Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial

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1 Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial

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3 Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial

4 Heriberto Félix Guerra Secretario de Desarrollo Social Sara Topelson de Grinberg Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio Luis Mejía Guzmán Subsecretario de Desarrollo Social y Humano Marco Antonio Paz Pellat Subsecretario de Prospectiva, Planeación y Evaluación Germán de la Garza Estrada Oficial Mayor Unidad de Comunicación Social Elaboración: Juan Carlos Zentella Gómez Director General Adjunto de Ordenación del Territorio Jessica Karina Bautista Vergara Directora de Política Territorial Josefina Gabriel Morales Subdirectora de Planeación Territorial 2010 Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial Secretaría de Desarrollo Social Paseo de la Reforma 116, Col. Juárez, Del. Cuauhtémoc, CP 06600, México, DF. Se permite la reproducción del material contenido en esta obra previa autorización y citando la fuente. Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.

5 Índice Presentación Prólogo 1. Marco conceptual 2. El ordenamiento territorial en México 2.1 Principios rectores de la Sedesol Pobreza Vivienda Infraestructura productiva Turismo Cambio climático, vulnerabilidad y riesgos Articulación funcional 2.2 El papel del municipio en la planeación territorial 3. La elaboración de programas municipales de ordenamiento territorial 3.1 Fase 1. Sistema de coordinación 3.2 Fase 2. Análisis para el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial Equipo de trabajo Contenido del documento Marco normativo Diagnóstico Procesos naturales Procesos sociales Procesos económicos Procesos de vinculación Evaluación de impactos Aptitud de uso del territorio Análisis integral Análisis FODA Taller para la validación de análisis FODA 3.3 Fase 3. Formulación del PMOT Prospectiva territorial Imagen objetivo Objetivos estratégicos Metas Ponderación de objetivos 3.4 Fase 4. Ejecución del PMOT Líneas de acción y cartera de proyectos Taller para la selección de proyectos Calificación de proyectos Matriz de corresponsabilidad

6 3.4.5 Mecanismos de instrumentación y financiamiento para los proyectos derivados del PMOT Instrumentos de regulación Instrumentos de fomento Instrumentos financieros Instrumentos para la concurrencia y coordinación de acciones e inversiones del sector público Incentivos y exenciones Programas del Gobierno Federal dirigidos a los municipios 3.5 Fase 5. Seguimiento y evaluación de resultados Proceso de gestión Evaluación de resultados Mecanismo de evaluación Mecanismo para la adecuación o actualización de los objetivos estratégicos y sus respectivas metas 4. Conclusiones Anexo. Términos de referencia para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial Presentación 1. Objetivo general 2. Objetivos particulares 3. Condiciones generales 4. Alcances del trabajo 5. Productos esperados 6. Programa de actividades Referencias bibliográficas Abreviaturas y acrónimos

7 Presentación Uno de los grandes retos para combatir la pobreza urbana y rural es lograr una distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio nacional. La estructura territorial de México es contrastante: por un lado, de acuerdo con el último Conteo de Población y Vivienda 2005, en sólo nueve ciudades mayores a un millón de habitantes residían 35 millones de personas, es decir, casi la mitad de la población urbana del país, y por otro lado, uno de cada cuatro habitantes vivía en 184 mil localidades menores a 2 mil 500 habitantes. Esto dificulta el acceso a servicios de educación, salud y abasto de la población más pobre. En ese sentido, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), responsable de conducir la política nacional de ordenamiento territorial, pone a disposición de autoridades estatales y municipales la Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial, que tiene como objetivo garantizar una ocupación segura, ordenada y sustentable del territorio, así como anticipar impactos de las grandes intervenciones en materia habitacional, turística y de infraestructura productiva, sin limitar las legítimas aspiraciones de desarrollo y atracción de inversión de las entidades federativas y los municipios. El presente libro profundiza en la necesidad de articular las políticas sectoriales con las políticas de preservación ambiental y de combate al calentamiento global. El cambio climático ya deja sentir sus efectos en las ciudades y territorios particularmente vulnerables y el ordenamiento territorial es el instrumento apropiado para adaptarse a este fenómeno. Un territorio ordenado es más seguro ante impactos de fenómenos naturales, protege el patrimonio de las familias, proporciona oportunidades de inversión, da certeza jurídica y facilita el acceso de la población a servicios básicos, lo que les ayuda a salir de la pobreza. Es un territorio integrado en el que los mexicanos pueden Vivir Mejor. Heriberto Félix Guerra Secretario de Desarrollo Social 5

8 Prólogo La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la Sedesol contribuye al cumplimiento de los objetivos de la política social, en particular, de aquéllos que procuran disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial y la dotación de infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas. Este objetivo está alineado al compromiso del Gobierno Federal y la sociedad civil para lograr un desarrollo humano sustentable, mediante estrategias y acciones que garanticen la igualdad de oportunidades para todos los habitantes del país. La Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial es un documento que pone de manifiesto los principios, propósitos y preceptos que deberán estar contemplados en los instrumentos de planeación. Tiene como finalidad precisar la concepción y contenidos de los programas de ordenamiento territorial, cuya particularidad se fundamenta en el carácter de política de Estado que busca la distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio. Aporta además una serie de términos y conceptos relacionados con la protección al medio ambiente, los conflictos por el uso del suelo, su ocupación, la eficacia, la competitividad económicas y la concertación de intereses para el uso óptimo y consensuado del territorio, a través de un proceso de alta participación social. Las principales orientaciones relativas a la formulación de propuestas o estrategias de actuación están asociadas con cinco procesos, que influyen de manera decisiva en la configuración territorial a escala nacional: el combate a la pobreza urbana y rural, la producción de grandes desarrollos habitacionales, las intervenciones turísticas, la ampliación de la infraestructura productiva y, finalmente, los riesgos por desastres asociados a fenómenos naturales y al cambio climático. Esta guía proporciona orientaciones, técnicas y criterios para la formulación de políticas, estrategias y acciones en materia de ordenación territorial, de tal forma que los resultados del estudio técnico se constituyan en instrumento fundamental para la gestión del territorio. Está dirigida en primer lugar a las instancias estatales y municipales involucradas en la planeación territorial, al personal de las delegaciones federales de la Sedesol en los estados, al sector productivo, que participa en la toma de decisiones de inversión, así como a las empresas consultoras e instituciones académicas interesadas en la elaboración de estudios de ordenamiento territorial. Sara Topelson de Grinberg Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 6

