ORIENTACIONES PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES:

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3 ORIENTACIONES PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES: CÓMO INCORPORAR LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL, CÓMO FORMULAR PLANES DE EMERGENCIA Y OPERACIONES DE RESPUESTA, CÓMO COMUNICAR EN EMERGENCIAS Portoviejo, Ecuador, 2005

4 by CISP CISP - Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli Sede central en Italia Vía Germánico Int Roma, Italia cisp@cisp-ngo.org CRIC - Centro di Intervento per la Cooperazione Via Monsolini, Reggio Calabria, Italia info@cric.it TN - Terra Nuova Via M.U. Guattari, 60/G Roma, Italia info@terranuova.org CISP-CRIC-TN, Orientaciones para la prevención y atención de desastres: cómo incorporar la gestión del riesgo en la planificación territorial, cómo formular planes de emergencia y operaciones de respuesta, cómo comunicar en emergencias, Portoviejo, La presente publicación fue realizada en el marco del Proyecto Reducción de la vulnerabilidad frente a riesgos de inundación en dos áreas homogéneas piloto de la costa ecuatoriana, orientado a la formulación de un modelo sostenible de coordinación interinstitucional para la prevención y atención de desastres ECHO/TPS/219/2003/ Tercer Plan de Acción DIPECHO para la Comunidad Andina Con el apoyo financiero del Departamento de Ayuda Humanitaria de la Unión Europea. El contenido del libro es responsabilidad de CISP, CRIC y TERRA NUOVA y no necesariamente refleja la opinión de la Unión Europea. Primera edición, Portoviejo, Ecuador, 2005 Diseño e impresión: Impreso en Ecuador Printed in Ecuador

5 ÍNDICE PRESENTACIÓN 13 PRIMERA PARTE 17 GUÍA PARA LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 19 Marco Antonio Giraldo Rincón INTRODUCCIÓN 19 CAPÍTULO I. ASPECTOS GENERALES Y CONCEPTOS CONCEPTOS GENERALES LOS COMPONENTES DEL RIESGO LA GESTIÓN DEL RIESGO: 25 LA MEJOR ALTERNATIVA a) Escenarios de acción 26 b) Componentes de la gestión del riesgo 27 c) El carácter dinámico del riesgo LOS PROCESOS DE DESARROLLO Y EL 29 RIESGO DE DESASTRE LA VISIÓN DEL DESARROLLO: 31 EL CAMBIO DE PERSPECTIVA CAPÍTULO II. LÍNEAS DE ACTIVIDAD PARA LA GESTIÓN 32 DEL RIESGO EN EL TERRITORIO 2.1 CONOCIMIENTO DEL ÁREA LA EVALUACIÓN DEL RIESGO APROXIMACIÓN A LA AMENAZA 34 Pasos para una aproximación a la amenaza APROXIMACIÓN A LA VULNERABILIDAD 37 Pasos para una aproximación a la vulnerabilidad LA IDENTIFICACIÓN Y APROXIMACIÓN 44 AL RIESGO Pasos para una aproximación al riesgo LA PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO DEL 47 TERRITORIO Pasos para la incorporación del riesgo en la planificación ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIÓN DE RIESGOS PREVENCIÓN MITIGACIÓN 52 Pasos para prevención-mitigación 54 CAPÍTULO III. INSTRUMENTOS DE APLICACIÓN EL PLAN DE DESARROLLO MECANISMOS PARA INCORPORAR LA 58 GESTIÓN DEL RIESGO EN LOS PLANES DE DESARROLLO Pasos para la incorporación 60

6 3.2 EL PLAN INTEGRAL PARA LA GESTIÓN DE RIESGOS COMPONENTES DEL PLAN INTEGRAL PARA 65 LA GESTIÓN DEL RIESGO ESTRATEGIAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN 66 DEL PLAN: Pasos para la implementación del Plan PROPUESTA DE CONTENIDO DEL PLAN PARA 70 LA REDUCCIÓN DEL RIESGO 3.3. NORMATIVIDAD Y CÓDIGOS 71 BIBLIOGRAFÍA 74 SEGUNDA PARTE 76 GUÍA PARA LA DE FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL 79 PLAN DE EMERGENCIA Y MODELO OPERATIVO DE RESPUESTA Marco Antonio Giraldo Rincón INTRODUCCIÓN 79 CAPÍTULO 1. PLAN DE EMERGENCIA DEFINICIÓN OBJETIVOS DEL PLAN CONCEPTOS GENERALES DE LA GESTIÓN DEL RIESGO NIVELES DE IMPACTO CAPACIDAD DE RESPUESTA ÁREA HOMOGÉNEA NIVELES DE COORDINACIÓN EL CENTRO OPERATIVO DE EMERGENCIAS (COE) Conformación del COE Condiciones de operación del COE Acciones prioritarias del COE 89 CAPÍTULO 2. MODELO OPERATIVO DE INTERVENCIÓN CENTRO DE OPERACIONES DE EMERGENCIA (COE) CENTRO DE COMANDO Coordinación institucional Asuntos jurídicos Asuntos financieros Medios de comunicación Asistencia externa SALA DE OPERACIONES Coordinación logística Centro de información Telecomunicaciones 101

7 2.2 PUESTO DE MANDO UNIFICADO (PMU) ÁREA DE INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS Evaluación y monitoreo de eventos Evaluación de daños en estructuras Rehabilitación de líneas vitales Manejo de escombros ÁREA DE SALVAMENTO Búsqueda y rescate Atención prehospitalaria básica ÁREA DE SALUD Atención prehospitalaria en módulos de Triage Atención hospitalaria Atención psico-social Saneamiento ambiental Vigilancia epidemiológica Manejo de personas fallecidas ÁREA DE SEGURIDAD Control del orden público Aislamiento de áreas Evacuación Control de eventos conexos Habilitación de vías ASISTENCIA SOCIAL Censo poblacional Alojamientos temporales Abastecimientos, agua y provisiones Trabajo social y comunitario 126 CAPÍTULO 3. MOMENTOS DE LA RESPUESTA PRECRISIS ALERTA Y ALISTAMIENTO PREVENTIVO CRISIS RESPUESTA PRIMARIA RESPUESTA SECUNDARIA POST-CRISIS REHABILITACIÓN Y RECUPERACIÓN 129 CAPÍTULO 4. MANUAL OPERATIVO PRECRISIS FLUJOGRAMA DE LA RESPUESTA PRECRISIS PROTOCOLOS PRECRISIS 130

