Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. Banco Central del Uruguay

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1 Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL Banco Central del Uruguay Seminario Latinoamericano de Cuentas Nacionales 2003 Uruguay, Montevideo, 28 al 31 de octubre de 2003!!!!! Concesiones para financiar y operar infraestructura pública por parte del sector privado Marian Cover Banco Central de Costa Rica Octubre 2003 Este documento se encuentra disponible en formato PDF en el sitio web de la División de Estadística y Proyecciones Económicas de la CEPAL. Octubre de 2003.

2 1. Introducción En los últimos años los gobiernos han favorecido la realización de contratos con el sector privado para financiar, construir y operar infraestructura pública de diversa índole, tal como: carreteras, puentes, acueductos, alcantarillado sanitario, hospitales, prisiones, aeropuertos, puertos, entre otra. Estos convenios responden a los esquemas de contratación denominados BOOT por sus siglas en inglés (Build-Own-Operate-Transfer), mediante los cuales una empresa privada construye con sus propios recursos la infraestructura de interés, lo cual le da un derecho de propiedad sobre ésta, posteriormente la opera durante el tiempo previsto en el contrato para finalmente transferir su propiedad al gobierno 1. Este tipo de esquemas no ha sido tratado de manera específica en el Sistema de Cuentas Nacionales de 1993, no obstante por las transacciones y otros flujos que resultan de su implementación, el interés del gobierno en la construcción del activo y los cambios en la propiedad de éste que suscitan, surgen dudas respecto a su adecuado registro en las cuentas nacionales, de forma tal que en los últimos años han sido objeto de estudio por parte de algunas organizaciones multilaterales relacionadas con la metodología de compilación de estadísticas económicas y otros investigadores 2. El presente documento expone algunas de las propuestas presentadas por dichas organizaciones e investigadores para el tratamiento de este tipo de esquemas, en adelante denominados BOOT para simplificar la exposición; así como el tratamiento de casos concretos en las cuentas nacionales de Costa Rica. 2. Caracterización y objetivos de los esquemas BOOT La literatura disponible indica que los esquemas BOOT tienen normalmente las siguientes características: a) una sociedad privada construye de infraestructura que tradicionalmente han estado asociados con la inversión realizada por el gobierno general y las sociedades no financieras públicas; b) legalmente dicha sociedad es propietaria y opera esos por un tiempo definido y, c) la sociedad privada transfiere la infraestructura al gobierno al término del contrato, que usualmente tiene una vigencia inferior a la vida útil del activo. En general se señala que este tipo de contratos persigue los siguientes objetivos por parte del gobierno: a) reducir el endeudamiento del sector público, b) promover la eficiencia en el financiamiento, la ejecución de los proyectos y la gestión de servicios y, 1 Otras variantes usuales de este esquema son BOT (construir-operar-transferir) y BOO (construir, tener la propiedad del activo y operar) 2 El tema será analizado por el Grupo de Canberra en su reunión de octubre de 2003 y formó parte de la temática analizada en la 27th General Conference of the Internacional Association for Research in Income and Wealth, celebrada en Estocolmo, Suecia en agosto de

3 c) distribuir el costo de los nuevos a través del tiempo en que son utilizados, para evitar los altos costos iniciales de la formación bruta de capital fijo realizada directamente por el propio gobierno. En esencia, estos esquemas son un mecanismo para que el gobierno pueda llevar a cabo proyectos de inversión en capital fijo que permitan mejorar y ampliar los servicios que ofrece, pero en los cuales el gasto de capital en el presente se transforma en un compromiso de gasto en el futuro. 3. Tratamiento de los BOOT en las cuentas nacionales 3 Como se mencionó, el Sistema de Cuentas Nacionales de 1993 no presenta un tratamiento específico de los esquemas BOOT, pero han sido sugeridas varias formas de tratarlos en las cuentas nacionales, las cuales se resumen a continuación: 3.1. Propuesta de Eurostat Eurostat (2002) propone el tratamiento de las transacciones realizadas al amparo de este tipo de contratos diferenciando dos casos, cada uno con dos variantes. Los casos se diferencian en función del destino de los servicios que se producen mediante el uso de la infraestructura, es decir, en razón de si ésta es utilizada para proporcionar servicios que constituyen gastos de consumo final del gobierno general o si dichos servicios son pagados a la empresa por usuarios distintos del gobierno; en la primera circunstancia el gobierno hace pagos regulares a la empresa, mientras que en la segunda modalidad, no se realizan pagos directos por parte del gobierno a la empresa. Las variantes de estos casos se establecen en relación con el agente, el gobierno o la empresa, que asume la mayoría de los riesgos y beneficios derivados de la propiedad del activo durante el periodo de explotación de la infraestructura establecido en el contrato 4. El tratamiento de cada caso específico es el siguiente: Caso 1a. El gobierno contrata a una empresa privada para la construcción de infraestructura de conformidad con las necesidades de éste, para ser usada en el suministro de servicios que constituyen gastos de consumo final del gobierno general. Este podría ser el caso de una prisión, cuya construcción se contrata a una firma, de manera que el gobierno acuerda pagar a la empresa una cierta cantidad durante un período de años por poner la infraestructura a disposición del sistema de justicia. En esta variante, se supone que la empresa no presta servicios carcelarios. La empresa asume la mayor parte de los riesgos y de los beneficios derivados de la propiedad del activo durante el periodo de construcción y de explotación de 3 Ejemplos numéricos de algunos de los tratamientos aquí expuestos se presentan en el Anexo a este documento. Los ejemplos han sido desarrollados con base en los presentados por Eurostat (2002) y Donaghue (2002). 4 En el aparte IV del ESA95 Manual on government déficit and debt de Eurostat se incluye un Anexo que consigna una serie de preguntas relevantes para definir si es el gobierno o la empresa el que asume la mayor parte de los riesgos y beneficios de la construcción de la infraestructura y en consecuencia el tratamiento que debe aplicarse a la operación. 2

