DESC. Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales

Transcripción

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2 DESC Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales

3 AUTORIDADES Ministro Daniel Olesker Subsecretario Lauro Meléndez Director de Política Social Andrés Scagliola Responsable del Departamento de Perspectivas Transversales Patricia Gainza Montevideo, marzo de 2012 Ministerio de Desarrollo Social Avda. 18 de Julio 1453 Teléfono: (598) interno 1190 CP Montevideo, Uruguay Diseño y armado: Unidad de Información y Comunicación ISBN El Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) fue creado por Ley Nº promulgada el 21 de marzo de Le compete, entre otros, coordinar las políticas en materia de desarrollo social.

4 Índice general 5 :: 7 :: 9 :: 11 :: 17 :: 99 :: 347 :: Prólogo Hacia una sociedad igualitaria, sin racismo ni discriminación Presentación del Departamento de Perspectivas Transversales Presentación / Derechos Humanos, un paradigma necesario en la lucha digna / Ivahanna Larrosa sección 1 políticas públicas y derechos económicos, sociales y culturales Presentación / Andrea Palma Políticas generadora de garantías de cumplimiento de los derechos humanos / Graciela Dede La construcción de la política social en México / Aldo Reyes Políticas sociales en Brasil / Jorge Abrahão De Castro Actores, diseño e indicadores / Ivonne Martínez Barreras raciais e direitos sociais / Elizangela André Do Santos Taller Afro sección 2 legislación internacional Pacto internacional de derechos humanos económicos, sociales y culturales (PIDESC) Protocolo facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales Principios de Limburgo Listado de Observaciones generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Observaciones Generales 1 a 20 sección 3 documentos en el ámbito nacional Examen de los Informes presentados por los Estados Parte en virtud de los artículos 16 y 17 del Pacto Addendum al tercer y cuarto informes periódicos, presentados de conformidad con los artículos 16 y 17 del Pacto

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6 DESC / Políticas públicas y derechos económicos, sociales y culturales Prólogo Es una obligación de nuestro ministerio utilizar todas las herramientas a nuestra disposición para mejorar la calidad de las políticas sociales. Sin lugar a dudas la investigación pertinente en esta o cualquier materia, conectada con nuestras prioridades políticas es una herramienta fundamental e ineluctable. Debemos avanzar en la consolidación del paradigma de los derechos humanos que implica cumplir con las obligaciones del Estado de respetar, proteger y satisfacer los derechos de las todas las personas. El estado uruguayo firmante de los tratados internacionales, tiene la obligación de respetar los Derechos Humanos absteniéndose de provocar violaciones a los mismos, haciendo cesar cualquier acción que desde el estado las provocara y proporcionando una reparación integral por las violaciones que hubiera cometido. Tiene la obligación de proteger frente a la acción de terceros que causaran el perjuicio sobre la dignidad de una o muchas personas. Hacer políticas sociales con enfoque de derechos humanos también implica la realización de diagnósticos que nos permitan conocer la realidad y que delimiten las fronteras de trabajo efectivo para diseñar las políticas, respetando los principios de igualdad y no discriminación. Fortalecer los espacios de interacción de las personas que sufren discriminaciones y el estado, es una forma de avanzar. Es posible hacerlo a través de programas serios y bien diseñados, para eso la información y una agenda de investigación es imprescindible. Debemos lograr que todas las personas del país accedan de la misma forma a todos los servicios que brindamos sin ningún tipo de discriminación. Hoy presentamos estas publicaciones que cumplen la tarea de informar, creyendo que el combate a todas las formas de discriminación y racismo son indispensables. Invitamos a todos a su lectura, intercambio y aplicación en su trabajo diario. Daniel Olesker Ministro de Desarrollo Social 5

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8 DESC / Políticas públicas y derechos económicos, sociales y culturales Hacia una sociedad igualitaria, sin racismo ni discriminación Estamos empeñados en diseñar, implementar y evaluar las políticas sociales con una perspectiva de derechos humanos. Esto implica pensar a las personas como sujetos de derechos y no como objetos de asistencia. E implica, también, reconocer el primer derecho: el derecho a la igualdad y a la no discriminación. Pensar de esta manera supone, entre otras cosas, transformar la forma en que construimos nuestros diagnósticos e incorporar una mirada especial para aquellos cuyos derechos son vulnerados más fácilmente sea por su género, su edad, su origen étnico/ racial, su orientación sexual, etc. Supone, a la hora del diseño de las acciones, abrir espacios de participación real para los múltiples actores de la sociedad civil. Supone introducir en las políticas y programas sociales acciones afirmativas que apunten a corregir prácticas institucionales y sociales discriminatorias. Supone apostar a la participación de los destinatarios de las políticas en la evaluación de las mismas, a través de mecanismos efectivos de exigibilidad de derechos, e instancias de honesta rendición de cuentas. El mundo, después del Holocausto, construyó una legislación internacional de derechos humanos que, desde nuestro punto de vista, representa un paso enorme en la definición de los derechos inalienables de las personas. No se puede hacer política pública -no se puede hacer política social- en el siglo XXI sin tener en cuenta esos desarrollos en tanto que estándares deseables hacia los que los decisores debemos trabajar. Quienes hemos transitado por el campo de los derechos humanos sabemos que aún hoy se desconocen muchos de estos avances. En los casos de los grupos y colectivos sociales discriminados, los pactos, tratados y convenciones, las observaciones y recomendaciones generales de los comités y órganos de los tratados, así como principios y declaraciones internacionales, se constituyen en herramientas legitimantes de acciones individuales y de luchas colectivas que demandan por derechos y, al hacerlo, empujan por una sociedad más justa. Entendemos que sistematizar y difundir esas normas que comprenden a todas y todos los habitantes del planeta es parte de nuestra responsabilidad como Estado garante de derechos. En este momento en el que culmina la consulta ciudadana abierta por el Plan Nacional Contra el Racismo y la Discriminación -con una serie de diagnósticos construidos en distintos puntos del país, con distintos colectivos- creemos de fundamental interés publicar este material como herramienta para la construcción de acciones concretas que avancen en el combate al racismo y a la discriminación de todo tipo. De alguna manera, este repaso por la legislación internacional de derechos humanos 7

