Documentos de Trabajo

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1 Documentos de Trabajo Tecnología de Información en Bolivia Carmen Crespo* y Horacio Zambrana* Asistente de Investigación: Marisol Pérez Bolivia Mayo, 2001 *Universidad Católica Boliviana Se prohíbe la reproducción o distribución parcial o total de este documento sin la autorización del.

2 Carmen Crespo* y Horacio Zambrana* Asistente de Investigación: Marisol Pérez Resumen Ejecutivo El presente trabajo muestra que a pesar de las enormes ventajas que Bolivia puede obtener del uso intensivo de la Tecnología de Información, éstas no se materializan por limitaciones que vienen tanto del lado de la demanda como de la oferta. Las principales limitantes para la difusión de la Tecnología de Información y el Internet, por el lado de la demanda, tienen que ver con la pobreza extrema del país, el analfabetismo, la mala calidad de la educación, y la diversidad cultural y lingüística de la población. Por el lado de la oferta, las restricciones tienen que ver con la baja densidad telefónica, la concentración regional de los servicios de telecomunicaciones en tres departamentos del país, la existencia de monopolios en varios servicios de telecomunicaciones, la mala calidad del servicio de Internet, el rezago tecnológico y problemas regulatorios, tanto en la Ley de Telecomunicaciones como en su aplicación. Se analizan tres usos específicos de Internet, como son el comercio electrónico, el gobierno en línea y la educación. En los tres casos, el uso es limitadísimo, como resultado de los problemas generales de Internet y de otros específicos de cada uso, que también se analizan. Sin embargo, también se identifican algunos aspectos positivos que pueden ayudar a impulsar el uso de Internet, como son la existencia de un mercado altamente competitivo entre proveedores de servicios de Internet y el uso masivo de Internet en los Cyber Cafés. A partir de estas potencialidades, y con la aplicación de las recomendaciones planteadas, confiamos en que Bolivia podrá aprovechar los avances de la Tecnología de Información y, mas bien, usarla como una herramienta en la superación de sus problemas económicos y sociales. i

3 ÍNDICE DE TEXTO 1. INTRODUCCIÓN ALGUNOS ELEMENTOS DEL CONTEXTO NACIONAL Características Generales de la Economía Boliviana Limitantes de la Demanda por Servicios de Internet PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LA INDUSTRIA DE TELECOMUNICACIONES El Sector de Telecomunicaciones en la Economía Estructura Institucional de la Industria de Telecomunicaciones El Sector de Telecomunicaciones hasta el año El Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) Las Telecomunicaciones a partir de Los Periodos de Exclusividad Clasificación de los Servicios de la Industria de Telecomunicaciones Análisis de los Principales Segmentos de la Industria de Telecomunicaciones Telefonía Fija Telefonía Móvil Telefonía de Larga Distancia ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO DE INTERNET Estructura de la Oferta del Servicio de Internet Penetración y Uso de Internet ALGUNOS USOS ESPECÍFICOS DE INTERNET Comercio Electrónico Gobierno Electrónico Uso en la Educación Levantamiento de Datos Disponibilidad de Computadoras e Internet en los Colegios de La Paz y El Alto Uso de Computadoras e Internet en los Colegios de La Paz y EL Alto Disponibilidad y Uso de Computadoras e Internet en las Universidades CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Resumen de Resultados Conclusiones Recomendaciones REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXO ANEXO ii

4 ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico N 1 Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE)... 8 Gráfico N 2 Instancias el Poder Ejecutivo Vinculadas con la Industria de Telecomunicaciones... 9 Gráfico N 3 Estructura Institucional de la Industria de Telecomunicaciones Gráfico N 4 Penetración de la Telefonía Fija Gráfico N 5 Evolución de las Líneas Fijas en Servicio Gráfico N 6 Líneas Fijas por Departamento Gráfico N 7 Densidad Telefónica por Departamento Gráfico N 8 Distribución de Líneas Móviles en el País Gráfico N 9 Tráfico de Larga Distancia Gráfico N 10 Tarifas de Larga Distancia Gráfico N 11 Evolución de la Tarifa Promedio Ponderada Gráfico N 12 Estructura del Funcionamiento en la Provisión de Servicios de Internet ( Transmisión de Señal) Gráfico N 13 Estructura del Funcionamineto en la Provisión de Servicios de Internet (Recepción de Señal) ÍNDICE DE CUADROS Cuadro N 1 Utilidades en relación con Activos Cuadro N 2 Clasificación de los Servicios de Telecomunicaciones Cuadro N 3 Líneas Fijas en Servicio, Instaladas y Grado de Utilización por Departamento 21 Cuadro N 4 Tarifas de las Cooperativas Telefónicas Cuadro N 5 Tope de Precios del Servicio Local y Tarifa Promedio Ponderada por Operador Cuadro N 6 Evolución de la Cantidad de Líneas Fijas y Móviles en Servicio Cuadro N 7 Operadores del Servicio de Valor Agregado Cuadro N 8 Tarifas de Algunos Proveedores de Servicio de Internet Cuadro N 9 Algunos Indicadores del Servicio de Internet Cuadro N 10 Sitios Host por habitantes: Países menos desarrollados Cuadro N 11 Número de Colegios de La Paz y El Alto Cuadro N 12 Disponibilidad de Computadoras e Internet en los Colegios de La Paz Cuadro N 13 Disponibilidad de Compútadoras e Internet en los Colegios de El Alto Cuadro N 14 Uso de Computadoras e Internet en los Colegios de La Paz Cuadro N 15 Disponibilidad y Uso de Computadoras e Internet en las Universidades iii