4 la infraestructura por parte del gobierno, por lo que la formación bruta de capital se registra en el balance de la empresa. Al final del contrato, la empresa transfiere la propiedad legal del activo al gobierno. En razón de lo anterior, el contrato firmado entre el gobierno y la empresa tiene las características de un arrendamiento operativo (pago por los servicios de alquiler suministrados por la empresa), por lo que durante el periodo de explotación solamente los pagos regulares hechos por el gobierno a la empresa tienen efecto sobre el préstamo o endeudamiento de este último. Al término del contrato, la empresa transfiere la infraestructura al gobierno, que la registra en su balance, de forma que en la cuenta de capital se anota la formación de capital fijo, la cual tiene como contrapartida una transferencia de capital de la empresa al gobierno, por lo que no hay impacto en el préstamo o endeudamiento del gobierno Caso 1b. Las características particulares de este caso son las siguientes: Al igual que en el caso anterior, el gobierno contrata a una empresa privada para la construcción de infraestructura de conformidad con las necesidades de éste, para ser usada en el suministro de servicios que constituyen gastos de consumo final del gobierno general, la diferencia estriba en que el gobierno asume la mayoría de los riesgos y beneficios derivados de la propiedad del activo durante el período de explotación. Dada la transferencia de los riesgos y beneficios de la propiedad de la empresa al gobierno, explícita en el contrato, el contrato se asimila a un arrendamiento financiero, por lo que la infraestructura se registra en el balance del gobierno. De esta forma se anota el valor de la formación bruta de capital en la cuenta de capital, cuya contrapartida es un préstamo imputado por un valor equivalente al valor del activo. En este caso, el préstamo o endeudamiento del gobierno se ve afectado por el valor de la FBK, mientras que su deuda también se incrementa como resultado del préstamo imputado. Durante el periodo de explotación estatuido, los pagos periódicos realizados por el gobierno se descomponen en lo correspondiente a la amortización del principal y los pagos de intereses relacionados con el préstamo imputado. Evidentemente el pago de intereses tiene un impacto sobre el préstamo o endeudamiento del gobierno. Los siguientes dos casos se refieren a la construcción y/o operación de infraestructura por parte de una empresa privada que se financia mediante el cobro de los servicios a unidades económicas diferentes del gobierno Caso 2a. 3

5 En este caso se supone que la empresa privada es la que asume los riesgos y obtiene los beneficios derivados de la propiedad de la infraestructura y que vende la producción obtenida mediante la utilización del activo fijo al público en general y no al gobierno. Las características particulares de este caso son las siguientes: La construcción de la infraestructura se registra como formación bruta de capital de la empresa y no impacta las cuentas del gobierno. Si la infraestructura se transfiere al gobierno al final del periodo de explotación, ingresa al balance de éste como formación bruta de capital balanceada por una transferencia de capital sin impacto en el préstamo o endeudamiento del gobierno. Cuando el contrato contempla pagos de la empresa al gobierno durante el periodo del contrato, éstos deben ser registrados como rentas, en el caso de que el gobierno ponga a disposición de la empresa no producidos tales como la tierra sobre la que se edifica la infraestructura. Si el gobierno no da nada a la empresa en retribución por los pagos efectuados, se considera que el gobierno está demandando los pagos simplemente por el derecho de permitir la operación de la empresa, en cuyo caso se considera que está otorgando una licencia por la cual no se brinda ningún tipo de servicio por parte de gobierno, en esta circunstancia, dichos pagos deberán registrarse como impuestos (otros impuestos sobre la producción). Si la infraestructura es transferida al gobierno al final del periodo de explotación, es poco creíble que esta operación se esté efectuando sin contrapartida. Es probable que la infraestructura se esté transfiriendo al gobierno como contrapartida por la autorización dada por éste para que la empresa utilizara la tierra de propiedad pública o para que llevara a cabo la operación del negocio. En este caso la formación bruta de capital que se registra en la cuenta de capital del gobierno puede ser balanceada con un registro de rentas de la propiedad o cualquier otra transacción no financiera. Sin embargo, el Manual de Eurostat propone que sea balanceada con una transferencia de capital debido al carácter excepcional del pago Caso 2b. Considera la eventualidad de que el gobierno transfiera una infraestructura pública existente a una sociedad privada. Este traslado se registra como una inyección de capital en especie en la Cuenta de otros cambios en el volumen de, sin que ello tenga por tanto impacto sobre el préstamo o endeudamiento del gobierno: La operación puede considerarse como un cambio de clasificación y estructura de los de forma que existe un intercambio de un activo no financiero (la infraestructura) por uno financiero, por ejemplo una participación del gobierno en las acciones de la empresa. Debido al registro de la participación del gobierno en las acciones de la empresa, los posibles pagos que haga la empresa al gobierno se clasificarían como dividendos, aunque una parte de ellos podría ser considerado como rentas de la tierra debido al uso de los terrenos de propiedad estatal. 4

