Gestión de la Deuda Subnacional en América Latina

Transcripción

1 Gestión de la Deuda Subnacional en América Latina Taller conjunto BM-CEMLA sobre la Herramienta de Evaluación de Desempeño de Gestión de la Deuda Subnacional (SN-DeMPA) Ciudad de México del 18 al 22 de marzo de 2013 Jaime Coronado Coordinador Programas de Deuda Pública 18 de Marzo 2013 Contenido 1. Introducción 2.. Sostenibilidad de la finanzas subnacionales y de prestación de servicios Indicadores de sostenibilidad de deuda 3. Razones para controlar el endeudamiento subnacional Ejemplos de Rescates 4. Enfoques para el control de endeudamiento Enfoque basado en la disciplina del mercado Controles administrativos Enfoque cooperativo Enfoque basado en reglas 5. Experiencia Internacional 6. Conclusiones 1

2 Introducción Desarrollo democrático y mayor atención a la consolidación macroeconómica: Facilitaron la profundización de los procesos de descentralización en las últimas décadas en Latinoamérica y en el mundo. Este proceso se ve apuntalado por las funciones que se atribuyen a los diferentes niveles de gobierno. Gobierno Central: funciones relacionadas con estabilización y redistribución Gobiernos Subnacionales: funciones de asignación Los procesos de descentralización implican: Determinación de competencias (responsabilidades) para los GS y los recursos para cumplir con ellas La transferencia de estos recurso y competencias Cuando existen desequilibrios verticales importantes (incapacidad de cumplir las competencias con la capacidad de generar recursos) las necesidades de endeudamiento se incrementan pudiendo conducir a déficits fiscales severos que pueden afectar incluso la estabilidad macroeconómica Sostenibilidad de la finanzas públicas subnacionales Análisis de política (ASD, MTDS, PROG-FF) Sostenibilidad de Deuda Sostenibildad de las Finanzas Públicas Estrategia de financiamiento Análisis de costo y riesgo Sostenibilidad en la Prestación de Servicios Evaluación y Mejora de Gestión (DeMPA, PE o de Reforma) Sostenibilidad de Gestión Sostenibilidad Fiscal (FF y RF) Planificación Organización y Administración Sistemas financieros (presupuesto, tesorería, deuda) Recursos Humanos Seguimiento y Control Adquisiciones 2

3 Sostenibilidad de deuda e indicadores Los principales indicadores para medir el peso de la deuda de un gobierno subnacional, resultan de comparar variables de saldo y flujo de la deuda subnacional con la capacidad de pago del gobierno subnacional que se estime relevante El peso de la deuda (el numerador de los indicadores) puede ser analizado desde el punto de vista de solvencia, es decir, por los agregados de deuda en un momento determinado valor nominal y/o valor presente- y desde el punto de vista de liquidez a través del servicio de la deuda o los componentes del mismo Respecto al denominador, normalmente se utiliza los Ingresos Corrientes del GS, debido a la facilidad y oportunidad de recopilación de la información así como su cálculo y estandarización. Estos ingresos deben ser aquellos que sean corrientes y de carácter recurrente Lo importante es analizar la trayectoria de los indicadores relevantes y las características propias de la entidad para establecer si la deuda es sostenible o no El análisis de la trayectoria de los indicadores conjuntamente con los flujos financieros pasados y proyectados, permiten establecer la salud de las finanzas públicas en diferentes momentos del tiempo. RAZONES PARA CONTROLAR EL ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL 3

4 Las obligaciones financieras de las entidades Subnacionales afectan la deuda del Sector Público Gobierno Central Sector Público Gobierno General Resto del Sector Público Gobierno Estatal Gobierno Local Sector Público Financiero Sector Público no Financiero Banco Central Otros Sector Financiero El endeudamiento subnacional significativo afecta de diferentes maneras El efecto macroeconómico de los desequilibrios de las finanzas de los gobiernos subnacionales puede ser importante La demanda agregada puede incrementarse ante un incremento en el nivel de gastos de los gobierno subnacionales La balanza de pagos puede afectarse, a través de un mayor volumen de importaciones de bienes de capital La salud financiera de los gobiernos subnacionales puede afectar: La implementación de la política monetaria, y mercados cambiarios y financieros, Solvencia del país y calificación crediticia ; prestación de servicios Puede llegar a ser muy costosos para el gobierno nacional (por ej., rescates financieros), y por ende afectar el bienestar de la sociedad Por tanto, el establecimiento de controles a la gestión fiscal, donde el endeudamiento es sin duda un elemento fundamental, desde el punto de vista macroeconómico y de bienestar de la sociedad 4