5 ABREVIATURAS COTEL: Cooperativa de Teléfonos La Paz Ltda. COTAS: Cooperativa de Teléfonos Automáticos de Santa Cruz de la Sierra Ltda. COMTECO: Cooperativa Mixta de Teléfonos de Cochabamba Ltda. COTES: Cooperativa de Teléfonos de Sucre S.A. COSETT : Cooperativa de Servicio Telefónico Tarija Ltda. DGT: Dirección General de Telecomunicaciones ENTEL: Empresa Nacional de Telecomunicaciones. INE: Instituto Nacional de Estadística. ISP: Proveedores de servicio de Internet. IT: Tecnología de Información ( siglas en inglés). SIMECAL: Sistema de Medición de la Calidad de Educación. SIRESE: Sistema de Regulación Sectorial. SITTEL: Superintendencia de Telecomunicaciones. TELECEL: Telefónica Celular de Bolivia S.A. UIT: Unión Internacional de Telecomunicaciones. UMSA: Universidad Mayor de San Andrés (Universidad Estatal) iv

6 1. INTRODUCCIÓN El presente trabajo forma parte del estudio encargado por la CAF y el CID de Harvard a la Universidad Católica Boliviana, específicamente al IISEC, sobre aspectos específicos de la realidad boliviana que son importantes para mejorar la competitividad del país, dentro del. El propósito es analizar las condiciones económicas en las que se desenvuelve actualmente la Tecnología de Información en Bolivia, y algunas de las limitaciones de la oferta de servicios de Internet y de su uso, para proponer recomendaciones que mejoren la cobertura y calidad de los servicios de Tecnología de Información y se amplíe su uso. Dado que la Tecnología de Información comprende todo lo relacionado con servicios básicos de telefonía local, larga distancia y telefonía móvil, así como con el servicio de Internet, el trabajo aborda el estudio de la eficiencia de los mercados de los servicios mencionados. Como parte de este estudio se analizaron algunos de los usos que pueden darse a la Tecnología de Información. Todo este estudio toma en cuenta el contexto general en el que se desarrolla la Tecnología de Información en el país, y que afecta su uso. Existen algunos aspectos que son parte de la Tecnología de Información, y que no han sido incluidos en el presente reporte, por falta de información. Entre ellos la infraestructura y los mercados de hardware y software, los servicios de transmisión de datos y las características de la comunicación satelital, el mercado laboral para técnicos y profesionales en tecnología de la información, etc. Por otro lado dados los innumerables usos que pueden darse a la Tecnología de Información, en este reporte sólo han sido analizados tres de estos: Comercio Electrónico, Gobierno Electrónico, Educación Interconectada. El análisis de los temas mencionados va de lo general a lo específico. En la segunda sección se analizan aspectos relacionados con el contexto nacional que afectan el uso de Internet. Este tema es importante si se quiere entender que en el caso de un país pobre como Bolivia, las limitaciones para el desarrollo de los servicios de Internet no vienen sólo del lado de la oferta, sino también de la demanda. La tercera sección discute los principales aspectos económicos de los segmentos más importantes de la Industria de Telecomunicaciones relacionada con la Tecnología de 1

7 Información, para posteriormente en la cuarta sección analizar específicamente el mercado de servicios de Internet. La quinta sección presenta un breve análisis de tres usos específicos del Internet: comercio electrónico, gobierno electrónico y educación. Finalmente, la sexta sección incluye las conclusiones más relevantes y las recomendaciones propuestas. En la sección de Anexos se presentan las conclusiones adaptadas a la metodología presentada por el CID Harvard, además de los resultados obtenidos en las mesas de trabajo del Taller El Mundo en Red conectados al Futuro en el Presente llevado a cabo el 9 de febrero de 2001, en la ciudad de La Paz. 2. ALGUNOS ELEMENTOS DEL CONTEXTO NACIONAL 2.1 Características Generales de la Economía Boliviana Bolivia puede considerarse uno de los países más pobres de Sudamérica. Su PIB per cápita alcanzaba, en 1999, apenas a 1,010 US$ el menor de la Región Andina y uno de los más bajos de América Latina si se compara con los US$ que en promedio reportó la región para el año mencionado 1. La economía se basa principalmente en la producción de bienes primarios. En 1999 las principales exportaciones estuvieron concentradas en minerales, hidrocarburos y soya, las mismas representaron el 49% de las exportaciones totales del país. Adicionalmente, cerca del 40% de la población 2 vive en el área rural, principalmente dedicada a la agricultura. 2.2 Limitantes de la Demanda por Servicios de Internet El acceso y el aprovechamiento de la Tecnología de Información depende, entre otros factores, de condiciones socio - económicas que motivan su demanda. Entre ellas, se consideran importantes los siguientes tres factores: pobreza, educación e identidad cultural. 1 World Development Report 2 World Development Report. 2

8 La pobreza se aprecia no sólo en la comparación del considerablemente bajo nivel del PIB per cápita respecto al del resto de la región, sino también en la concentración del ingreso. Así, para 1997 la distribución del ingreso de los hogares urbanos mostraba que el quintil más rico de la población concentraba el 37% del total del ingreso, mientras que el quintil más pobre registró solo el 1.6% 3. Para 1999 el coeficiente de Gini 4 para todo el país fue de 0.506, en las áreas rurales este valor es aún mayor (0.626). Estos valores, comparados con los registrados en países como Argentina (0.46 en el área urbana), o Perú (0.44 en el área urbana) 5, muestran el elevado índice de concentración de los ingresos lo que indica que Bolivia es un país en el que la desigualdad del ingreso es sumamente alta 6. El 63% de la población del país es pobre 7, y el 16% de los hogares se consideran indigentes, esta situación se agrava en el área rural 8 donde el 82% de los hogares son considerados pobres. Por otra parte, el 26% de los niños menores de 3 años sufren de desnutrición crónica, mientras que la tasa de mortalidad infantil (niños menores de 5 años) es de 92 por cada 1000 nacidos vivos 9. Respecto al acceso a servicios básicos, el 92% de la población urbana y solo el 44% de la población rural tienen acceso a agua potable; En el caso del acceso a la electricidad las diferencias son mayores dado que el 97% de la población urbana y solo el 26% de la población rural cuentan con este servicio. Los indicadores de educación refuerzan el contexto descrito anteriormente. La tasa de analfabetismo registrada para 1992 fue de 20% 10 y para 1999 fue de 15% 11. Es decir, una parte de la población boliviana (la que no accede a la educación formal) ya está previamente marginada del acceso a la Tecnología de Información. Una barrera adicional para el uso de la Tecnología mencionada es la mala calidad de la educación. Una prueba de aptitud, tomada en el año 2000 por el Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMECAL) a estudiantes de tercero de secundaria (el 3 CEPAL (2000). 4 Medida paramétrica que permite calcular el grado de concentración del ingreso Banco Mundial: Diagnóstico de la Pobreza. 7 Se consideran pobres todos los hogares cuyos ingresos anuales se encuentran por debajo de la línea de la pobreza. 8 Aproximadamente el 47% de la población vive en el área rural. 9 Instituto Nacional de Estadística 10 Censo Nacional de Población y Vivienda (1992). 3