6 Cuando la infraestructura es devuelta por la empresa al gobierno al término del contrato, el registro es una reversión de la operación inicial, es decir un cambio de un activo financiero por un activo no financiero que se anota en la cuenta de otros cambios en el volumen de del gobierno Problemas con el tratamiento de los esquemas BOOT propuesto por Eurostat Las propuestas de tratamiento de los esquemas BOOT contenidas en el Manual sobre Déficit y Deuda del Gobierno de Eurostat han sido rebatidas por funcionarios del Fondo Monetario Internacional. Según Donaghue (2002) aunque el tratamiento convencional de los esquemas BOOT es coherente y directo en el sentido contable, esconde la realidad económica y crea portillos para que los gobiernos efectúen un subregistro de su gasto y se vean estimulados a registrar sus obligaciones fuera de sus balances contables. En efecto, los tratamientos propuestos por Eurostat reflejan un registro de las transacciones de conformidad con lo que se observa, sin ahondar en los motivos que sustentan las transferencias de capital de la empresa al gobierno o la naturaleza efectiva de los pagos que realiza un agente al otro. En este sentido, lo que se observa generalmente es la construcción de un activo fijo por parte de una empresa, que lo registra como formación bruta de capital sin efecto sobre el balance del gobierno; posteriormente la empresa opera el activo en los términos convenidos, presumiblemente obteniendo un excedente de explotación suficiente para recuperar la inversión inicial más una tasa de retorno de mercado sobre la inversión. Si la empresa vende su producción al público en general, no habrá efectos sobre las cuentas del gobierno, si la empresa vende su producción al gobierno, éste registrará un gasto que parece relativamente normal. Al final del contrato, la empresa transferirá el activo al gobierno. Debido a que el gobierno no da nada a cambio a la empresa, la transacción se registra como una transferencia de capital de la empresa al gobierno. De acuerdo con Pitzer (2002) este tipo de registro hace parecer que el gobierno ha hecho un trato excelente ya que compra bienes y servicios a la empresa a precios de mercado o no hace nada y termina con un activo valioso por el que no ha pagado nada. El argumento en contra del tratamiento propuesto por Eurostat establece que la realidad es que al inicio del contrato, el gobierno tiene un fuerte interés financiero en el proyecto que queda explícito en: a) el activo se construye de conformidad con el diseño y especificaciones de calidad determinados por el gobierno; además la construcción es supervisada por inspectores gubernamentales y cualquier deficiencia en el diseño o la construcción afecta principalmente el interés residual del gobierno. b) Los servicios producidos mediante el uso de la infraestructura los necesita el gobierno como insumos para su propia producción o está obligado a proveerlos al público. Por otra parte se considera que este tipo de esquemas no corresponde a transacciones comerciales normales debido a que la empresa debe obtener una tasa de retorno superior a la de mercado para poder recobrar la inversión realizada durante el periodo en el cual tiene 5

7 el control del activo. En este sentido, se argumenta que normalmente una empresa evalúa un proyecto de inversión sobre la vida útil total del activo o planearía venderlo después de cierto número de años y recobrar su valor residual, pero en el caso de los esquemas BOOT, la empresa no está interesada en el valor residual del activo por lo que se considera que el gobierno está garantizando esa elevada tasa de retorno a esa empresa en particular, que genera beneficio monopólicos. Concretamente Pitzer (2002) hace la siguiente crítica a los casos tratados por Eurostat: Caso 1a: es poco plausible que una empresa que recibe pagos por los servicios de alquiler del inmueble (arrendamiento operativo), esté dispuesta al término del contrato a donar el valor residual del activo que en muchos casos es sustancial; adicionalmente, señala que el tratamiento no da respuesta a la situación en que la empresa que arrienda el activo presta a su vez otros servicios al gobierno, distintos del alquiler, mediante la operación de la infraestructura. Caso 1b: El esquema sólo funciona cuando el gobierno controla y utiliza la infraestructura, pero no cuando la empresa utiliza el activo para proveer servicios al gobierno. Caso 2a: Existe dificultad para explicar la transferencia de capital de la empresa al gobierno. Caso 2b: La debilidad que se atribuye a este tratamiento es suponer una participación del gobierno en el capital de la empresa, lo cual no es efectivamente así, además de que la transferencia de propiedad de un activo se parece más a una transacción que a un flujo en la Cuenta de otros cambios en el volumen de Otras propuestas Con el propósito de reflejar las transacciones de los esquemas BOOT en las cuentas nacionales de una manera más realista, Donaghue (2002) y Pitzer (2002) desarrollaron cinco propuestas opcionales, algunas de las cuales requerirían de modificaciones en los lineamientos del Sistema de Cuentas Nacionales de 1993, aparte de que a criterio de los autores no terminan de resolver todas las dificultades inherentes a este tipo de concesiones. En general estas propuestas parten de las siguientes premisas: a) En un esquema BOOT el gobierno tiene un interés particular en el activo fijo objeto del contrato, lo cual queda patente en la provisión en el contrato de una transferencia del activo de la empresa al gobierno al término de aquel. b) Contractualmente la empresa tiene el derecho de explotar el activo por un tiempo definido como medio utilizado por el gobierno para financiar la adquisición de la infraestructura, la existencia de este derecho puede dar origen a una clase separada de activo para la empresa. c) El gobierno tiene al menos la mayoría de los riesgos y beneficios derivados de la propiedad del activo, de forma tal que si el activo fijo es usado para proveer servicios directamente al gobierno, se supone que una unidad gubernamental es propietaria de 6