8 4.2 CRISIS FLUJOGRAMA DE LA RESPUESTA CRISIS PROTOCOLOS CRISIS POST CRISIS FLUJOGRAMA DE LA RESPUESTA POST CRISIS PROTOCOLOS POST CRISIS 174 CAPÍTULO 5. ESTRUCTURA BASE DEL PLAN DE 185 EMERGENCIA 5.1 ASPECTOS FUNCIONALES DEL PLAN DE 185 EMERGENCIA: 5.2 ORDEN Y SECUENCIA DE ACTIVACIÓN 187 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 188 TERCERA PARTE 191 GUÍA PARA LA COMUNICACIÓN SOCIAL Y LA GESTIÓN 193 PARTICIPATIVA DEL RIESGO Gustavo Wilches-Chaux INTRODUCCIÓN. LA COMUNICACIÓN SOCIAL: 193 UN COMPROMISO POLÍTICO CAPÍTULO 1. LOS PROCESOS DE LA NATURALEZA Y 196 LA COMUNIDAD CAPÍTULO 2. INGREDIENTES PARA PREPARAR UN DESASTRE 205 CAPÍTULO 3. QUÉ CAUSÓ EL DESASTRE DE DICIEMBRE EN EL PACÍFICO SUR? CAPÍTULO 4. MATRIMONIOS INSOSTENIBLES E INDISOLUBLES 221 EN LAS PROVINCIAS DE MANABÍ Y LOS RÍOS CAPÍTULO 5. QUÉ ES GESTIÓN PARTICIPATIVA DEL RIESGO? 223 CAPÍTULO 6. RETOS Y CARACTERÍSTICAS DE LA COMUNICACIÓN EN LA GESTIÓN PARTICIPATIVA DEL RIESGO 227 CAPÍTULO 7. CÓMO PUEDE SER ÚTIL LA INFORMACIÓN 234 CAPÍTULO 8. LA INFORMACIÓN Y LA COMUNICACIÓN SOCIAL EN SITUACIONES DE DESASTRE 236 ANEXO 241 GLOSARIO 248 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 250

9 AGRADECIMIENTOS El Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP), el Centro di Intervento per la Cooperazione (CRIC) y Terra Nuova (TN), expresan su agradecimiento a todas aquellas instituciones y personas que hicieron posible la publicación de este libro, en especial a la Dirección Nacional de Defensa Civil Ecuatoriana, las Juntas Provinciales de Defensa Civil de Manabí y Los Ríos, la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) y los Gobiernos Provinciales de Manabí y Los Ríos. CRÉDITOS Coordinación General: Leonardo Biagi, Director del Proyecto Reducción de la vulnerabilidad frente a riesgos de inundación en dos áreas homogéneas piloto de la costa ecuatoriana, orientado a la formulación de un modelo sostenible de coordinación interinstitucional para la prevención y atención de desastres. Estudios Técnicos: Marco Antonio Giraldo Rincón y Gustavo Wilches-Chaux. Colaboraciones Especiales: Blanca Fiallos y Jairo Estacio, Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) Equipos técnicos del Proyecto en Manabí y Los Ríos REVISIÓN DE TEXTO Y EDICIÓN: Amparo Eguiguren Eguiguren

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11 ORIENTACIONES PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES:

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13 Presentación 13 PRESENTACIÓN La presente publicación fue producida en el marco del Proyecto Reducción de la vulnerabilidad frente a riesgos de inundación en dos áreas homogéneas piloto de la costa ecuatoriana orientado a la formulación de un modelo sostenible de coordinación institucional para la prevención y atención de desastres, ejecutado por el Consorcio de ONGs italianas conformado por el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP), el Centro di Intervento per la Cooperazione (CRIC) y Terra Nuova (TN). El Proyecto se desarrolló entre marzo del 2004 y Junio del 2005 en las provincias de Manabí y Los Ríos y fue parte del Programa de preparación para desastres DI- PECHO, auspiciado por el Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea, en el marco del Tercer Plan de Acción para la Comunidad Andina. El libro está compuesto de tres partes, cada una de las cuales contiene una guía específica que ofrece orientaciones para la ejecución de acciones en tres espacios claves de la prevención y atención de desastres, como son la planificación territorial, la organización de la respuesta a emergencias y la comunicación pública en el caso de desastres. La primera guía es un apoyo para las Alcaldías y Consejos Provinciales a fin de que incluyan el tema de la gestión del riesgo en sus procesos de planificación del desarrollo. Además de orientar sobre cómo incorporar la gestión del riesgo en la planificación territorial, la guía ofrece información sobre los principios básicos de la gestión del riesgo y sobre la función de eje transversal que tiene dicha gestión en las diferentes líneas y contextos de desarrollo territorial: nacional, provincial, cantonal o parroquial. Esta guía fue elaborada por Marco Antonio Giraldo en el marco de un convenio celebrado entre el Proyecto y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLA- DES). Contó con el apoyo de Blanca Fiallos, Responsable por SENPLADES en el proyecto PREANDINO (Ecuador) y Jairo Estacio, Consultor de SENPLADES; además, la guía fue validada por los equipos técnicos del Proyecto en la Provincia de los Ríos y Manabí y los Departamentos de Planificación de los gobiernos Provinciales de Los Ríos y Manabí. La segunda guía está orientada a reforzar el trabajo realizado por los organismos de socorro, a fin de que elaboren sus planes de emergencias y cuenten con un modelo operativo de respuesta a las mismas. La guía es una herramienta conceptual y metodológica cuyos referentes son los documentos y lineamientos de la Dirección Nacional de la Defensa Civil Ecuatoriana; también se fundamenta en el manual de campo EDAN, en el manual metodológico de la Unión Europea elaborado por Information Society Technology (IST) Programme y en los planes de emergencia de Orlando (Florida, USA), Armenia y Manizales (Colombia), entre otros documentos. Esta guía fue elaborada por Marco Antonio Giraldo en coordinación con la Dirección General de la Defensa Civil y con la Junta Provincial de la Defensa Civil de Manabí; también contó con el aporte de la Gobernación de Manabí. Susesivamente fue validada y enriqueci-