9 noveno curso de la educación formal) en unidades educativas fiscales y particulares de todo el país, reveló que el 68% de los estudiantes no entiende lo que lee, y que 47% de los estudiantes de esos grados no razona lógicamente ni aplica conceptos matemáticos para resolver problemas de su vida diaria. Finalmente el tercer aspecto mencionado como determinante de la demanda por Tecnología de Información se relaciona con la diversidad cultural que se manifiesta, entre otras formas, en el idioma. Un porcentaje de la población 12 (20% en 1976 y 12% en 1992) sólo habla una lengua indígena, mientras el 46% habla castellano y por los menos una lengua indígena. Aunque no existe el dato, la mayor parte de este porcentaje tiene al castellano como segunda lengua, lo cual dificulta su comprensión. Esto es importante porque ya se sabe que la mayor parte del software requiere usuarios con conocimientos de inglés, o en el mejor de los casos, de castellano. En resumen, los tres factores mencionados: pobreza, educación y lengua limitan la demanda por Tecnología de Información, y se convierten en condicionantes que se deben tener en cuanta a la hora de definir políticas para el fomento del uso de Internet en el país. 3. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LA INDUSTRIA DE TELECOMUNICACIONES 3.1 El Sector de Telecomunicaciones en la Economía Aunque lamentablemente no existen datos confiables respecto a la participación del sector de telecomunicaciones en el PIB de la economía boliviana 13, un hecho que nos puede aproximar a la importancia del sector en la misma se asocia con el valor de la capitalización de la empresa de telecomunicaciones estatal, dicho valor (610 millones de dólares) excede fuertemente al valor conjunto de capitalización de las tres generadoras más importantes de electricidad del país (aproximadamente 140 millones de dólares) o al de la línea aérea estatal (47 millones). El promedio anual de inversiones del sector entre 1996 y 1998 fue de aproximadamente 215 millones de dólares que por ejemplo 11 UDAPE (2000). 12 Albo (1999). 4

10 contrasta con los aproximadamente 40 millones de dólares para 1999 en todo el área relacionada con generación de electricidad; los valores mencionados muestran la relevancia del sector en la economía boliviana Estructura Institucional de la Industria de Telecomunicaciones El Sector de Telecomunicaciones hasta el año 1995 Hasta el año 1995, el funcionamiento de la Industria de Telecomunicaciones en Bolivia estuvo regulado por la Dirección General de Telecomunicaciones (DGT) la cual a su vez era dependiente del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Las normas vigentes dentro de las cuales se enmarcaba esta regulación eran la Ley General y el Reglamento General de Telecomunicaciones, cuya aplicación era muy limitada dado que se restringía a funcionar como un instrumento meramente técnico administrativo del Estado para establecer un ordenamiento mínimo en el funcionamiento de la industria. La principal empresa de la industria era un monopolio estatal a cargo de ENTEL (Empresa Nacional de Telecomunicaciones) que proveía principalmente los servicios de larga distancia internacional y nacional 15. El servicio de telefonía básica, estaba a cargo de cooperativas privadas con concesiones monopólicas en sus respectivas áreas geográficas. Adicionalmente existían otras empresas prestando servicios en radiodifusión y televisión. Las empresas de telefonía fija eran, anteriormente, empresas autónomas municipales, pero en se las obliga a transformarse en cooperativas privadas. Para ello, cada una de las personas (naturales o jurídicas) que compró una línea, se convirtió en socio de la cooperativa. De este modo, las decisiones de administración y la fiscalización de las cooperativas pasaron a manos de los propios socios elegidos por votación directa. Por su estatus de cooperativas, los operadores de telefonía fija se rigen en el país por una ley específica 17 y son supervisadas por una instancia pública como es el Instituto 13 El Instituto Nacional de Estadística (INE) no presenta datos desagregados al respecto. 14 Ministerio de Comercio Exterior e Inversiones. 15 Además de telex, servicios satelitales, telefonía rural y teléfonos públicos. 16 DS 21060, de 30 de agosto de Ley General de Sociedades Cooperativas emitida en fecha 13 de septiembre de 1958 y puesta en vigencia el 1 de enero de

11 Nacional de Cooperativas dependiente del Ministerio de Trabajo, adicionalmente su funcionamiento está normado por la Ley de Telecomunicaciones cuyo cumplimiento está a cargo de la Superintendencia de Telecomunicaciones. La esencia de la Ley de Cooperativas define que las mismas no deben tener fines de lucro, aunque este último aspecto sólo se cumple parcialmente para el caso de los operadores de telefonía fija, no dejó de tener efectos (sobre todo en el pasado) respecto a la eficiencia empresarial de las mismas. Por otro lado, la DGT definía un ordenamiento básico en el funcionamiento de los operadores participantes en la industria (como por ejemplo otorgar licencias de operación de los mismos), sin embargo la carencia de políticas regulatorias fue una de las características más visibles de esta institución. En este contexto se puede por tanto mencionar que con anterioridad a 1995, prácticamente no existieron políticas relacionadas con regulación económica en los servicios de telecomunicaciones, no obstante de que hasta la primera mitad de la década de los 90 la teoría económica daba por aceptada la existencia de economías de escala conducentes a la existencia de monopolios naturales en la provisión de servicios de telefonía local y de larga distancia 18. Dado este escenario de existencia de monopolios naturales y carencia de regulación a los mismos, lo más probable es que la provisión de los servicios ofertados de larga distancia y telefonía fija funcionó con severas limitaciones de eficiencia en cuanto a cantidad, precios y calidad. Por lo mencionado, se puede por tanto afirmar que el marco que antecede a las reformas en la Industria de Telecomunicaciones en Bolivia fue el de una tradición regulatoria prácticamente inexistente en el sentido en que las instituciones estatales asociadas al funcionamiento de la Industria de Telecomunicaciones en los hechos no ejercieron prácticamente ninguna regulación económica dentro del sector. Este es el contexto en el cual el país enfrenta las transformaciones en la Industria de Telecomunicaciones El Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) 18 La literatura económica basada en la justificación de que los cambios tecnológicos en la Industria de Telecomunicaciones conducen a un significativo grado de competencia aparecen principalmente a partir de la segunda mitad de los 90 s. 6

