones a este problema: establecer un tope fijo en UF o que se calcule en base a los votos emitidos en la elección anterior. Finalmente, hay proyectos que intentaron producir cambios en otras materias. Por ejemplo, se presentó una moción para establecer incentivos de financiamiento fiscal para candidaturas femeninas. Otra moción destacable es la disminución del aporte estatal a candidatos que sean parlamentarios en ejercicio. Las mociones han sido mayoritariamente presentadas por legisladores de la Concertación. En particular, el ex diputado Álvaro Escobar presentó 4 de las 26 mociones. Los temas que abordaban estaban relacionados con aumentar los requerimientos para la rendición de cuentas. El resto de las iniciativas de la Concertación apuntaban a aumentar las sanciones, cambios 17

18 al sistema de financiamiento y establecer incompatibilidades. La única moción propuesta íntegramente por legisladores de derecha, pretendía establecer límites al gasto y cambiar las definiciones de propaganda electoral. La moción fue presentada por los diputados Browne, Godoy y Rubilar, pertenecientes a Amplitud. Además, dos iniciativas fueron presentadas por parlamentarios de ambos sectores. En julio del 2012 los diputados Auth, Becker, Browne, Edwards, Farías, García, Godoy, Pérez y Schilling presentaron una moción para regular el límite al gasto posterior a la entrada de la inscripción automática. V) Legislación comparada a. Financiamiento público en América Latina y países OECD En general, la mayoría de los países de América Latina establecen sistemas de financiamiento público directo. Sin embargo, difieren en la entrega de recursos en periodos electorales y fijos, las barreras para acceder al financiamiento estatal y el momento en que se realizan los aportes. En primer lugar, 11 países latinoamericanos contemplan sistemas de financiamiento permanentes a los partidos políticos y en periodos electorales. Los únicos países en que no se incorpora esta vía son Bolivia, Chile, El Salvador, Honduras y Venezuela. Asimismo, países como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, México, Panamá y Perú han avanzado hacia financiar actividades de investigación y fortalecimiento de las estructuras partidarias. Visto desde un horizonte temporal, Chile y Perú fueron los últimos países en incorporar sistemas de financiamiento público directo. Además, países como México y Colombia, que establecen mecanismos electorales, permanentes y a investigación legislaron sobre esta materia en 1985 y 1977 respectivamente. Bolivia y Venezuela constituyen casos excepcionales en la región, ya que son los únicos que han suprimido el aporte estatal recientemente. Las condiciones para la entrega del financiamiento varían en la región. Nueve países han avanzado a sistemas mixtos, que incorporan la fuerza electoral del partido con un principio de equidad. Por ejemplo, Argentina entrega un 80% de los recursos a actividades permanentes de acuerdo a la fuerza electoral de los partidos. El 20% restante se distribuye de forma equitativa. Sin embargo, otros países con sistema mixtos, como Brasil, establecen márgenes más estrechos para una distribución equitativa. En este país solo un 5% del fondo partidario se entrega en partes iguales a los partidos políticos. Latinoamérica tiene momentos diferentes en que se entrega el aporte. Por un lado, en 11 países se entrega previo a la elección, mientras 13 países los realizan con posterioridad. A pesar de la heterogeneidad del momento en que se realiza el aporte, es interesante cruzarlo con la existencia de financiamiento permanente. Entonces, si bien algunos países entregan financiamiento posterior a la elección, consideran sistemas en periodos no eleccionarios. Por lo tanto, los partidos cuentan igualmente con recursos públicos previo a la campaña (ver tabla 11). 18

