DESCENTRALIZACIÓN N FISCAL EN AMÉRICA LATINA: OPORTUNIDADES Y TENTACIONES

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1 DESCENTRALIZACIÓN N FISCAL EN AMÉRICA LATINA: OPORTUNIDADES Y TENTACIONES Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL II Curso Internacional Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas Santiago de Chile Noviembre 2006

2 CONTENIDO Introducción y objetivo Características de las relaciones fiscales intergubernamentales en AL Características estructurales Asignación de funciones entre niveles de gobierno Recursos subnacionales Endeudamiento subnacional Las etapas de la descentralización en AL La situación actual: oportunidad o tentación? Algunas reflexiones finales

3 Características estructurales en AL: Alta desigualdad en la distribución personal del ingreso Coeficiente de GINI a/ Estadísticos de posición 0 Africa Sub Sahariana b/ Asia del Sur c/ Asia del Este y el Pacífico d/ Medio Oriente y Africa del Norte e/ América Latina Europa del Este y el Caribe f/ y Asia Central g/ OECD h/ 0 GINI Máximo Mínimo Percentil 75 Percentil 25 Fuente: CEPAL (2006)

4 Características estructurales en AL: Desigualdad regional en la distribución del ingreso Relación entre los productos per capita de las jurisdicciones mas pobre y mas ricas de cada país País Niveles de gobierno Relación Argentina Brasil Chile Guatemala Mexico Peru Uruguay Fuente: Cetrangolo (2006) Provincias Estados Regiones Departamentos Estados Municipios Municipios

5 Desigualdad regional en la distribución del ingreso: AL - OCDE ARGENTINA ECUADOR MÉXICO BRASIL GUATEMALA COLOMBIA CHILE FRANCIA ITALIA OECD ESPAÑA CANADÁ ESTADOS UNIDOS AUSTRALIA DISPERSIÓN EN EL PIB PER CÁPITA REGIONAL (coeficiente de Gini) FUENTE: Elaboración propia en base a OECD (2004) e información oficial proporcionada por los países.

6 Características estructurales en AL: En promedio carga tributaria baja América Latina y otras regiones: componentes de la carga tributaria (c. 2003) OECD (30) UE (15) Estados Unidos Sudeste Asiático (6 países) América Latina (19 países) Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social Fuente: CEPAL (2006)

7 con esfuerzo fiscal heterogéneo AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRESIÓN TRIBUTARIA CON CONTRIBUCIONES PARA SEGURIDAD SOCIAL, Ingresos tributarios Contribuciones sociales 0.0 Brasil a/ b/ Argentina a/ Uruguay Colombia a/ b/ Chile a/ Nicaragua Costa Rica a/ b/ Honduras b/ América Latina y el Caribe c/ Bolivia b/ Rep. Dominicana Perú El Salvador Panamá Ecuador a/ b/ Paraguay Venezuela México Guatemala Haití b/

8 Características estructurales en AL - Dos características adicionales que condicionan el proceso: - Grado de urbanización - Heterogénea definición institucional

9 ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Gobierno Central Asignación de gastos Recaudación ingresos & transferencias Asignación de ingresos Gobierno local1 Transferencias compensatorias Gobierno local 2 Gobierno local 3 Acceso a financiamiento

10 ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO Recomendaciones Asignar a cada nivel de gobiernoaquellas funciones que pueda realizar de manera más eficiente. Delimitar competencias de gasto antes de transferir las fuentes de financiamiento. Que sea clara y las funciones de gasto se superpongan lo menos posible. Tener en cuenta los tamaños y capacidades institucionales de los GSN para ejercer eficazmente sus funciones.