12 El año 1994 se inicia la privatización de las principales empresas de servicios públicos, de propiedad estatal, bajo una modalidad particular llamada Capitalización 19. La Capitalización consiste en la venta del 50% de la propiedad accionaria de la empresa capitalizada, cuyo valor deberá ser invertido por el nuevo socio en la propia empresa. Además, se definen las normas regulatorias generales de los sectores capitalizados. El punto de partida fue el establecimiento del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), en cuyo objetivo es regular el funcionamiento de los sectores de aguas 21, electricidad, hidrocarburos, telecomunicaciones y transportes. El SIRESE está formado por Superintendencias Sectoriales (órganos reguladores sectoriales) que son independientes del Poder Ejecutivo, en su organización, elección de autoridades y financiamiento la misma que proviene de las tasas regulatorias, que son contribuciones obligatorias de los operadores de cada sector regulado. No obstante, los superintendentes sectoriales (máximas autoridades), son elegidos por el Congreso Nacional. Una característica particular de este nuevo marco institucional regulatorio es el establecimiento de la Superintendencia General del SIRESE como una institución autónoma respecto a las Superintendencias Sectoriales, cuyas funciones son las de apelación, coordinación y fiscalización de las Superintendencias Sectoriales. En una economía con una muy escasa tradición regulatoria, la existencia de una instancia fiscalizadora y de coordinación como el de la Superintendencia General podría representar una ventaja al constituirse en una fiscalizadora de las políticas regulatorias de las Superintendencias Sectoriales así como del propio manejo institucional de las mismas. Gráficamente, el SIRESE puede verse de la siguiente manera: 19 Ley No del 21 de marzo de 1994, para mayor detalle véase Fundación Milenio (1997) Las Reformas Estructurales en Bolivia serie: Temas de Modernización, La Paz- Bolivia. 20 Ley No del 28 de octubre de Adicionalmente los Decretos Supremos No y No del 21 de febrero de 1997 así como el Decreto Supremo No del 31 de Julio de 1997 complementan el marco legal y reglamentario del funcionamiento del sistema. 21 Una Ley posterior modificó el ámbito de regulación de este sector. 7

13 Gráfico N 1 Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) Superintendencia de Telecomunicaciones Superintendencia de Saneamiento Básico Superintendencia General Superintendencia de Electricidad Superintendencia de Hidrocarburos Superintendencia de Transporte Fuente: Regulación Sectorial en Bolivia Las Telecomunicaciones a partir de 1995 El inicio de las reformas en la Industria de Telecomunicaciones fue la promulgación de la Ley de Telecomunicaciones de y su reglamento 23, que definen el funcionamiento de la industria. También se definen las atribuciones y las funciones de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SITTEL) que forma parte del SIRESE descrito en el punto anterior. SITTEL inicia formalmente sus actividades en Noviembre de El segundo paso importante fue la capitalización de ENTEL, en 1996, en la que se escogió como socio capitalizador a la empresa Telecom Italia Olivetti. 22 Ley 1632 del 5 de Julio de Decreto Supremo No , de 27 de septiembre de 1995, modificado por los Decretos Supremos No. 4778, No y No del 31 de Julio de 1997, 30 de Diciembre de 1997 y 31 de Marzo de 1998 respectivamente. 8

14 En esencia, la nueva estructura jurídico institucional de la industria tiene como objetivo regular los servicios públicos y las actividades de telecomunicaciones 24, de manera de posibilitar un funcionamiento más eficiente y competitivo de la industria. Algunos de los aspectos más importantes de la ley para alcanzar este objetivo son los siguientes. - Política tarifaria (Artículo 21 de la ley de telecomunicaciones). - Política en relación a la interconexión de redes (artículos y disposición transitoria IV de la mencionada Ley). - Establecimiento de metas de expansión, modernización y calidad de los servicios, con el propósito de ampliar la cobertura y la calidad en la prestación de los servicios de telecomunicaciones (artículo 288 del reglamento de la Ley de Telecomunicaciones). La actual estructura institucional del sector está definida de la siguiente manera: - El Ministerio de Desarrollo Económico, El Viceministerio de Transportes, Comunicaciones y Aeronáutica Civil y la Dirección General de Comunicaciones son los responsables de proponer las políticas y normas para la industria, la organización de las instancias mencionadas del poder ejecutivo se muestra en el Gráfico N 2 Gráfico N 2 Instancias del Poder Ejecutivo vinculadas con la Industria de Telecomunicaciones Ministerio de Desarrollo Económico Viceministerio de Transporte, Comunicaciones y Aeronáutica Civil Dirección General de Comunicaciones Fuente: Elaboración de los Autores 24 Artículo 1 de la Ley de Telecomunicaciones. 9

