COLECTIVO DE ORGANIZACIONES SOCIALES COS

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1 COLECTIVO DE ORGANIZACIONES SOCIALES COS Propuesta de Medidas para rescatar el Pacto Fiscal 1

2 1. ANTECEDENTES La reactivación del Pacto Fiscal debe ser el primer paso para retomar las funciones del Estado que están plasmadas por la Constitución Política, así como en los Acuerdos de Paz. En tal sentido, las acciones que se tomen deben tener coherencia con la direccionalidad plasmada en el Pacto Fiscal para un futuro con Paz y Desarrollo, firmado en mayo del 2000, en el cual se plantea la naturaleza de la Política Fiscal, la cual es congruente con la visión de nación, visión de Estado, la integralidad de la política económica y el desarrollo y crecimiento, planteados en dicho acuerdo 1. Cabe destacar algunos aspectos, como la necesidad de que el Estado promueva el bienestar de los sectores más empobrecidos, así como consolidar las finanzas públicas sin desestimular la inversión productiva. Lo anterior no es posible sin una adecuada gestión de gasto público, mayor transparencia de las políticas públicas y primordialmente, sin una base financiera mínima para que el Estado atienda sus obligaciones, y que para atenderlas deba competir con los recursos destinados para la inversión. La experiencia de los últimos años, indica que es imposible en Guatemala hacer sostenible cualquier fortalecimiento de los ingresos tributarios, si no se cuenta con un consenso y un entendimiento mínimo entre el gobierno de turno y la sociedad civil, ya que el poder tributario del Estado está inserto en un marco constitucional que protege demasiado al contribuyente y no permite la consolidación de ninguna reforma tributaria. Tomando en cuenta los puntos anteriores, es necesario, en primer lugar, un compromiso mínimo de todos los sectores para retomar la obligación ciudadana de contribuir al financiamiento del Estado; en segundo lugar, el Estado debe aumentar, combinar y coordinar todos sus esfuerzos para combatir la defraudación y evasión fiscal; en tercer lugar, el gobierno debe empezar a promover la transparencia, no sólo en lo que se refiere a la condena a los actos de corrupción, sino en una dimensión más amplia: dar a conocer al público cuáles son sus acciones futuras y dar cuenta a la población de todas sus acciones. En los momentos actuales, la situación precaria de las finanzas públicas es un problema nacional que no sólo afecta el funcionamiento de la administración pública, ya que de no resolverse, puede provocar, por un lado, el recorte del gasto público, lo cual puede afectar directamente a los programas sociales que el gobierno atiende, al funcionamiento 1 Ver Pacto Fiscal, en Fundamentos Políticos y Económicos del Pacto Fiscal, Págs

3 de la infraestructura productiva del país y por otro lado, debido al incremento en el endeudamiento público y las tasas de interés, un castigo al financiamiento de la inversión privada y creación de empleos. Esta propuesta tiene como objetivos: Fortalecer la tributación directa, la eliminación de privilegios fiscales, el fortalecimiento de la administración tributaria, el combate a la corrupción y la evasión fiscal, así como el fortalecimiento del gasto y la inversión social. El Foro Social del Pacto Fiscal rechaza cualquier intento de aumentar el IVA e implementar un impuesto de tasa única (Flat Tax.) 2. Ingresos Tributarios El fortalecimiento de la recaudación tributaria debe estar basado en los principios del Pacto Fiscal, además de tomar en cuenta las debilidades que presenta el sistema tributario en lo que se refiere a la estrechez de la base tributaria, lo cual ha sido mencionado por diversos autores desde 1996 hasta la fecha 2. Otro aspecto que merece consideración especial es el fortalecimiento de la tributación directa, dado que las reformas tributarias han estado basadas en los impuestos indirectos (IVA, principalmente.) Si bien es cierto que no se puede esperar que el rendimiento de la tributación directa sea muy elevado, como ocurre en países desarrollados; al menos es posible elevar su rendimiento a niveles similares de países centroamericanos como El Salvador y Costa Rica. Todas las reformas propuestas podrían tener mucho mayor impacto, al ser complementadas por mejoras en la administración tributaria. 2.1 Impuesto sobre la renta Personas Naturales. Las medidas propuestas son las siguientes: Nuevo régimen de retención para servicios profesionales, que unifique todos los regímenes existentes. Se aplicará una retención a los servicios mayores a Q.5, 000 y menores de Q.10,000 por un equivalente a un 5% de lo facturado; Y de un 10% a los servicios mayores a Q.10,000. Esta medida pretende mejorar la equidad horizontal de la tributación por servicios respecto a la que pagan los empleados en relación de dependencia. Si las retenciones son mayores que el impuesto a pagar, el contribuyente tiene un crédito aplicable al ISR del próximo período. Nuevo régimen de retención para profesionales liberales. Se aplicará un pago a cuenta sobre la facturación mensual, cuando ésta sea mayor a Q.5,000 y menor a Q.10,000 por un equivalente a un 5% de lo facturado; y de un 10% cuando sea 2 Ver estudios de Méndez(1996), Casanegra(1997), Schenone(1999) y Schenone y de la Torre (2003). 3