19 Tabla 11. Momento para la entrega de financiamiento público directo y destinatario del financiamiento. Financiamiento Público Directo Ninguno Solo Solo electoral Partidario Partidario & Electoral Previo Perú Argentina Momento Entrega Previo & Posterior Chile El Salvador Honduras Brasil Colombia Costa Rica Ecuador México Panamá Rep Dominicana Uruguay Posterior Nicaragua Paraguay No entrega electoral Bolivia Guatemala Venezuela Fuente: datos obtenidos de Gutiérrez y Zovatto (2011) e IDEA ( ) Por ejemplo, Perú no entrega aportes en periodos de elección, pero lo compensa teniendo un sistema de financiamiento permanente. Por lo tanto, al momento de la elección los partidos disponen de recursos para la campaña. Además, la mayoría de los países que entregan financiamiento previo y posterior a la campaña tiene financiamiento partidario permanente. Las únicas excepciones son Chile y El Salvador. El caso de Nicaragua es aislado en la región, se entrega financiamiento posterior y sólo en periodos eleccionarios. Argentina es un caso relevante. La entrega del aporte estatal se realiza 10 días hábiles posteriores al vencimiento del plazo para inscribir candidaturas. Además, se consideran aportes tanto en periodos eleccionarios como para los partidos de manera permanente. En las elecciones de 2007 más de un tercio del financiamiento era público. Cuando consideramos a los países de la OECD en materia de financiamiento público 26 de los 34 países consideran donaciones regulares a partidos políticos entre los períodos de campaña. En la mayoría de los países se exige como requisito tener escaños en el Congreso o cierto porcentaje de votación. Respecto a la forma de distribuir el dinero los países de la OCDE se dividen en tres grupos: equitativa para todos los partidos, en relación a su porcentaje de votación o asegurando un piso igual y un monto extra por voto. A modo de ejemplo, Israel contempla un sistema de financiamiento público especial para partidos nuevos, con la finalidad de que tengan mayores facilidades para entrar en el sistema. Una vez que los partidos se consolidan, se realiza la repartición de acuerdo al número de votos. Otro aspecto interesante es la reglamentación sobre el uso de los recursos públicos. Si bien 19

20 no es una tendencia al interior de los países de la OCDE, ocho establecen porcentajes que se deben gastar en actividades específicas, como subvenciones a la formación juvenil e institutos de investigación política. Corea del Sur muestra una innovación en este aspecto. El 30% se debe destinar para centros de investigación, 10% para organismos locales y 10% para el desarrollo político de mujeres. El 50% restante se puede utilizar para actividades operativas internas del partido. b. Prohibiciones En materia de financiamiento privado, la mayoría de los países latinoamericanos coinciden en la prohibición de donaciones provenientes del extranjero. Las únicas excepciones se establecen en Costa Rica, Bolivia, Nicaragua y Perú. En estos países instituciones extranjeras pueden realizar aportes para actividades de capacitación y asistencia técnica. La prohibición para donaciones de organizaciones sociales, como sindicatos, presenta divergencias en la región. 10 países permiten que hagan contribuciones, mientras que 8 lo prohíben. Países como Bélgica, Canadá y Luxemburgo establecen la prohibición de toda donación corporativa o de personas jurídicas a candidaturas y partidos políticos. Asimismo, existe un comportamiento heterogéneo respecto a las personas jurídicas que pueden realizar contribuciones. Por ejemplo, Argentina prohíbe especialmente a empresas de juegos de azar. De igual forma, 12 de 18 países prohíben las donaciones de empresas que tienen relaciones contractuales con el Estado. El único caso intermedio es México, que las permite siempre y cuando no sean empresas mercantiles. contribuyente. Finalmente, otra tendencia en la región es a suprimir las donaciones anónimas. Sólo Chile, El Salvador, Perú y República Dominicana establecen sistemas para ocultar la identidad del Para lograr una adecuada separación entre los intereses del Estado y de los privados es necesario regular las donaciones cuando estos mantienen relaciones contractuales. Actualmente en Chile se establece la prohibición de donar cuando el privado mantiene relaciones contractuales que superan el 40% de sus ingresos. Sin embargo, en los países de la OCDE la tendencia es aún más restrictiva. Países como Bélgica, Canadá y Luxemburgo establecen la prohibición de toda donación corporativa o de personas jurídicas a candidaturas y partidos políticos. 20

