ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS

Transcripción

1 ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS ASPECTOS FISCALES Y CONTABLES DE PAGOS DIFERIDOS Y OBLIGACIONES CONTINGENTES DE LAS APP Sergio Alejandro Hinojosa; PhD Quito, Ecuador, 06 de Febrero 2016

2 ASPECTOS FISCALES DE LAS APPS Por qué debemos colocar atención en los aspectos fiscales de las APPs y regularlos en el Reglamento? Iceberg fiscales La teoría del Iceberg: Un iceberg deja ver sólo una décima parte (10%) de su tamaño real Las APPs no solo generan pasivos contingentes para el gobierno ( 10% ), sino también gastos fiscales anualmente que pueden generar importantes problemas de liquidez y pasivos firmes (deuda directa) que generan impactos en la sostenibilidad de las finanzas públicas. 2

3 AGENDA 1 Definición de un APP con enfasis en contratos y estructura de una transacción 2 Experiencia internacional y tendencias 3 Dimensión de riesgos fiscales y contable de las APP 4 Propuesta de Reglamento de pagos diferidos y contingentes 3

4 ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS En particular, la Comunidad Europea hace una distinción entre: Las APP de naturaleza puramente contractual, en el cual la asociación entre el sector público y el sector privado está basado únicamente entre vínculos contractuales. Las APP de naturaleza institucional, que implica la cooperación y colaboración coordinada y decidida entre el sector público y el sector privado. 4

5 DEFINICIÓN PARA UNA APP COLOMBIA LEY 1508/ ENERO 2012 Las Asociaciones Publico Privadas son un instrumento de vinculación de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio 5

6 DEFINICION DE ACUERDO AL NUEVO DECRETO LEGISLATIVO 1224 DEL 25 DE SEPTIEMBRE 2015 Las Asociaciones Publico Privadas son modalidades de participacion de la inversión privada en las que se incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura pública y/o proveer servicios públicos bajo los mecanismos contractuales permitidos por el marco legal vigente. Las Asociaciones Público Privadas se originan por iniciativa estatal o iniciativa privada. 6

7 DEFINICION DE ACUERDO AL NUEVO DECRETO LEGISLATIVO 1224 DEL 25 DE SEPTIEMBRE 2015 Los contratos de Asociaciones Público Privadas son de largo plazo, en los cuales debe existir una adecuada distribución de riesgos entre las partes, de manera que los riesgos sean asignados a aquella parte con mayores capacidades para administrarlos, considerando el perfil de riesgos del proyecto. Asimismo, en todas las fases de desarrollo de las Asociaciones Público Privadas debe contemplarse el principio de valor por dinero, buscando la combinación óptima entre los costos y la calidad del servicio público ofrecido a los usuarios, a lo largo de la vida del proyecto. 7

8 MÉXICO - DEFINICIÓN NUEVA LEY APP (ENERO 2012) Los proyectos de asociación público-privada son aquellos que se realicen con cualquier esquema para establecer una relación contractual de largo plazo, entre instancias del sector público y del sector privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final y en los que se utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con objetivos que aumenten el bienestar social y los niveles de inversión en el país 8

9 ESTRUCTURA GENERAL DE UNA APP Administración Contratante Regulador (s) Usuarios Tarifas- Precios Pagos diferidos (PPD + PPU) Deuda Subordinada (90%) Deuda (90-70%) Sociedad de Propósito Especial SPE Equity (10-30%) Financista Deuda Senior (100%) Constructor O&M Comercial Fondos de Accionistas (10%) Soft Facilities C1 C2 S1 S2 S3 S4 S5 S6 S7 S8 C3 C4 9

10 ESTRUCTURA DE UNA APP EN EDIFICACIÓN PÚBLICA Regulador (s) Usuarios Tarifas- Precios Pagos diferidos (PPD + PPU) Deuda Subordinada (90%) Deuda (90-70%) Gestor Privado (CAOU) Equity (10-30%) Financista Deuda Senior (100%) Constructor Landlord Fondos de Accionistas (10%) Soft Facilities Parking Cafetería IT Seguridad Mantenimiento Limpieza Primeros Auxilios Paisajismo y Áreas Verdes Muebles Agua, Gas, Energía, S.HH. Bodegas Fotocopias 10