4 mayor a Q.10,000. Esta medida pretende mejorar la equidad horizontal de la tributación por servicios respecto a la que pagan los empleados en relación de dependencia. Si las retenciones son mayores que el impuesto a pagar, el contribuyente tiene un crédito aplicable al ISR del próximo período. Limitar las deducciones no contempladas en la Constitución Política (primas de fianzas, primas de seguros de vida no dótales; primas de accidentes personales; gastos médicos). Estas medidas ampliarían la base tributaria y harían más simple la recaudación tributaria, el impacto sobre la progresividad estaría ubicado sobre el noveno y décimo decil, aunque es complicado conocer en cual de los dos sería mayor. Esta medida sería favorable sobre la suficiencia de recursos. Retenciones a no domiciliados. Incrementar la tasa de retenciones a servicios prestados por no domiciliados de 10% a 15%. 2.2 ISR sobre personas jurídicas Eliminar la deducción por reinversión de utilidades en planta, maquinaria, equipo y capacitación. En la actualidad, las empresas reinvierten sus utilidades (por encima del 10% de la deducción), el efecto actual de la medida sobre la inversión es cuestionable, y dado que las futuras utilidades provenientes del destino de estos fondos serán propiedad privada de las empresas, no tiene ningún sentido que el gobierno tenga que aportar fondos a dichas inversiones sacrificando su recaudación tributaria. Fortalecer la fiscalización tributaria de los regímenes de zonas francas y maquilas, trasladando del Ministerio de Economía a la Superintendencia de Administración Tributaria la responsabilidad de fiscalizar a estas entidades. Algunas posiciones señalan la necesidad de estudiar con mayor detalle estos regímenes, sin embargo, en la práctica la eliminación de beneficios fiscales para estas actividades podría tener efectos perjudiciales por el lado del empleo. Por lo tanto, lo que sí es conveniente es fiscalizar estas actividades, para que gocen del beneficio fiscal aquellas que califiquen para ello, mientras que las que no lo hagan tributen como cualquier otra empresa. También deberá supervisarse que estas empresas cumplan con la legislación laboral vigente. 4