9 Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales nos interpela en relación al país igualitario que buscamos. Queda mucho por hacer en el combate a la discriminación racial; en el combate a la discriminación de trabajadores/as migrantes, de personas travestis, transgénero y transexuales; en el combate a la discriminación por razones de género, discapacidad o religión. Mucho por hacer en el Estado y en la sociedad. El racismo y tantas otras formas de discriminación refuerzan formas de desigualdad social que vemos intolerables como la pobreza y la indigencia. Sólo así se explica que las personas afrodescendientes dupliquen los promedios nacionales de pobreza e indigencia o que las personas trans estén condenadas -casi inexorablemente- a la exclusión. Quienes creemos en una sociedad igualitaria, con justicia social, no podemos ignorar lo que resta por hacer ni posponerlo sin fecha. Que este compendio de instrumentos de derechos sean una guía para cumplir con ésta nuestra responsabilidad. Andrés Scagliola Director Nacional de Política Social 8

10 DESC / Políticas públicas y derechos económicos, sociales y culturales Presentación del Departamento de Perspectivas Transversales. DNPS La División de Investigación y Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social fue creada en marzo de 2010 y tiene como objetivo mejorar la calidad de las políticas públicas sociales a través de la investigación y el conocimiento sobre la realidad en la que se pretende operar y las distintas técnicas posibles para ello. Incidir en el diseño de la política social desde una perspectiva de derechos humanos, en el sentido de incorporar crecientemente el conocimiento académico del objeto a los procesos de diseño e implementación. Asimismo, tiene como objetivo la transversalización en el diseño e implementación de la política social las perspectivas de derechos humanos, igualdad y no discriminación, género, generaciones y etnia/raza. El Departamento de Investigación y Propuestas tiene como objetivo específico apoyar la investigación y generación de propuestas para mejorar la calidad de las políticas sociales, promover nuevas líneas de investigación que den sustento académico al diseño de la política social, desarrollar protocolos de diseño de programas sociales del Mides y fortalecer el conocimiento de la oferta de programas sociales del Estado uruguayo. El Departamento de Perspectivas Transversales tiene como objetivo transversalizar la perspectiva de derechos humanos, igualdad y no discriminación, así como las dimensiones de género, generaciones y etnia/raza, en las políticas sociales, con énfasis en los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, apuntando a la generación de indicadores de progreso y promoviendo la participación de la sociedad civil en el diseño de políticas. Las líneas de acción desarrolladas por el Departamento de Perspectivas Transversales son las siguientes: Coordinación general de las actividades enfocadas en derechos humanos y derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) de la Dirección Nacional de Política Social. Producción de documentos y debates sobre la temática derechos humanos y Derechos económicos, sociales y culturales (DESC) aplicados a las políticas sociales. Creación de lineamientos para la formación interna del personal del MIDES en temas de derechos humanos y DESC. Elaboración de insumos sobre derechos humanos y DESC para el diseño de las políticas sociales. Coordinación y articulación con otros organismos de gobierno en temas de derechos humanos y DESC. Coordinación y articulación con instancias de la sociedad civil para el desarrollo de estrategias particulares a grupos vulnerables como población trans, inmigrantes y retornados, afrodescendientes, mujeres rurales, personas viviendo con VIH. Asesoramiento y articulación con otras instancias del Ministerio en la elaboración de nuevos sistemas de diseño y evaluación de políticas sociales desde una perspectiva de derechos humanos. 9

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12 Derechos Humanos, un paradigma necesario en la lucha por una vida digna [...] todos los derechos humanos tienen su origen en la dignidad y el valor de la persona humana, y que ésta es el sujeto central de los derechos humanos y las libertades fundamentales, por lo que debe ser el principal beneficiario de esos derechos y libertades y debe participar activamente en su realización, [...] 1 En este artículo nos proponemos reflexionar juntos sobre las características de los derechos humanos (DDHH), y su importancia en todos los ámbitos de la sociedad. Los avances en la práctica y en la teoría y de qué manera este marco es indispensable a la hora de generar acciones concretas para lograr una vida digna. Pensando en lo que el extracto introductorio nos provoca, es importante resaltar estas ideas: las personas; mujeres y varones, niños y niñas, todos y todas somos el centro del paradigma de los DDHH y ese conjunto de normas y principios son los rectores de las relaciones entre los individuos y los poderes como el del Estado. Estas normas y principios son vitales para garantizar que se respeta la dignidad humana y que estas relaciones se establecen de manera adecuada y a favor del pleno desarrollo de todas las personas. Para que estos derechos consagrados sean una realidad, es necesario una constante promoción y difusión de los mismos. Es vital conocerlos para respetarlos, exigirlos y gozarlos. Los derechos humanos, como conjunto de normas internacionales, constituyen un cuerpo legal, un marco normativo (vinculante) al que los Estados se han sometido voluntariamente. Este marco plasmado en numerosos tratados internacionales, como pactos y convenciones es un marco en constante desarrollo. Dentro de estos instrumentos fundamentales de DDHH, podemos mencionar la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PCP) y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PI- DESC) (1966), en tanto abarcan el contenido de todos los derechos. Derechos Humanos: universales, inalienables, indivisibles e interdependientes Estos principios son los que guían la efectivización de los derechos humanos. La universalidad refiere a que los DDHH nos corresponden a todas las personas sin distinción, sin discriminación de ningún tipo: género, orientación sexual, religión, na- 1. Declaración y Programa de Acción de Viena. Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena 1993