5 Ejemplos de Rescates México , crisis del tequila, como consecuencia el gobierno federal tuvo que rescatar virtualmente a todos los estados cuya situación de alto endeudamiento previo a la crisis se agravó, luego de que las tasas de interés se quintuplicaron al momento de la crisis, haciendo el uso del Programa de Fortalecimiento Financiero de los Estados Brasil 1997, luego de varias rondas de negociación, a consecuencia de los problemas de deuda en varios estados (principalmente bonos), el gobierno introdujo un mecanismo estándar de contratos de restructuración de deuda. Dichos contratos a ser firmados entre el gobierno federal y cada uno de los estados, consideraban el reemplazo de la deuda estatal titularizada y con bancos, por deuda con el gobierno federal Argentina , A consecuencia del contagio financiero derivado del Efecto Tequila en 1994, el gobierno federal tuvo que hacerse cargo del sistema provincial de pensiones en 11 jurisdicciones, asumiendo el costo fiscal consecuente. Colombia 1995, otorgamiento de créditos a gobiernos subnacionales (Departamentos) para su reestructuración financiera, condicionados a la firma de convenios de desempeño. Enfoques para el Control de Endeudamiento 5

6 Enfoques para el Control de Endeudamiento Dependencia en la Disciplina de Mercado Enfoque basado en reglas Enfoques de Gestión Deuda Subnacional Arreglos de cooperación entre diferentes niveles de Gobierno Controles Directos o Administrativos Enfoque basado en la disciplina del mercado Bajo este enfoque, el mercado financiero es el que regula o restringe el endeudamiento subnacional. En este caso, el Gobierno Central no fija ningún límite a su endeudamiento y estos gobiernos son libres de decidir cuánto prestarse, cómo, de quién y el destino de estos fondos. No obstante, para poder imponer una disciplina eficaz sobre el endeudamiento de los GS, los mercados financieros deben cumplir una serie de condiciones: Los mercados deben ser libres y abiertos; en especial, no deben existir reglas (como los coeficientes de encaje u otras normas relativas a la composición de la cartera) que obliguen a los intermediarios financieros a otorgar créditos a gobiernos subnacionales en condiciones privilegiadas Los prestamistas deben tener acceso a información adecuada sobre la deuda pendiente de pago del GS y su capacidad de repago No debe haber presunción de un posible rescate por parte del gobierno central El GS debe poseer una estructura institucional que asegure la existencia de una capacidad de reacción adecuada frente a las señales del mercado, antes de llegar al punto de encontrarse imposibilitado de obtener nuevos préstamos. La condición de no rescate por parte del gobierno central se constituye en la mayor debilidad de este enfoque de control del endeudamiento subnacional, así como el cumplimiento estricto de las otras. Por esta razón, muchos países en desarrollo no implementan este enfoque de manera aislada. 6

7 Controles administrativos Bajo este enfoque, el gobierno central retiene el poder de establecer controles directos sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales, a través de techos individuales anuales o semi-anuales de endeudamiento, establecimiento de requisitos administrativos para autorizar el endeudamiento del gobierno subnacional o centralizar el endeudamiento del país y transferir estos recursos a través de préstamos intermediados a los gobiernos subnacionales (on-lending). El control directo del gobierno central sobre el endeudamiento de los gobiernos subnacionales obviamente es más frecuente en países constitucionalmente unitarios que en países federales. Enfoque cooperativo Esta categoría está referida a que los límites de endeudamiento subnacional no son fijados por ley o por el gobierno central, sino que son determinados a través de la negociación entre éste y los gobiernos subnacionales. Ventaja: Al promover el diálogo entre distintos niveles de gobierno, tiene el potencial para asegurar la coordinación de la política macroeconómica e incrementar la conciencia entre los gobiernos subnacionales respecto a las implicaciones macroeconómicas de sus políticas presupuestarias. Debilidad: una débil implementación puede relajar las restricciones presupuestarias de los gobiernos municipales, promover el regateo por transferencias intergubernamentales y debilitar la coordinación de las políticas 7

8 Enfoque basado en reglas Se basa en el establecimiento de reglas fiscales para limitar el endeudamiento subnacional y que vienen respaldadas por el marco legal del país. límites en los montos absolutos de endeudamiento o nivel de deuda; nivel de déficit; techos sobre el nivel de gasto; regla de oro por la que el endeudamiento solo debe estar destinado a la inversión Tiene la ventaja de la transparencia e imparcialidad, así como el evitar prolongadas negociaciones entre niveles centrales y subnacionales de gobierno No obstante, por su propia naturaleza, carecen de flexibilidad y suelen terminar fomentando comportamientos y prácticas encaminados a eludirlas Reclasificando los gastos corrientes como gastos de capital Creación de entidades cuyas operaciones tienen carácter extrapresupuestario y sus deudas no se contabilizan para la determinación de los topes de endeudamiento Uso de empresas de propiedad de los gobiernos subnacionales para la obtención de créditos Enfoques para el control de endeudamiento Con base a la evidencia empírica disponible sobre los tipos de control del endeudamiento de los gobiernos subnacionales y los episodios de rescates (bailouts) ocurridos de las finanzas de los gobiernos subnacionales por parte del gobierno central, se puede señalar que aparentemente ningún enfoque presenta mejores cualidades que otro considerando ese criterio. El siguiente cuadro resume los resultados de 43 países y comprueba que independientemente del enfoque adoptado, los rescates financieros han ocurrido Enfoque Países Países Con Antecedentes Sin Antecedentes Total Emergentes Desarrollados de Rescate de Rescate Disciplina del Mercado Control basado en Reglas Control Cooperativo Control Administrativo Fuente: FMI