11 DEFINICION APP EN ECUADOR LEY Y REGLAMENTO* Se define por asociación público-privada la modalidad de gestión delegada por la que el Gobierno Central o los Gobiernos Autónomos Descentralizados encomiendan al gestor privado constituido en una compañía anónima de objeto único, a través de la modalidad de un contrato de gestión delegada, la ejecución de un proyecto público específico y su financiamiento total o parcial, para la provisión de bienes, obras o servicios a cambio de una contraprestación por su inversión, riesgo y trabajo, de conformidad con los términos, condiciones, límites y más estipulaciones previstas en el contrato de gestión delegada 11

12 SE DEBE REGULAR EL TRATAMIENTO CONTABLE POR EL HECHO QUE LOS CONTRATOS INCLUYAN PAGOS DIFERIDOS Y CONTINGENTES (RIESGOS RETENIDOS) POR UN TEMA DE SOSTENIBILIDAD FISCAL Y RESPONSABILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Art. 3.- De los Principios y Lineamientos de los Proyectos Públicos Bajo la Modalidad de Asociación Público-Privada. La estructuración, ejecución y evaluación de proyectos públicos, bajo la modalidad de asociación público-privada se ajustarán a los siguientes principios y lineamientos: 3.1. Sostenibilidad Fiscal. Se deberá considerar la capacidad de pago del Estado para adquirir compromisos financieros, firmes o contingentes, que se deriven de la ejecución de los contratos celebrados en asociación público-privada, sin comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas ni la prestación regular de los servicios. Art. 6.- Atribuciones del Comité Interinstitucional de Asociaciones Público-Privadas. Son sus atribuciones: 6.6. Determinar las políticas y lineamientos para la gestión de pagos diferidos establecidos para la ejecución de un proyecto público bajo la modalidad de asociación público-privada. 12

13 CARACTERIZACIÓN DE LAS APP EN ECUADOR Los contratos APP que se desarrollen en el marco de la Ley y Reglamento APP y que hayan sido originados ya sea por el sector publico o por la iniciativa privada deberán ser adjudicados de manera competitiva y contemplar al menos los siguientes elementos estructurantes o características esenciales: 1. Un esquema de distribución o compartición efectiva de riesgos 2. Cuente con una contraparte privada única que sea la SAOU 3. Que establezca un esquema de obligaciones bilaterales de largo plazo 13

14 CARACTERIZACIÓN DE LAS APP EN ECUADOR 4. Contemple indicadores de desempeño, niveles de servicio u otros equivalentes con énfasis en la calidad del servicio a los usuarios 5. La forma de contraprestación establecida al gestor privado, que podrá ser través de tarifas pagadas por los usuarios, pagos diferidos del sector público, una combinación de ambas u otras que establece la Ley APP. 6. Combinan de manera total o parcial las etapas de planificación, diseño, construcción, financiamiento, comercialización, operación o mantenimiento en función de lo establecido en el artículo 14 de la Ley APP 14

15 DIMENSIONES EN LAS FINANZAS PÚBLICAS DE LAS APP Sostenibilidad Contable Presupuestaria Macroeconómica y Crecimiento de Largo Plazo

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17 ENFOQUES CONTABLES PARA LAS APP Propiedad del activo Tipología de Obligaciones de Pago Contingentes-Servicios- Fijas-por disponibilidad Enfoque propio Transferencia de Riesgos Enfoque internacional Enfoque pais 17

18 CLASIFICACIÓN CONTABLE DE LAS APP Enfoque EUROSTAT: basado en la transferencia de riesgos de construcción, demanda y disponibilidad. Enfoque FMI : Basado en la propiedad del activo (público o privado) y son consistentes con IPSAS