13 Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales cionalidad, condición socio-económica, etnia-raza, etc. Sin embargo, las dificultades de acceso a estos derechos, en función de los obstáculos que enfrentan diversos grupos en la sociedad y el desequilibrio de poder existente, por ejemplo entre varones y mujeres, debe tomarse en cuenta a la hora de generar medidas para efectivizar la universalidad de los mismos. Son inalienables, pues me corresponden por el sólo hecho de ser persona; no son una concesión del Estado, nadie me los otorgó y nadie puede quitármelos. Son indivisibles, pues es imposible poder establecer el plano goce de un derecho humano en solitario, en aislamiento de los demás derechos. Y por ello son interdependientes, el ejercicio y goce de un derecho condiciona el ejercicio y goce de otros. Para ilustrar este aspecto pensemos en ejemplos concretos; si no dispongo de una vivienda adecuada, difícilmente podré ejercer mi derecho a la integridad física, a la privacidad, al descanso, a la salud, a la educación, a la participación en asuntos públicos, etc. Al verse afectado este derecho, afecta los demás pues condiciona el acceso. Todos los derechos tanto civiles y políticos como económicos, sociales y culturales están íntimamente relacionados. El abordaje de Derechos Humanos en las Políticas Públicas Por qué es importante el abordaje desde los derechos humanos? Parte de la respuesta esta contenida en lo expuesto anteriormente. Si las personas son el centro del paradigma de los DDHH y éstos constituyen un marco para la plena realización como personas, parece clara la relación existente entre éstos y las políticas públicas que están llamadas a generar programas y acciones para contribuir al pleno desarrollo de las personas en una sociedad determinada. Sin embargo, este abordaje no ha sido una constante a la hora de generar políticas sociales. Por ello intentamos aportar a la valoración de este abordaje y por consecuencia al pleno goce de los derechos para una vida digna. Hablamos de derechos y no sólo de necesidades básicas, ya que se establece la mirada desde el sujeto de derecho y no desde el beneficiario. Como sujetos de derecho, somos activos participantes de los asuntos que nos interesan, exigimos cuentas. En tanto la concepción de beneficiarios, supone una visión pasiva de las personas que reciben una prestación, como si fuera un acto de caridad, en lugar de un deber por parte del Estado. También hablamos de sujeto obligado, en este caso el Estado. El Estado es quien ha firmado y ratificado ante la comunidad de naciones su compromiso con los pactos y convenciones de DDHH. Lo que obliga al Estado a realizar acciones positivas (y abstenerse de otras) para que estos derechos sean respetados, protegidos y garantizados. La importancia de distinguir estas concepciones es fundamental porque los resultados de las políticas serán diferentes si considera a las personas con derecho a participar de los asuntos que les importan y con derecho a exigir acciones concretas para acceder a un nivel de vida adecuado. 12

14 DESC / Políticas públicas y derechos económicos, sociales y culturales Vale mencionar, que todas las personas tenemos el deber de respetar los DDHH, especialmente se hace imprescindible en la actualidad recalcar que actores no estatales, como empresas y corporaciones (entre otros) deben respetar estos derechos y abstenerse de vulnerarlos. En este sentido es fundamental el deber del Estado de proteger a las personas de abusos de terceros. 2 Exclusión, desigualdad y combate a la pobreza [...] la pobreza puede definirse como una condición humana que se caracteriza por la privación continua o crónica de los recursos, la capacidad, las opciones, la seguridad y el poder necesarios para disfrutar de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. 3 Cuando se habla de programas y metas para el combate a la pobreza, con demasiada frecuencia se manejan datos y cifras que no necesariamente están basadas en estadísticas o indicadores construidos con un enfoque de derechos. Si no realizamos las preguntas correctas, las respuestas no serán las adecuadas para los problemas de exclusión, pobreza y desigualdad que debemos enfrentar. Esta discusión está muy avanzada, incluyendo la construcción de indicadores y cómo los datos estadísticos que recogen las entidades técnicas nacionales, pueden y deben aportar decisivamente a encontrar respuestas que ayuden al cumplimiento de los derechos consagrados. En este sentido existen avances en la construcción de indicadores de progreso y cumplimiento en materia de derechos económicos y sociales como los procesos regionales en marcha. Un ejemplo de ello son los compromisos proclamados por el MERCOSUR para avanzar con estándares comunes al respecto. 4 Asimismo, los propios instrumentos de DDHH contienen definiciones de las obligaciones que tienen los Estados. Concretamente las observaciones generales realizadas por el Comité DESC 5, brindan herramientas a la hora de diseñar estas políticas y programas. En el marco del PIDESC por ejemplo, se establece la obligación de la progresividad en las medidas de satisfacción de los derechos allí consagrados. También habla de que el Estado debe adoptar medidas hasta el máximo de los recursos disponibles 6 e inclusive menciona la cooperación internacional como un componente a considerar. 2. Veáse punto 4, Preguntas frecuentes sobre en Enfoque de Derechos Humanos en la Cooperación al Desarrollo, Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos,2006. Disponible en: 3. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Declaración sobre la Pobreza y el PIDESC (E/C12/2001/10). 10 de mayo de 2001, párrafo 1 4. Disponible en: 5. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) es el órgano de expertos independientes que supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por sus Estados Parte Vease, También ver: Informe sobre Máximo de los Recursos disponibles y Derechos Humanos. Disponible en inglés:maximum Available Resources & Human Rights: Analytical Report, Radhika Balakrishnan, Diane Elson, James Heintz and Nicholas Lusiani. Disponible en: 13