14 14 Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres da por los equipos técnicos del Proyecto en las Provincias de Manabí y Los Ríos y por los diferentes actores del nivel cantonal y provincial. La tercera guía ofrece a los comunicadores sociales algunas pistas para el manejo de la información en el caso de emergencias. Esta guía fue elaborada por Gustavo Wilches- Chaux, consultor del Proyecto, y, fue validada por los comunicadores sociales de ambas provincias de ejecución del Proyecto. La guía constituye una invitación a los comunicadores sociales a realizar un viaje por los caminos de la gestión participativa del riesgo y la comunicación. También presenta un conjunto de datos sobre los procesos naturales que, sumados a aquellos desarrollados por los seres humanos, pueden llegar a constituir amenazas, vulnerabilidades, riesgos y desastres. Muchas de las experiencias y de los materiales que comparte este libro fueron construidos a través de múltiples prácticas llevadas a cabo en distintos países de América Latina y el Caribe, pero especialmente a través de las experiencias desarrolladas por el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli en Colombia, Ecuador y Nicaragua. Sin embargo, las fuentes de información más importantes para la elaboración del libro son los resultados obtenidos y las acciones desarrolladas por el Proyecto Reducción de la vulnerabilidad frente a riesgos de inundación en dos áreas homogéneas piloto de la costa ecuatoriana orientado a la formulación de un modelo sostenible de coordinación institucional para la prevención y atención de desastres. Las acciones y resultados más importantes del proyecto son, entre otros, la incorporación de las propuestas de gestión del riesgo en los planes de desarrollo provincial de Manabí y Los Ríos; la formulación del plan de emergencia y modelo operativo de respuesta a emergencias, realizada con diversos actores de la provincia de Manabí; los estudios de amenazas por inundación realizados en las cuencas hidrográficas de los ríos Portoviejo y Quevedo; la elaboración de mapas operativos en los 6 cantones de intervención del proyecto; y, el proceso de diseño e implementación de planes escolares para la respuesta a emergencias en varios planteles educativos de ambas provincias. La experiencia del Proyecto demuestra que en el caso de un desastre se evidencian las condiciones no sostenibles de convivencia entre la comunidad humana y su ambiente. El problema no siempre son los desastres, sino más bien la existencia de condiciones de riesgo que hacen probable la ocurrencia de un desastre. De una u otra forma los riesgos están presentes; de la capacidad de la sociedad para actuar sobre los factores que determinan los riesgos, dependerá que éstos se conviertan o no en desastres. Esto expresa la necesidad de realizar una adecuada gestión del riesgo, es decir, ejecutar acciones de prevención, mitigación y reduccción del riesgo, contando con las capacidades de las comunidades y con la decisión y acción de las instituciones locales, regionales y nacionales encargadas de la planificación territorial. Por esto, la guía para la planificación incorporando la gestión del riesgo es una herramienta fundamental para los gobiernos provinciales y cantonales.

15 Presentación 15 Por otro lado, la formulación de planes de emergencia es primordial para contar con una dirección y coordinación de las intervenciones de emergencia, para organizar la primera intervención, para definir áreas seguras y mecanismos de evacuación de la población, para ofrecer indicaciones sobre la información a la comunidad, para realizar las acciones de asistencia a la población y de rehabilitación de los servicios e infraestructuras básicas. La guía para la formulación e implementación del plan de emergencia y modelo operativo de respuesta, busca ofrecer metodologías y líneas de acción institucional que articulen la respuesta a emergencias, optimizando los recursos disponibles y considerando las competencias y responsabilidades institucionales en las diferentes fases de operación. En relación con la comunicación social en el caso de emergencias, la experiencia del Proyecto demuestra que es importante profundizar en el aprendizaje sobre los mejores mecanismos para divulgar la información y orientar a la comunidad sobre las acciones a desarrollar. La guía que presentamos busca responder algunas interrogantes en relación con la comunicación en emergencias de qué manera puede contribuir la comunicación social al fortalecimiento de las instituciones responsables de la prevención, preparación y respuesta a emergencias? cómo pueden los comunicadores ayudar a fortalecer los puntos más débiles de la sociedad e influir sobre las comunidades, sus líderes y sus organizaciones?.

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17 PRIMERA PARTE

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19 Primera Parte 19 GUÍA PARA LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Marco Antonio Giraldo Rincón Con la colaboración de Blanca Fiallos y Jairo Estacio (SENPLADES) Introducción Ecuador es un país considerado entre los más ricos del mundo por su gran biodiversidad, fertilidad de sus suelos y dotación de recursos naturales. Sin embargo, contrasta con este enorme potencial de desarrollo el hecho de ser uno de los países con mayor índice de pobreza ésta afecta a más del 60% de la población-, que se manifiesta en el limitado acceso a los servicios básicos y de vivienda digna, en el crecimiento urbano desordenado, en los asentamientos urbanos en zonas de alto riesgo, en la deforestación, en el mal uso del suelo, entre otros. A ello se suma el alto riesgo de sufrir las trágicas consecuencias de diferentes desastres y el hecho de que la mayor parte de la población considerada pobre se halla ubicada en zonas potencialmente riesgosas. La Conferencia Mundial sobre Reducción de los Desastres (Enero 2005), declaró la necesidad de que los Estados concedan prioridad a la reducción de riesgos de desastres en las políticas nacionales; también señala la vinculación intrínseca entre la reducción de desastres, el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. Es por ello imprescindible aunar esfuer zos entre instituciones públicas y privadas, desde lo local a lo nacional y viceversa, para lograr un desarrollo sostenible que permita obtener un mejor nivel de vida con equidad social y ambiental; esto significa también que la sociedad y sus actores tengan la capacidad para modificar los riesgos existentes, evitar la generación de nuevos riesgos y enfrentar los desastres. En este contexto, se suscribió un Convenio de Cooperación entre la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo -entidad responsable de la planificación a nivel nacional- y el Consorcio conformado por el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli (CISP), el Centro di Intervento per la Cooperazione (CRIC) y Terra Nuova (TN) -entidades responsables de la ejecución del Proyecto DIPECHO Reducción de la vulnerabilidad frente a riesgos de inundación en dos áreas homogéneas piloto de la costa ecuatoriana orientado a la formulación de un modelo sostenible de coordinación institucional para la prevención y atención de desastres ; cofinanciado por el Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO).