11 ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO 19 PAÍSES: ASIGNACIÓN DE RESPONSABILIDADES EN LA PROVISIÓN DE SERVICIOS ENTRE DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO SERVICIOS SOCIALES TRANSPORTE SERVICIOS PÚBLICOS OTROS SERVICIOS EXCLUSIVO COMPARTIDO CENTRAL INTERMEDIO LOCAL C,I C,L I,L C,I,L BIENESTAR SOCIAL HOSPITALES SALUD PÚBLICA UNIVERSIDADES EDUCACIÓN SECUNDARIA EDUCACIÓN BÁSICA PROG. NUTRICIONALES VIVIENDA URBANO FERROCARRILES 14 2 AEROPUERTOS PUERTOS AUTOPISTAS URBANAS AUTOPISTAS INTERURBANAS TELECOMUNICACIONES ENERGÍA ELÉCTRICA RECOLECCIÓN DE BASURA AGUA POTABLE BOMBEROS CALEFACCIÓN RIEGO POLICÍA ORDEN PÚBLICO GASODUCTOS 10 1

12 ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Gobierno Central Asignación de gastos Recaudación ingresos & transferencias Asignación de ingresos Gobierno local1 Transferencias compensatorias Gobierno local 2 Gobierno local 3 Acceso a financiamiento

13 ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS Racionalidad de la asignacion de recursos subnacionales Mix recursos propios y transferencias

14 ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS Cuatro principios a considerar: Rendicion de cuentas Bases tributarias con alta movilidad o fluctuaciones ciclicas Impuestos al consumo Impuestos sobre la renta Impuestos patrimoniales

15 Principales recursos propios de los gobiernos subnacionales GOBIERNO PROVINCIAL GOBIERNO MUNICIPAL Argentina Brasil Colombia Ecuador México Perú Venezuela Impuestos sobre ingresos brutos, propiedades, autom óviles, sellos. IVA cargado en el origen, porcentaje fijo del impuesto sobre la renta e impuestos sobre el consumo del gobierno central Impuestos a la cerveza, el tabaco, los licores y la gasolina alcabalas, contribuciones de mejoras Impuestos menores sobre la nómina y vehículos Impuestos sobre la compra de vehículos y patentes de giro Tasas y contribuciones por servicios Impuestos sobre la propiedad y servicios Impuesto sobre las propiedades, el impuesto de industria y comercio, sobretasa a la gasolina Impuestos sobre los predios (urbanos, rurales), alcabalas, activos Impuesto sobre las propiedades, patentes de giro Impuesto sobre las propiedades Impuestos sobre la propiedad, impuestos sobre los vehículos

16 Principales recursos propios de los gobiernos subnacionales en AL 19 PAÍSES: IMPUESTOS ASIGNADOS A LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES INGRESOS EXCLUSIVO COMPARTIDO INTERMEDIO LOCAL C,I C,L I,L C,I,L SALARIOS 1 1 RENTA PERSONAS RENTA EMPRESAS CIT PROPIEDADES TRANSFERENCIA PROPIEDADES CONSUMO OTROS TASAS COMBUSTIBLES 1 2 ESPECÍFICO 1 2 VENTAS-IVA-INGRESOS BRUTOS 1 3 RECURSOS NATURALES 2 SELLOS JUEGOS DE AZAR VEHÍCULOS INDUSTRIA Y COMERCIO CONTAMINACIÓN 1 1 ELECTRICIDAD

17 Recursos propios de los gobiernos subnacionales en AL ESTRUCTURA DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA POR NIVEL DE GOBIERNO ARG (2005) 26,9 BRA (2003) 35,8 CHL (2004) 18,7 COL (1999) 16,9 GTM (1999) 9,5 HND (2002) 17,2 MEX (2000) 17,0 NIC (2003) 16,7 PER (2004) 15,2 URY (2001) 18,4 0% 20% 40% 60% 80% 100% Fuente: Cetrángolo (2006) Central Intermedio Local

18 ELEMENTOS DE LAS RELACIONES FISCALES INTERGUBERNAMENTALES Y LAS PREGUNTAS BASICAS Gobierno Central Asignación de gastos Recaudación ingresos & transferencias Asignación de ingresos Gobierno local1 Transferencias compensatorias Gobierno local 2 Gobierno local 3 Acceso a financiamiento