15 Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales Nuestra reflexión propone el abordaje de DDHH como una guía, mecanismo y objetivo para la definición y diseño de programas y políticas, en este sentido se hace imprescindible mencionar la participación ciudadana como un componente indispensable para la elaboración de las propuestas. La participación de las personas como derecho y herramienta para el ejercicio de otros derechos y la construcción de ciudadanía La participación en tanto sujetos de derecho, significa el poder de las personas para incidir en los asuntos que le incumben, concretamente en la mejora de sus propias vidas y de sus comunidades. En este sentido, debemos mencionar derechos relacionados como la libertad de expresión, asociación y acceso a la información pública, relevantes para monitorear y exigir el cumplimiento de derechos. La participación, además, significa la valoración de las experiencias, de los saberes, de las dificultades que las personas enfrentan en distintas situaciones y cómo esto es considerado en el proceso de generar políticas públicas o directamente acciones para garantizar derechos. Cuando la participación es activa, se construye ciudadanía. Entonces un programa o política no sólo abordará una problemática compleja y concreta, sino también la construcción del camino para su abordaje se nutrirá de instancias de interlocución real, informada y respetuosa de los y las interesadas. La efectiva participación beneficia en ambos sentidos, a las autoridades que contarán con estos aportes ciudadanos y a las personas que incidirán en los procesos, sintiéndolos propios y sumando conocimientos sobre cómo mejorar sus condiciones de vida. La dimensión política de toda política pública, debe considerar la participación ciudadana. La preparación de los informes a presentar ante los órganos de tratados 7, sobre el avance en el cumplimiento de determinados derechos, es un ejercicio que puede ser muy rico para avanzar y mejorar las prácticas estatales. Una amplia participación en estas instancias puede brindar información valiosa e incluso demostrar, cómo con los mismos recursos podemos generar mecanismos que hagan la diferencia en el goce de los derechos. Las organizaciones y activistas sociales en tanto observadores y promotores legítimos de los derechos humanos, tienen un rol activo y un acumulado de saberes que son muy importantes de tomar en cuenta. Los gobiernos deben valorar y habilitar espacios propicios para que estos aportes sean efectivamente tomados en cuenta

16 DESC / Políticas públicas y derechos económicos, sociales y culturales Exigibilidad de los DESC: Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PF-PIDESC) 8 Todo derecho en tanto tal, debe contar con un mecanismo de reclamación, de acción posible por parte de los sujetos de derecho en caso de violación o vulneración del mismo. Ya sea que estas situaciones se deriven de variados factores, como inacción por parte del Estado, mala planeación, mala articulación de instituciones o directamente violación flagrante de un derecho. En cualquier caso, debe existir en contra partida un mecanismo, un proceso posible de reclamación y de rendición de cuentas para la reversión de una situación adversa para el pleno ejercicio de los derechos. Es necesaria la justiciabilidad y exigibilidad de todos los derechos por igual. Que es el PF-PIDESC y por qué es necesario? 9 El PF-PIDESC es una herramienta, un mecanismo de queja, un mecanismo de exigibilidad y acceso a medios de reparación (un procedimiento que busca justicia y compensación) para las violaciones de los DESC. Este Protocolo -aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de le permite al Comité DESC evaluar quejas individuales o grupales por la o las violaciones de los DESC. 10 Al mismo tiempo constituye un reconocimiento de la igualdad de todos los DDHH, proclamada hace décadas. Esta instancia también brinda la posibilidad a los Estados de rendir cuentas. Este Protocolo fue abierto a la firma y ratificación por parte de los Estados en setiembre de Entrará en vigor, es decir podrá utilizarse, será una herramienta en acción, cuando sea ratificado por al menos diez países. En los tres primeros años desde la apertura a su firma y ratificación, el PF-PIDESC ha sido firmado por 39 países y ratificado solo por ocho. 11 Uruguay se encuentra en la lista de aquellos países que lo han firmado y ha expresando en reiteradas oportunidades su intención de ratificarlo. Si este compromiso se efectiviza pronto como es de esperarse, estaría dentro de los diez primeros países en convertirse en Estado parte, contribuyendo con ello a su entrada en vigor. Vale la pena tener en cuenta que si bien el paso de la ratificación es fundamental, luego de ésta, deberá avanzarse en la implementación. En este sentido, proponemos pensar al PF-PIDESC como un instrumento útil además para repensar e incluso diseñar mecanismos e instancias nacionales, así como reformas o formulación de leyes que se correspondan con lo establecido en dicho Protocolo, trabajando así de forma propositiva para avanzar en la efectividad y goce de estos derechos. 8. Disponible en: 9. Manual de Incidencia. Cuaderno N.3, Por qué los Estados deben ratificar el PF-PIDESC? Coalición de ONGs por el PF-PIDESC. Disponible en: Manual de Incidencia. Cuaderno N.2. Programa general: PF-PIDESC Coalicion de ONGs por el PF-PIDESC. Disponible en: Por información actualizada del estado de ratificación del PF-PIDESC visitar: aspx?src=treaty&mtdsg_no=iv-3-a&chapter=4&lang=en 15

