Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales

Transcripción

1 REPÚBLICA DE NICARAGUA SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN, MITIGACIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES (SINAPRED) SECRETARÍA EJECUTIVA Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales Departamento MASAYA Municipio MASAYA 11 de agosto de 2005

2 El Plan de Ordenamiento Territorial Municipal en Función de las Amenazas Naturales constituye un producto en el marco del Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad ante Desastres Naturales, Componente D2A - Análisis de Riesgos e Incorporación de la Gestión Preventiva en la Planificación Municipal, desarrollado por la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SE-SINAPRED) con el apoyo de la firma consultora World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM). En el marco del mencionado Proyecto de Reducción de Vulnerabilidad, el componente D2A y en particular el Plan de Ordenamiento constituyen un ulterior esfuerzo del Gobierno de Nicaragua en aras de fortalecer las capacidades municipales en el tema de Gestión de Riesgos. Esta labor específica se ha asignado a la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED, pero los resultados se armonizan con los esfuerzos de otras Instituciones del Estado, con el objetivo de alimentar los procesos de descentralización administrativa, de ordenamiento territorial y de prevención de riesgos en el País y como condiciones necesarias para el desarrollo sostenible. El presente producto ha sido elaborado conjuntamente entre los especialistas de la firma consultora DRM y los integrantes de los Comités Municipales de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (COMUPRED) bajo la supervisión del equipo de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED y de los integrantes del Comité Técnico del Proyecto en representación de diferentes instituciones. Nota de la Secretaría Ejecutiva del SINAPRED: Aunque se usa comúnmente el término desastre natural, el lector debe reconocer que un desastre no es un hecho natural. Los daños y pérdidas (desastres) ocurren cuando fenómenos como sismos, inundaciones, deslizamientos, explosiones, accidentes de tránsito, incendios, etc. afectan a sitios o personas vulnerables como las que habitan viviendas inseguras, mal ubicadas o mal construidas. Secretaría Ejecutiva del SINAPRED Julio Icaza Laura Gutiérrez Angélica Calderón INETER Ana Izaguirre (Técnica de Enlace ante SE-SINAPRED) Comité Técnico del Proyecto Miriam Downs COSUDE Jorge Martínez INETER Isaías Montoya INETER Ana María Núñez MTI Wilfried Strauch INETER Luis Zúñiga INETER World Institute for Disaster Risk Management Inc. (DRM) Jürg Hammer Andrea Lorito Miguel Palma Municipio de Masaya i

3 Índice Índice de Tablas...ii Acrónimos...iii Resumen...iv 1. Introducción Visión de Desarrollo Municipal y Objetivos del Plan Objetivo General y Objetivo Específico Marco Legal Escenario de Desarrollo Municipal Actual y Tendencial Patrones de Crecimiento Demográfico Patrones de Crecimiento Económico Patrones de Crecimiento Espacial Problemáticas del Desarrollo Planificación Actual Conflictos entre Amenazas y Desarrollo Inundaciones Inestabilidad de laderas Amenaza Sísmica Amenaza Volcánica Propuesta para el Uso del Suelo Zonificación de Uso Habitacional Zonificación de Usos Agrícolas Zonas de Densidades Habitacionales Propuestas Estrategias para la Implementación del Uso del Suelo Fases y Estrategias de Ejecución Plan de Acciones y Prioridades Mecanismos de Evaluación de los Planes Procedimientos para Actualizar los Planes Conclusiones Fuentes de Información y trabajos consultados...30 Anexo I - Matrices de análisis de las problemáticas municipal...32 Anexo II - Las Proyecciones de Población al Anexo III - Elementos del Mapa de Ordenamiento...44 Anexo IV - Glosario...49 Índice de Tablas Tabla N o I: Hipótesis de Crecimiento Poblacional Total... 6 Tabla N o II: Jerarquía de Asentamientos según Rangos SNAH... 9 Tabla N o III: Resumen de Zonas Propuestas - (Artículos 32/42 Decreto 78/2002) Tabla N o IV: Resumen de Zonas Propuestas - Zonas Agrícolas Tabla N o V: Resumen de Densidades Habitacionales Propuestas Tabla N o VI: Indicadores de Impacto del Plan Municipio de Masaya ii