20 20 Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres El objeto del Convenio de Cooperación es desarrollar la presente guía metodológica para la incorporación de la gestión del riesgo en la planificación territorial. La guía es parte del esfuerzo interinstitucional por promover una amplia convocatoria de participación nacional, sectorial, provincial y local, con base en el Decreto Ejecutivo 1133 del 2001, que establece el Sistema Nacional de Planificación, con dos subsistemas: el de Planificación Nacional y el de planificación Provincial, y delega a SENPLADES la dirección y responsabilidad de los procesos de planificación. Esta guía metodológica representa un instrumento valioso en el tema de gestión de riegos, que orientará a los gobiernos locales y provinciales en la incorporación de la gestión del riesgo en la planificación del desarrollo y en la definición de los lineamientos estratégicos, programas y proyectos. Objetivos Brindar herramientas conceptuales para asegurar la inclusión de la reducción del riesgo en los procesos de planificación territorial. Dar a conocer las principales herramientas necesarias para trabajar en el tema de riesgos en el contexto territorial. Establecer una secuencia para la utilización de los insumos existentes y para la identificación de vacíos de información relativos al tema. Orientar el desarrollo de propuestas para la evaluación del riesgo y para su afianzamiento como parte integral de los procesos de desarrollo. Como Utilizar esta Guía La guía para la incorporación del riesgo en la planificación está compuesta por tres capítulos, cuyos objetivos y contenidos son: a) Conceptualización El primer capítulo recoge las principales definiciones y conceptos sobre el tema de gestión del riesgo y permite al lector obtener una ilustración general de las bases teóricas que serán consideradas en el desarrollo de los siguientes capítulos. b) Identificación de la problemática y definición de líneas de acción El segundo capítulo corresponde a la explicación de los componentes básicos del riesgo y la definición de las líneas de acción que se orientan al manejo del riesgo, en cualquiera de sus componentes. Establece las relaciones entre la amenaza y la vulnerabilidad y el cruce de estas dos para obtener una aproximación al riesgo. En la parte final del segundo capítulo se realiza la introducción hacia las estrategias a implementar y la diferenciación entre la prevención y mitigación.

21 Primera Parte 21 c) Instrumentos para la incorporación de la reducción del riesgo en la planificación del territorio En el tercer capítulo se presentan los principales instrumentos de aplicación de la reducción de riesgos y los mecanismos para la implementación de las acciones de prevención y mitigación, dentro del contexto territorial, considerando para tal efecto las iniciativas de planificación existentes. En los capítulos II y III se encuentran definidas, a manera de pasos secuenciales, las actividades que se debe realizar en forma ordenada para ir construyendo los diferentes productos (diagnósticos, mapas, inventarios, etc.) y, a través de ejemplos o análisis de casos particulares, se brinda la orientación para su desarrollo y respectiva aplicación. CAPÍTULO I. Aspectos Generales y Conceptos 1.1 Conceptos Generales La visión de los desastres como fenómenos naturales peligrosos, difíciles de pre venir y cont ro l a r, ha sido la concepción que ha pre valecido durante mucho tiempo. Ésta visión ha dado lugar a políticas y acciones dirigidas a la atención de emergencias en el momento en que éstas ocurren; sin embargo, hoy día se sabe que estas políticas y acciones son insuficientes para disminuir significativamente los daños y pérdidas resultantes de los desastre s. También se sabe que al producirse un desastre se evidencian las condiciones no sostenibles de convivencia entre una comunidad humana y el ambiente que ésta ocupa; igualmente, se conoce que el desastre va más allá del momento mismo de la emergencia. Este reconocimiento ha evidenciado la necesidad de contar con una visión nueva: la gestión del riesgo, la cual se presenta como una opción que busca prevenir, mitigar y reducir el riesgo existente en la sociedad, contando con la capacidad de las comunidades y de los diferentes actores sociales para transformar las condiciones de riesgo, a fin de evitar o disminuir el impacto de futuros desastres 1. Entonces el problema no son los desastres en si mismo, sino más bien la existencia de condiciones de riesgo que hacen probable la ocurrencia de un desastre. En una u otra forma los riesgos siempre están presentes y de la habilidad y capacidad de la sociedad para actuar s o b re los factores que los determinan dependerá que éstos se conviertan o no en desastre s Los Componentes del Riesgo La existencia de condiciones de riesgo, así como la ocurrencia de desastres, no sólo están determinadas por la probabilidad de que se presente un fenómeno peligroso de origen natural o humano, sino por la existencia de condiciones de vulnerabilidad. De ahí 1 Guía de la Red para la Gestión local del riesgo