5 Limitar la deducción máxima permitida por donaciones en cada período anual no podrá exceder del 5% de la renta bruta y no será mayor a Q.500,000 (*) Estas deducciones solamente restringen la base tributaria, solamente deben permanecer aquellas indicadas en la Constitución Política. En la actualidad, muchas empresas aprovechan las donaciones para eludir el pago de impuestos, ya que se prestan a la sobre declaración y dificultan la administración tributaria. No se puede afirmar que esta medida desincentivaría las donaciones, ya que éstas no son un costo para la empresa, sino que tienen un propósito benéfico no lucrativo. 2.3 Impuesto mínimo sobre activos y ventas (IMAV). En la medida que la administración tributaria no sea capaz de fiscalizar el cumplimiento del ISR y que no entren en vigor las medidas planteadas, el gobierno no podrá cubrir sus compromisos financieros para este año. Por lo tanto, se sugiere que se asuma nuevamente un impuesto con características similares a las del IEMA, con las tasas que tenía previo a su eliminación. Si bien este impuesto tendría todas las deficiencias del IEMA, también tendría a su favor que permitiría salir de una crisis financiera al gobierno, con efectos nocivos para el país. Las maquilas y zonas francas no deberán estar afectas a este impuesto, pero deberán contar con certificación de normas laborales. 2.4 Impuesto territorial. Aunque este impuesto no constituye una fuente de ingresos significativa para las finanzas públicas del gobierno central, sí lo puede constituir para fortalecer los ingresos municipales. Una reforma dirigida a este tipo de impuestos, debe ser resultado de un amplio proceso de consultas y de consensos con toda la población, ya que si bien existen dificultades técnicas para su implementación, como un catastro actualizado; son muy importantes los problemas de orden político que enfrentarían las municipalidades para la efectiva aplicación de un impuesto territorial. Dada la complejidad de este tema, debe ser el año 2004 cuando se inicie este proceso encaminado a dotar de mayor independencia financiera a las municipalidades. Además, un buen Impuesto territorial contribuiría a desincentivar la proporción de tierras que se mantienen ociosas. Esto, además, puede 5

6 contribuir para generar fondos para compra-venta de tierras, de tal manera que puedan pasar a manos que eviten que se mantengan ociosas. 2.5 Impuesto al valor agregado En el caso del IVA debe aplicarse un principio de que los beneficios fiscales (exención o tasa cero) deben aplicarse a las actividades y no a las entidades. O sea, a las exportaciones y no a los exportadores. Lo anterior redunda en que, aunque el IVA es el principal impuesto que actualmente recolecta la SAT, la productividad del mismo es todavía muy baja si se compara con estándares internacionales. Sobre su aplicación persiste un problema de relevancia, el cual está relacionado con el tratamiento de tasa cero que se da a algunos sectores. La anterior medida solamente está justificada para el caso de los exportadores, los que en algunos casos no reciben a tiempo la devolución del crédito fiscal. Este problema va de la mano con el exagerado crecimiento que han tenido las devoluciones en los últimos años; incluso con casos de fraudes descubiertos sobre empresas que se benefician del crédito fiscal sin dedicarse a las exportaciones. Eliminar el tratamiento de tasa cero para los no exportadores. Los servicios que están exentos deben continuar como están, pero esto no implica que toda las entidades que prestan estos servicios estén exentas. Estas entidades deben pagar IVA por la compra de sus insumos, ya que de lo contrario el tratamiento que tienen es de tasa cero en vez de estar exentos. Cambiar el régimen de devolución de IVA por uno de entrega de constancias de retención (lo cual no genera costos financieros para las empresas exportadoras y evita la posibilidad de fraudes fiscales). Estas constancias de retención serán consolidadas por el exportador en su declaración jurada mensual del IVA. Una opción interesante y que podría eliminar dos problemas (retraso en la entrega del crédito y entrega fraudulenta), es que las empresas que se dedican a la exportación emitan certificados de exención por el concepto del IVA que sería pagado por la adquisición de insumos para el proceso productivo. Limitar el período de vigencia de las facturas especiales hasta fines del año Establecer un período de transición para facilitar el proceso. Esta figura limita la incorporación y fiscalización de las personas jurídicas o naturales que emiten 6