21 Tabla 12. Regulación en la donación de empresas y anónimas a partidos políticos. OECD No permite Donación anónima Permite Donación Empresas Islandia, Noruega, Eslovaquia, Eslovenia, España, Turquía, Finlandia, Hungría No permite Donación de Empresas Estonia, Francia, Israel, Corea, Luxemburgo, México, Polonia, Portugal Permite Donación Anónima Austria, Chile, Dinamarca, Alemania, Irlanda, Italia, Japón, Países Bajos, Nueva Zelanda, Suiza, Reino Unido, Suecia Fuente: datos obtenidos de IDEA ( ) Bélgica, Canadá y Estados Unidos Tabla 13. Regulación en la donación de empresas y anónimas a campañas electorales. OECD No permite Donación anónima Permite Donación Empresas Estonia, Finlandia, Islandia Australia, Austria, Chile, Dinamarca, Alemania, Hungría, Irlanda, Italia, Permite Donación Anónima Países bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia, Suiza, Turquía, Reino Unido Fuente: datos obtenidos de IDEA ( ) No permite Donación de Empresas Francia, Grecia, Israel, Japón, Luxemburgo, México, Portugal Bélgica, Canadá, Corea, Polonia, Estados Unidos En materia de donaciones anónimas, el caso de Suecia es interesante. Si bien no establece una prohibición a éstas, hace optar a los partidos entre financiamiento anónimo y estatal. De esta forma, un partido o candidato que recibe financiamiento anónimo no puede optar por el estatal. El caso sueco asegura que candidatos que tienen menores posibilidades de recolectar donaciones, tengan asegurado un financiamiento público. Además, actúa como incentivo para aquellos que reciben aportes de privados para que no sean anónimos. 21

22 c. Límite al gasto Argentina, Brasil, Chile, Colombia y México son los países latinoamericanos que han establecido límites al gasto electoral. Otros países como Nicaragua, Costa Rica y Ecuador lo han hecho de manera indirecta, por ejemplo, a través de topes de publicidad en prensa escrita. En general, los países de la región han avanzado poco en este aspecto. Sin embargo, el caso mexicano presenta innovaciones en este punto. El límite al gasto electoral está determinado por la cantidad de financiamiento público. Por ejemplo, en elecciones presidenciales se establece un tope de gasto del 20% del financiamiento público de campaña para todos los partidos que participan en la elección. Al considerar a los países de la OECD, los límites al gasto por candidatura siguen dos corrientes. La primera es la asignación mediante tamaño de los distritos, similar al modo de cálculo chileno. Por otro lado, algunos países establecen límites fijos por elección. Además, en la mayoría existen máximos por candidatura y partido político. De esta forma, se controla que partidos con capacidad de gasto en distritos plurinominales presenten candidatos para aumentar el límite artificialmente. Resulta difícil realizar una comparación entre los montos fijos por país. El valor de la campaña varía considerablemente entre un país u otro. A pesar de esto, hay países que tienen formas de cálculo interesantes. Por ejemplo, en Polonia el límite de gasto depende del número de escaños y del tamaño de los distritos. Considerando que en Chile con el cambio al sistema binominal el límite se ampliaría, constituye una buena solución. Por lo tanto, un distrito grande donde se eligen pocos escaños tendría un límite superior a uno con mayor cantidad de cargos a elegir. cálculo chileno. Por otro lado, algunos países establecen límites fijos por elección. Además, en la mayoría existen máximos por candidatura y partido político. De esta forma, se controla que partidos con capacidad de gasto en distritos plurinominales presenten candidatos para aumentar el límite artificialmente. Resulta difícil realizar una comparación entre los montos fijos por país. El valor de la campaña varía considerablemente entre un país u otro. A pesar de esto, hay países que tienen formas de cálculo interesantes. Por ejemplo, en Polonia el límite de gasto depende del número de escaños y del tamaño de los