22 22 Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres surge la importancia de identificar, analizar y entender los componentes del riesgo, con el fin de actuar sobre las causas que lo producen. a) Amenazas o peligros: Se definen como la probabilidad de que ocurra un fenómeno peligroso (natural o humano), en un lugar específico y durante un periodo de tiempo determinado 2. Por ejemplo, una zona poblada que se encuentra asentada sobre una falla geológica activa y que a lo largo de su historia ha registrado sismos de diferente magnitud, puede resultar afectada de nuevo por un sismo de dicha fuente sismogénica; la amenaza, en este caso, es la probabilidad de que ese sismo ocurra y cause efectos sobre su área de influencia. Desde la perspectiva social, se ha entendido que si el peligro natural se expresa en zonas donde no existe la presencia humana o de sus actividades, estos fenómenos son simples expresiones de la naturaleza. La consideración de peligro ha surgido de la interpretación que se ha hecho de esos mismos fenómenos con relación a una posible afectación a los asentamientos y actividades humanas en cualquiera de sus expresiones 3. Las amenazas o peligros se clasifican en tres tipos: Amenazas o peligros naturales: Son propios de la dinámica de la naturaleza y en su ocurrencia no hay responsabilidad del ser humano y tampoco éste está en capacidad práctica de evitar que se produzcan. Según su origen, se clasifican en amenazas geológicas e hidrometerológicas 4. Geológicas: sismos, erupciones volcánicas, tsunamis, deslizamientos, avalanchas, etc. Hidrometerológicas: huracanes, tormentas tropicales, tornados, granizadas, sequías, Fenómeno de El Niño, inundaciones. Amenazas o peligros socio-naturales: Existen amenazas aparentemente naturales tales como inundaciones, sequías o deslizamientos, que en algunos casos son provocadas por la deforestación, el manejo inapropiado de los suelos, la desecación de zonas inundables y pantanosas o la construcción de obras de infraestructura sin precauciones ambientales. Podrían definirse como la reacción de la naturaleza a la acción humana inadecuada sobre los ecosistemas 5. Amenazas o peligros antrópicos: Atribuibles a la acción humana sobre el medio ambiente y sobre el entorno físico y social de una comunidad. Ponen en grave peligro la integridad física y la calidad de vida de las 2 Documento sobre Gestión del riesgo. Compilación autores varios 3 Conceptualización sobre el tema de riesgos de desastres. Tanya C, Guía de la Red para la Gestión local del riesgo 5 Guía de la Red para la Gestión local del riesgo

23 Primera Parte 23 personas, por ejemplo, contaminación, manejo inadecuado de materiales peligrosos, derrames de sustancias químicas, uso de materiales nocivos para el medio ambiente, etc. b) Vulnerabilidad Es la condición en la que se encuentra una población y que le permite ser afectada por un fenómeno; es decir, la presencia de determinados factores (materiales o físicos, económicos, sociales, políticos, etc) que impiden a la población absorber el impacto de fenómenos naturales o humanos y le dificultan su recuperación posterior. Por lo anterior, la vulnerabilidad no está determinada por la posible ocurrencia de fenómenos peligrosos sino por la forma como las regiones o países se han desarrollado y la forma en la que la sociedad se organiza y se prepara para enfrentarlos. La vulnerabilidad es también un término definido en forma comparativa. Esta se aprecia por una parte bajo una condición de exposición al peligro; y por la otra, como la capacidad de resistencia o de adaptabilidad de un elemento con relación a las condiciones que representa ese peligro 6. La vulnerabilidad podría significar la presencia de una población o una comunidad y una serie de elementos materiales expuestos o presentes en el área de influencia del fenómeno peligroso, y, sumado a ello, unas condiciones de resistencia o adaptabilidad referidas a aspectos de diferente orden; estos aspectos pueden ser físicos, tales como el estado y calidad de las construcciones; sociales, como la disposición de organismos o instancias de gestión dedicadas a la prevención y mitigación de riesgos; institucionales, como la presencia de entidades con iniciativas para la reducción de las vulnerabilidades y el fortalecimiento de la organización y coordinación para la gestión de riesgos; políticos, como la disposición de normas y mecanismos para la regulación del uso del territorio y la destinación de recursos para la reducción del riesgo; o, aspectos de cuya interrelación depende el grado de resistencia o adaptabilidad física y social de este sistema para asumir los efectos generados por un fenómeno peligroso sobre su entorno. Existen múltiples factores que influyen en la generación de la vulnerabilidad; entre ellos se pueden mencionar los siguientes 7 : Factores ecológicos o ambientales: relacionados con el uso del suelo y el aprovechamiento de los recursos naturales. Factores económicos: la pobreza es quizás la principal causa de vulnerabilidad, pero también la utilización inadecuada de los recursos económicos disponibles. Fa c t o res físicos: relacionados con la ubicación de las poblaciones y sus infraestru c t u- ras, el nivel de exposición a los fenómenos potencialmente peligrosos y la calidad de las estructuras y su capacidad de resistencia frente al impacto del evento peligro s o. 6 Conceptualización sobre el tema de riesgos de desastres. Tanya C, Guía de la Red para la Gestión local del riesgo

24 24 Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres Factores sociales: se refieren a la capacidad que tiene o no una comunidad para organizarse y la forma en que se estructura para enfrentar el riesgo. Factores políticos: se refiere al nivel de autonomía que posee una comunidad para tomar decisiones sobre los problemas que la afectan, así como la capacidad de negociación de la comunidad frente a los actores políticos exógenos. Factores ideológicos: tienen que ver con la forma en que los seres humanos conciben el mundo y el medio ambiente en el que habitan y con el cual interactúan. Factores culturales: se expresan en la forma en que los individuos se ven a ellos mismos dentro del contexto social. Factores educativos: correspondencia existente entre contenidos y métodos de educación y las herramientas conceptuales y prácticas que requieren para participar activamente en la vida de esa sociedad y contribuir a una relación armónica entre la población y su entorno natural. Factores institucionales: obstáculos derivados de la estructura del estado y de las instituciones, que impiden una adecuada adaptación a la realidad y la participación de las instituciones en los procesos de desarrollo. Factores organizativos: capacidad de la sociedad de organizarse, establecer lazos de solidaridad y cooperación. Existen vulnerabilidades que se pueden evitar o reducir para disminuir el nivel de riesgo existente en una zona determinada, lo cual se hace interviniendo directamente sobre el elemento expuesto o actuando sobre el factor de vulnerabilidad que ha dado origen a esa condición de debilidad; por ejemplo cuando el factor de vulnerabilidad es organizativo, la debilidad puede ser la baja capacidad de las instituciones y grupos sociales para art i- cular en forma conjunta procesos encaminados a la reducción del riesgo; caso en el cual la intervención no es sobre un componente físico del sistema sino sobre dicho factor de vulnerabilidad organizativo, a través de la implementación de mecanismos de part i c i p a- ción institucional y comunitaria que permitan fortalecer los vínculos y las estructuras org a n i z a t i vas existentes. En muchos casos se re q u i e ren recursos económicos, pero en otro s casos la decisión política y social son el elemento primordial. La vulnerabilidad no es exc l u s i vamente un problema de carencias, bajos ingresos o pobreza, sino de cómo se utilizan y apropian los recursos disponibles 8. c) Riesgo Es la probabilidad de sufrir consecuencias negativas (daños y pérdidas) de tipo económico, social y ambiental que pueden presentarse en caso de ocurrencia de un fenóme- 8 Guía de la Red para la Gestión local del riesgo

