Evaluar la identificación de los prestatarios mediante el análisis de preparación para la reforma

Transcripción

1 1 Banco Mundial Notas PREM JUNIO DE 1999 NÚMERO 25 SECTOR PÚBLICO Evaluar la identificación de los prestatarios mediante el análisis de preparación para la reforma El análisis de preparación para la reforma es un nuevo instrumento que el Banco Mundial puede utilizar para medir la identificación con sus operaciones crediticias y, por lo tanto, su sostenibilidad. La identificación de los prestatarios es fundamentalmente un concepto político. Para el Banco Mundial, identificación significa que las políticas y los cambios institucionales asociados con una operación crediticia cuentan con suficiente apoyo político para que puedan ser adoptados y puestos en práctica, aun cuando haya oposición política. La necesidad de identificación de los prestatarios es desde hace tiempo un dogma de fe dentro del Banco. Pero muchas veces se ha olvidado en la práctica porque la evaluación de esta identificación puede ser difícil y requerir mucho tiempo. En 1986, en un documento para discusión del Banco Mundial se afirmaba que en general se reconoce que el compromiso del prestatario con la ejecución es uno de los factores principales que influyen en el desempeño del proyecto (Heaver e Israel, 1986, pág. i). Varios estudios del Departamento de Evaluación de Operaciones y de la Vicepresidencia de Economía del Desarrollo han llegado a la conclusión de que los programas de ajuste acertados están asociados con una fuerte identificación de los prestatarios (Johnson y Wasty, 1993; Dollar y Svensson, 1998). Los especialistas ajenos al Banco han llegado a la misma conclusión: El proceso de financiamiento con condicionalidad funciona bien únicamente cuando los políticos locales han decidido, en buena parte por propia iniciativa y quizá con ayuda técnica exterior, abordar sus necesidades de reforma, introducir determinados cambios normativos en forma secuencial y dirigirse a la comunidad internacional para solicitar ayuda financiera con ese fin (Rains, citado en Banco Mundial, 1998, pág. 52). Así pues, la selección y diseño acertados de operaciones crediticias del Banco que supongan reformas normativas dependen de la capacidad del Banco de evaluar la identificación de los prestatarios. El Banco debe saber si ésta es lo bastante fuerte como para justificar el financiamiento y, en caso contrario, cómo colaborar con el gobierno para llegar a una identificación más amplia, como requisito previo para el financiamiento. En la presente nota se analizan los instrumentos que el Banco ha utilizado habitualmente para evaluar la identificación del prestatario, se recomienda un nuevo y prometedor instrumento de evaluación llamado análisis de preparación para la reforma y se explica cómo utilizarlo. Además, se indica cómo podría contribuir el Banco a lograr una mayor identificación.

2 2 Instrumentos conceptuales para evaluar la identificación En las publicación del Banco Mundial se han señalado dos marcos teóricos que el personal puede utilizar para evaluar el nivel y calidad de la identificación. El primero, orientado a las autoridades de rango superior, es un análisis de los dirigentes políticos. El segundo, que se centra normalmente pero no siempre en grupos de interés ajenos al gobierno, es el análisis de las partes interesadas. Cada uno tiene sus ventajas y limitaciones. Análisis de los dirigentes políticos Johnson y Wasty (1993) ofrecen una metodología para evaluar la identificación del prestatario, centrada directamente en los dirigentes políticos. Utilizando este planteamiento, se puede evaluar la identificación con un programa de reforma determinado tomando como base cuatro variables: el lugar de la iniciativa en la formulación y ejecución del programa de reforma, el nivel de convicción intelectual entre las autoridades principales, la expresión de la voluntad política por los altos dirigentes y los esfuerzos por llegar a un consenso entre los distintos grupos. De estas variables, sólo la última hace referencia a partes interesadas distintas de los dirigentes públicos, y se hace hincapié en los esfuerzos por llegar a un consenso, no en los resultados. Esta metodología es válida para dar realce a las opiniones y acciones de los principales dirigentes políticos. Los empresarios políticos que encuentran la forma de explotar o incluso crear oportunidades de cambio son casi siempre necesarios para la reforma de las políticas. En un estudio sobre las grandes reformas llevadas a cabo en 13 países, Williamson (1994) observó que la figura del dirigente visionario desempeñaba un papel fundamental en nueve de los 10 intentos de reforma que dieron buenos resultados. Frischtak y Atiyas (1996, pág. 22) llegaron a la conclusión de que no parece lo más indicado ponerse en manos de los dirigentes para conseguir reformas normativas, pero su importancia decisiva en los procesos de reforma que suponen grandes cambios institucionales aparece claramente en la mayor parte de los estudios monográficos del presente volumen. De la misma manera, en Grindle y Thomas (1991, pág. 5) se comprobó que los casos de cambio de políticas y su éxito o fracaso que aquí consideramos no pueden explicarse sin hacer referencia a los líderes y a la gestión estratégica de las autoridades y administradores. No obstante, por varias razones es un error contar únicamente con los indicadores sobre los dirigentes políticos para evaluar el grado de identificación del prestatario (y es un error común en el Banco porque el análisis de los dirigentes es relativamente fácil). En primer lugar, en la mayor parte de los casos la aplicación de una decisión ejecutiva de cambio normativo o institucional requiere el consentimiento, y quizá el apoyo abierto, de otros agentes políticos. En los sistemas democráticos los cambios importantes suelen requerir la aprobación del Congreso. En los países menos democráticos, es probable que hasta el presidente y los ministros principales dependan políticamente de centros de poder cuyos intereses económicos quizá limiten las opciones normativas disponibles. Las autoridades de rango superior especialmente en las deliberaciones con el personal del Banco quizá subestimen las dificultades de conseguir apoyo suficiente de otras instancias. En segundo lugar, los cambios más importantes requieren un esfuerzo institucional constante de aplicación. Ese desfase ofrece ocasión para que los adversarios