19 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Llegado este punto, estamos en condiciones de analizar la lógica de los diferentes esquemas de distribución de recursos. Ella se relaciona con la asimetría interjurisdiccional existente entre responsabilidad de gastos y disponibilidad de recursos. De acuerdo con la experiencia internacional, prevalece un mayor grado de concentración de la recaudación tributaria en manos del nivel central y, por lo tanto, los gobiernos provinciales y municipales dependen financieramente del gobierno central, dando origen a diferentes sistemas de transferencias intergubernamentales

20 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Esta brecha refleja la inevitable tensión entre las numerosas (y crecientes) demandas de gasto local y la escasez de instrumentos tributarios con aquellas características que le permitan ser recaudados localmente.

21 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES CARACTERÍSTICAS DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA (77 sistemas analizados) Origen de los fondos Número de sistemas Porcentaje de impuestos nacionales 40 Monto fijo 3 Monto variable (por costo de servicio) 5 Partida presupuestaria 15 Otros 14 Mecanismo de transferencias Discrecional 29 Automático 48 Tipo de asignación Libre disponibilidad 38 Asignación sectorial 39 Destino Gobiernos intermedio 37 Gobiernos locales 44

22 LAS ETAPAS DE LA DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA Prehistoria de la descentralizacion en AL A partir de los ochenta, fuerte enfasis que puede caracterizarse por: Implementación de reformas constitucionales, Reasignación de responsabilidades de gasto (gasto social) Aumento de los recursos subnacionales a través de las transferencias Inexistencia de mecanismos de coordinación macro y de rendicion de cuentas. Justificación conceptual de esta ola: federalismo fiscal La descentralización mejora la eficiencia asignativa

23 LAS ETAPAS DE LA DESCENTRALIZACION GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (Promedio de los niveles en porcentajes del PIB) ARGENTINA 8,5 11,0 11,7 12,1 BOLIVIA 2,8 5,3 7,1 8,0 BRASIL** 14,1 17,5 15,3 14,0 CHILE 2,4 2,5 2,9 3,1 COLOMBIA 5,6 7,9 8,4 COSTA RICA 0,8 6,0 0,7 0,8 ECUADOR 2,1 2,1 4,5 MÉXICO * 3,9 5,5 5,5 7,4 PARAGUAY 0,4 0,3 0,3 0,4 PERÚ 2,0 2,1 * Promedio , corresponde al promedio ** Promedio , corresponde al promedio ,

24 LAS ETAPAS DE LA DESCENTRALIZACION Qué se descentralizó? Cuánto gastan los GSN en salud y educación? Argentina (2003): 59% Bolivia (2003): 52% Brasil (2003, municipios): 50% Colombia (2002, municipios): 48%

25 LAS ETAPAS DE LA DESCENTRALIZACION EN AMERICA LATINA A partir de mediados de los 90, fuerte aumento de deuda SN en Argentina, Brasil. Rescates de parte de los GC, con armado de programas de coordinacion de endeudamiento. Irrupcion de las reglas macro fiscales Impacto de la descentralización en la función de estabilización macro

26 ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL En porcentajes del PIB (p) Argentina Brasil Colombia México Bolivia