distritos. Considerando que en Chile con el cambio al sistema binominal el límite se ampliaría, constituye una buena solución. Por lo tanto, un distrito grande donde se eligen pocos escaños tendría un límite superior a uno con mayor cantidad de cargos a elegir. d. Transparencia y fiscalización En materia de rendición de cuentas y transparencia la mayoría de los países de la región establecen mecanismos para la divulgación del financiamiento. Con excepción de El Salvador, todos los países contemplan la obligatoriedad de rendir cuentas por partidos, donantes o candidatos. Sin embargo, algunos países han avanzado hacia sistemas más transparentes. Brasil tiene uno de los mayores avances en esta materia. El país obliga a los partidos políticos y candidatos a divulgar en internet, en dos ocasiones durante el periodo de campaña, un informe con los ingresos y gastos obtenidos hasta ese momento. 22

23 Colombia establece que las candidaturas deben hacer públicas las donaciones que reciben y una cuenta detallada del gasto electoral. El punto interesante es que obliga a publicarla en prensa escrita de carácter nacional. De esta forma, se asegura que la población pueda tener acceso a esta información. Es interesante notar que, si bien la mayoría de los países contempla la obligatoriedad de divulgar el gasto electoral, en muchos no se establecen mecanismos para hacerlo. Por lo tanto, existe la información, pero no es entregada a la ciudadanía de El país obliga a los partidos políticos y candidatos a divulgar en internet, en dos ocasiones durante el periodo de campaña, un informe con los ingresos y gastos obtenidos hasta ese momento. manera óptima, por lo tanto, difícilmente será un aporte a la transparencia y rendición de cuentas. no violar la ley. Entonces, la población puede conocer quién financia a los candidatos y, además, la información tiene que ser fidedigna o se exponen a sanciones. Respecto a la identificación de donantes, la mayoría de los países considera sistemas mixtos (privados y estatales) o solamente estatales. En cualquiera de los dos casos, los límites para revelar al donante son bajos. Por ejemplo, en Bélgica todo aporte por sobre los 125 euros ($ aproximadamente) debe ser de carácter público. Además, se establece la transparencia del financiamiento en periodos eleccionarios por candidato y, también, por partido político cada año. De esta forma, se evita que se entreguen recursos en periodos pre eleccionarios para evitar que se revele la identidad. En tanto, la mayoría de los países de la OCDE establecen informes anuales presentados por los partidos políticos con sus finanzas en periodos no electorales. En algunos países, como México y Canadá, los partidos deben tener informes trimestrales. En periodos de campaña, países como México, obligan a los candidatos a realizar informes previos y durante la campaña con el financiamiento que tienen disponible. Además, la ley contempla que la información debe ser pública y de fácil acceso. Si se tiene en cuenta que el país tiene sanciones como la cancelación del registro, el incentivo es a e. Sanciones Las sanciones se distribuyen entre penales, administrativas y pecunarias. La mayoría de los países latinoamericanos establecen sanciones monetarias dirigidas al partido o al candidato. Las únicas excepciones son El Salvador y República Dominicana. Además, Argentina, Brasil, Ecuador, México, Nicaragua y Paraguay consideran sanciones al donante y no sólo al receptor del aporte. Asimismo, seis países de la región tienen 23

24 sanciones penales tanto a candidatos como al partido. En este punto, México, Nicaragua y Costa Rica establecen las sanciones más drásticas. a tribunales de justicia y contemplan penas de cárcel, suspensión de derechos políticos e inhabilitación para ejercer cargos públicos por periodos de hasta 8 años. Por ejemplo, en Costa Rica se incorporó en 2009 una regulación para establecer sanciones penales. La ley distingue entre faltas electorales y delitos electorales. Las primeras incluyen multas cuyos montos están basados en el salario mínimo. Por otro lado, los delitos son llevados La tabla 14 agrupa a los países de acuerdo