8 éste; por otra parte, si la infraestructura es usada para suministrar servicios al público en general, se supone que es propiedad de una sociedad no financiera pública que depende del gobierno. d) El gobierno está financiando la adquisición de un activo fijo mediante la concesión de su derecho al flujo de ingreso que se puede derivar del uso del activo o está de acuerdo en pagar más de lo necesario por la compra de los servicios producidos por la empresa con dicho activo. Como corolario de lo anterior, implícitamente la empresa le está dando al gobierno un derecho sobre los beneficios que obtendrá en la gestión del activo, de forma tal que al término del contrato ese derecho financiero puede ser intercambiado por el activo fijo. Las propuestas se resumen a continuación: Impuestos imputados En este caso la empresa construye y es propietaria del activo fijo. Se parte del hecho que el gobierno tiene un interés en la propiedad del valor residual del activo fijo al término del contrato. Se supone que la alta tasa de retorno sobre la inversión que obtiene la empresa es aparente ya que debe entregar el valor residual del activo sin compensación. En razón de lo anterior, a la firma del contrato, el gobierno está dispuesto a no recibir el ingreso a que tendría derecho por la operación del activo fijo o a pagar más de lo necesario por los servicios que le presta la empresa. El retorno que obtiene la empresa por la operación del activo se supone superior al que obtendría en condiciones comerciales normales, por lo que puede asimilarse a impuestos recaudados por la empresa a favor del gobierno. Como estos impuestos no se pagan en realidad al gobierno, mediante esta argumentación es posible entonces crear un activo financiero en las cuentas del gobierno como cuentas por cobrar a la empresa. La acumulación de impuestos por pagar por la empresa durante el periodo del contrato equivale al valor residual del activo fijo. Al término del contrato, este activo financiero lo utiliza el gobierno para comprar el valor residual del activo fijo a la empresa. En general se reconocen dos ventajas a este tratamiento: a) elimina el registro de una transferencia del sector privado al público y, b) el aumento en el patrimonio del gobierno obedece a la realización de transacciones (impuestos), que se considera refleja de mejor manera la naturaleza de los flujos entre ambos sectores. No obstante, Donaghue (2002) señala que este tratamiento no es aplicable al caso en que el gobierno está efectivamente pagando por el uso del activo, circunstancia en la que se requeriría otro tipo de enfoque Enfoque de la opción de compra 5 5 De conformidad con la minuta de la reunión del Grupo Canberra II, celebrada en abril de 2003, la ronda de discusión sobre arrendamientos y contratos, realizada en esa oportunidad debe ser considerada como muy 7

9 Conforme con este tratamiento, el gobierno contrata con una empresa la construcción de una infraestructura, la cual es propiedad de éste. El contrato permite a la empresa operar el activo por un periodo determinado. Cada año el gobierno le paga a la empresa un monto por los servicios que ésta le presta. Al final del contrato, la propiedad de la infraestructura se transfiere al gobierno. En este caso se supone que los pagos acordados por el gobierno a la empresa incluyen un sobreprecio por los servicios, ya que la transferencia del valor residual del activo al término del contrato la efectúa la empresa sin que medie una compensación por parte del gobierno. En razón de ello, el pago que le hace el gobierno a la empresa se considera que incluye dos componentes: el pago efectivo por los servicios que presta la empresa y un derecho a favor del gobierno para obtener el valor residual de la infraestructura al final del contrato. En razón de lo anterior, al inicio del contrato se imputa en las cuentas del gobierno un activo financiero que tiene las características de un derivado financiero y que en términos económicos corresponde a una opción de compra de la infraestructura por parte del gobierno con un valor inicial de cero. El pasivo de contrapartida es la obligación de la empresa de entregar el activo fijo al gobierno en la fecha pactada. Al principio, como se mencionó, el activo financiero tiene un valor de cero, pero éste se va incrementando a través del tiempo conforme se acerca el momento de la transferencia del activo fijo; al término del contrato, el valor de la opción de compra iguala el valor residual del activo fijo ( del consumo de capital fijo). Al momento de la transferencia del activo fijo al gobierno, se imputa la compra de éste en las cuentas del gobierno balanceada por la extinción de la opción de compra. Este tratamiento evita el registro de una transferencia de capital por el traslado de propiedad del valor residual del activo fijo y a la vez permite un incremento paulatino del valor del gobierno por la vía de la revaluación del activo financiero. A pesar de que el tratamiento elimina el registro de la transferencia de capital de la empresa al gobierno, tiene la desventaja de que trata como revaluación (cambios en precios) de la opción de compra, las amortizaciones durante el periodo de explotación del activo fijo por parte de la empresa, adicionalmente se señala que este tratamiento no satisface el criterio de de un contrato de derivados especificado en el SCN 93, pues la opción no es transable en el mercado Arrendamiento operativo El tratamiento supone que la empresa privada construye la infraestructura a solicitud del gobierno, la cual se registra en el balance de éste. El gobierno adquiere el activo fijo mediante un préstamo otorgado por la empresa (préstamo imputado). Dado que el préstamo es imputado, el tratamiento requiere que se imputen transacciones por los pagos correspondientes a los intereses y amortización del préstamo, los cuales se compensan con preliminar debido a la complejidad del tema, pero en dicho documento se indica que hubo un interés especial por la propuesta de tratar los contratos de una manera similar a los derivados financieros. 6 Párrafo revisado del SCN 93. 8