7 este tipo de facturas. Las facturas especiales son un método para reportar indebidamente crédito fiscal y limitan el control de la administración tributaria. Incrementar el IVA por compra-venta de vehículos de Q.500 a Q.1,000 para modelos superiores al año Impuestos específicos En este ámbito se tienen dos propuestas: Crear tasas diferenciadas para vehículos de lujo (cuyo precio exceda los US$20,000), las cuales formarían parte del impuesto de circulación de vehículos. (US200+Sobretasa de 0.01 por encima de los US$20,000). Este impuesto tendría características de ser altamente progresivo, fácil de ser recaudado y con potencial de recaudar recursos adicionales para el gobierno. Gravar las motos de agua y yates. Establecer un registro para helicópteros y naves aéreas, con el fin de aplicar un impuesto anual a su circulación. Definir con claridad la legislación, adecuar las tasas y la fiscalización del cobro de impuestos específicos, como bebidas alcohólicas y tabaco. Luego de un período de inestabilidad en la legalidad de algunos impuestos específicos, es necesario solucionar todos los problemas sobre estos impuestos e iniciar un cobro oportuno de los mismos por parte de la SAT. Entre el año 2000 y 2003, se aprobaron por parte del Congreso 13 decretos relacionados con las bebidas y fueron declarados con lugar 16 recursos de constitucionalidad. Esto provocó vacíos legales para el cobro del impuesto. Impuesto sobre transacciones financieras (Tasa de 0.001) Esta propuesta podría tener éxito en la medida que se aplique con tasas muy pequeñas, y las experiencias internacionales van desde un caso positivo, como Brasil, a muchos casos desastrosos, como Colombia, Ecuador y Argentina, en los cuales se vio muy afectado el sistema financiero y los pagos a través de cheques. Podría ser recomendable si se aprovecha la información generada para realizar controles cruzados. 7

8 3. Gasto público Es necesario que el gobierno elabore una propuesta de gasto público que contemple el período julio 2004-diciembre 2007, este presupuesto deberá tener las siguientes características: Las metas de gasto público deben ser congruentes con los Acuerdos de Paz (que crezcan en un 50% en los próximos 4 años) Apoyo a los servicios públicos: infraestructura básica de apoyo a la producción y comercialización. El gasto y la inversión no deben disminuirse por ningún motivo (para disminuir el déficit fiscal). Reducción del presupuesto militar. Presupuesto del ejército debe reducirse a 0.33% del PIB, a partir del Los recursos derivados de la desmovilización deben trasladarse al resarcimiento de las víctimas. Eliminar el pago a las PAC por Q.1,700 millones. Esta medida fue declarada inconstitucional por la Corte de Constitucionalidad, además que es un Compromiso de campaña que compromete la estabilidad macroeconómica y que condiciona el agujero fiscal. Presupuesto por resultados. El cumplimiento de las metas deberá estar basado en resultados concretos, no sólo en cantidad de gasto realizado. En este sentido, la propuesta del gobierno deberá contemplar metas específicas para cada sector, lo cual justifique las asignaciones presupuestarias. El programa de gasto público, además de un componente de carácter asistencial en la parte de gasto social, deberá incorporar programas para la creación de oportunidades, tanto en el sector rural como en el sector urbano. Apoyo a los organismos e instituciones que garantizan el Estado de Derecho y el respeto a los Derechos Humanos Nueva meta de gasto para el desarrollo rural. La cual deberá incluir compra de tierras, fortalecimiento del Fondo de Tierras. Nueva meta de gasto asegurar respeto de normas laborales, incluyendo fortalecimiento de la inspección de trabajo El presupuesto multianual deberá estar articulado con la Estrategia de Reducción de la Pobreza que el gobierno deberá formular en el año

9 La definición de metas de gasto público debe estar acompañada de una adecuada gestión del gasto público, la cual debe contemplar los siguientes aspectos: Un diseño adecuado de la coordinación de las políticas sociales del gobierno, lo cual incluye una definición precisa de jerarquías y competencias entre el gabinete social, SEGEPLAN, que es su secretaría técnica y los comisionados relacionados. Dentro de esta estructura deberá coordinarse también el funcionamiento de los fondos sociales. Darle un rol más protagónico a SEGEPLAN en la programación del gasto público, de tal forma que exista un vínculo entre el presupuesto y los objetivos de política. Unificar los fondos sociales en un fondo único, cuya ejecución debe ser transparente a través del SIAF. Por otro lado, el gobierno debe contar con instrumentos para hacer progresivo y efectivo el gasto público, como los siguientes: Hacer el uso del SNIP de carácter obligatorio para que los proyectos del sector público sean adecuadamente priorizados. Incorporar la evaluación expost de los proyectos públicos. Crear el sistema de indicadores de gestión y progresividad del gasto público establecidos en el pacto fiscal. Para el presupuesto 2005, que los maestros por contrato sean reubicados a una contratación normal (renglón 011). 4. Transparencia Retomar una institucionalidad independiente (Estado Sociedad Civil) para la transparencia y la lucha contra la corrupción. Reformar el régimen de Servicio Civil orientado hacia la meritocracia. Reformar la Ley de Probidad y Responsabilidades. Eliminar las funciones tributarias de la Fiscalía contra la Corrupción, haciéndolo un ente especializado. Incorporar en su totalidad el Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal Desarrollar la legislación nacional para hacerla congruente con la Convención Interamericana de la Corrupción 9