15 - SITTEL, es la responsable del cumplimiento de las normas, así como de la resolución de los aspectos relacionados con la defensa de la competencia en la industria 25. En la práctica, varias de las políticas y normas formuladas por el poder ejecutivo, son coordinadas con la propia Superintendencia Sectorial, y en algunos casos incluso puede ser esta última quien propone al ejecutivo algunos aspectos a ser desarrollados dado su conocimiento del sector. Sin embargo esta adecuada interacción entre las instancias del poder ejecutivo y la institución reguladora no está explicitada en la Ley, la misma que se reduce a definir quién determina políticas y normas en el sector (poder ejecutivo) y quién hace cumplir dicha normativa (Superintendencia Sectorial). - La Superintendencia General que, como se mencionó anteriormente, cumple con las funciones de apelación, coordinación y fiscalización dentro del SIRESE. - El Poder Judicial que funciona como última instancia de apelación una vez agotadas las instancias del SIRESE. - La Contraloría General de la República, encargada de fiscalizar el uso de los recursos de la Superintendencia. - Las Empresas de Telecomunicaciones, es decir, los operadores de la industria. - El Ministerio de Trabajo, bajo cuya tuición quedan las cooperativas. Con ello, la estructura institucional del sector es la siguiente: 25 En otros países, las controversias generadas entre empresas y las prácticas anticompetitivas de la industria son directamente tratadas por las comisiones antimonopolios. En Bolivia, no existe dicha institución y la ley de promoción de la competencia (equivalente a una ley antimonopolios) aún está en fase de aprobación. 10

16 Gráfico N 3 Estructura Institucional de la Industria de Telecomunicaciones Poder Ejecutivo y Legislativo Generación de Normas Regulatorias Sistema de Regulación Sectorial Administración de Normas Fuente: Elaboración de los Autores Empresas Funcionamiento en un marco regulado Los Periodos de Exclusividad Uno de los puntos más controversiales de la nueva estructura jurídica institucional de la industria se relaciona con los regímenes transitorios de exclusividad otorgados tanto a ENTEL en los servicios de larga distancia nacional e internacional, como a las cooperativas telefónicas en servicio local en sus respectivas áreas de concesión. La mencionada exclusividad fue otorgada hasta noviembre del año 2001, fecha en la cual los mercados de telecomunicaciones deberán abrirse. Con esto, hoy en día las principales empresas operadoras en el sector de telecomunicaciones son las mismas que antes de las reformas: ENTEL como monopolio en larga distancia, y las cooperativas de teléfonos como monopolios regionales en la provisión de servicios de telefonía básica. La única diferencia es que ENTEL a partir de la capitalización tiene una administración privada. Los defensores de esta forma de organización de la industria argumentaron que esta era una medida que tenía varios beneficios: por una parte, generaba atractivos para la 11

17 capitalización de ENTEL, por otra, el periodo de exclusividad impuesto permitía el fortalecimiento de las cooperativas de telefonía local, y les permitiría incrementar sus inversiones para convertirse en más eficientes y por esta vía enfrentar en mejores condiciones el advenimiento de la competencia en sus respectivas áreas de concesión; y finalmente, que tanto ENTEL como las cooperativas ampliarían la cobertura de los servicios de telecomunicaciones. Esta ampliación a zonas poco pobladas en las que los servicios no son rentables, deberían financiarse con los mismos ingresos de las empresas, en un mecanismo de subsidios cruzados entre clientes. Estos argumentos, que de partida son contrapuestos con la introducción de competencia y el logro de eficiencia que en teoría se deseaba introducir en la industria, aún muestran por el momento ser cuando menos relativos, desde el punto de vista de la evidencia empírica. Algunos aspectos que muestran la afirmación anterior son los siguientes. El indicador aproximado de rentabilidad de las principales cooperativas telefónicas definido por la relación utilidades de gestión / Activos fijos 26 muestra que en el periodo el desempeño de las cooperativas no alcanzó niveles de rentabilidad acordes con un desempeño financiero eficiente, como se ve en el Cuadro N 1. Cuadro N 1 Utilidades en relación con Activos Operador Concepto 1996 (1) 1997 (2) 1998 (3) 1999 (4) ENTEL Utilidad de Gestión/Activo Fijo 20.97% 17.90% 18.07% 7.61% COTEL Utilidad de Gestión/Activo Fijo 7% % -5.77% -7.36% COMTECO Utilidad de Gestión/Activo Fijo 2.98% 3.44% 5.25% 4.31% COTAS Utilidad de Gestión/Activo Fijo 3.26% 1.04% 0.28% 0.51% Notas: (1) para activos fijos se contabilizó activos intangibles y derechos de llave (1) Fuente: Barja (1999) (2) Fuente: Anuario 1998 de los respectivos operadores (3) Fuente: Anuario 1999 de los respectivos operadores (4) SITTEL Boletín Trimestral Oficial junio El ratio financiero mencionado puede ser tomado como una aproximación de la rentabilidad sobre inversiones. 12

18 Por otra parte, y como muestra en el siguiente gráfico la brecha entre la cobertura telefónica a las regiones del eje central del país y el resto del mismo no se modificó sustancialmente entre 1996 y Gráfico N 4 Penetración de la Telefonía Fija 0.08 Densidad (p) Año Eje Troncal Resto del País Fuente: SITTEL. Jefatura de Planificación. Pese a las limitaciones mencionadas, un balance sobre los beneficios y costos de la exclusividad en larga distancia, así como del establecimiento de áreas de concesión en telefonía fija, deberá realizarse en base al análisis de un mayor número de variables y para el horizonte de tiempo total del periodo de exclusividad. En todo caso, y tal como se mencionó anteriormente, los periodos de exclusividad concluyen en noviembre del El inicio de la transición hacia la apertura fue la aprobación por parte del poder ejecutivo del Plan de Apertura del Mercado de Telecomunicaciones 27, en noviembre del Como parte de este plan, se realizaron los reglamentos de interconexión y el de sanciones y procedimientos por infracciones de los operadores, adicionalmente está en proceso todo lo relacionado con la normativa vinculada con planes técnicos fundamentales como enrutamiento, sincronización, señalización y numeración 28. De todos ellos, sin duda que el más importante viene a ser el referido a la interconexión dado que este último aspecto se constituye actualmente en uno de los puntos más conflictivos de la industria; en la medida 27 Decreto Supremo del 30 de Noviembre del año Los reglamento de interconexión así como el de sanciones e infracciones de los operadores entraron en vigencia en la gestión