17 Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales Cómo podríamos concretamente desarrollar esto? Actualmente Uruguay está preparándose para concretar la existencia de una Institución Nacional de Derechos Humanos, esta puede ser una excelente oportunidad para avanzar en este sentido, dotando a la institución de los contenidos y recursos necesarios, contando con expertos/as en derechos económicos, civiles, sociales, políticos y culturales. Analizando los beneficios que brinda el Protocolo a nivel internacional, se pueden pensar mecanismos en consonancia, para contar a nivel nacional con las máximas garantías. Las instituciones en vías de establecerse, así como las existentes destinadas a interceder en la defensa y promoción de derechos, pueden, no sólo recibir quejas, sino anticipar soluciones, asesorando sobre cómo ejercer la obligación del Estado de promover, proteger, respetar y garantizar estos derechos. Trabajando, también, proactivamente en coordinación con otras entidades estatales directamente involucradas en la generación de programas y políticas tendientes a una mejora continua de la calidad de vida de las personas. Todas estas instancias, deben ser aprovechadas por el Estado para trabajar con la sociedad civil, en la promoción de los derechos, así como en la capacitación de sus funcionarios y funcionarias públicos, jueces y juezas, abogados y abogadas, y todos quienes interactúan diariamente con las personas y en definitiva pueden hacer la diferencia en las prácticas para que los derechos sean respetados y gozados. Sin duda quedan pasos por dar, importantes y significativos, en la práctica y en la teoría, para que derechos como la vivienda adecuada, la salud, el trabajo y el acceso a la justicia (entre otros), sean una realidad para todas las personas. No cabe duda que el enfoque de DDHH es una herramienta obligada para la consecución de estos objetivos que unen a hombres y mujeres, jóvenes y personas adultas mayores, sin diferencia de etnia-raza, religiones, orientaciones políticas, orígenes económicos y sociales o de cualquier otra índole, en una lucha común por ser libres del miedo y la miseria, como ha proclamado la Declaración Universal de Derechos Humanos en De concretarse por parte de Uruguay, la ratificación del Protocolo Facultativo al PI- DESC, será una señal inequívoca del valor que el Estado brinda a todos los derechos humanos por igual. Ivahanna Larrosa Ivahanna Larrosa, defensora de derechos humanos, asesora en la temática. Actualmente coordina una campaña global por la ratificación del Protocolo Facultativo al PIDESC. Las ideas y opiniones vertidas en este artículo son de responsabilidad exclusiva de la autora y no comprometen posturas institucionales. 16

18 SECCIÓN 1 Políticas públicas y derechos económicos, sociales y culturales DESC Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales

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20 Presentación En el marco de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales se desarrolló en nuestro país desde el 18 al 20 de octubre de 2010 un Seminario de Políticas Públicas que giró en torno a tres núcleos temáticos: actores, diseño e indicadores. La iniciativa surgió desde el Departamento de Perspectivas Transversales de la Dirección Nacional de Política Social del Ministerio de Desarrollo Social teniendo como objetivos: configurar un sistema de políticas sociales coherentes con los propósitos y finalidades del desarrollo humano y la participación social; y recomendar nuevos procedimientos, normativas y mecanismos que contribuyan a mejorar las intervenciones sociales del Estado principalmente en lo que refiere a la incorporación de la perspectiva de derechos humanos en las políticas públicas. El taller contó con la participación de diversos expositores extranjeros y de personas pertenecientes a distintas organizaciones de la sociedad civil e instancias de gobiernos. Se estructuró iniciando con el desarrollo de exposiciones que sirvieron de insumo para abrir el debate al resto de los participantes y generar finalmente una serie de recomendaciones y propuestas. A partir de las experiencias vertidas, se intentó identificar los principales colectivos que se encuentran en situación de vulnerabilidad y/o exclusión: la población indígena, minorías sexuales, afrodescendiente y migrante y las personas víctimas de explotación sexual y de trata entre otros. La falta de reconocimiento y de visibilización de dichas vulnerabilidades sumado a la ausencia de espacios de autoconocimiento y sensibilización fueron las problemáticas comprometidas en los debates en torno a las nociones de ciudadanía y de derechos humanos. Se planteó el fuerte vínculo que existe entre la exclusión social y la pobreza. La importancia de vencer el reduccionismo de las políticas sociales al combate de la pobreza para pasar a trabajar sobre el concepto de superación de la misma. También se señalaron las carencias que presentan algunos programas creados para tratar dichas vulneraciones: el desconocimiento de los objetivos de los mismos por quienes los ejecutan, la mala focalización y la presencia de aparatos estatales muy grandes generadores de servicios de baja calidad. A partir de dicho diagnóstico, se trabajó en la identificación de qué es lo deseable que desarrollen dichas políticas. En primer lugar se proclama la necesidad de universalizar el acceso a los servicios y prestaciones así como de expandir la cobertura de las mismas. Se establece un debate en torno a la necesidad o no de crear políticas focalizadas para nivelar a aquellos sectores que se encuentran más sumergidos y excluidos. Una posible forma sería trabajar la universalización y la focalización como estrategias complementarias. Se plantea con énfasis la relevancia de la protección, promoción e inclusión social y