25 Primera Parte 25 no peligroso, en relación con la capacidad de resistencia y recuperación de los diferentes actores sociales frente a dicho fenómeno. Damos el nombre de escenario de riesgo a la visión anticipada de lo que podría suceder si llegara a presentarse o a hacerse real una amenaza sobre una comunidad o sobre un sistema vulnerable; dicho de otra manera, es el espacio y tiempo en donde los componentes del riesgo confluyen (las amenazas y las vulnerabilidades) junto con la previsión de las posibles consecuencias de esta confluencia 9. El riesgo se presenta como el resultado de la coexistencia, en una zona determinada, de la amenaza y la vulnerabilidad. Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad Figura 1. Volcán Tungurahua, y en la parte inferior de la foto la población de Baños. Fuente: Instituto Geofísico Se debe entender entonces que la visión del desastre cambia completamente cuando se entiende la re l a c i ó n e n t re los componentes del riesgo; ahora es necesario establecer el enfoque s o b re los componentes del riesgo y no s o b re el desastre mismo; es indispensable entender el entorno en el que vivimos como posible escenario de riesgo, s o b re el cual hay que actuar a fin mejorar la capacidad para evitar el desast re o para reducir sus impactos La Gestión del Riesgo: La Mejor Alternativa La gestión del riesgo es la capacidad de la sociedad y de sus actores para modificar las condiciones de riesgo existentes, actuando prioritariamente sobre las causas que lo producen. Incluye las medidas y formas de intervención que tienden a reducir, mitigar o prevenir los desastres; en otras palabras, es una intervención destinada a modificar las condiciones generadoras del riesgo con el fin de reducir sus niveles hasta donde sea posible. Involucra además el conjunto de acciones destinadas al manejo del desastre. Se entiende la gestión del riesgo como un proceso de administración part i c i p a t i va mediante el cual se formulan y ejecutan planes, programas y proyectos para la pre- 9 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia

26 26 Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres vención y mitigación de riesgos, atención de emergencias y re c o n s t rucción de áre a s a f e c t a das 10. Si se considera los diferentes escenarios de riesgo se podrá ver el desastre como una potencialidad, que depende en gran parte de muchas actividades que la sociedad desarro l l a o ha venido desarrollando en los últimos años; ciertos patrones de crecimiento urbano, prácticas de uso del suelo, técnicas constru c t i vas, etc. han incrementado las condiciones de debilidad de la sociedad y ahora se convierten en elementos que definen la pro b a b i l i- dad de sufrir impactos importantes al ocurrir determinado fenómeno peligro s o. Esta p e r s p e c t i va facilita la comprensión del proceso y muestra dos aspectos de importancia en el momento de tratar la temática del riesgo: Actuar sobre los elementos vulnerables en la actualidad Actuar para evitar que en el futuro incrementen las vulnerabilidades ya existentes o haya más elementos vulnerables Se entiende que los procesos de desarrollo tienen una estrecha relación con la vulnerabilidad y en consecuencia con la probabilidad de afectación de un determinado contexto territorial por la ocurrencia de fenómenos adversos previsibles o no previsibles. Si bien es cierto que hay fenómenos peligrosos que están fuera del dominio del ser humano, hay una relación que no se puede desconocer entre la ocurrencia de estos eventos y los impactos causados sobre las ciudades o núcleos sociales; por tal razón, la mejor alternativa es actuar sobre los componentes del riesgo desde ahora para evitar que ocurra el desastre, o, si no es posible evitarlo, para reducir al máximo sus efectos. Actuar sobre los componentes del riesgo implica revisar las prácticas actuales de desarrollo y determinar cuales de éstas han contribuido a incrementar las vulnerabilidades y han influido en la generación de condiciones de riesgo para la población. a) Escenarios de acción Para iniciar el proceso de modificación de los escenarios de riesgo, con el propósito de reducir el riesgo de desastre, se considerarán dos aspectos o líneas de actividad 11 : La gestión del riesgo compensatoria o correctiva: Corresponde a la intervención sobre la vulnerabilidad existente y la reducción de los riesgos acumulados en los procesos de desarrollo pasados. Actuar sobre los elementos vulnerables en la actualidad, por ejemplo, mediante el reforzamiento de estructuras (viviendas, edificaciones esenciales, instalaciones públicas) para adaptarlas a las condiciones de sismoresistencia en zonas de amenaza sísmica alta. 10 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia. 11 Reducing Disaster Risk. A Challenge for Development. PNUD