27 Se implementaron diversos mecanismos de coordinación fiscal País Fecha de implementación Cobertura Tipo Reglas Adicionales Estado Legal Argentina 2004 Federal y subnacional Crecimiento nominal del gasto primario no podrá superar la tasa de aumento nominal del PIB Leyl Brasil 2001 Federal y Subnacional Equilibrio corriente (subnacional); superávit primario (federal) límites de gasto salarial (porcentaje del total ) Ley Chile 2006 Central Superávit global estructural (1% del PIB) Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) Ley Regla de saldo Colombia 2001 Gobiernos Subnacionales Equilibrio corriente Fondo Nacional del Café (FNC); Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) Ley Ecuador 2005 Federal y Subnacional Crecimiento real del gasto corriente no podrá superar el 3.5%. Fondo de Estabilización Petrolera (FEP); Fondo de Ahorro y Contingencias (FAC) Ley México 2006 Federal y Subnacional Equilibrio corriente Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEP) Ley Perú 2003 Nacional Déficit inferior a 1% del PIB; crecimiento real del gasto primario no superior a 3% por año Fondo de Estabilización Fiscal Ley Venezuela 2000 Nacional Equilibrio Corriente Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM) Ley Argentina 2004 Gobiernos Subnacionales Límites anuales de endeudamiento, de manera tal que los servicios no superen el 15% de los recursos corrientes Ley Brasil 2001 Gobiernos Subnacionales Límites anuales de endeudamiento Ley Regla de deuda Colombia 1997 Gobiernos Subnacionales Límite al endeudamiento, de acuerdo con indicadores de solvencia y liquidez Ley Ecuador 2005 Federal y Subnacional Cronograma de reducción de deuda hasta alcanzar 40% del PIB Límites de endeudamiento para gobiernos subnacionales Ley

28 La situación fiscal de la región: una oportunidad o una tentación?

29 El desempeño fiscal en AL América Latina: Resultado primario ( Como porcentaje del PIB) Promedio Simple Promedio ponderado

30 Ingresos y gastos del Gobierno central como % del PIB (promedio ponderado) ingreso total gasto total gasto primario

31 CARGA Y COMPOSICIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA, PROMEDIO SIMPLE, EN % DEL TOTAL Y % DE PIB 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0, (e) Impuestos sobre las rentas y ganacias de capital Impuestos generales sobre bienes y servicios Impuestos sobre el comercio y transacciones internacionales Otros impuestos directos Impuestos sobre la propiedad Impuestos específicos sobre bienes y servicios Contribuciones a la Seguridad social Otros impuestos indirectos

32 Principales indicadores fiscales AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIÓN DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES (En porcentaje del PIB) / / /2005 /a Ingreso total Gasto corriente Gasto capital Gasto social b/ Gasto primario Gasto corriente primario

33 Evolución del saldo de la deuda pública Porcentaje del PIB Países industrializados América Latina Países emergentes

34 Ampliando la cobertura el resultado se confirma Gráfico 2 AMÉRICA LATINA (6 PAÍSES): RESULTADO PRIMARIO DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (En porcentajes del PIB) Argentina Bolivia Brasil Colombia Ecuador México Prom.simple 6 países Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

35 Ingreso, gasto y resultado primario de los GSN, en porcentajes del PIB ARGENTINA BRASIL Ingreso total Gasto total Resultado primario Ingreso total Gasto total Resultado primario COLOMBIA MÉXICO Ingreso total Gasto total Resultado primario Ingreso total Gasto total Resultado primario

36 Ingreso, gasto y resultado primario de los GSN, en porcentajes del PIB BOLIVIA PERÚ Ingreso total Gasto total Resultado primario Ingreso total Gasto total Resultado primario ECUADOR Ingreso total Gasto total Resultado global

37 ALGUNAS REFLEXIONES FINALES Considerar condicionantes estructurales. Relacion desarrollo local y base imponible: Secuencia en la asignacion de responsabilidades. Evaluacion adecuada: eficiencia asignativa, estabilizacion macro y eficiencia distributiva.

38 ALGUNAS REFLEXIONES FINALES Como convertimos la actual situacion fiscal regional en una oportunidad de aprendizaje y no en una tentacion? Tarea pendiente: descentralizacion para el desarrollo.

39 DESCENTRALIZACIÓN N FISCAL EN AMÉRICA LATINA: OPORTUNIDADES Y TENTACIONES Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo Económico CEPAL II Curso Internacional Políticas Macroeconómicas y Finanzas Públicas Santiago de Chile Noviembre 2006