3 3 del cambio intervengan en distintos momentos de la aplicación y que emprendan una eficaz acción de retaguardia en niveles que van más allá de la sensibilización o control de las autoridades superiores. En tercer lugar, las autoridades individuales van y vienen dentro de un único gobierno, o de uno a otro. Las reformas que requieren la presencia de una persona o pequeño grupo de personas comprometidas no sobrevivirán probablemente esta rotación a no ser que las reformas cuenten con un apoyo razonable fuera de los niveles superiores de gobierno. Por todas estas razones, la participación de los líderes políticos es casi siempre necesaria, pero casi nunca suficiente. Análisis de las partes interesadas Estos argumentos aconsejan el análisis de las partes interesadas. Este planteamiento ha recibido gran atención gracias a la insistencia del Banco en la participación de la sociedad civil en el diseño y ejecución de los proyectos. Como se afirma en el sitio web del Banco sobre Participación ( Participation Tools/Techniques sdv/sdvhome.nsf/particview?openview), el análisis de las partes interesadas es el punto de partida de la mayor parte de las actividades basadas en la participación y/o evaluaciones sociales. Se utiliza para llegar a una mejor comprensión de las relaciones de poder, influencia e intereses de las partes interesadas que intervienen en la elaboración de un proyecto o política A partir de este análisis, se traza un plan para implicar a cada grupo de partes interesadas en las fases posteriores del proyecto o política. El Banco ha elaborado numerosos métodos para el análisis de las partes interesadas, con utilización de procesos participativos (véase Banco Mundial, 1996, y su sitio web sobre Participación, supra). No obstante, el análisis de las partes interesadas tiene importantes limitaciones para evaluar la viabilidad política de un cambio normativo. En primer lugar, muchas veces no llega a considerar hasta qué punto quienes se ven afectados positiva o negativamente por un cambio de políticas tienen suficiente incentivo y capacidad para convertirse en una fuerza política eficaz. En segundo lugar, algunos de esos cambios representarían un beneficio para la mayor parte de las partes interesadas, pero sólo a largo plazo. La disponibilidad de las personas a aceptar los costos inmediatos a cambio de progresos a largo plazo depende de la capacidad de los dirigentes políticos para explicar convincentemente estas ventajas a más largo plazo y prometer de forma creíble que mantendrán el rumbo para que se hagan realidad esos beneficios. En tercer lugar, normalmente hay incertidumbre acerca de la magnitud de los beneficios netos derivados del cambio de políticas y acerca de la distribución de dichos beneficios. Esta incertidumbre frena muchas veces la movilización política de los posibles beneficiarios, lo que permite que sigan dominando quienes están seguros de que van a salir perdiendo. Otra posibilidad, en el caso de reformas radicales, es que puede ocurrir que la naturaleza del cambio y sus probables resultados vayan mucho más allá del ámbito de la experiencia de una sociedad, lo que imposibilitaría el logro de un consenso sobre el curso más indicado (Sachs, 1994). En tales casos, el análisis de las partes interesadas no revelará grupos de interés que estén dispuestos a promover la reforma, y se requiere un líder comprometido quizá visionario para conseguir el cambio de políticas.