27 Primera Parte 27 La gestión del riesgo prospectiva: Corresponde a la planificación del desarrollo sostenible, considerando la variable riesgo en los proyectos y planes hacia el futuro. Es actuar para evitar que en el futuro se incrementen las vulnerabilidades ya existentes o haya más elementos vulnerables, por ejemplo, mediante la construcción de planes de vivienda u obras de infraestructura, incorporando desde el inicio el criterio de sismoresistencia. b) Componentes de la gestión del riesgo La gestión del riesgo involucra el desarrollo de un conjunto de actividades orientadas a intervenir en la amenaza o la vulnerabilidad, con el propósito de reducir el riesgo. Para tal efecto es necesario conocer las diferentes líneas de actividad que están contenidas en el concepto global de la gestión del riesgo: Prevención: Medidas y acciones dispuestas con anticipación con el fin de evitar o impedir que se presente un fenómeno peligroso o para reducir su incidencia sobre la población, los bienes, los servicios y el ambiente. En términos generales, las amenazas naturales (como los terremotos, huracanes y erupciones volcánicas) son imposibles de evitar o prevenir, teniendo en cuenta que son expresiones propias de la dinámica de la naturaleza. Las amenazas socio-naturales (como las inundaciones o los deslizamientos debidos al manejo inadecuado de las cuencas hidrográficas o a los conflictos en el uso del suelo) en cambio, se pueden prevenir si se actúa sobre las actividades humanas que las causan (por ejemplo, acciones para evitar la deforestación de los bosques o para evitar la ocupación humana de suelos con vocación protectora o para el manejo integral de cuencas hidrográficas) 12. En cuanto a las amenazas antrópicas (como los accidentes industriales, la contaminación o la violencia), la regla general es evitar que éstas se produzcan, actuando sobre el factor peligro o amenaza evitando que este suceda o reduciendo la magnitud o intensidad del mismo. Mitigación: Conjunto de acciones encaminadas a reducir la vulnerabilidad de la población y su entorno físico y a incrementar la capacidad de resistencia de los asentamientos humanos fre n- te a la presencia de fenómenos de origen natural o antrópico potencialmente peligro s o s. Como se ha visto anteriormente, la pre vención tiene como objetivo eliminar o contro l a r el factor físico causal del evento que puede generar un desastre, mientras que la mitiga- 12 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia

28 28 Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres ción se re f i e re a las actividades que buscan reducir el impacto de dicho evento, actuando s o b re los elementos vulnerables al fenómeno considerando aspectos físicos y sociales. La intervención en la mitigación pretende la reducción al mínimo posible de los daños materiales, mediante la modificación de la resistencia al impacto de los elementos expuestos. En tal caso, son medidas estructurales relacionadas con la intervención de la vulnerabilidad física, por ejemplo la construcción de obras para el control de la erosión en zonas de inestabilidad potencial, donde se encuentren ubicadas viviendas u obras de infraestructura. Existen también las medidas de mitigación no estructural, entre las cuales se pueden mencionar las siguientes: normas técnicas de construcción, fortalecimiento de capacidades institucionales, fortalecimiento de la cohesión social, organización comunitaria, gestión sobre los aspectos ideológicos, culturales, socialización de riesgos, etc. Preparación y respuesta: A pesar de que se tomen las medidas necesarias y posibles para evitar que ocurra un desastre (prevención y mitigación), siempre existirá la posibilidad de que éste se produzca; hace falta que las comunidades y sus instituciones se preparen para responder de la manera más adecuada y rápida posible a la emergencia 13. Concentra las acciones para asumir los impactos de un evento físico e involucra actividades de organización y planificación de la respuesta: movilización, logística, entrenamiento, comunicaciones, albergues, evacuación, asistencia médica, suministro de agua y alimentos, difusión de información confiable de emergencia, etc. Rehabilitación: Corresponde a la etapa que sigue a la atención de la emergencia o desastre, que incluye todas las acciones orientadas a retornar a las condiciones de normalidad existentes antes del impacto generado por el evento. Es probable que el fenómeno haya causado daños en líneas vitales, vías y obras de infraestructura esenciales, caso en el cual es prioritario el reestablecimiento de los servicios básicos. La rehabilitación es una etapa de transición entre la respuesta y la reconstrucción de la zona. Reconstrucción: Es el proceso de recuperación del daño físico, social y económico, a mediano y largo plazo, buscando llegar a un nivel de desarrollo igual o superior al existente antes del desastre. La reconstrucción toma especial importancia en el contexto del desarrollo, ya que puede ser aprovechada para incorporar los fundamentos prácticos de la gestión del riesgo, con miras a evitar la generación de nuevas condiciones de riesgo o para interve- 13 Plan Estratégico para la Gestión Participativa del Riesgo en la Ciudad de Armenia

29 Primera Parte 29 nir en las ya existentes, intentando reducir la vulnerabilidad frente a los posibles eventos futuros. Gráficamente se podría entender la gestión del riesgo como el conjunto de fases o etapas que se desarrollan dentro de todo contexto físico y social, encaminadas a mantener o alcanzar el equilibrio entre el desarrollo de la sociedad y los procesos naturales del territorio. GESTIÓN DEL RIESGO Prevención y Mitigación Preparación y Respuesta Rehabilitación y Reconstrucción c) El carácter dinámico del riesgo El riesgo, producto de la interacción entre factores de amenaza y de vulnerabilidad, es DINÁMICO y cambiante, en la medida en que también son dinámicos y cambiantes los ingredientes que lo producen. Un escenario de riesgo tiene que ser descrito como un contexto físico y social siempre en movimiento. No es solamente una descripción de cómo es hoy la relación entre el componente social y su entorno, sino también una prospección sobre qué pasa si cambian en uno u otro sentido las amenazas y los factores de vulnerabilidad. Dicho de otra manera, si se interviene sobre la amenaza (prevención) o sobre la vulnerabilidad (mitigación), se modifican las condiciones de riesgo para la población y en consecuencia cambia el escenario de riesgo. También puede ocurrir que la no intervención sobre los componentes del riesgo conlleve a agudizar las condiciones de la amenaza o la vulnerabilidad o de ambas, caso en el cual también cambia el escenario de riesgo, evolucionando hacia condiciones en las que el desastre puede ser el resultado final Los Procesos de Desarrollo y el Riesgo de Desastre Numerosos estudios en todo el mundo han demostrado que las principales causas de los desastres provienen o se encuentran en la forma en que los países, ciudades, regiones o comunidades se han desarrollado a lo largo de su historia, incluyendo no solo los