9 1. Marco conceptual En la actualidad el ordenamiento territorial es un concepto ampliamente difundido, tanto en el ámbito académico como en el de la administración pública. En este último, existen definiciones diversas del término ordenamiento territorial (OT). Por ejemplo, en la Carta Europea de Ordenación del Territorio, suscrita por varios países europeos, el OT se define como: La expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad. Es, a la vez, una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, concebida como actuación interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector 1. En América Latina, en 1991, en los acuerdos de la Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente para América Latina y el Caribe, concretizados en el documento Nuestra Propia Agenda Sobre Desarrollo y Medio Ambiente, se concibe al OT como: Un aspecto clave en el mejoramiento de las condiciones de vida y la solución de problemáticas de deterioro de los recursos naturales, proceso de metropolización, migraciones campo-ciudad y desequilibrios territoriales. Las primeras experiencias latinoamericanas de aplicación del OT se presentaron en Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, México, Uruguay y Venezuela. En estos países se han aplicado distintas metodologías para la elaboración del OT como instrumento de planeación, pero se ha tomado como base los enfoques formulados en los países europeos. En Venezuela, de acuerdo con la Ley Orgánica de Ordenación Territorial (1983), se define al OT como: La regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral (Congreso de la República de Venezuela, 1983, citado en: Massiris, 1999). En Colombia, el ordenamiento territorial se entiende como: Política de estado y un instrumento de la planificación, que permite una adecuada organización político-administrativa de la Nación, y la proyección espacial de las políticas de desarrollo social, económico, ambiental y cultural de la sociedad, garantizando un nivel de vida adecuado para la población así como la conservación del ambiente (Andrade, 1994). En el caso de México, la noción de ordenamiento territorial se encuentra en dos leyes sectoriales: La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) concibe al Ordenamiento Ecológico como Instrumento de la política ambiental encaminado a regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la Protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. (artículo 3 fracción XIII). La Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) coloca al ordenamiento territorial como una política sectorial en el marco del sistema nacional de planeación democrática, entendido como el proceso de distribución equilibrada y sustentable de la población y de las actividades económicas en el territorio nacional; que pretende contribuir a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural (art. 11; art. 2 fracción XIV y art. 3). Según el contenido conceptual y la categoría jurídica que le confiere la LGAH al OT como política sectorial, el OT constituye: 1 El Acta Común Europea de 1988 entró en vigor el 1 de enero de

10 Un medio que apoya la conducción deliberada del desarrollo, por lo tanto, es una política o instrumento de Estado de largo plazo. Política que de forma explícita considera el territorio, y se sustenta en la efectiva participación de la sociedad civil. Involucra la organización socio-cultural, la estructura política, las actividades económicas, el uso del suelo y el medio ambiente a diferentes escalas geográficas. Busca orientar la distribución y expansión de las actividades productivas y los asentamientos humanos, acorde con las potencialidades naturales del territorio. Se plantea como fin último, con base en una serie de medidas regulatorias, conciliar intereses distintos y diversas formas de ocupación territorial que garanticen una mejora en el nivel de vida de la población. Es un instrumento, un medio para orientar la inversión productiva, pública y privada, y mediante una serie de reglas y estímulos, garantiza el uso sustentable de los recursos naturales y de los activos acumulados como producto de la actividad económica. Por lo anterior, el ordenamiento territorial ofrece una perspectiva integral para orientar el proceso de desarrollo y, al considerar al territorio como objeto de intervención pública, uno de sus principales atributos es que hace convergentes las políticas sectoriales; en consecuencia su aplicación o ejecución implica un proceso de gestión complejo de carácter transversal. Objetivos y alcance del ordenamiento territorial El ordenamiento territorial se concibe como un proceso y una estrategia de planificación, de carácter técnico-político, sustentada en la efectiva participación de la sociedad civil, con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y la ocupación del territorio acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos sectoriales de desarrollo (económicos, sociales, culturales y ecológicos). De acuerdo con varios autores, los objetivos del ordenamiento territorial son: A partir de un diagnóstico integral y una visión prospectiva que considere diferentes escalas geográficas de la organización territorial, construir un modelo de desarrollo territorial integral y equilibrado, socialmente consensuado. Orientar el proceso de ocupación y transformación del territorio mediante la distribución y localización equilibrada de las actividades económicas y los asentamientos humanos, en armonía con el medio ambiente y el interés social. Asegurar las mejores condiciones de vida posible, sobre la base del empleo formal, la disponibilidad de equipamientos y el acceso a los servicios básicos en un marco de sustentabilidad. Como instrumento de planeación, el ordenamiento territorial se concreta en planes o programas, que expresan el modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe como deseable, así como las estrategias mediante las cuales se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho modelo (Massiris, 1999 y 2001; IGAC, 1997a, 1997b; Consejo de Europa, 1993; Gómez Orea, 1994 y 2001). El plan o programa de ordenamiento territorial es el instrumento básico donde se desarrolla el modelo territorial deseable; en él se expresan los objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, acciones y normas que guiarán el uso y la ocupación, presente y futura, del territorio, y promueve acciones que buscan: Inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y de la población, infraestructuras y equipamientos, en función de las vocaciones productivas y limitantes del medio físico-biótico. Identificar y delimitar espacios naturales, históricos, arquitectónicos y culturales sujetos a régimen especial de protección, conservación o manejo. Orientar la dimensión espacial de las infraestructuras y equipamientos del territorio, así como de los procesos de urbanización, industrialización y desarrollo rural (Congreso de la República, 1983; Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y El Caribe, 1991; Massiris 1993:57-58). El ordenamiento territorial varía en sus alcances en función del ámbito espacial de aplicación: nacional, regional, estatal y municipal (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993). En el ámbito nacional, la atención se centra en la formulación de estrategias encaminadas a orientar la vertebración del territorio, con especial atención en las relaciones ciudad-campo y el equilibrio poblacional y económico entre regiones (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993). También se dirige a orientar la localización de grandes proyectos de infraestructura, la generación de lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades, los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social a 8