10 la imputación de un arrendamiento operativo 7 que efectúa el gobierno a la empresa por el uso de la infraestructura. La empresa adquiere contractualmente el derecho de operar el activo ya sea para vender servicios al gobierno o al público en general. El ingreso imputado que recibe el gobierno por el alquiler de las instalaciones es equivalente al monto del servicio del préstamo (intereses más amortización). Al término del contrato, el préstamo se extingue y el valor residual del activo aparece en el balance del gobierno. Dada la propiedad estatal del activo, se hace necesario imputar también un monto por consumo de capital fijo en las cuentas del gobierno. El tratamiento tiene la ventaja de eliminar la transferencia de capital de la empresa al gobierno al final del contrato, no obstante, se le señalan las siguientes debilidades: Requiere demasiadas imputaciones lo que dificulta la aplicación práctica. Genera un mecanismo artificial de financiamiento de la deuda, de forma tal que la deuda adquirida por el gobierno no impone presión sobre la situación fiscal. El precio del arrendamiento operativo que paga la empresa estaría por encima de la tasa de mercado, toda vez que los pagos acumulados por el arrendamiento deben cubrir el valor total del préstamo. Omite la posibilidad de asignar algún valor al derecho de explotación del activo concedido por el gobierno, el cual podría tener retornos potenciales durante el contrato si se negociara con terceros. No logra explicar el incremento en la riqueza neta del gobierno debida al valor residual del activo en los términos adecuados, es decir, reflejando que esto ha sido posible como consecuencia de que la empresa está ganando un tasa de retorno sobre la inversión que es superior a la del mercado, ya sea porque el Estado le permite operar en monopolio o porque le vende a éste servicios a un precio superior al de otro proveedor. Ante estas debilidades, Pitzer (Octubre, 2003) propone que el monto del arrendamiento operativo se desglose en dos componentes: el valor efectivo de los servicios de alquiler y un derecho financiero imputado del gobierno. El análisis sería similar al realizado en el caso de la opción de compra, pues el autor argumenta que el hecho de que el propietario de la infraestructura sea el gobierno y no la empresa no afecta el valor de los servicios prestados. El arrendamiento operativo reducido por el incremento del derecho financiero iguala al pago del préstamo, pero el monto de éste sería más cercano a un valor de mercado. Siguiendo este procedimiento, el gobierno acumularía un derecho financiero. El saldo del préstamo al término del contrato será exactamente igual al valor acumulado del derecho financiero y equivalente al valor residual del activo. El consumo de capital fijo se estima de la manera usual y se atribuye al gobierno Enfoque de activo intangible no financiero 8 7 Aunque el arrendamiento operativo se describe en el SCN 93 como aplicable al alquiler de maquinaria o equipo, el tratamiento se extiende al caso de la infraestructura en razón de que el término del contrato es menor que el de la vida útil esperada del activo. 8 Este enfoque es similar al tratamiento aceptado para el caso de la telefonía móvil. 9

11 Según este tratamiento, la empresa compra un activo intangible no financiero al gobierno, consistente en el derecho de explotación del activo fijo durante el periodo del contrato es decir el derecho exclusivo al flujo de los ingresos generados por la operación del activo. La venta del activo intangible permite al gobierno adquirir el activo fijo objeto del esquema BOOT, de forma que no es necesario imputar transacciones por un préstamo ni su servicio. El gobierno mantiene la propiedad del activo fijo, pero para evitar aumentos arbitrarios en los s, el valor original del activo fijo debe reducirse por una cantidad igual al valor del activo intangible no producido propiedad de la empresa. A través del tiempo el valor del activo intangible declina y el valor del activo fijo en el balance del gobierno se incrementa mediante el registro de flujos en la cuenta de otros cambios en el volumen de, de forma tal que la suma de los dos es igual al valor de mercado del activo fijo en todos los periodos. Debido a que el activo objeto del BOOT es un activo fijo, es necesario imputar un valor por el consumo de capital fijo. Una ventaja de este tratamiento es que no requiere la imputación de un préstamo y su servicio, sin embargo, tiene la desventaja que no mantiene el verdadero valor del activo fijo en la economía debido a que parte del valor del activo fijo se registra como un activo intangible y los flujos en la cuenta de otros cambios en el volumen de no son flujos genuinos Enfoque del contrato de arrendamiento como activo financiero y pasivo Este tratamiento parte de que el contrato que permite a la empresa el uso exclusivo del activo fijo objeto del BOOT por un tiempo definido es equivalente en términos económicos a un contrato de arrendamiento de la infraestructura a la empresa por parte del gobierno. Los contratos de arrendamiento crean derechos y obligaciones recíprocos entre el arrendatario y el arrendador. El arrendatario tiene el derecho de recibir los beneficios económicos del activo durante el periodo del contrato y, el arrendador tiene la obligación de ceder esos beneficios. Dados estos argumentos se colige que los contratos de arrendamiento tienen la naturaleza económica de los financieros y los pasivos 9. En vista de lo anterior Donaghue (2002) concluye que la forma conceptual más adecuada para el tratamiento de los contratos BOOT es como pasivos del gobierno y correspondientemente, como financieros de las empresas. Aplicando el razonamiento expuesto, al inicio del contrato, el activo fijo se registra en el balance del gobierno y se compensa con el registro de un pasivo de igual valor que corresponde a la cesión de los beneficios económicos derivados de la infraestructura a la empresa. La empresa por su parte registra un activo financiero con el mismo valor. En los periodos siguientes el valor del activo financiero y el pasivo correspondientes al contrato de arrendamiento declinará mediante transacciones, conforme los beneficios son recibidos por 9 El SCN 1993 define los financieros y pasivos de la siguiente forma: Entidades sobre las que unidades institucionales pueden establecer derechos de propiedad, individual o colectivamente, y de las que sus propietarios pueden obtener beneficios económicos por su posesión o uso durante un periodo de tiempo, y que difieren [ ] de otros del Sistema en que existe un pasivo de contrapartida por parte de otra unidad institucional. Sistema de Cuentas Nacionales 1993, página