4 4 Análisis de la preparación para la reforma Por estas razones, al evaluar la identificación de los prestatarios, el Banco debe ir mucho más allá del análisis tradicional de los líderes políticos o de las partes interesadas. El personal del Banco ha elaborado una metodología válida para ello. Este instrumento de evaluación Evaluación del compromiso de los clientes con las reformas sectoriales: análisis de la preparación para la reforma es fundamentalmente un cuestionario en que se hacen preguntas sobre el compromiso y el desempeño de los principales responsables de las políticas, así como sobre las posiciones y acciones de grupos de interés importantes (el cuestionario se puede descargar del sitio Knowledge Management en la Intranet seleccionando EconomicPolicy/PoliticalEconomyofReform/Tools). Este instrumento trata de ir más allá de las posiciones de los dirigentes y considerar la base política subyacente de dichas posiciones, con el fin de iluminar los mecanismos institucionales que determinan la capacidad de los distintos agentes para influir en una decisión sobre políticas o en su aplicación. La metodología está basada en el supuesto de que la reformas eficaces deben ser políticamente deseables, viables y sostenibles (Recuadro 1). El análisis de preparación para la reforma exige un conocimiento detallado de la reforma propuesta y de la situación política que la rodea. Ello requiere la intervención del personal más familiarizado con el país y su sistema normativo, la vida política y las instituciones. Pero el personal del Banco muchas veces carece de conocimientos suficientes sobre el marco político. A veces puede encontrarse información útil en las publicaciones sobre la economía política del país (puede verse una amplia bibliografía comentada en el sitio Knowledge Management, en EconomicPolicy/ PoliticalEconomyofReform/CountryCaseStudies). Probablemente habrá que adoptar un planteamiento participativo al aplicar este tipo de análisis. El Banco podría convocar en un taller a funcionarios públicos, representantes de grupos de las partes interesadas y otras partes bien informadas pero no tan directamente interesadas. Todos ellos podrían examinar conjuntamente el cuestionario. La aplicación del análisis de preparación para la reforma requiere una definición clara de la reforma propuesta. Este análisis no se propone descubrir qué tipo de reforma puede conseguir una identificación suficiente por parte del prestatario. Más bien, debe comenzar con la proposición clara de una reforma concreta, y luego preguntar si se dan las condiciones requeridas para el éxito de la misma. Este planteamiento tiene dos consecuencias. Cuando se trata de un conjunto de reformas, como suele ser el caso, el instrumento debe aplicarse por separado a cada una de ellas. Además, habrá que aplicarlo repetidamente a medida que se modifiquen las propuestas de reforma (quizá en respuesta a la información generada por el cuestionario). El resultado de esta evaluación no es simplemente un sí o un no. La evaluación puede determinar los medios a través de los cuales el Banco a pesar de sus limitaciones para intervenir directamente en las contiendas políticas que rodean a las reformas propuestas puede ayudar a favorecer la identificación de los prestatarios a lo largo del tiempo. Más que aceptar la pauta de identificación del prestatario y abandonar las operaciones crediticias o componentes de las mismas que no hayan conseguido una identificación suficiente, el Banco puede tratar de fomentarla de varias maneras. En primer lugar, en la medida en que la incertidumbre acerca de los beneficios y costos de una reforma propuesta limitan esa identificación, el Banco puede realizar estudios analíticos para reducir esa incertidumbre. Además, puede difundir activamente sus