11 nivel regional, y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural (Congreso de la República de Colombia, 1997). En este ámbito las estrategias y decisiones son más políticas que técnicas; no son vinculantes sino indicativas. El ámbito regional constituye un marco de referencia para la planificación de los niveles inferiores y se concentra en problemas intrarregionales en el contexto nacional; en este sentido, se considera una escala óptima para materializar estrategias de organización territorial y desarrollo regional con base en las directrices de la política nacional de OT, también considerando la participación de sectores u organizaciones productivas y sociales representativas. Aporta elementos para valorar la competitividad entre regiones según la dinámica de los mercados internacionales y busca equilibrar el desarrollo a escala regional y el sistema urbano, entre otros propósitos (Massiris, 1993, 1997). Las estrategias y acciones del OT son indicativas para los sectores privados y vinculantes para el sector público. En el ámbito local (municipal, rural, urbano, metropolitano). Es el nivel adecuado para hacer operativas las estrategias de desarrollo y organización territorial. Privilegia la participación social, dado que cualquier cambio en el uso del suelo y los elementos estructurantes (transporte, equipamiento, infraestructura) afectan la vida cotidiana de las comunidades o localidades (Massiris, 1993:50 y 1997:21). 9

12 2. El ordenamiento territorial en México Entre los procesos recientes que han determinado la distribución territorial de la población y sus actividades en nuestro país se encuentran: el proceso de transición demográfica, que consiste en la reducción de la velocidad de crecimiento de la población; este proceso se vincula con un proceso intenso de urbanización y de cambio en la estructura económica sectorial, que ha significado la reducción de la participación del sector primario, ajuste en el sector industrial, más vinculado con la exportación, y un crecimiento acelerado del sector terciario. Estos cambios también han influido en la dinámica de urbanización, con una mayor estabilidad en el ritmo de crecimiento poblacional de las grandes ciudades y un crecimiento acelerado en las ciudades medias y pequeñas, fundamentalmente en las zonas fronterizas del norte y en las costas del Pacífico y el Caribe. En la actualidad, el Sistema Urbano Nacional (SUN) se integra por 358 ciudades de 15 mil y más habitantes que, en conjunto, para 2005 concentraban a 73.7 millones de personas, es decir, el 70.92% de la población total del país. El SUN se clasifica en 56 zonas metropolitanas 2, 64 conurbaciones 3 y 238 localidades 4. Los municipios urbanos, es decir, aquéllos en donde se localiza por lo menos una ciudad, totalizan 656, de los cuales 345 corresponden a alguna zona metropolitana. Este patrón contrasta con la marcada dispersión que ha caracterizado al ámbito rural y que se asocia con las condiciones geográficas, históricas y culturales de las distintas regiones de nuestro país. Sólo en 2005 se contabilizaron más de 184 mil localidades menores de 2 mil 500 habitantes, que en dos terceras partes presentaron grados de marginación alto y muy alto. Las condiciones de aislamiento limitan las oportunidades de acceso a servicios básicos y generan situaciones adversas para las familias rurales. Estos datos llaman la atención sobre el papel prioritario de los municipios en la gestión territorial, especialmente por las facultades que les confiere el artículo 115 constitucional, y que implican un reto importante para satisfacer con equidad los requerimientos en servicios básicos y la administración del territorio en un marco de sustentabilidad. 2.1 Principios rectores de la Sedesol El Plan Nacional de Desarrollo establece la igualdad de oportunidades como parte de la política para lograr el desarrollo humano y el bienestar de la población, en tanto, las estrategias se dirigen, por un lado, al fortalecimiento y ampliación de los programas e instrumentos del Gobierno Federal para el combate a la pobreza mejorando y ampliando los servicios, equipamiento e infraestructura, dar impulso a la generación de proyectos productivos en el ámbito urbano y rural, y promover el fortalecimiento de la conectividad entre sus ciudades. Por otro lado, las estrategias apuntan al logro de un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades, provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales. En el Programa Sectorial de Desarrollo Social se afirma como propósito central de la Sedesol: disminuir la pobreza; ubicando al ordenamiento territorial como la herramienta para avanzar en la integración de las regiones marginadas al proceso de desarrollo, según se indica en la figura 1. Para cumplir con estos propósitos, la Sedesol promueve una política de desarrollo territorial sustentada en los principios de equidad y sustentabilidad, que tiene como vertientes estratégicas el fortalecer la articulación funcional de los asentamientos humanos, hacer un uso más eficiente de la capacidad instalada en equipamiento e infraestructura, apoyar la integración de procesos productivos locales, incidir de manera efectiva en los procesos de toma de de- 2 Las zonas metropolitanas son el conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente la contenía, incorporando como parte de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de integración socioeconómica. Sedesol, Conapo, Inegi, Delimitación de las zonas metropolitanas de México La conurbación se conforma por dos o más localidades censales, cuya área urbana, funciones se encuentran integradas físicamente y cuando menos una de ellas tiene una población igual o mayor a 15 mil habitantes. 4 Se refiere a aquellas localidades con una población de 15 mil o más habitantes, que no forman parte de las zonas metropolitanas ni de las conurbaciones. 10