12 la empresa y cedidos por el gobierno y el valor del activo fijo, la infraestructura, declinará como resultado del consumo de capital fijo. Este método se supone mejor que el enfoque del activo intangible, ya que el verdadero valor del activo fijo se mantiene en el balance del gobierno y la acreditación del interés del gobierno en éste se registra como transacciones. La desventaja es que los contratos de arrendamiento no son tratados como financieros en el SCN Tratamiento de los esquemas BOOT en las cuentas nacionales de Costa Rica En este aparte se describirá de manera resumida el tratamiento que se ha dado a dos casos de concesiones realizadas por el Gobierno de Costa Rica, dentro de esquemas BOOT, con el sector privado Contrato de gestión interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría El Aeropuerto Internacional Juan Santamaría es el principal puerto de entrada y salida de pasajeros en el país, concentra más del 70% de los flujos de viajeros. En el año 2001 empezó a regir un contrato de gestión interesada entre el Gobierno de Costa Rica y una empresa privada para modernizar la infraestructura aeroportuaria y operar los servicios prestados por esta terminal aérea. La empresa concesionaria del contrato es residente del país y está formada por un consorcio de empresas extranjeras y locales en la cual la participación de capital extranjero es mayoritaria 10. Para efectos de las transacciones relevantes en la compilación de las cuentas nacionales, los principales términos del contrato son los siguientes: La vigencia del contrato se pactó a veinte años La empresa concesionaria se compromete a desarrollar proyectos de modernización de la infraestructura de conformidad con un Plan Maestro de desarrollo diseñado por el Gobierno. La construcción de infraestructura se realiza principalmente durante los primeros tres años del contrato, sin embargo, se programaron nuevas construcciones, de inferior cuantía, en los años ocho y nueve y otras más en el año trece del contrato. Se autorizó a la empresa concesionaria a obtener financiamiento con la International Financial Corporation (IFC), por el 75% del valor de las obras de infraestructura, el 25% restante debe ser financiado con capital de la empresa. Este financiamiento buscó obtener condiciones financieras favorables, de manera que la construcción de la infraestructura tuviera el menor impacto posible sobre el precio de los servicios del aeropuerto. La garantía del préstamo son los derechos de explotación del aeropuerto, respaldados en los ingresos que recibe el concesionario por la prestación de servicios del aeropuerto durante el contrato. 10 El contrato se firmó inicialmente con la participación mayoritaria de una firma especializada en la operación de aeropuertos a nivel internacional, la cual posteriormente vendió su participación a la firma constructora Bechtel Enterprisses Inc., también de capital extranjero y parte del consorcio. 11

13 El Gobierno es propietario legal del aeropuerto y de todas las obras que se construyan durante la duración del contrato. La propiedad de las obras realizadas durante un año se transfieren al gobierno en el transcurso del año siguiente. La empresa tiene la concesión para explotar la infraestructura durante la vigencia del contrato. No obstante, una parte de los servicios aeroportuarios seguirá siendo prestada por la entidad estatal especializada (servicios de aproximación de aeronaves, relacionados con la torre de control). De conformidad con el contrato, los ingresos generados por el aeropuerto se dividen en dos categorías: no distribuibles y distribuibles. Los primeros son recaudados por el concesionario, pero deben ser entregados íntegramente al gobierno. Del resto, el 64,8% corresponden a la empresa y deben ser suficientes para cubrir los gastos de operación y el costo de la inversión en las obras. El 35,2% restante lo recibe el gobierno para atender otros servicios relacionados con aviación civil. Los porcentajes pactados fueron ofertados por el concesionario. Existe un impuesto de salida que se cobra a los pasajeros, el cual contractualmente se reparte por partes iguales entre el gobierno y la empresa, lo que en principio daría idea de la existencia de un subsidio a la producción. En términos generales, del total de ingresos del aeropuerto (incluido el impuesto) la empresa recibe un 56% y el gobierno el 44% restante. El impuesto al producto representa un 30% de los ingresos totales del aeropuerto. Las tarifas por los servicios del aeropuerto deben ser competitivas y están regidas por la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP) y sujetas a las normas internacionales vigentes. Las tarifas pueden variar según tres componentes: cambios en el porcentaje para cubrir el costo de las inversiones, inflación en Estados Unidos y un factor de eficiencia. 11 El análisis de los estados financieros de la empresa concesionaria y de la entidad estatal encargada de los aeropuertos en el país, reveló diferencias importantes entre ambos registros que se deben tanto a la fecha de anotación de las transacciones como al reconocimiento o no de pasivos () en la contabilidad de uno y otro. Aunque existe un órgano fiscalizador del contrato, a la fecha no se ha logrado una conciliación de los estados financieros. Dado que los registros de la empresa presentan mayores detalles, se decidió realizar los cálculos usando esta información como base. El estudio detallado de los ingresos distribuibles y no distribuibles mostró que si se tomaba la letra del contrato como base, se generarían entre la empresa y el gobierno transacciones de impuestos y subsidios a la producción, que tenían poco sentido. En vista de ello se decidió asignar el monto total del impuesto al producto al gobierno, el cual posteriormente lo transfiere a la entidad estatal especializada en aeropuertos, así como asignar a ésta, los ingresos derivados de las tarifas de aproximación de aeronaves, servicios que de hecho presta. Estos dos montos representan el 95% del total de ingresos generados por el 11 No obstante que la concesión de la explotación del aeropuerto provocó un alza en las tarifas cobradas a los pasajeros y a las líneas aéreas, no es posible concluir que los precios cobrados tienen un excedente con características monopólicas, ya que, a excepción de los precios cobrados a los concesionarios de locales comerciales, el resto está regulado tanto por la ARESEP como por la normativa internacional y, el país debe resguardar la competitividad de la terminal aérea. 12