19 en que los operadores de redes públicas actualmente establecidos visualizan la presencia de firmas rivales en el mercado, las interconexiones con sus redes se retrasan o en muchos casos quedan obstruidas pese a la obligatoriedad establecida por la Ley de Telecomunicaciones para establecer la interconexión; los ejemplos más conocidos entre otros son la famosa controversia entre TELECEL y COTEL de 1997 y la negativa de TELECEL a interconectar a GSM de ENTEL en enero del 2001.Otro aspecto del mismo problema se relaciona al hecho de que los cargos de interconexión son una suerte de precios rígidos dentro de la industria dado que los mismos en definitiva no son fijados por negociaciones entre partes interesadas (actualmente no se conoce un solo caso donde los cargos hayan sido fijados a través de una negociación entre operadores). Este precio clave de la industria fue fijado a momento de establecer los contratos de concesión y exclusividad de los operadores de telefonía fija y del de larga distancia. 3.3 Clasificación de los Servicios de la Industria de Telecomunicaciones Un aspecto central para la organización de la Industria de Telecomunicaciones es la manera en que los servicios se clasifican entre competitivos o no competitivos. La importancia de esta clasificación radica en que estos últimos están sujetos, de acuerdo a la misma Ley de Telecomunicaciones, a regulación de precios. El Cuadro N 2 muestra la clasificación de servicios y a su vez identifica a aquellos que operan a través de redes privadas ó públicas así como aquellos definidos como servicios básicos y no básicos. 14

20 Cuadro N 2 Clasificación de los Servicios de Telecomunicaciones Servicio Público Privado Básico No Básico Competitivo No Competitivo Telefonía local SI SI SI Larga distancia SI SI SI Comunicación personal SI SI SI Móvil celular SI SI SI Valor agregado SI SI SI Telefonos públicos SI SI SI Telegrafía SI SI SI Radio SI SI SI Televisión SI SI SI Televisión por suscripción SI SI SI Redes Privadas SI SI SI Radioaficionados SI SI SI Transmisión de datos SI SI SI Buscapersonas SI SI SI Móvil de despacho público SI SI SI Móvil de despacho privado SI SI SI Alquiler de circuitos SI SI SI Telex SI SI SI Servicio rural SI SI SI Servicio satelital SI SI SI Servicio de portadores SI SI SI Fuente: Superintendencia de Telecomunicaciones La Ley define un servicio como no competitivo si un operador controla más del 60% del mercado o, alternativamente, el 60% de los ingresos por facturación 29. En la práctica, estos dos son los criterios que el regulador toma principalmente en cuenta al momento de definir la desregulación de algún servicio donde participan más de dos firmas. Además, la Ley también considera los siguientes criterios: - Sólo existe un Proveedor legalmente autorizado para la provisión del servicio en el área geográfica. - Varios Proveedores están autorizados en la misma área geográfica, pero sólo uno de ellos actualmente presta el servicio. 29 Ver articulo 145 del reglamento de la ley de telecomunicaciones. 15

21 Tanto desde un punto de vista teórico como en la evidencia práctica, definir a un servicio como no competitivo cuando un operador posee una participación mayor al 60%, es un criterio relativo, y por tanto insuficiente. El objetivo central de la regulación económica es mejorar la eficiencia y el desempeño de los mercados, en términos de precios, cobertura, calidad, e innovación tecnológica. Desde ese punto de vista, es perfectamente posible que firmas relativamente más grandes, operando en industrias concentradas, produzcan a menor costo que firmas pequeñas en industrias desconcentradas. Este aspecto, a su vez estaría relacionado con un mejoramiento continuo en la competitividad de las firmas grandes que en definitiva sería la causa de una mayor concentración 30. Es decir, industrias concentradas, de buen desempeño, no necesariamente deben ser reguladas. El ejemplo que evidencia lo anteriormente señalado es el de la telefonía celular en Bolivia. En este segmento, (hasta antes de noviembre del 2000) existían dos empresas (ENTEL MOVIL y TELECEL) que mantenían a fines del periodo 1998, tarifas de acceso cercanas al 5% del precio techo fijado por la Superintendencia de Telecomunicaciones 31 (para 1999 y 2000 esta situación no se modificó sustancialmente). Pese a esto, la desregulación del servicio de telefonía móvil se produjo recién en el primer trimestre del 2001, por los argumentos anteriormente mencionados dicha medida fue claramente tardía. Al mismo tiempo, y como complemento del anterior argumento, industrias no concentradas pueden en algunos casos, estar vinculadas con un desempeño no eficiente o pobre del mercado, y necesitan ser reguladas. El caso teórico extremo de esta afirmación es la competencia ruinosa, que ha motivado una amplia discusión en la literatura, cuyo ejemplo más típico es el de los taxis 32. También es posible apreciar experiencias internacionales dentro de la Industria de Telecomunicaciones, donde en un contexto de desregulación y liberalización de los mercados, la provisión de algunos servicios está fuertemente concentrada, sin que esto implique ineficiencia en el mercado. Un ejemplo de esto es el caso chileno donde hasta Una revisión sobre la evolución de la discusión de la teoría económica en torno a este tema es presentada por Demsetz (1973). 31 Superintendencia General del SIRESE (2000). 32 Carlton y Perloff (1994). 16