13 Figura 1. Programa Sectorial de Desarrollo Social, , objetivos y estrategias vinculados al ordenamiento territorial Objetivo 3. Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas. Estrategia 3.1 Apoyar a las regiones más marginadas del pais para reducir la brecha regional de desarrollo humano. Estrategia 3.2 Vincular a las regiones marginadas con zonas desarrolladas aprovechando sus ventajas competitivas y así integrarlas a procesos de desarrollo. Estrategia 3.3 Impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil. Estrategia 3.4 Prevenir y atender los riesgos naturales en acciones coordinadas con la sociedad civil. cisiones para anticipar los procesos con alto impacto en el territorio y fijar las medidas para su regulación. Con base en este enfoque y teniendo en cuenta los procesos con alto impacto territorial, se definen seis temas prioritarios que deberán tenerse en cuenta para la integración de programas de ordenamiento territorial: Pobreza El proceso de urbanización en nuestro país se ha visto acompañado durante los últimos años por un incremento en los niveles de pobreza, de tal forma que si anteriormente en el ámbito rural se concentraba la mayor parte de las personas en condición de pobreza, los datos recientes apuntan una presencia más evidente en las ciudades. Según estimaciones del Coneval, para 2007 la pobreza rural se estimó en 21 millones de personas, mientras que en el contexto urbano esta cifra alcanzó poco más de 23.6 millones. Como prioridad del Pograma Sectorial de Desarrollo Social , los retos que implica la superación de la pobreza en los dos ámbitos se centran en la generación de bienes y servicios para el fortalecimiento de capacidades básicas de la población, así como en la generación de oportunidades de acceso a infraestructura, servicios públicos y vivienda. Dentro de este esquema, también se resalta el mejoramiento de la conectividad y la infraestructura vial entre las zonas con marginación o pobreza y las zonas más desarrolladas; es otra condición que busca mejorar el acceso a los servicios e infraestructura básica. En lo que corresponde al ordenamiento territorial, el mismo programa establece la articulación de las estrategias y de los procesos de gestión que promueven el desarrollo y contribuyen a atenuar las disparidades regionales, para lo cual debe hacerse una consideración explícita del territorio; en este sentido, se definen como zonas prioritarias de atención los municipios y localidades con niveles altos de marginación y rezago social Vivienda La dinámica demográfica y los cambios en el perfil de los hogares determinan los requerimientos de nuevas viviendas, que se acumulan de manera continua a las necesidades de mejoramiento del parque habitacional ya existente. La vivienda, como espacio para la estabilidad, la seguridad y la consolidación patrimonial de las familias, constituye un componente básico para el desarrollo y que en el marco de la política social de nuestro país, prioriza la atención a las necesidades de vivienda para la población con menores ingresos. Durante los últimos años se ha incrementado sustantivamente la oferta de vivienda nueva en zonas cada vez más alejadas de los centros de población consolidados, con implicaciones en el incremento del costo de transporte, inseguridad, desintegración familiar, comercio informal, creación de habitaciones maltratadas por la falta de mantenimiento o por las adecuaciones que las familias hacen; ya sea para garantizar una mayor protección o por aprovechar más el reducido espacio de las viviendas. Además la construcción de conjuntos habitacionales de interés social genera una mayor demanda de servicios públicos, que la administración municipal debe asumir. El ordenamiento territorial debe contribuir a anticipar estos problemas al determinar las necesidades específicas de los grupos prioritarios de atención y también a establecer las zonas aptas para la ubicación de las nuevas viviendas, considerando la vinculación con su entorno, la disponibilidad de sistemas de transporte público, el acceso a servicios de educación, salud, abasto y recreación, además de evitar la localización de los nuevos conjuntos habitacionales en zonas de valor ambiental o susceptibles a riesgos naturales. Es necesario considerar que en el país existen más de 4.3 millones de viviendas desocupadas, (Inegi, 2005), que representan el 14% del parque habitacional del país. Asimismo, en las 129 ciudades mayores de 50 mil habitantes, se 11