14 aeropuerto transferidos a la entidad estatal durante el año 2002, el 5% restante correspondería a un pago que hace la empresa a dicha entidad. En resumen mediante el contrato el gobierno le cedió a la empresa la casi totalidad de los ingresos por los servicios que presta el aeropuerto y le exige un pago anual que constituye el monto del gasto por depreciación imputable a los fijos cedidos por el Estado al inicio del contrato más la depreciación anual de las obras que la empresa le va transfiriendo. Los ingresos de la producción permiten a la empresa una tasa de retorno suficiente para servir la deuda y generar una utilidad. Las dificultades para conciliar los registros contables de los contratantes, el hecho de que las construcciones se realizarán en diferentes momentos del tiempo y que se transfieren con un desfase luego de concluidas, lo que implica el registro de gastos por depreciación tanto por parte de la empresa como de la entidad estatal especializada, la poca magnitud que transfiere la empresa al gobierno, entre otros factores, complicaron la aplicación de un tratamiento como el de arrendamiento operativo, el cual en principio se consideró como una opción viable 12. En vista de lo anterior, la opción aplicada tiene las siguientes características: La infraestructura, una vez que se termina cada etapa de construcción, se registra como formación bruta de capital de la entidad estatal especializada en aeropuertos, esta transacción se compensa con una transferencia de capital recibida de la empresa. El pago que recibe la entidad estatal especializada en aeropuertos de la empresa, correspondiente al 5% de los fondos que traslada ésta a la primera, se considera un arrendamiento operativo (alquiler de bienes inmuebles) y se registra en las cuentas de la entidad estatal como producción, estos recursos equivalen al valor del consumo de capital fijo correspondiente a las instalaciones del aeropuerto internacional Contrato para realizar la revisión técnica de vehículos En el año 2001, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes de Costa Rica y el Consorcio RITEVE-SyC, de capital mayoritariamente español, suscribieron un contrato mediante el cual el Ministerio delegó en la empresa citada la gestión del servicio público de revisión técnica de vehículos por un plazo de diez años 13. Las características más sobresalientes del contrato son las siguientes: la empresa construyó infraestructura en diversas localidades del país y, adquirió equipo para prestar el servicio, los cuales constituyen formación bruta de capital fijo de su propiedad. Al término del contrato, las instalaciones y el equipo serán transferidas al gobierno. 12 El caso del tratamiento de este contrato fue consultado a funcionarios de Eurostat y de la OCDE, que coincidieron en que el arrendamiento operativo sería una opción aplicable. 13 La revisión técnica de automotores es un requisito para el otorgamiento por parte del gobierno del permiso de circulación. 13

15 De conformidad con un decreto del gobierno, las tarifas establecidas para la prestación del servicio, así como las revisiones de éstas durante el lapso del contrato deben considerar la debida recuperación de los costos de operación e inversión en que incurra la empresa. Las tarifas se ajustarán anualmente de conformidad con las variaciones en varios índices de precios según las ponderaciones determinadas contractualmente de la estructura de costos. En el caso en que se realicen inversiones adicionales, se efectuarán revisiones extraordinarias de las tarifas, de forma que la recuperación de dichas inversiones se efectúe en el lapso pendiente del contrato. Se efectuarán reajustes de tarifas cuando la demanda por el servicio no alcance el mínimo proyectado en el contrato. En este caso es claro que el gobierno está garantizando a la empresa un flujo de ingresos tal que ésta logre recuperar la inversión realizada en un lapso menor que la vida útil de los y además obtenga una ganancia. Este mecanismo tiene como propósitos fundamentales ampliar el número de estaciones donde se presta el servicio, mejorar su calidad y reducir los requerimientos de sistemas de control al concentrar en una única empresa todo el servicio 14, además del interés del gobierno en el valor residual de los. Las transacciones aparentes llevarían a registrar el activo como formación bruta de capital del consorcio, el cual al término del contrato pasaría a la propiedad del gobierno, que lo adquiere mediante el registro de una transferencia de capital. La producción de la empresa durante la vigencia del contrato tendría como utilización el consumo intermedio de las sociedades o el consumo final de los hogares, instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares y del gobierno general 15. No obstante, la tarifa cobrada contiene un sobre precio, pues los se están depreciando en un plazo inferior a su vida útil, ya que el gobierno tendrá la propiedad del valor residual del activo sin necesidad de compensar a la empresa por ello. Este sobre precio puede considerarse como impuestos recaudados por la empresa a nombre del gobierno, pero que se acumulan en las cuentas de la empresa, pues no los transfiere a éste. En vista de lo anterior, se considera que en este caso es posible emplear el método de los impuestos imputados. Aunque a la fecha el ejercicio de aplicación de ese tratamiento no se ha realizado, un análisis preliminar la información disponible permite realizar el cálculo del monto de impuestos al producto que se requiere imputar anualmente para que al término del contrato, el saldo de los tributos por cobrar a la empresa por parte del gobierno calcen con el valor residual de los que serán transferidos al gobierno. Una limitación de este procedimiento es que durante la vigencia del contrato, el gobierno mostrará una posición neta más favorable que aquella que registren las cuentas fiscales, en el tanto en que no se llegue a un acuerdo interinstitucional con los productores de éstas. 14 Anterior a la firma del contrato, la revisión de vehículos para el control de emisiones de gases requerida para el permiso de circulación la realizaba una amplia gama de talleres mecánicos autorizados, pero se detectaron graves deficiencias de control y corrupción. El consorcio RITEVE S y C efectúa el control de emisiones y la revisión técnica de los vehículos, éste último servicio lo prestaba anteriormente el gobierno sin que mediara un pago explícito por él. 15 Nótese que este consumo tiene un carácter obligatorio. 14