19 NORMAS INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD Registro de las operaciones de la APPs Eurostat: Clasifica las APP en el sector privado si el socio privado asume la mayor parte del riesgo de construcción, y la mayor parte del riesgo de disponibilidad o del riesgo de demanda, y quedan fuera de balance y los pago no se registran como deuda. FMI-Manual Estadística Finanzas Públicas - MEFP2001: Depende de la propiedad de los activos. Cuando el gobierno es el propietario del activo, la APP se trata como si hubiese ocurrido un arrendamiento financiero y por lo tanto se crea deuda pública. En general el FMI recomienda que los pagos diferidos se reporten como deuda Normas contables internacionales del sector público (IPSAS 32): Consistente con MEFP 2001 en su implementación: Si el gobierno ejerce el control, los activos de la APP son activos del gobierno y son considerados deuda No existe una forma de registro uniforme a nivel mundial pero las divergencias se han reducido significativamente. Varios países implementan normas nacionales con el espíritu a IPSAS

20 CONTABILIDAD POR TIPOLOGIA DE OBLIGACIONES Obligaciones ciertas : Pagos por disponibilidad diferidos en el tiempo (PPD) para comprar servicios sujetos a deducciones y pagos diferidos para comprar inversión o activos públicos de manera incondicional e irrevocable cuando el activo está construido y recepcionado por la Entidad Pública Delegante. Obligaciones contingentes: Obligaciones que tiene probabilidad de ocurrencia que puede ser calculada 20

21 ESQUEMAS EN ALGUNOS PAISES Las obligaciones por pagos por disponibilidad no son consideradas operaciones de crédito público, sino que gastos de inversión o corriente y las obligaciones contingentes se tratan a través de un fondo de contingencia (Caso Colombia) Las obligaciones por pagos por disponibilidad (SFC) siempre son tratadas como obligaciones contingentes (porque dependen de un contrato que puede suspenderse) (caso de Chile y se reporta en un informe de Pasivos Contingentes que se publica una vez al año donde se incluyen otros pasivos contingentes importantes tales como IMG) Las obligaciones para pagos diferidos de inversión o activos son consideradas deuda pública (Caso Guatemala, artículos de responsabilidad fiscal). 21

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23 PERÚ (2015) 23

24 URUGUAY En Uruguay el cupo para proyectos PPP se fija en el artículo 62 de la ley de Participación Público Privada (2011) en base al PIB. Se establecen dos parámetros: El total de pasivos firmes y contingentes originados por contratos de Participación Público Privada, calculado al valor presente neto, no podrá exceder el 7% del PIB del año inmediato anterior. Los compromisos anuales con los contratistas privados originados por los contratos de Participación Público-Privada no podrán exceder el 5 por mil del PIB del año inmediato anterior El cupo depende exclusivamente del PIB, no de la situación fiscal a un momento dado 24

25 PASIVO CONTINGENTE: FUNCIONAMIENTO DE UNA GARANTÍA DE INGRESO MÍNIMO Ingresos Riesgo del Gestor Privado Ingresos efectivo Ingreso esperado (I) IMG= Beta It Pagos Estado Ecuador Años 25

26 ACTIVOS Y PASIVOS CONTINGENTES Ingresos Pagos del Gestor Privado al Estado Ingresos efectivo CPI= (1+ALFA) I Ingreso esperado (I) IMG= Beta I Pagos del Estado Ecuador Años 26

27 PASIVOS CONTINGENTES Surgen de un enfoque de riesgo fiscal (Government at Risk) Explícitos / Implícitos Explícitos: por ley o contrato APP Implícitos: derivados de la naturaleza propia del Estado Bien estudiados (en el caso de APPs) Administraciones han hecho esfuerzos por valorar, gestionar y reportar estos pasivos contingentes. Resultan relevantes como elementos de gestión de riesgos del proyecto. Cuantificación: desde la máxima exposición hasta valoración en términos esperados, y valoración por opciones y métodos estadísticos. Mecanismos para su gestión (uso de fondos ) y/o informes específicos En general, estos compromisos quedan fuera del presupuesto (off-the-budget) y de los informes de deuda. 27

28 EJEMPLO DE VALORACIÓN MATEMÁTICA CON MODELACIÓN DE OPCIONES V put IMG = e rt IMG N d 2 I N d 1 Donde d 1 = ln Y IMG σ T + σ2 2 T d 2 = d 1 σ T IMG es el Ingreso Mínimo Garantizado = Beta I 28