14 ha identificado poco más de 495 mil hectáreas de suelo susceptible de incorporarse al desarrollo urbano, de las cuales 182 mil tienen asignado un uso habitacional conforme a los planes y programas de desarrollo urbano, (Sedesol, 2007). Estas cifras permiten dimensionar la gran paradoja entre la construcción de unidades habitacionales y la posibilidad de aprovechar la infraestructura urbana y los espacios vacantes al interior de las ciudades, procurando un uso más eficiente de los recursos disponibles Infraestructura productiva En este caso se hace referencia a la construcción o ejecución de obras de infraestructura para la producción y comercialización de bienes y servicios de alcance regional como carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos, puertos secos, presas, refinerías, desarrollos industriales, parques tecnológicos y sistemas de irrigación, entre otras, es decir, aquéllas que puedan influir en la distribución de la población y sus actividades económicas, así como en el uso y disponibilidad de los recursos naturales. La inversión, en el tipo de obras referidas, contribuye a mejorar el desarrollo de las actividades económicas y también es una forma de generación de empleo, por lo que se requiere que estos proyectos sean más rentables y para aprovechar de mejor manera los recursos disponibles. Considerar la presencia y el efecto, en el corto y mediano plazo, de este tipo de obras es una condición necesaria para cuantificar y ubicar físicamente el carácter de las posibles afectaciones, hecho que con frecuencia suele omitirse, y cuya atención de éstas recae en las autoridades municipales. Algunas afectaciones podrían ser: la especulación inmobiliaria, venta ilegal de terrenos, cambio de uso de suelo, crecimiento acelerado por inmigración y una serie de requerimientos en materia de servicios públicos. Por otra parte, la ubicación adecuada de la infraestructura productiva favorece la integración de cadenas productivas y fortalece la base económica. Por ello, es imprescindible que para la realización de estas obras exista una participación coordinada y concurrente entre los tres órdenes de gobierno, a fin de determinar la congruencia con otras medidas orientadas a la productividad y la competitividad, así como a la asignación más eficiente del gasto público Turismo El turismo como uno de los principales motores de la actividad económica en el país ha mostrado un dinamismo importante, con un crecimiento superior al conjunto de la economía. Llama la atención el caso de las zonas costeras, en donde si bien se ha favorecido la inversión, también se ha contribuido a detonar rápidamente una serie de actividades complementarias que no siempre son compatibles. En general, los desarrollos turísticos tienen efectos muy significativos en la dinámica local por la inversión en infraestructura y equipamiento, así como en mantenimiento y conservación del patrimonio natural y cultural; también contribuyen a la diversificación de actividades económicas y a la generación de empleo. Pero además existe una serie de efectos asociados al crecimiento de la migración ante la expectativa de acceso a empleo, que se pueden resumir en una mayor demanda de servicios públicos, vivienda, especulación inmobiliaria y generación de asentamientos irregulares, uso intensivo de recursos naturales, contaminación e incremento de vulnerabilidad ante desastres naturales, situaciones que recaen en la atención municipal. En este caso, el ordenamiento territorial debe contribuir a mejorar las condiciones de atractivo y accesibilidad a los sitios con potencial turístico, que desde una perspectiva territorial, vinculen y hagan concurrentes las políticas públicas que efectivamente permitan detonar beneficios sociales y atenuar impactos Cambio climático, vulnerabilidad y riesgos El cambio climático se está constituyendo en un catalizador de políticas públicas en distintos sectores como energía, transporte, manejo forestal, etc. Uno de estos sectores es el ordenamiento territorial y la prevención de desastres. El cambio climático, en la medida en que se trata de la mayor externalidad negativa de la actividad humana, en esa misma medida representará un desafío de coordinación intergubernamental, intersectorial y de financiamiento. El ordenamiento territorial, por su carácter netamente intergubernamental e intersectorial, constituye una ventana de oportunidad para que, durante el proceso de elaboración de un PMOT, se integren en las estrategias y líneas de acción del ordenamiento medidas tanto de mitigación de gases de efecto invernadero (GEI) como de adaptación al cambio climático. Ello demanda la participación de sectores que contribuyen ampliamente con la generación de GEI, como el de la generación y uso de energía eléctrica y el transporte, ya que ambos aportan el 41%. (Semarnat, 2010). 12