16 5. Conclusiones Los contratos BOOT tienen características diversas que llevan a la posibilidad de escoger entre distintos de tratamiento en cada caso, que se ha manifestado en las variadas propuestas comentadas a lo largo de este documento. Esta situación es posible que esté promoviendo una pérdida de comparabilidad internacional en las cuentas nacionales y entre éstas y las cuentas fiscales. Mientras no exista un acuerdo definitivo acerca de la forma en que deben registrarse las transacciones y otros flujos que derivan de la operación de un esquema BOOT y, en aras de no perder comparabilidad, podría ser más razonable que el registro se realice según las transacciones aparentes. Los enfoques de impuestos imputados, opción de compra y arrendamiento operativo citados en los puntos 3.3.1, y , logran captar la mecánica implícita en los contratos BOOT, de forma tal que descomponen los pagos en lo correspondiente al costo de los servicios prestados por la empresa y la parte correspondiente a las erogaciones hechas por el gobierno para apropiarse el valor residual del activo objeto de la concesión, por lo que esta forma de registro parecer ser una mejor aproximación de la realidad y proporcionar un registro más adecuado en las cuentas nacionales. Las propuestas para tratar los esquemas BOOT en las cuentas nacionales expuestas en este documento tienen un atractivo teórico que aporta matices interesantes y abren nuevas áreas relacionadas con el tratamiento de los intangibles, que deben ser analizadas con profundidad; adicionalmente, deben ser también evaluadas en la práctica, ya que pueden plantear problemas de implementación, por la dificultad de conciliar los estados contables de los agentes involucrados y la falta de información para efectuar algunos tipos de imputaciones, entre otras. 15

17 BIBLIOGRAFÍA Comisión de las Comunidades Europeas, Fondo Monetario Internacional, Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, Naciones Unidas y Banco Mundial (1993). Sistema de Cuentas Nacionales 1993 (Nueva York, Naciones Unidas). Canberra II (2003). Minuta de la reunión celebrada en Voorburg, Holanda, Abril, STD/NAES(2003)11. OECD. Consejo Técnico de Aviación Civil (2000). Contrato para la Gestión Interesada de los Servicios Aeroportuarios prestados en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría. Donahue, Brian (2002), Statistical Treatment of Build-Own-Operate-Transfer Schemes IMF Working Paper WP/02/167, Fondo Monetario Internacional, Washington. Eurostat (2002). ESA95 Manual on Government Deficit and Debt, segunda edición. Luxemburgo. Fondo Monetario Internacional (2001). Manual de Estadísticas de finanzas Públicas, segunda edición, Washington. Hanning, Cristina (2002) La Comisión Estadística de NU Adopta la Actualización del SCN 1993 con Relación al Tratamiento de las Licencias de la Telefonía Móvil. En SNA News and Notes. Grupo Intersecretarial de Trabajo sobre Cuentas Nacionales (GITCN), Número 14, abril,2002. Harper, Peter (2003) Leases and Licences. Documento preparado para la reunión del grupo de Canberra II, celebrada en París, Francia en Octubre de Harper, Peter (2003) Leases and Other Transferable Contracts. Documento preparado para la reunión del grupo de Canberra II, celebrada en París, Francia en Octubre de Harrison, Anne (2001). Characteristics of Assets and the Consequences for the National Accounts. STD/NA(2001)38. OECD. Intersecretariat Working Group on Nacional Accounts (2002). Treatment of Mobile Phone Licences in the National Accounts: Report of the ISWGNA. Informe del ISWNA para la reunión de la Comisión de Estadísticas de Naciones Unidas de marzo, Pitzer, John (2002). Government Assets and Liabilities: Licenses, Leases, and Other Issues. Documento preparado para la 27 Conferencia General de la International Association for Research in Income and Wealth, celebrada en Estocolmo, Suecia en agosto de Pitzer, John (2003) The Treatment of BOOT Schemes in System of Nacional Accounts Documento preparado para la reunion del grupo de Canberra II, celebrada en Voorburg, Holanda en abril de

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19 A N E X O

20 Caso 1a La empresa construye la infraestructura FBK = 100 y la registra en su balance. El gobierno hace pagos regulares a la empresa durante el periodo de explotación por el alquiler del inmueble ( arrendamiento operativo). La infraestructura es transferida al gobierno al término del contrato (tiene un valor residual de 20) Año de construcción de la infraestructura Cuentas no financieras Recursos/Variacion es de pasivos y del valor Recursos/Variacion es de pasivos y del valor Formación bruta de capital fijo (P.51) 100 Producción para uso final propio (P.12) 100 Años del 1 al 20 Cuentas no financieras Recursos/Variacion es de pasivos y del valor Recursos/Variacion es de pasivos y del valor Gasto de consumo final (p.3) 10 Producción de mercado (P.11) 10 Préstamo / endeudamiento (B.9) -10 Año 21 Cuenta de capital Formación bruta de capital fijo (P.51) 20 Otras transferencias de capital (D.99) 20 Otras transferencias de capital (D.99) 20 Formación bruta de capital fijo (P.51) -20 Préstamo / endeudamiento (B.9) 0 Préstamo / endeudamiento (B.9) 0 Balance de cierre Activos fijos ( AN.11) 20 Activos fijos ( AN.11) -20

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