4 Acrónimos COMUPRED: CDM: INEC: INETER: INIFOM: INTUR: INVUR: MARENA: MINSA: MINVAH: MTI: PDM: PNUD: PIM: POA: POSAF SNAH: SE-SINAPRED: UNA: UNI: Comité Municipal para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Comité de Desarrollo Municipal Instituto Nacional de Estadísticas y Censos Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal Instituto Nicaragüense de Turismo Instituto de la Vivienda Urbana y Rural Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Ministerio de Salud Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos Ministerio de Transporte e Infraestructura Plan de Desarrollo Municipal Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de Inversión Municipal Plan Operativo Anual Programa Socio Ambiental y Forestal Sistema Nacional de Asentamientos Humanos Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres Universidad Nacional Agraria Universidad Nacional de Ingeniería Municipio de Masaya iii

5 Resumen La propuesta de un Plan de Ordenamiento Territorial en Función de las Amenazas Naturales tiene la finalidad de incorporar en la planificación física y estratégica municipal los elementos resultantes del análisis de riesgo que se han elaborado para el municipio. El Plan se debe considerar como un componente del proceso de ordenamiento territorial y también como un insumo del proceso de planificación estratégica de los municipios. El objetivo general del Plan es la reducción de la vulnerabilidad del municipio frente a las amenazas naturales. Tiene como objetivo específico identificar medidas de prevención y mitigación del riesgo para las áreas amenazadas, organizadas en una propuesta de zonificación del uso del suelo. El documento se compone de dos partes principales: la primera es el análisis del contexto municipal y la segunda es una propuesta de ordenamiento en función de las amenazas evidenciadas. En la primera parte (capítulos 1, 2 y 3), se elabora un escenario actual y tendencial del municipio. Esto consiste en un rápido análisis de las perspectivas de desarrollo según la visión de los actores locales, enmarcadas en previsiones de crecimiento para un horizonte temporal de 20 años. Para definir el escenario, se analizan varios aspectos del desarrollo: Patrones de crecimiento poblacional, elaborando una estimación indicativa a través de diferentes hipótesis de crecimiento adecuadas al municipio. Características de crecimiento económico, basándose en la información disponible sobre las actividades y las perspectivas futuras. Patrones y problemáticas de desarrollo espacial, en términos de crecimiento de los diferentes asentamientos y de las directrices de desarrollo que se evidencian a nivel municipal. Avances de la planificación existente y los retos para la futura toma de decisiones sobre el desarrollo del municipio. En la segunda parte, (capítulos 4 y 5) se presenta una propuesta de ordenamiento en función de las amenazas. Las zonas han sido definidas en base al Decreto 78/2002, que dicta las Normas, pautas y criterios para el ordenamiento territorial en Nicaragua, y han sido cuantificadas en su extensión y detalladas según sus categorías y características. La implementación del Plan es analizada en el corto, mediano y largo plazo y se presenta un plan de acción para la primera fase, como también indicadores de monitoreo y mecanismos para su revisión periódica. Municipio de Masaya iv

6 En los anexos se muestran las tablas del análisis de la visión de desarrollo, resultado de los talleres participativos, y los datos utilizados para la proyección del crecimiento de la población. El desarrollo del municipio de Masaya es afectado en varios aspectos por las amenazas naturales presentes en su territorio. Las inundaciones urbanas, generadas por insuficiencias del sistema de drenaje o malas ubicaciones de viviendas, constituyen un factor continuo de pérdidas e incomodidades de la población. Los fenómenos de inestabilidad son limitados a las laderas de las lagunas volcánicas, y a los cerros La Barranca y El Coyotepe. Todas estas zonas son Áreas Protegidas o declaradas Patrimonio de la Nación; para su conservación y protección será necesario respetar y hacer cumplir los requerimientos ya establecidos, no permitiendo crecimiento habitacional en su interior o cercanía. Las mayores amenazas naturales del municipio de Masaya son representadas por la actividad del complejo volcánico homónimo. Los diferentes escenarios de riesgo prospectan una afectación de mayor envergadura por eventos explosivos similares a los ocurridos en el pasado, aunque los efectos de la actual actividad, como la emisión de gases o de bombas, no afecta directamente el municipio. En todo caso es importante planificar la posibilidad de realizar evacuaciones masivas, identificando e interviniendo en los diferentes cuellos de botella y puntos vulnerables del sistema vial. La amenaza sísmica es significativa y real, presentándose en un cuadro de alta vulnerabilidad del territorio. En particular, debe ser valorada como prioritaria la necesidad de reducir la vulnerabilidad física de las edificaciones del municipio y del casco urbano, que por antigüedad, tipología constructiva o calidad de materiales utilizados, son altamente vulnerables a los fenómenos sísmicos. Se destaca que menos del 2% del territorio ha sido considerado como no apto para el desarrollo de asentamientos humanos, al cual se agrega un 28% del territorio que por sus características se ha propuesto para usos de conservación y protección. Las estrategias y medidas generales son paralelas a las propuestas en el Plan de Zonificación Urbana y son detalladas en sus aspectos operativos en el Plan de Gestión de Riesgo, en donde se han presupuestado los costos relativos a los programas y a las actividades. Estos tres reportes forman parte, junto con los Mapas de Ordenamiento, Zonificación y Densidades del conjunto de documentos de Planificación Territorial en Función de las Amenazas Naturales. Se espera con estos productos proporcionar una herramienta útil a las administraciones municipales para fortalecer el proceso local de reducción de riesgos y convertir el crecimiento físico, social y económico en un verdadero desarrollo, ordenado y sustentable. Municipio de Masaya v