15 México es uno de los países más vulnerables a fenómenos hidrometeorológicos. Aproximadamente 87.7 millones de habitantes residen en zonas de riesgo, de los cuales, el 70% reside en zonas urbanas. Asimismo, el 34.4% de la población está expuesta a huracanes e inundaciones, y alrededor del 33.2% sólo a inundaciones. Anualmente alrededor de 90 mil hogares se asientan de manera irregular y, en muchos casos, coinciden con asentamientos localizados en zonas de alto riesgo. Por otro lado, en los últimos 20 años se han presentado 75 eventos geológicos e hidrometeorológicos que han provocado más de 10 mil muertes, decenas de miles de damnificados y daños a la economía nacional. Sólo por los efectos de los huracanes Isidore (2002), Emily (2005) y Dean (2007), el Gobierno Federal, a través del Fonden, y los estados afectados tuvieron que gastar más de 3 mil 400 millones de pesos sólo en reconstrucción de vivienda. Estas cifras dan cuenta de la vulnerabilidad del territorio nacional y de la necesidad de anticiparse a las consecuencias derivadas de los fenómenos de origen natural, a través de políticas y acciones de ordenamiento territorial. La época de lluvias de 2010 ha sido la más intensa desde que se tiene registro y es prueba incuestionable del cambio climático. Las afectaciones en las localidades urbanas y rurales ponen en la mesa de discusión la pertinencia de reubicar asentamientos humanos como una acción para ordenar el territorio y prevenir desastres Articulación funcional El modelo actual de desarrollo económico del país responde, en gran medida, a la dinámica económica mundial caracterizada por el fenómeno de la globalización, cuyo signo distintivo ha sido la apertura económica de los países, los cuales apuestan a la inversión externa como motor de impulso a su desarrollo interno (Delgadillo y Torres, 2008:30). La globalización, entre otros aspectos, ha propiciado cambios en las formas de planificar y gestionar los territorios subnacionales, lo que ha resultado conveniente si se pretende aprovechar las nuevas formas de producción y de organización empresarial (sistema de producción flexible) adoptadas y difundidas por los capitales globales (Mochi y Rivera, 2006). En este contexto, la economía global se caracteriza por la práctica cada vez más generalizada de la empresa-red (Borja y Castells, 1997:25); se trata de un tipo de organización productiva caracterizada por la formación de redes de cooperación entre empresas de tamaños distintos, pero todas involucradas en actividades económicas estratégicas y con capacidad tecnológica y organizativa para fragmentar el proceso de producción en diferentes localizaciones. En el ámbito territorial, esto ha implicado una articulación económica en torno a redes de ciudades. En este contexto, los cambios en las formas de planificar y gestionar el desarrollo estriban, en gran medida, en la capacidad de las políticas públicas para apoyar y facilitar el incremento de la productividad y competitividad económica, reconociendo que un factor determinante para lograrlo es la innovación tanto en procesos como en productos o servicios. Por otra parte, un emprendimiento de esta naturaleza sólo es posible a través de modelos de asociación entre empresas, instituciones gubernamentales, centros de investigación y universidades. En el ámbito internacional, ya se tiene experiencia en la organización y operación de este tipo de asociaciones (identificadas como polos de competitividad en Francia y como clúster en Brasil y Argentina, por ejemplo). En este marco, el territorio, en sus distintas escalas geográficas (local, regional, nacional), también se constituye como una entidad con potencial competitivo, lo cual depende de la dotación de infraestructura económica, del sistema de comunicaciones, de la presencia de centros de investigación y universidades, así como de mano de obra calificada y profesionistas o técnicos especializados. Así, la intención de tomar en cuenta la competitividad territorial como factor de desarrollo en el proceso de elaboración del ordenamiento territorial, es con el propósito, por un lado, de identificar las ventajas que en este sentido poseen los territorios municipales y, por otro, contribuir a la generación de las dotaciones necesarias que propicien la competitividad local, en función de su vocación productiva, de la capacidad para identificar nichos de oportunidad de inversión, cadenas de valor potenciales y desde luego un apoyo de parte del Estado y la Federación para impulsar estas ventajas comparativas del municipio. 2.2 El papel del municipio en la planeación territorial El desarrollo económico desigual, la pobreza y marginación social, la crisis ambiental y el deterioro de los recursos naturales presentes en la gran mayoría de los 2 mil 445 municipios que conforman el territorio nacional requieren de la implementación de acciones locales, basadas en acuerdos construidos a partir de una mayor cercanía entre la población y su gobierno. La construcción de sinergias entre ciudadanía y autoridad encuentra en el municipio libre el espacio privilegiado para 13

16 la participación política y la búsqueda de soluciones a la problemática económica, social y ambiental que aqueja a las diversas regiones del país, toda vez que esta institución, además de ser la base de la división territorial y de la organización política administrativa de las entidades federativas, representa el peldaño básico de la democracia e inevitablemente el nivel de gobierno que mejor refleja el éxito o fracaso de las políticas públicas y decisiones de gobierno (García del Castillo, 1999). Con la perspectiva de establecer procesos de gestión municipal que no sólo articulen el desarrollo urbano con la necesidad de conservar los recursos naturales y proteger el ambiente, sino que también apoyen el diseño, implementación y evaluación de programas de desarrollo productivo, tanto urbano como rural, coadyuven a una mejor distribución del ingreso y apoyen en la prevención de los múltiples riesgos a los que se enfrentan las poblaciones locales, se considera fundamental avanzar en la revisión conceptual y metodológica del ordenamiento territorial, con la expresa intención de apoyar una descentralización ordenada, efectiva y gradual de múltiples facultades que ahora se encuentran bajo responsabilidad federal y estatal, y que no logran impactar de manera adecuada en el ámbito local. 14

17 3. La elaboración de programas municipales de ordenamiento territorial Las condiciones actuales que presenta el ordenamiento del territorio indican que la forma tradicional de abordar la planeación municipal ha sido poco eficiente. Si bien esto se debe a distintas circunstancias, destaca la ausencia de una visión que considere que el ordenamiento territorial es resultado de un sistema complejo y que se va construyendo con la participación de distintos actores en forma continua, es decir, como un proceso (Figura 2). Un programa de ordenamiento no se agota con la elaboración del documento técnico, debe ser una herramienta útil para orientar la toma de decisiones y por ello debe incorporar de manera explícita los procedimientos administrativos y la estructura institucional que lo aplicará. Por ello, se requiere un procedimiento metodológico para consolidar una capacidad municipal de trabajo permanente que trascienda los períodos administrativos del gobierno local, que organice eficientemente la participación de los principales actores, y que garantice la ejecución de acciones y avances en el logro de objetivos de mediano y largo plazo. Un componente fundamental para la puesta en marcha del programa de ordenamiento es la consolidación de un proceso de gestión a cargo de la autoridad municipal, sustentado en el marco normativo y administrativo que determina su ámbito de actuación, las bases de coordinación con los órganos de la administración estatal y federal, así como los instrumentos que en la realidad municipal lo hagan viable. Figura 2. El ordenamiento territorial concebido como proceso Competencia técnica Proceso de OT Gestión del programa de OT A manera de síntesis, la capacidad de gestión de un programa de ordenamiento territorial deberá reflejarse en: La correspondencia entre lo que plantea el PMOT y el proceso de gestión para su ejecución al interior de las áreas técnicas y ejecutivas de la administración municipal. La coordinación y colaboración de las instituciones o instancias relacionadas con el desarrollo municipal (desarrollo urbano, fomento económico, obras públicas, desarrollo rural, medio ambiente, entre otras) así como en la capacitación ad hoc de los recursos humanos para fortalecer dichas áreas técnicas, orientar la ejecución de los cambios y propuestas derivadas del PMOT. La flexibilidad para asimilar y responder de manera oportuna a nuevos retos y oportunidades surgidas de la dinámica territorial. El establecimiento de un proceso participativo, entre actores del sector público, social y privado, para llevar a cabo, de manera corresponsable y comprometida, la ordenación de los asentamientos humanos y las actividades económicas. 3.1 Fase 1. Sistema de coordinación La formulación, aprobación, instrumentación, seguimiento y evaluación del PMOT será competencia y responsabilidad del gobierno municipal, por lo tanto, también le corresponde la promoción de la iniciativa y la formalización de la propuesta para elaborar el PMOT. Es necesario impulsar desde el inicio las medidas para construir la viabilidad práctica del programa de ordenamiento, haciendo partícipes directos a los responsables de su operación en la administración municipal. Para ello, se requiere la constitución de un grupo de trabajo sólido, con capacidad técnica y la responsabilidad administrativa para impulsar la propuesta del programa, así como para garantizar la participación coordinada de las áreas municipales con atribuciones en la materia. El objetivo principal es construir el instrumento municipal para la coordinación, formulación, seguimiento y evaluación del ordenamiento del territorio y en específico: 15