22 33 varios servicios como TV cable, Internet, telefonía móvil o telefonía fija eran ofrecidos dentro de mercados donde una de las firmas oferentes de los servicios mencionados tenía una participación cercana al 60%, siendo que estos mercados funcionaban en un contexto de eficiencia creciente 34. Por todo lo anteriormente expuesto, se puede concluir que los parámetros con que el marco regulatorio boliviano discrimina un servicio competitivo de otro que no lo es, son cuando menos relativos y probablemente insuficientes. En tal sentido el problema de monopolio y en definitiva de la mayor o menor eficiencia en la Industria de Telecomunicaciones no es únicamente un tema de participación de mercado sino que son otros los problemas más relevantes que definen las condiciones de eficiencia en las cuales un servicio determinado es provisto, entre ellos las condiciones de entrada y salida a la industria, los cargos de interconexión entre redes, discriminación de precios, integración vertical en la oferta de los servicios, diferenciación de productos, etc. 3.4 Análisis de los Principales Segmentos de la Industria de Telecomunicaciones El objetivo de esta sección del trabajo es analizar específicamente los segmentos más importantes de la Industria de Telecomunicaciones y que a su vez están más relacionados con la Tecnología de Información, en este contexto no se aborda por tanto el análisis de otros servicios de telecomunicaciones que en la actualidad también son regulados. El Cuadro N 2 muestra los servicios sujetos a regulación de acuerdo a la normativa boliviana (servicios no competitivos). La provisión de Internet en Bolivia depende crucialmente por el momento de los segmentos de telefonía (básica y larga distancia) y en menor medida de telefonía móvil. Es por esto, que solo se analizan estos tres segmentos Telefonía Fija 33 A esta fecha, se puede considerar que la apertura y desregulación del mercado chileno estaban consolidadas, dado que la Ley de 1994 ya establecía la entrada de nuevos competidores, sobre todo en el segmento de larga distancia. 34 Paredes R. (2000) y Díaz C, Soto R. (2000). 17

23 Como ya se mencionó anteriormente, el servicio de telefonía fija está asignado a cooperativas privadas, que tienen en concesión exclusiva el servicio para un área geográfica específica. La excepción son algunas cooperativas pequeñas 35 vinculadas a ciudades intermedias, que comparten la provisión del servicio de telefonía fija con ENTEL 36. Un primer indicador de la situación en que se encuentra la telefonía fija es la cantidad de líneas fijas en servicio, El Gráfico N 5 muestra la evolución de esta variable entre 1990 y Gráfico N 5 Evolución de las Líneas Fijas en Servicio Serie , , , , , , Fuente: Superintendencia de Telecomunicaciones Una característica de la evolución mostrada en el gráfico es la importante diferencia en el promedio de crecimiento anual en el periodo (6.5%) respecto al evidenciado en el (16.3%) 37. Sin duda que una de las razones para este importante crecimiento es el establecimiento de metas de expansión en los contratos de concesión de las cooperativas telefónicas, debido a que las metas de expansión están relacionadas con la necesidad de la empresa de ampliar su capacidad instalada continuamente 38. En la Ley de Telecomunicaciones no se encuentra una sección dirigida de manera explícita a las metas de 35 Se consideran como grandes a las cooperativas que prestan servicios en las tres ciudades más importantes del país: La Paz, Santa Cruz y Cochabamba; el resto se consideran pequeñas. 36 Es el caso de la Cooperativa de Teléfonos de Villazón, ciudad intermedia del departamento de Potosí. 37 Se escogió el año 1995 para el corte, porque en él se iniciaron las reformas en el sector de telecomunicaciones, tal como se dijo anteriormente. 38 Barja (1999) 18

24 expansión, pero si se establece que en estas serán determinadas en los contratos de concesión luego de haberse realizado los estudios pertinentes para la fijación de las mismas. No obstante este crecimiento, es evidente que el mismo está fuertemente concentrado en los departamentos del eje central del país: La Paz, Santa Cruz y Cochabamba donde el índice de penetración de los servicios de telefonía fija, a 1999, era de 7.28% frente a 3.73% en el resto del país 39. Los Gráficos N 6 y N 7 muestran la evolución de la cantidad de líneas fijas y densidad telefónica por departamento. Los departamentos de La Paz, Santa Cruz, y Cochabamba son los departamentos con mayor número de líneas en servicio y también mayor densidad telefónica a Gráfico N 6 Líneas Fijas por Departamento 180, , , , ,000 80,000 60,000 40,000 20, Beni Cochabamba Chuquisaca La Paz Oruro Pando Potosí Santa Cruz Tarija Fuente: Superintendencia de Telecomunicaciones 39 Superintendencia de Telecomunicaciones (2000). 19

25 Gráfico N 7 Densidad Telefónica por Departamento La Paz Santa Cruz Cochabamba Chuquisaca Tarija Oruro Pando Beni Potosí Fuente: Elaboración Propia en base a datos de la Superintendencia de Telecomunicaciones Esto puede considerarse una señal de que los departamentos no incluidos en el eje central, tendrán más dificultades para acceder a la Tecnología de Información. Analizado en una perspectiva dinámica, la brecha puede ampliarse en el tiempo si se considera que la penetración telefónica entre 1996 y 1999 tuvo un mayor crecimiento en los departamentos del eje central (1.84%) respecto a las regiones del resto del país (0.97% 40 ). Otro indicador útil es la relación entre líneas instaladas y líneas en servicio, que refleja la capacidad instalada de telefonía fija con que cuentan las respectivas centrales telefónicas de las cooperativas. El Cuadro N 3 muestra este índice, y se aprecia que el mismo fluctuó alrededor del 80% en promedio, en el periodo Calculado en base a datos de la Superintendencia de Telecomunicaciones (2000). 20