10 Fortalecimiento de órganos de control: o Congreso de la República o Contraloría de Cuentas o Ministerio Público o Organismo Judicial 5. Administración Tributaria Compromiso de no otorgar más amnistías fiscales, según lo establecido en el Pacto Fiscal. Poner en marcha el funcionamiento de la cuenta corriente tributaria, para todos los contribuyentes registrados. Reactivar la unidad de contribuyentes especiales. Publicación del monto total de la deuda tributaria acumulada a la fecha. Crear un ente integrado (MP, PNC, SAT, OJ) para combatir la evasión, defraudación fiscal y el contrabando. Crear una fiscalía especializada para el control de la evasión tributaria. Evaluación independiente del funcionamiento de la SAT, tal y como está planteado en el Pacto Fiscal. Restablecer controles cruzados de información para fiscalizar al contribuyente sobre compras de activos, sistema financiero. Fiscalizar todo el cobro de impuestos y contribuyentes. En colaboración con la fiscalía para el lavado de activos, la instancia de verificación especial y la SAT, deberá elaborarse legislación para evitar el uso de sociedades anónimas como fuente de lavado de dinero y evasión fiscal. La SAT deberá tener una mayor fiscalización de las empresas nacionales que realizan actividades con filiales en el extranjero, para evitar problemas de precios de transferencia. Reestructuración de la Ley Orgánica de la SAT en los siguientes puntos: o Cumplimiento efectivo de la responsabilidad solidaria que tienen los miembros del directorio con las acciones del Superintendente de Administración Tributaria. o Mayor rendición de cuentas de las acciones del Superintendente y de los miembros del directorio. 10

11 o Dotar de mayor control de las acciones del Superintendente a los miembros del directorio. o Establecer la obligatoriedad de la SAT de fiscalizar el pago de todos los impuestos en el país (aunque esto no implique que los cobre). 6. Otros Convocar al Foro Nacional del Pacto Fiscal. Restablecer la institucionalidad del Pacto Fiscal acordada en el año 2000, con equilibrios de representatividad y apertura al diálogo y generación de consensos. Estudio sobre candados constitucionales Informes regulares para el Congreso o Informe anual sobre corrupción. o Evaluación independiente y periódica sobre la SAT o Informe periódico sobre evasión y defraudación tributaria o Informes periódicos sobre exenciones o Informes periódicos sobre patrimonio público o Informes periódicos sobre gasto cuasifiscal Política laboral. Últimamente, el sector empresaria y el gobierno han establecido una política laboral tendiente a flexibilizar la contratación y evadir el pago de prestaciones laborales a través del contrato mediante servicios profesionales. El FSPF rechaza esta medida. Es necesario fiscalizar y penalizar a aquellas empresas que utilizan la anterior figura para la contratación de empleados. Reducir la contratación de 029 en las entidades públicas. Retomar medidas no ejecutadas del Acuerdo Político. Programa de reactivación económica y social Respeto de compromisos de salarios mínimos 11