5 5 estudios analíticos sobre la reforma propuesta a fin de demostrar sus beneficios a las autoridades y grupos de interés reacios. Esa divulgación debería orientarse a los posibles beneficiarios, como medio de movilizar su apoyo político. En segundo lugar, el personal del Banco puede colaborar con sus homólogos del sector público para diseñar un conjunto de reformas que suscite mayor identificación, debido a que uno de los elementos del conjunto compensa a quienes se ven perjudicados por otros elementos del mismo. De la misma manera, el Banco podría ayudar al gobierno a revisar la propuesta de reforma para que el orden en que se produzca la aplicación multiplique el apoyo a la reforma, logrando beneficios inmediatos y aplazando las pérdidas. Finalmente, el Banco podría realizar análisis paralelos sobre los mecanismos institucionales que impiden la reforma, con la esperanza de estimular el cambio en los mismos como paso previo a la reforma propuesta. Bibliografía adicional Banco Mundial Bureaucrats in Business: The Economics and Politics of Government Ownership. A Policy Research Report. Nueva York: Oxford University Press Participation Sourcebook. Washington, D.C Assessing Aid: What Works, What Doesn t, and Why. A Policy Research Report. Nueva York: Oxford University Press. Dollar, David y Jakob Svensson What Explains the Success or Failure of Structural Adjustment Programs? Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo No Banco Mundial, Washington, D.C. Frischtak, Leila e Izak Atiyas, comps Governance, Leadership, and Communication: Building Constituencies for Economic Reform. Washington, D.C.: Banco Mundial. Grindle, Merilee S. y John W. Thomas Public Choices and Policy Change: The Political Economy of Reform in Developing Countries. Baltimore, Maryland: Johns Hopkins University Press. Heaver, Richard y Arturo Israel Country Commitment to Development Projects. Documento para discusión del Banco Mundial No. 4. Washington, D.C. Johnson, John H. y Sulaiman S. Wasty Borrower Ownership of Adjustment Programs and the Political Economy of Reform. Documento para discusión del Banco Mundial No Washington, D.C. Sachs, Jeffrey D Life in the Economic Emergency Room. En John Williamson, comp., The Political Economy of Policy Reform. Washington, D.C.: Institute for International Economics. Williamson, John, comp The Political Economy of Policy Reform. Washington, D.C.: Institute for International Economics. Nota redactada escrita por Daniel Morrow durante su estancia como becario de PREM en el Grupo sobre política económica, Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica. Si desea hacer alguna observación sobre el cuestionario de preparación

6 6 para la reforma, o si necesita ayuda para utilizarlo, puede ponerse en contacto con Luke Haggarty o con Yasuhiko Matsuda (que elaboraron el instrumento de evaluación) o con Daniel Morrow. [BOTTOM, PAGE 4] El propósito de esta serie es presentar un resumen de prácticas recomendadas y conclusiones importantes en materia de políticas sobre temas relacionados con la Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica (PREM). Notas PREM se distribuye ampliamente al personal del Banco y también se publica en el sitio electrónico de la Red ( Los interesados en redactar una nota para la serie Notas PREM pueden enviar un mensaje por correo electrónico a Sarah Nedolast indicando el tema. Para obtener más ejemplares de esta nota, los interesados pueden llamar al Servicio de Asesoría de la Red, al teléfono interno Preparado para el personal del Banco Mundial [LOGO IN ENGLISH, OR:] PREM Network Reducción de la Pobreza y Gestión Económica

7 7 [FOOTER, PAGE 1] VICEPRESIDENCIA DE ECONOMÍA DEL DESARROLLO Y RED SOBRE REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y GESTIÓN ECONÓMICA [RIGHT COLUMN, PAGE 1] La selección de políticas crediticias acertadas que supongan reformas normativas depende de la capacidad del Banco de evaluar la identificación de los prestatarios [LEFT COLUMN, PAGE 2] Es un error contar únicamente con los indicadores sobre los dirigentes políticos para evaluar el grado de identificación del prestatario [RIGHT COLUMN, PAGE 3] El resultado de esta evaluación no es simplemente un sí o un no [LEFT COLUMN, PAGE 4] El Banco puede tratar de lograr una mayor identificación por varios medios

8 8 [BOX 1, PAGE 3] RECUADRO 1 PRINCIPIOS DEL ANÁLISIS DE LA PREPARACIÓN PARA LA REFORMA Para que las reformas sectoriales prosperen, deben ser: Políticamente deseables: los beneficios percibidos por los dirigentes y sus grupos de apoyo deben ser superiores a los costos. Políticamente viables: los líderes deben ser capaces de aplicar la reforma y de vencer la oposición. Políticamente sostenibles: la conveniencia y la viabilidad de la reforma deben mantenerse a lo largo del tiempo y habrá que limitar la oportunidad de inversión de las reformas. Todos estos factores son necesarios, pero no suficientes, para el éxito de una reforma. La ausencia de cualquiera de ellos indica que un país no está preparado para la reforma propuesta. En tales casos, deberían formularse recomendaciones o adoptarse medidas que ayuden a crear la base para la reforma. Además, el cumplimiento de las tres condiciones no garantiza el éxito de la reforma; indica simplemente que las probabilidades son mayores. Fuente: Banco Mundial, 1995, cap. 4.