26 Departamento Cuadro N 3 Líneas Fijas en Servicio, Instaladas y Grado de Utilización por Departamento Líneas en Servicio Fuente: Superintendencia de Telecomunicaciones Líneas Grado de Líneas en Líneas Instaladas Utilización Servicio Instaladas Grado de Utilización Beni 10,338 11,948 87% 11,790 13,731 86% Cochabamba 93, ,911 72% 111, ,806 73% Chuquisaca 16,300 18,260 89% 19,807 21,143 94% La Paz 148, ,808 73% 165, ,311 73% Oruro 20,742 21,507 96% 23,602 25,858 91% Pando 1,700 1,800 94% 1,423 1,800 79% Potosí 16,459 18,948 87% 16,734 18,892 89% Santa Cruz 120, ,415 94% 130, ,512 78% Tarija 24,453 28,172 87% 21,156 24,608 86% Total País 452, ,769 80% 502, ,661 77% Como el cuadro muestra, y dado el incremento de las líneas fijas en servicio, puede afirmarse por lo tanto que paralelamente también se produjeron ampliaciones de la capacidad instalada. Se puede observar sin embargo que las regiones geográficas con grados de utilización de capacidades instaladas más elevadas para la gestión 99 son aquellas vinculadas con cooperativas telefónicas consideradas pequeñas (por ejemplo Potosí, Oruro, Chuquisaca y Beni). Este aspecto está reflejando, de alguna manera, mayor probabilidad de que las centrales vinculadas a las cooperativas mencionadas tengan problemas de congestión; en contraposición aquellas con un menor uso de capacidad instalada son las regiones vinculadas con cooperativas grandes, es decir, La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. Este hecho unido a los mayores índices de crecimiento de líneas en servicio de las cooperativas grandes respecto de las pequeñas, lleva a concluir que los niveles de inversión hayan sido mayores en estas cooperativas que en el resto del país. Los precios en términos nominales cobrados por las tres cooperativas grandes no han variado de forma significativa, tal como puede verse en el Cuadro N 4. La misma afirmación se mantiene si se analizan los precios en términos de la tarifa promedio ponderada la misma que es una combinación ponderada de todas las tarifas cobradas de los diferentes servicios prestados. 21

27 Cuadro N 4 Tarifas de las Cooperativas Telefónicas Serie Operador COMTECO COTAS COTEL Derecho por tarifa fija 90 llamadas 60 llamadas 200 MINUTOS Unidad de Medida llamada (*) llamada MINUTO Tarifa Fija Tarifa Variable Tarifa Fija Tarifa Variable Tarifa Fija Tarifa Variable Tarifa Fija Tarifa Variable Fuente: Superintendencia de Telecomunicaciones Nota: (*) A partir de 1999 la unidad de medida es el pulso de 3 minutos En general, los precios del resto de las cooperativas tampoco evidenciaron fluctuaciones importantes en el mismo periodo 41. Este fenómeno se puede explicar por varias razones: - El precio techo es una forma de regulación que tiene sentido cuando el objetivo de las empresas es maximizar ganancias, y este no es el caso de las cooperativas. Es decir, las mismas no tienen incentivo a la eficiencia. - El precio techo inicial fue establecido simultáneamente a la firma de los contratos de concesión; actualmente las variaciones son en función a los valores iniciales, cabe la posibilidad de que estos últimos sean elevados lo que combinado con la ya mencionada falta de incentivos determina que las tarifas promedio ponderadas no se peguen al tope de precios de las canastas, (desde el punto de vista del usuario esto sería más bien un hecho positivo), ver Cuadro N Superintendencia de telecomunicaciones. 22

28 Cuadro N 5 Tope de Precios del Servicio Local (Canasta B) y Tarifa Promedio Ponderada por Operador Tope Canasta Operador Tarifa Promedio Tarifa Promedio Tarifa Promedio Tarifa Promedio COMTECO COSETT COTABE COTAP COTAS COTEAUTRI COTECO COTEGUA COTEL COTEMO COTEOR COTERI COTES CTB ENTEL Fuente: Superintendencia General del SIRESE (2000) - Las ganancias de productividad de las cooperativas fueron poco significativas, y entonces no se reflejaron en disminuciones significativas de precios. 42 Es más, las cooperativas han vivido este periodo en medio de acusaciones de mala administración. El caso más crítico es COTEL de La Paz, que fue intervenida por SITTEL en la gestión Una razón, en cierto sentido contradictoria con las anteriores, es un comportamiento monopólico por parte de las cooperativas. Esta explicación no tendría sentido si se considera que los clientes a los que se quiere extraer el excedente, son socios de la misma cooperativa. Dos conclusiones que se desprenden de lo anteriormente mencionado son las siguientes: Primero, el relativamente pobre desempeño de las cooperativas pequeñas. 42 La productividad es uno de los elementos que componen el precio techo: el precio tope debe disminuir a medida que la productividad de las empresas aumenta. 23

29 Segundo, las cooperativas grandes, tuvieron un mejor desempeño en expansión e inversiones pero no en precios. Por tanto, las perspectivas de innovaciones y masificación del uso de la Tecnología de Información no son alentadoras y con mayor razón para los departamentos fuera del eje central. Respecto a la penetración telefónica en el área rural, hasta diciembre de 1999 fueron atendidos con instalación de servicio telefónico poblaciones de entre 350 y habitantes. Considerando que de acuerdo a lo establecido en los contratos de concesión hasta finales del año 2000 se debían atender poblaciones existe un sobre - cumplimiento del 3.3% 43. Las metas mencionadas de expansión están establecidas para ENTEL y las cooperativas más grandes como COTEL, COMTECO y COTAS. No obstante los indicadores anteriores, es una opinión generalizada que en las áreas rurales el desarrollo de las telecomunicaciones aún es muy reducido y que uno de los grandes desafíos pendientes es precisamente el diseño de las políticas conducentes a poder superar el actual acceso de estas áreas a la tecnología de telecomunicaciones Telefonía Móvil Los indicadores de crecimiento de las líneas móviles en servicio así como el de densidad denotan índices que en magnitud son superiores a los presentados en telefonía fija, como se ve en el Cuadro N 6. Cuadro N 6 Evolución de la Cantidad de las Líneas Fijas y Móviles en Servicio Detalle Total Lineas Lineas Fijas Lineas Moviles Tasa de Crecimiento Líneas Totales (%) Tasa de Crecimiento Líneas Fijas (%) Tasa de Crecimiento Líneas Móviles (%) Lineas Telefónicas Totales por 1000 habitantes Lineas Telefónicas Fijas por 1000 habitantes Lineas Telefónicas Móviles por 1000 habitantes Fuente: Superintendencia de Telecomunicaciones 43 Superintendencia de Telecomunicaciones (2000). 24