21 Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales el respeto por los valores, las creencias y la diversidad. También se propone la generación de políticas transversales en las que el Estado asuma una serie de problemas y los transforme en políticas estatales con instituciones propias para resolverlos. Se sugirieron nuevas formas de diseñar, participar y evaluar las políticas sociales. En cuanto al diseño, se plantea la necesidad de incorporar a los distintos actores que tienen intereses en las políticas para captar su perspectiva y alcanzar su validación. Además surge la iniciativa de generar un protocolo de diseño y ceñirse al mismo para estandarizar los procedimientos de manera que los resultados sean medibles y evaluables. Eso permitirá a su vez darle seguimiento a los mismos y revisarlos en caso de que existan desajustes o desvíos. En el diseño, también se deberá tener en cuenta las particularidades de cada región o localidad, considerando que al variar el lugar pueden variar los resultados. Otra característica deseable en el diseño es la transparencia en los procedimientos y la corresponsabilidad del Estado y la ciudadanía en la construcción de políticas. La evaluación habilitará mecanismos de ajuste, permitirá analizar los resultados y generar indicadores que contribuyan a una mejora en el desempeño. Los indicadores de derechos económicos, sociales y culturales (DESC) son instrumentos cuya finalidad es el goce pleno de los derechos humanos. Tienen la tarea de evaluar la responsabilidad jurídica del Estado determinando si se respeta, protege y realizan los derechos sin discriminación y con igualdad. Contribuyen en el establecimiento de parámetros mínimos que deben cumplir y respetar los Estados en sus políticas. El conducir un sistema de indicadores DESC permitirá formular mejores políticas, vigilar los progresos realizados, advertir de antemano posibles violaciones y adoptar medidas preventivas. Sumado a ello, se propone desarrollar mecanismos que se orienten específicamente a combatir la reproducción de inequidades o brechas de desigualdad: las acciones afirmativas. Dichas acciones redirigen el poder buscando consecuencias que corrijan la exclusión y la desigualdad históricamente acumuladas. Con respecto a la participación se deben asegurar instancias de discusión y coordinación que potencien la cooperación y las sinergias. El Estado debe comprometerse proveyendo de una oferta estatal pública donde el personal esté debidamente capacitado, conozca sus funciones y responsabilidades frente a la ciudadanía, asumiendo el rol de servidor público. Debe existir articulación entre las distintas organizaciones que defienden estas vulnerabilidades y la sociedad civil. Así mismo, debe generarse un modelo de articulación de las políticas sociales que reduzcan el riesgo de solapamientos y baja cobertura de los programas. En síntesis, las políticas sociales deben construirse de modo integral, articulado e intersectorial. Andrea Palma Dirección Nacional de Política Social 20

22 Políticas públicas generadora de garantías de cumplimiento de los derechos humanos GRACIELA DEDE Ministerio de Educación y Cultura (MEC)

23 GRACIELA DEDE Graciela es arquitecta, con postgrado internacional de especialización en Políticas Públicas y Derechos Humanos, en Derecho a la Vivienda. Es consultora internacional y trabajó en la Oficina del Alto Comisionado para los DDHH en el equipo de los Relatores Especiales de N.U. Ha trabajado en proyectos de organizaciones de la sociedad civil. Actualmente, asiste algunas instituciones como consultora.

24 1 Políticas públicas generadoras de garantías de cumplimiento de los derechos humanos 1 GRACIELA DEDE Introducción El análisis de la relación de los derechos humanos y las políticas públicas es fundamental para la concreción de los derechos, sobre todo para que éstos no sean solamente contenidos de carácter declarativo, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos así como el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC). Los derechos humanos, precisan de medidas por parte del Estado, tanto de acción como de prohibición, todas ellas con el fin de respetar, proteger y promover el goce de los mismos. Antes de seguir adelante, resulta relevante poder analizar algunas definiciones de política pública de acuerdo a diferentes autores: [...] conjunto de acciones de los poderes públicos que conduce a la definición de un problema y al intento de resolverlo, por medio de un programa de acción, lo que supone la elección específica de medios para obtener ciertos objetivos, (Ballart, 1992); [...] todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer (Thomas Dye, 1995); [...] el conjunto de acciones estrategias, planes, programas y proyectos u omisiones, asumidas total o parcialmente por entidades gubernamentales o estatales, y que tienen como propósito modificar una situación percibida como socialmente insatisfactoria o problemática en tanto que desconoce o vulnera derechos, intereses u objetivos colectivos considerados como necesarios, deseables u objeto de especial protección (Harvey Danilo Suárez de la Defensoría del Pueblo de Colombia, 2003); [...] un conjunto de líneas de acción o reglas resultado de las acciones, o falta de acciones, de las entidades gubernamentales que además implica la toma de decisión entre diversas alternativas o cursos de acción (Glosario de derechos humanos y no Discriminación del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación de México (CONAPRED, 2012). 1. Este documento tiene como uno de sus insumos fundamentales la consultoría realizada por la autora en para la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio de Educación y Cultura en el marco del Proyecto propuesta de transversalización con enfoque de derechos humanos en los procesos de política pública, PNUD URU/10/003.