7 1. Introducción 1.1. Visión de Desarrollo Municipal y Objetivos del Plan En Masaya el proceso de planificación estratégica no ha logrado en estos años la formulación del Plan de Desarrollo Municipal, por lo tanto la visión de desarrollo presentada en esta sección es el resultado de los grupos de trabajo efectuado en el curso de los talleres en el municipio. En la percepción de los actores, el municipio tiene varias opciones y potencialidades de desarrollo que todavía no se aprovechan en sus totalidades. Por las características del municipio, marcado por una cabecera predominante en población y un territorio rural de reducidas dimensiones, la percepción del territorio de los actores locales es focalizada y concentrada en las problemáticas y perspectivas del casco urbano. Las zonas rurales entran en el cuadro futuro más por sus dinámicas de desarrollo económico, que como red de asentamientos. Además, por la cercanía y el padrón de ocupación de los suelos muchos de los centros rurales pueden considerarse prácticamente parte del desarrollo suburbano de la cabecera. El desarrollo que se visualiza en el futuro mantiene las actividades económicas y ejes estratégicos actuales, de producción agrícola, ganadera y artesanal, a los cuales se quiere agregar una mayor proyección de la artesanía y del turismo, que actualmente es limitado a las visitas al mercado de artesanías. También la introducción de las zonas francas previstas comportará un aumento de las actividades industriales, comportando una notable generación de empleo en el municipio. Los proyectos de renovación infraestructural en ejecución tendrán efectos en la ubicación de nuevas instalaciones productivas, modificando el cuadro territorial en los próximos años. La posición geográfica y las características del municipio permiten definir otras potencialidades de desarrollo, que se sustentan sobre numerosas ventajas territoriales entre las cuales mencionamos: Una posición históricamente importante en la región Conexión con los corredores de desarrollo y vías de tránsito de nivel nacional e internacional Disponibilidad de terreno sin accidentes orográficos en el lado norte Una presencia histórica de empresa agrícolas, industriales, artesanas Un centro histórico de interés turístico Municipio de Masaya 1

8 Una masa critica poblacional que permite el crecimiento de economías de escala Colocación en el sistema urbano mayor a nivel nacional, el eje Granada-Masaya- Managua Todas estas ventajas hacen reflexionar en las numerosas potencialidades del municipio, que probablemente continuará en la fase de expansión que todavía está experimentando. Un tema importante en el próximo desarrollo del municipio es la progresiva absorción del desarrollo rural por parte del casco urbano, y la invasión urbana del municipio. El crecimiento regional de la población y de la economía ha generado fuertes relaciones de interdependencia con los centros metropolitanos más cercanos, como Managua y Granada, y con algunos centros menores. En algunos casos, como con Nindirí, el crecimiento físico lo está fusionando. La percepción de la ciudad como componente de una conurbación más amplia será un elemento importante de la visión de desarrollo futuro. Sobre todo es prioritario valorar las implicaciones de las fuertes dinámicas territoriales del área metropolitana de la Capital, que en la actualidad influencian el desarrollo del municipio. También hay que considerar el impacto que tendrá el crecimiento esperado sobre el delicado equilibrio medio ambiental de la ciudad y del municipio. Esta es una de las mayores preocupaciones para el futuro, en la visión de los actores locales. Por lo tanto la visión de desarrollo sostenible con seguridad para el municipio de Masaya, además de ponerse el objetivo de garantizar las vidas y los bienes de sus ciudadanos en la actualidad, asume el proceso de gestión de riesgos como una condición necesaria para el pleno aprovechamiento y conseguimiento de sus potencialidades de desarrollo económico y social en el futuro. Con esta finalidad las estrategias de desarrollo local deberán incorporar las siguientes actividades: Controlar y promocionar la calidad antisísmica de las edificaciones, en el respeto de las características históricas del patrimonio. Fomentar el crecimiento y ubicación en zonas seguras de los centros poblacionales. Realizar las obras necesarias para prevenir y mitigar las inundaciones en los centros urbanos. Fomentar el adecuado uso de suelo para las áreas vulnerables y promover usos de suelo congruentes con los potenciales de las tierras. Aumentar las capacidades de respuesta ante las emergencias generadas por los eventos sísmicos, volcánicos y de inundaciones en los asentamientos y comunidades. Municipio de Masaya 2