a las sanciones. Se considera alta cuando se establecen multas y penas, media cuando sólo se considera sanciones monetarias. Tabla 14. Países según tipo de sanción. Países Alta Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Nicaragua, Venezuela Media Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay Sin sanción El Salvador y República Dominicana Fuente: elaboración propia en base a Gutiérrez y Zovatto (2011) Si bien la mayoría de los países establece sanciones medias, un grupo importante tiene sanciones altas. Finalmente, tener mecanismos de sanción es relevante. Pero, si estos no van acompañados con un mayor grado de transparencia las personas no podrán ejercer rendición de cuentas a sus políticos. A continuación se presenta un cruce entre la transparencia en el financiamiento y los niveles de sanción. Tabla 15. Nivel de transparencia y sanciones. Transparencia Baja Media Alta Argentina, Colombia, Costa Alta Venezuela Rica, Ecuador, Nicaragua y México Sanciones Bolivia, Chile, Brasil, Media Honduras, Guatemala, Perú Panamá, Paraguay y Uruguay Sin sanción El Salvador República Dominicana Fuente: elaboración propia en base a Gutiérrez y Zovatto (2011) 24

25 Se consideró países con alta transparencia a aquellos que establecen la divulgación de cuentas y un mecanismo efectivo para realizarla y como media a los países que no tienen formas de publicitar las cuentas de las candidaturas. Finalmente, se consideró como baja a El Salvador, ya que no tiene ninguno de los dos puntos mencionados. En relación a los países de la OECD, entre las sanciones más drásticas, en Canadá los partidos políticos pueden perder el registro en caso de infligir las regulaciones financieras. Finlandia establece un sistema de sanciones similar al canadiense. Los partidos políticos pueden perder el financiamiento público, los reembolsos por candidato e incluso el cargo. Además, los países han avanzado hacia sanciones penales en caso de inconsistencias intencionadas en los informes financieros de los partidos o las campañas. f. Medios de comunicación En Latinoamérica, Argentina, Brasil, Chile y México son los únicos países que prohíben la propaganda pagada en televisión. Brasil es el país más restrictivo: está prohibida la propaganda pagada tanto en radio como en televisión y existe acceso gratuito a los medios de comunicación privados y estatales. Además, el 40% se distribuye entre los partidos políticos de manera equitativa y un 60% de manera proporcional al número de escaños. A pesar de esto, el resto tiene mecanismos para el acceso gratuito a los medios de comunicación. Sin embargo, la cantidad de tiempo asignada es heterogénea. Por ejemplo, República Dominicana y Panamá tienen espacios igualitarios en medios de comunicación, pero únicamente en aquellos de propiedad estatal. Nicaragua no establece prohibiciones de propaganda pagada ni acceso gratuito a medios de comunicación. Sin embargo, tiene límites al tiempo que pueden ocupar los partidos políticos. Lo interesante del país es que se consideran máximos de tiempo en televisión, radios nacionales y locales. Además, la norma se aplica para elecciones municipales y nacionales. Un aspecto interesante en el que se ha legislado es la publicación de encuestas en periodos previos a las elecciones. De esta forma, se evita que encuestas con escasa rigurosidad metodológica aparezcan ante la opinión pública y creen la sensación de que un candidato es el ganador. Los votantes podrían tener el incentivo de subirse al carro de la victoria y sufragar por el candidato más popular. En relación a los medios de comunicación, la mayoría de los países de la OCDE tienen un sistema gratuito en medios de comunicación para partidos políticos. La tendencia es a asegurar acceso a los medios de comunicación de manera equitativa entre los partidos políticos que se presentan. De igual forma, se incorpora tanto tiempo en radio como en televisión. Israel constituye un ejemplo interesante. Los partidos políticos disponen de 10 minutos en televisión y 25 minutos en radio. Además, se les asignan entre 3 y 6 minutos adicionales por tener representación parlamentaria. 25