25 Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales Cuando se habla del cumplimiento de los derechos humanos, el reconocimiento de los mismos por parte de los Estados a través de la consagración a nivel legal es un elemento fundamental. Sin embargo si se tiene en cuenta que los derechos son el fruto de luchas y reclamos (Pisarello, 2003) 2 de garantías sociales, civiles y políticas, para garantizar el cumplimiento de estas leyes y su goce efectivo, deberá ser necesario al menos, implementar medidas de control de cumplimiento de las normativas que amparan estos derechos. Por otro lado, también es fundamental implementar medidas de promoción e información de las mismas para que los diferentes actores puedan reclamar su puesta en marcha. Desde el momento que los Estados ratifican los instrumentos internacionales de derechos humanos, contraen la obligación del cumplimiento de los mismos, es así que deben implementarse medidas para crear las garantías necesarias, garantías que se pondrán en marcha en el marco de un mandato público, con fondos públicos, o sea todos los fondos que se ejecutan por parte del Estado. Es por eso que estas medidas quedan inscriptas en la órbita de lo que llamamos política pública. Es entonces que el enfoque de los derechos humanos en las políticas y medidas estatales (a todo nivel de gobierno) tienen un valor fundamental, no sólo en la aplicación sino desde el diseño y análisis de los problemas a abordar. Algunos elementos clave para la incorporación de los derechos humanos en las políticas públicas Hacer la distinción entre un derecho y una necesidad El enfoque de derechos implica distinguir entre el concepto de derecho humano y el de necesidad básica. Mientras que las necesidades no tienen valor de obligación y no se puede demandar su cumplimiento por parte del Estado, los derechos humanos tienen una base legal y exigible a nivel local e internacional. Mientras los derechos humanos se relacionan con la dignidad del SER, las necesidades se relacionan con el TENER, en un marco temporal acotado y no necesariamente sustentable en el tiempo. El enfoque de derechos no concierne a un gobierno específico o a una corriente política sino que configura una obligación por parte del Estado de garantizar la dignidad humana. En este sentido el aparato del Estado tiene las competencias, posibilidades y mandato de implementar políticas y programas para garantizar la calidad de vida adecuada de los habitantes. Considerar la estrecha vinculación entre derechos humanos y democracia Para la realización de los derechos humanos es fundamental poder contar no sólo con la posibilidad de expresión y participación. Asimismo, se debe contar con las instancias para que esta participación sea efectiva y escuchada. Numerosos autores y autoras hablan de la estrecha vinculación de la participación, el diálogo y la ciu- 2. Gerardo Pisarello profundiza en la distinción entre las necesidades y derechos y el marco jurídico. 24

26 DESC / Políticas públicas y derechos económicos, sociales y culturales dadanía activa en la democracia como una vía efectiva para el cumplimiento de los derechos humanos. Ciertamente las políticas públicas con enfoque de derechos contribuyen al fortalecimiento de la ciudadanía y de la democracia amplia y representativa. El enfoque tradicional de las políticas públicas ha estado vinculado con un sistema fraccionado y aislado donde por un lado, tomadores de decisiones diseñan políticas y programas destinados a alcanzar a objetivos ; y por otro lado, el grupo meta o beneficiario recibe las prestaciones a cambio de diferentes pagos o retribuciones dependiendo el caso. Incluir el enfoque de derechos humanos desde el abordaje y diseño de políticas públicas implica, entre otras muchas dimensiones, poder virar del concepto de beneficiario/a hacia el concepto de sujeto quien está capacitado y capacitada desde su experiencia de vida para determinar cuáles son los elementos fundamentales que debe alcanzar dicha política. Considerar los principios de interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos en la formulación de políticas públicas basadas en derechos En 1993 la Declaración y Programa de Acción de Viena recalcó estos principios e hizo un llamamiento a la indivisibilidad de los derechos humanos: Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales. 3 La existencia de los tratados internacionales destinados a la protección de grupos específicos de personas y situaciones 4 que incluyen de forma conjunta derechos de naturaleza económica, social, cultural, civil y política, que afirman el principio de la indivisibilidad de los derechos humanos, evidencia aún más la indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos, y la dificultad o casi inexistencia de violaciones específicas y puras de un derecho sin afectar el efectivo goce de otros derechos en mayor o menor medida. El principio de la indivisibilidad de los derechos humanos no implica que todos los fenómenos deban definirse en referencia a todos los derechos (Hunt, P., M. Nowak y S. Osmani, 2004). Dentro de la indivisibilidad se plantea que existen diferentes 3. Conferencia Mundial de Derechos humanos, Declaración y Programa de Acción de Viena, párrafo 5, 14 a 25 de junio de Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial de 1965, la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer de 1979, la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989, la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares de 1990 y la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de