12 Propuesta de medidas tributarias para retomar el Pacto Fiscal FORO SOCIAL DEL PACTO FISCAL RESUMEN Medida Principios del Pacto Fiscal Impacto (% PIB) 1. Ingresos del Estado 1.1 Tributación Directa 1.4 o ISR personas naturales 0.2 Limitar las deducciones no contempladas en la Constitución Política: Nuevos regímenes para servicios profesionales y profesionales liberales Suficiencia de recursos, simplicidad 0.1 Progresividad, suficiencia de recursos, simplicidad o ISR personas jurídicas 1.2 Eliminar la deducción por reinversión de utilidades en planta, maquinaria, equipo y capacitación. Fortalecer la fiscalización tributaria de los regímenes de zonas francas y maquilas, trasladando del Ministerio de Economía a la Superintendencia de Administración Tributaria la responsabilidad de fiscalizar a estas entidades. La deducibilidad de donaciones podrá aplicarse cuando puedan comprobarse fehacientemente, otorgadas a favor del Estado, las municipalidades y sus empresas, Suficiencia de recursos 1.5 Suficiencia de recursos, asignación eficiente de recursos Suficiencia de recursos, simplicidad (+) 0.1 (+) Foro Social del Pacto Fiscal 12

13 Medida Principios del Pacto Fiscal Impacto (% PIB) asociaciones y fundaciones no lucrativas de asistencia, servicio social, científicas y culturales; a las universidades y a los partidos políticos. La deducción máxima permitida por este concepto en cada período de liquidación definitiva anual no podrá exceder del 5% de la renta bruta y no será mayor a 500,000 quetzales. o Impuesto temporal sobre activos y ventas -0.3 Reestablecer un impuesto mínimo acreditable al ISR Suficiencia de recursos equivalente al IEMA calculado sobre la base de los ventas y los activos, con una tasa como la que tuvo el IEMA a finales del año o Impuesto territorial (+) Impulsar la discusión y aprobación de un nuevo IUSI, que pueda constituirse en una fuente de ingresos para las municipalidades. El gobierno deberá presentar una propuesta que será discutida en el segundo semestre del año 2004, y que el Congreso aprobaría en el primer semestre del año 2005 que se constituya en un desincentivo a la proporción de tierras que se mantienen ociosas.. Se deberá dar una difusión adecuada a la Ley (posterior a su aplicación durante el año 2005) para que Progresividad, suficiencia de recursos Foro Social del Pacto Fiscal 13

14 Medida Principios del Pacto Fiscal Impacto (% PIB) pueda cobrar vigencia en el año Tributación indirecta 1.0 Impuesto al Valor Agregado 0.7 Eliminar el crédito fiscal (tratamiento de tasa cero) para Suficiencia de recursos, asignación 0.7 los no exportadores para asegurar que no se devuelva a aquellas contribuyentes que están exentos. eficiente de recursos Cambiar el régimen de devolución de IVA por uno de entrega de constancias de retención (lo cual no genera Suficiencia de recursos, asignación eficiente de recursos. costos financieros para las empresas exportadoras y evita la posibilidad de fraudes fiscales). Estas constancias de retención serán consolidadas por el exportador en su declaración jurada mensual del IVA. Limitar el período de vigencia de las facturas especiales hasta fines del año Establecer un período de Suficiencia de recursos, asignación eficiente de recursos transición para facilitar el proceso. Impuestos específicos 0.3 Crear tasas diferenciadas para vehículos de lujo(cuyo precio exceda los US$20,000), yates y motos de agua, las cuales formarían parte del impuesto de circulación de Progresividad, suficiencia de recursos 0.01 Foro Social del Pacto Fiscal 14

15 Medida Principios del Pacto Fiscal Impacto (% PIB) vehículos. (US200+Sobretasa de por encima de los US$20,000). Fortalecer la legislación, adecuar las tasas y la fiscalización en el cobro de impuestos específicos, específicamente bebidas alcohólicas y tabaco. Impuesto sobre débitos bancarios(tasa de 0.001) Suficiencia de recursos 0.3 Efecto total (Directos + Indirectos) 2.4 Impactos no estimados 0.5 Carga Tributaria Resultante (2005) ( ) 11.8 Foro Social del Pacto Fiscal 15