18 Establecer el proceso de concertación y relación entre los distintos actores, con las herramientas técnicas, administrativas y jurídicas, para facilitar, sistematizar y hacer formal la participación de las dependencias gubernamentales y actores sociales en el ordenamiento del territorio. Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo con criterios técnicos, de transparencia, de gobernanza y pluralidad para que las decisiones tengan el sustento y las bases sociales que contribuyan al cumplimiento de los acuerdos. Definir las condiciones de coordinación y congruencia entre las acciones de las dependencias gubernamentales y actores sociales en el ordenamiento territorial. Es deseable se formalice un Comité Municipal de Ordenamiento Territorial o equivalente, por medio de acuerdo de cabildo. Cabe resaltar los casos en los que ya existe un Instituto Municipal de Planeación (Implan) o un Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). Este tipo de organismos tienen su fundamentación jurídica en las leyes o códigos de desarrollo urbano del ámbito estatal, además de las leyes orgánicas municipales. A manera de ejemplo, se toma el caso del Instituto Municipal de Planeación de Hermosillo, cuya estructura es la siguiente: Junta de Gobierno. Como órgano principal de decisión, con facultades en la administración y representación, que tiene un carácter ejecutivo, por ello, es imprescindible la participación directa del presidente municipal (Figura 3). Figura 3. Estructura de la Junta de Gobierno Secretario Titular del área de desarrollo urbano Consejeros funcionarios Preside Alcalde municipal Tesorero Titular de área de tesorería Consejo consultivo. Es el órgano de consulta permanente en el que además de los representantes de la Junta de Gobierno, participan representantes de los ámbitos estatal y federal, así como grupos colegiados o especialistas técnicos. Dirección general. Órgano técnico a cargo de ejecutar los acuerdos de la Junta de Gobierno, coordinar estudios, planes y proyectos como los insumos técnicos para la toma de decisiones en el ayuntamiento. Asimismo, se recomienda que, en apego a la legislación estatal y municipal, el Implan considere como mínimo las tareas de análisis espacial, desarrollo urbano, medio ambiente y obras públicas (Figura 4). Figura 4. Estructura de la Dirección General del Implan Sistemas de información Dirección general Desarrollo urbano Administración Ecología y medio ambiente Obras públicas Como resultados principales de esta etapa, es deseable contar con un Acuerdo de Creación del Instituto Municipal de Planeación, así como con su Reglamento Interno, observando el marco normativo del ámbito estatal e integrando el texto con el contenido siguiente: Creación del Instituto Municipal de Planeación: Antecedentes. Fundamento jurídico en el ámbito estatal y municipal. Disposiciones generales. Objeto. Integración. Atribuciones. Patrimonio. Reglamento interno del Instituto Municipal de Planeación: Regidor de desarrollo urbano Consejeros regidores Regidor de obra pública Consejeros ciudadanos Regidor de medio ambiente Disposiciones generales. Integración y sus atribuciones. Sesiones. Grupos de trabajo (funcionamiento y tareas). Disposiciones generales. Transitorios. Consejero ciudadano Consejero ciudadano Consejero ciudadano 16