30 30 Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres aspectos materiales, sino también la forma en que la sociedad se ha relacionado con su medio ambiente y la utilización que ha hecho de sus recursos naturales 14. Existen muchos casos donde la marginación y el atraso de determinadas zonas han sido la causa de la ocurrencia de numerosos desastres, pero también es cada vez más frecuente encontrar casos de áreas urbanas importantes donde los niveles de riesgo se han incrementado como consecuencia de la forma en que dichas áreas se han desarrollado. La construcción inadecuada de infraestructura, el establecimiento de industrias peligrosas, la destrucción del medio ambiente, la contaminación, la sobrepoblación de zonas peligrosas, el crecimiento urbano desordenado y la sobreexplotación y uso irracional de los recursos naturales, son algunas de las vías que la gran mayoría de las ciudades o regiones han seguido para elevar sus niveles de desarrollo, pero al mismo tiempo son factores que han contribuido a incrementar la vulnerabilidad o a acumular una serie de vulnerabilidades a lo largo del tiempo. Cuando ocurren fenómenos tales como sismos, erupciones volcánicas, inundaciones, deslizamientos, incendios, explosiones, etc., en muchos casos, se presentan graves daños sobre las personas, sus bienes y su infraestructura, causando enormes pérdidas que pueden llegar a afectar en forma muy severa y durante periodos de tiempo muy largos, el desarrollo económico y social de la zona impactada. La manifestación creciente de los daños e impactos tiene que ver tanto con la exposición indiscriminada de los asentamientos y actividades humanas en las zonas donde se manifiestan estos fenómenos, como con la fragilidad o vulnerabilidad de dichos asentamientos con relación a la intensidad y formas de expresión de los fenómenos peligrosos. Adicionalmente, la intervención del ser humano sin considerar la dinámica natural de los lugares donde se han producido los asentamientos, explica la creciente intensificación de amenazas inducidas, como es el caso de inundaciones, deslizamientos y otro sinnúm e ro de peligros asociados en los que existe gran responsabilidad de la acción humana. Procesos de desarrollo, sin considerar la variable riesgo Generación y acumulación de vulnerabilidades Aumento del riesgo de desastres 14 Documento sobre Gestión del riesgo. Compilación autores varios

31 Primera Parte 31 Todo lo anterior describe un círculo vicioso, en el cual los diferentes actores sociales generan vulnerabilidades que se revierten posteriormente en impactos negativos sobre el desarrollo mismo. La ruptura de este círculo vicioso es el objetivo fundamental que se persigue con el manejo de los riesgos, focalizado en la reducción de las vulnerabilidades existentes y en evitar la creación de nuevas vulnerabilidades 15. Los desastres destruyen los adelantos logrados por el desarrollo, pero los propios procesos de desarrollo aumentan el riesgo de desastre. Por lo anterior, la generación del riesgo de desastre se debe entender como un proceso que no es inevitable, sino por el contrario, puede manejarse y reducirse aplicando políticas y programas adecuados La Visión del Desarrollo: El Cambio de Perspectiva En la elaboración de programas para la planificación del desarrollo se debe considerar que el propósito del ordenamiento territorial debe ser definir elementos y objetivos que sirvan como orientación o guía para el uso ordenado del territorio, integrando los espacios, la población y los potenciales de producción. Un proceso como este implica algo más elaborado que la localización básica de infraestructura pro d u c t i va, propuesta a través de proyecciones en el mediano y largo plazo y una programación económica financiera, puesto que en ella deben considerarse elementos más amplios para el bienestar social de los pob l a d o res -tales como el acceso a los servicios, empleo, mejores condiciones de vivienda, d i versificación pro d u c t i va, manejo adecuado de los recursos naturales, etc-, que efectivamente contribuyan al desarrollo de la región. En este sentido se entiende el desarrollo como la creación, distribución equitativa, redistribución y acceso a la riqueza; en otras palabras, son los elementos necesarios que contribuyan al mejoramiento global de una región y de las condiciones de vida del conjunto de su población. La planeación del desarrollo sólo puede tener consistencia si se llevan a cabo programas económicos y sociales para un espacio geográfico específico y sobre el cual se tenga una clara visión de las metas y objetivos para el ordenamiento del territorio a mediano y largo plazo. Pero además, la incorporación de la variable riesgo es fundamental, ya que si no se contempla la reducción de riesgos actuales (gestión compensatoria) y el análisis de las posibilidades de generación de nuevas amenazas y vulnerabilidades (gestión prospectiva), tampoco se reducirá la probabilidad de ocurrencia de desastres con impactos importantes sobre el área de referencia. 15 Conceptualización sobre el tema de riesgos de desastres. Tanya C, Reducing Disaster Risk. A Challenge for Development. PNUD

32 32 Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres Procesos de desarrollo, considerando la variable riesgo Gestión compensatoria: reducción y control de las amenazas y vulnerabilidades existentes Gestión prospectiva: Control y reducción de nuevas formas de amenaza y vulnerabilidad Aumento del riesgo de desastres De conformidad con lo mencionado anteriormente, los procesos de desarrollo se convierten en el canal que facilita las condiciones políticas, institucionales y sociales para actuar o no sobre los elementos en riesgo y manejar sus condiciones para conducirlos a niveles de riesgo aceptable o tolerable. CAPÍTULO II. Líneas de Actividad para la Gestión del Riesgo en el Territorio 2.1 Conocimiento del Área Para profundizar en el tema relacionado con el estado y evolución del riesgo dentro de un contexto territorial es necesario considerar una serie de pasos no necesariamente secuenciales que facilitan el entendimiento del riesgo y la determinación de ciertos parámetros base que servirán para orientar las acciones tendientes a su reducción. El primer punto a considerar es el relativo al conocimiento del territorio, el cual incluye los siguientes aspectos: Características del área Ubicación Vías de acceso Características fisiográficas Geología Geomorfología