9 Brasil Inicialmente se quería depender de la disciplina de mercados Se introdujo el enfoque basado en reglas en los 80 s para lidiar contra las crisis de deuda ocasionadas por el excesivo acumulamiento de deuda de las entidades durante las dos décadas anteriores El gobierno central ahora restringe ambas la demanda y la oferta de deuda de las entidades subnacionales, de la siguiente forma: Las entidades no tienen permitido endeudarse con empresas públicas La deuda total no puede exceder el presupuesto El nuevo endeudamiento no puede exceder 18% de los ingresos corrientes El servicio de la deuda no puede exceder el 13% los ingresos corrientes Entre otros Canadá Dependencia en la disciplina de mercados para el endeudamiento de provincias (estados) Las provincias no tienen limites legales con respecto a endeudamiento y no están sujetas a ningún tipo de control por el gobierno central El enfoque no ha sido siempre efectivo En los 90 s a pesar de las señales de mercado (aumento de las primas de riesgo y reducción de calificación crediticia) las provincias continuaron endeudándose hasta alcanzar 24%/PIB Después las provincias comenzaron a ajustarse pero el proceso fue costoso 9

10 Colombia Los controles sobre el endeudamiento subnacional ha variado con el tiempo La autonomía y la ausencia de reglas fiscales las entidades subnacionales incrementaron los problemas de deuda en los 80 s y 90 s Durante 93-97, Colombia estableció un sistema vinculando la deuda de cada entidad con su capacidad de pago Las entidades con luz amarilla son capaces de endeudarse sólo con permiso del ministerio de hacienda Aquellas con luz roja tienen que aceptar un plan de ajuste para poder ser capaces de contratar deuda México La constitución estipula que las entidades solo pueden endeudarse En pesos Internamente Solo para inversiones productivas Las operaciones de endeudamiento son actos que competen solo a los GS Las entidades pueden utilizar fondos de participaciones como colateral Están obligadas a publicar sus niveles de deuda y los bancos deben evaluar el riesgo de las entidades antes de prestar 10

11 Sudáfrica Existe un comité de prestamos- creado por la Ley de Endeudamiento de los Gobiernos Provinciales, dirigido por el Ministerio de Hacienda- que coordina los requerimientos de endeudamiento de las provincias Cada provincia esta obligada a publicar en cada año una cuenta que muestre sus transacciones presupuestadas y las efectivamente realizadas con respecto a: Sus ingresos corrientes Sus gastos corrientes Recepción de créditos puente Reembolsos Las provincias tienen prohibido contratar deuda externa La constitución: Prohíbe a las provincias (estados) adquirir créditos para gasto corriente Permite a las provincias contratar créditos para gasto de capital con normas y condiciones establecidas en la ley Permite en algunos casos créditos puente para gasto corriente durante un año fiscal Conclusiones El endeudamiento subnacional es critico para financiar infraestructura y otros servicios pero lo es también la sostenibilidad de las finanzas públicas Endeudamiento subnacional no regulado puede ocasionar graves crisis de deuda Las experiencias de cada país respecto al control del endeudamiento varían ampliamente y reflejan La historia El balance de poderes entre el gobierno central y estatal Condiciones macroeconómicas y fiscales Grado de desarrollo de los mercados No hay enfoque ideal y el preferido puede cambiar dependiendo de las circunstancias Probablemente los enfoques de control deberían variar dependiendo de los GS de que se traten y la capacidad que tengan de recaudar recursos 11

12 Gracias!!!! Taller conjunto BM-CEMLA sobre la Herramienta de Evaluación de Desempeño de Gestión de la Deuda Subnacional (SN-DeMPA) Ciudad de México del 18 al 22 de marzo de 2013 Jaime Coronado Coordinador Programas de Deuda Pública 18 de Marzo 2013 Experiencia Internacional País División Administrativa Segundo Nivel Tercer Nivel Cuarto Nivel Brasil Canadá Colombia 5 regiones 26 estados 1 distrito 5,564 municipios 3 territorios 10 provincias Municipios 32 departamentos 1 distrito capital 1,099 municipios 32 comunidades indígenas México 31 estados 1 distrito federal 2, 440 municipios Sudáfrica 9 provincias 44 distritos municipales 226 municipalidades locales 12