19 3.2 Fase 2. Análisis para el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial Equipo de trabajo La calidad del documento técnico no sólo depende de la valoración inicial de los problemas sino también depende de la calidad, independencia y funcionamiento del equipo de trabajo. Por la naturaleza integral de un PMOT y sus alcances, se recomienda que se lleve a cabo por un grupo multidisciplinario con experiencia en los siguientes temas: Planeación territorial. Geografía. Derecho y gestión pública. Economía. Demografía y análisis estadístico. Sistemas de Información Geográfica. Talleres participativos Contenido del documento Marco normativo Más allá de la concepción de un PMOT como instrumento técnico, se debe plantear como un instrumento jurídico de carácter vinculante para la administración local, y para fortalecer la capacidad de gestión en materia territorial. La necesidad de incorporar el marco jurídico es establecer las bases para la aplicación del PMOT, identificando a los actores y sus atribuciones, los procesos y los instrumentos que permiten coordinar la acción pública entre los distintos órdenes de decisión, así como identificar tanto las restricciones como los incentivos para el uso del territorio. El municipio, como unidad política y administrativa básica dentro de la administración pública, tiene un papel estratégico en la concreción de políticas sociales y económicas, con las cuales se pretende orientar el desarrollo local. A finales de 2006, en México, se habían registrado 2 mil 439 municipios, cada uno con características muy diferentes en cuanto a extensión territorial; número de habitantes; carácter rural, urbano o metropolitano; incluso, en algunos prevalecía una forma de organización basada en el sistema de usos y costumbres (Merino, 2007). Sin embargo, existe un aspecto que es común a todos los municipios del país, la dependencia de éstos a las leyes estatales: aunque son formalmente autónomos, los municipios en realidad se gobiernan a partir de la legislación que aprueban los diputados locales y en ese sentido no importa su tamaño, ni su población, ni su riqueza o su influencia política; todos responden a las mismas leyes locales (Merino, 2007:9). Lo anterior es de gran relevancia al considerar que un requisito indispensable para la ejecución de un programa de ordenamiento territorial es el apoyo en los mecanismos legales, administrativos y financieros establecidos en los ámbitos normativos federal, estatal y municipal; sólo de esta forma se le da un carácter operativo al programa de ordenamiento y se garantiza su instrumentación en la jurisdicción territorial de cada municipio. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) El punto de partida jurídico en materia de ordenamiento territorial está en aquellos artículos de la CPEUM relacionados, por un lado, con la planeación del desarrollo (artículos 25 y 26) y, por otro, aquéllos relativos a la ordenación de los asentamientos humanos y la planeación del desarrollo urbano (artículos 27, 73 y 115). También resultan de relevancia aquéllos que facultan la actuación de los estados y del Distrito Federal (artículos 116, 122 y 124). Ley General de Asentamientos Humanos La Ley propone una concepción integral para la formulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, buscando que las actividades productivas, la ubicación de la población, la dotación de los servicios y el equipamiento necesario para el funcionamiento de los centros de población formen parte de una adecuada articulación que permita elevar la calidad de vida de la población. El artículo 3º sienta las bases para la implementación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. Además vincula el desarrollo regional con el urbano, e incorpora la noción de desarrollo sustentable como parte imprescindible del proceso de planeación urbana y regional. Aunque considera el proceso de planeación y regulación del ordenamiento territorial como una política sectorial, establece que estos procesos formen parte del sistema nacional de planeación democrática. La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población se llevarán a cabo a través de: Programa nacional de desarrollo urbano. Programas estatales de desarrollo urbano. Programas de ordenación de zonas conurbadas. Planes o programas municipales de desarrollo urbano. 17

20 Programas urbanos de centros de población. Programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones anteriores y que determinen esta Ley y la legislación estatal de desarrollo urbano. Cabe aclarar que la Ley General de Asentamientos Humanos dicta las disposiciones jurídicas generales para orientar la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. Tales disposiciones establecen los principios que rigen la concurrencia entre los tres niveles de gobierno, fijan las normas y determinan las bases para promover la participación social; también señala cuáles son los propósitos o alcances de este conjunto de disposiciones, y determina que los planes y programas constituyen los medios que permitirán la concreción de la acción pública en materia de ordenamiento territorial. Por otra parte, establece que el ordenamiento territorial se encarga de regular el espacio externo de los centros de población, mientras que el desarrollo urbano se enfoca a la planeación interna de éstos. Por lo tanto, el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano son dos procesos de planeación territorial complementarios que deberán llevarse en paralelo. Los objetos de regulación de ambos procesos, asentamientos humanos para el OT y centros de población para el desarrollo urbano, constituyen dos categorías diferenciadas solamente en función de los ámbitos de actuación pública, pues un centro de población es, al mismo tiempo, un asentamiento humano. En este sentido, la LGAH estipula que para lograr que la política de ordenación territorial contribuya a elevar el nivel y calidad de vida de la población es necesario considerar: Interrelación entre los asentamientos rurales y urbanos y el territorio municipal, con especial énfasis en la distribución de costos y beneficios causados por el proceso de urbanización y las grandes intervenciones territoriales promovidas por los sectores público y privado. Búsqueda de una distribución equilibrada y sustentable de los asentamientos humanos y las actividades económicas en el ámbito municipal, considerando la diversidad o diferencias al interior del territorio municipal (condiciones naturales, sociales y económicas), en congruencia con el ordenamiento territorial estatal y nacional. Coordinación y concertación de inversión pública y privada, con la planeación del desarrollo regional urbano. Participación social en la solución de los problemas que genera la convivencia en los asentamientos humanos. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Plantea como instrumento básico de la planeación ambiental al ordenamiento ecológico, cuyo propósito es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente, la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y de las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. Este instrumento se encuentra estrechamente relacionado con la política sectorial de ordenamiento territorial, en principio por la similitud conceptual de ambos instrumentos. A partir del propósito que se busca con el ordenamiento ecológico, se puede decir que tiene la capacidad jurídica para intervenir en la regulación ambiental de los asentamientos humanos, por un lado, con medidas para controlar el deterioro ambiental provocado por éstos; por otro, con la intención de procurar un medio ambiente adecuado que propicie mejores condiciones sanitarias en el entorno de los asentamientos humanos. Por otra parte, en la sección cuarta de la LGEEPA se hace referencia a la regulación ambiental de los asentamientos humanos. Se plantean medidas para prevenir y controlar los efectos negativos derivados del crecimiento de los centros de población y de aquéllos relacionados con el sistema de transporte colectivo; también se promueve el establecimiento de áreas de conservación ecológica en torno a los asentamientos humanos. Otras leyes sectoriales, a nivel federal: Ley de Planeación. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley Agraria. Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Ley General de Población. Ley Federal de Vivienda. Ley General de Bienes Nacionales. Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. Ley Federal de Telecomunicaciones. Ley de Aguas Nacionales. Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas. Ley Federal de Turismo. A nivel estatal conviene revisar las disposiciones jurídicas de las instancias o dependencias de la administración pública, entre ellas: Secretaría General de Gobierno; Secretaría de Planeación y Presupuesto; Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas; Secretaría de Finanzas y Administración; Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de Desarrollo 18