27 Documentos relevantes en los ámbitos internacional y nacional sobre derechos económicos, sociales y culturales grados de pertinencia o de afectación de derechos humanos. Tomando como ejemplo el tema de la pobreza, diversos autores y autoras plantean que la pobreza se puede definir por referencia a un conjunto reducido de derechos humanos que variarán de una sociedad a otra, aunque las pruebas empíricas sugieren que algunos derechos serán comunes a todas (Hunt, P., M. Nowak y S. Osmani, 2004) y donde se debe plantear la interdependencia e indivisibilidad de los mismos es a la hora de definir las estrategias de abordaje, la que tendrá ciertamente que tomar en cuenta un conjunto mucho más amplio de derechos humanos. Asimismo, si se toma a la pobreza como una violación múltiple y simultánea de los derechos humanos, en graves crisis de pobreza, falta de acceso a alimentos, epidemias de salud, o situaciones de crisis humanitarias, o donde existen violaciones a los derechos sociales de los individuos, la institucionalidad democrática se ve afectada seriamente, los contrapesos de los actores sociales no juegan en un sistema apto y es mucho más proclive el surgimiento de regímenes autoritarios o basados en la violencia (Social Watch, 2006). Es allí donde el enfoque de indivisibilidad e interdependencia puede generar claves para la acción. Acciones contra la discriminación y en favor de la igualdad La universalidad de las medidas, la igualdad y la no discriminación son fundamentales para la satisfacción de los derechos humanos. Estas pautas han sido ampliadas y complementadas por las observaciones generales, por las recomendaciones del Comité DESC de la Organización de Nacionales Unidas (ONU) y por otros casos que han generado jurisprudencia. Según la Observación General Nº20 del Comité DESC: 5 La no discriminación y la igualdad son componentes fundamentales de las normas internacionales de derechos humanos y son esenciales a los efectos del goce y el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. Según el artículo 2.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los Estados partes deben garantizar el ejercicio de los derechos [que en él se enuncian] sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. Los principios de no discriminación e igualdad están reconocidos además en todo el Pacto. En el preámbulo se destacan los derechos iguales e inalienables de todos, y se reconoce expresamente el derecho de todas las personas al ejercicio de los distintos derechos previstos. Analizar la relación de las políticas públicas focalizadas versus las políticas universales Implementar políticas con enfoque de derechos, como se ha planteado, implica también superar décadas de considerar a las personas como meros beneficiarios de programas sociales y pasar a su considerarles en tanto titulares plenos de derechos. (Solimano, 2006) Si bien la implementación de políticas focalizadas son necesarias para llegar a grupos en situación más vulnerable que deben ser atendidos de manera prioritaria, se deben generar las medidas pertinentes para que existan otras políticas para quienes, dados los criterios de selección no entran en esos grupos dados. De esta forma no se entra en conflicto con el carácter universalizar de los derechos humanos

28 DESC / Políticas públicas y derechos económicos, sociales y culturales Por ejemplo, es común encontrar programas cuya unidad de actuación es la familia en ciertas condiciones. El hecho que la unidad de actuación sea el grupo familiar puede generar que personas que no viven en familia pero con iguales condiciones no accedan a servicios o beneficios de estas políticas puesto que no forman parte del grupo meta de las mismas; y en la mayoría de los casos no hay disponibles medidas alternativas para estos sectores. Otro elemento muy recurrente de las políticas focalizadas que entra en conflicto con el enfoque de derechos humanos lo constituye la selección según niveles de ingreso meta, es decir el ingreso que debe tener el beneficiario para acceder a la política, superado este ingreso no se accede a la medida en cuestión. En muchos casos, focalizar las políticas sociales para los segmentos de población delimitados por la carencia de ingreso, implica dejar de lado porcentajes de la población, de ingresos medios-bajos que si bien no viven en una total violación de sus derechos, tienen una limitación y vulneración cotidiana de su calidad de vida. Algunos elementos clave para el seguimiento de las políticas públicas utilizando el enfoque derechos humanos Supervisar el logro progresivo de los derechos humanos a través de las políticas Las instituciones nacionales de derechos humanos, las organizaciones intergubernamentales, los expertos y expertas y las organizaciones de la sociedad civil (OSC) se ocupan cada vez más de generar instrumentos para supervisar el logro progresivo de los derechos humanos mediante la utilización de indicadores, del análisis de las estadísticas y de las leyes, los programas implementados y los presupuestos nacionales. Un elemento fundamental para el seguimiento y monitoreo de las políticas ha sido el marco de las denuncias, tanto a nivel administrativo como a nivel judicial. Se han desarrollado varios métodos en los últimos años para averiguar si un Estado está haciendo progresos -y cómo los está haciendo- a los efectos de dar efectividad a los derechos (en general más asociado a los derechos sociales). A saber: Analizar las normas jurídicas y las políticas, como las disposiciones constitucionales, las estrategias nacionales, las leyes y las políticas encaminadas a dar efectividad al derecho; Analizar los presupuestos, particularmente las tendencias de las asignaciones presupuestarias (lo que entraña, por ejemplo, analizar las tendencias de los presupuestos del sector de la salud como porcentaje del producto nacional bruto). A menos que esté plenamente justificada, una disminución de la asignación presupuestaria puede indicar que no se han adoptado medidas destinadas a la realización progresiva de un determinado derecho; Analizar el alcance geográfico de las políticas, el carácter igualitario y universal de las medidas en función de la discriminación y la existencia de acciones afirmativas para ciertos grupos; Analizar el alcance de las acciones de información, participación y consulta a los sujetos de derechos involucrados; Analizar el grado de generación de un cambio en el estado de cumplimiento del derecho implicado y el nivel de institucionalización del cambio en las instancias del Estado para asegurar la sustentabilidad de la política. 27