9 Visión de desarrollo con seguridad: El Municipio de Masaya logra una sustancial reducción de los riesgos directos para sus habitantes y consigue aprovechar en pleno su potencial de desarrollo controlando las limitantes de las amenazas naturales Objetivo General y Objetivo Específico Los objetivos del Plan de Ordenamiento son congruentes con la visión de desarrollo con seguridad. El objetivo general se comparte con el resto del proceso de reducción de vulnerabilidad y riesgo a nivel local, que incluye el Plan de Zonificación Urbana y el Plan de Gestión de Riesgos. El objetivo específico es propio de cada Plan e identifica más claramente el rol de cada uno de los instrumentos. Objetivo general: Reducir la vulnerabilidad del Municipio frente a las amenazas por inundaciones, inestabilidad de laderas y fenómenos sísmicos y volcánicos, disminuyendo los riesgos para los asentamientos humanos y los sistemas productivos. El objetivo específico del Plan de Ordenamiento Municipal en Función de las Amenazas Naturales está relacionado a la promoción de los usos de suelo más adecuados para la reducción de riesgos. Por un lado esto implica restringir nuevos asentamientos humanos en las zonas que se identifican como amenazadas, y considerar las medidas de mitigación oportunas para los asentamientos existentes que se encuentren en esta situación. Por otro lado es necesario impulsar los usos del suelo adecuados en las actividades agrícolas y pecuarias que puedan reducir la susceptibilidad del territorio a la erosión, la inestabilidad de laderas y en particular contrarrestar la deforestación. Objetivo especifico: Reducir la vulnerabilidad del Municipio promoviendo la implementación de una zonificación de uso de suelo correspondiente, representada en un Mapa de Ordenamiento Territorial en Función de las Amenazas y en un Mapa Municipal de Densidades Permitidas. El objetivo se refleja en resultados a corto, mediano y largo plazo: Resultados a corto plazo Se limita el crecimiento en zonas inseguras. Se inicia la recuperación ambiental de las zonas vulnerables. Resultados a mediano plazo El crecimiento de los centros urbanos se desarrolla en zonas seguras. Las zonas vulnerables son recuperadas y protegidas, implementando usos alternativos. Resultados a largo plazo El crecimiento de los centros urbanos se mantiene en zonas seguras. Las zonas vulnerables son protegidas y el uso del suelo es congruente con sus potenciales. Municipio de Masaya 3

10 1.3. Marco Legal La Ley General de Medio Ambiente y de los Recursos Naturales, Ley 217 del 2 de mayo de 1996, publicada en La Gaceta No.105 del 6 de junio de 1996, establece la primera definición de ordenamiento a nivel territorial que aparece en la legislación, referida al proceso de ordenamiento ambiental del territorio en sus Artículos 14 al 16. La referencia principal en la legislación para el ordenamiento territorial son dos documentos recientes: El Decreto 90/2001, Política General para el Ordenamiento Territorial, aprobado el 18 de septiembre de 2001 y publicado en La Gaceta del 7 de enero de El Decreto 78/2002, Normas, Pautas y Criterios para el Ordenamiento Territorial, aprobado el 19 de febrero del 2002 y publicado en La Gaceta No. 174 del 13 de septiembre de El primer Decreto establece los objetivos, principios y lineamientos generales de la política de ordenamiento territorial del Estado, definiendo estrategias e instrumentos legales y operativos como la cartografía nacional o los reglamentos y metodologías publicadas por INETER, o los planes ambientales existentes elaborados por MARENA. El Decreto 78/2002 es más específico sobre todo en relación a temas prácticos de ordenamiento, estableciendo definiciones más sintéticas, criterios más puntuales, y procedimientos más específicos. En particular los Capítulos I y II del Decreto fijan objetivos, criterios y definiciones generales, y el tercer Capítulo establece las respectivas competencias de las diferentes instituciones involucradas. El Capítulo IV es el que más se ha utilizado de referencia para la presente propuesta, y es útil detallar brevemente su contenido. En los Artículos 17 al 29 se establecen los criterios para la clasificación de la población en la Red de Asentamientos Humanos, definiéndose en el Artículo 19 los rangos de población que definen la categoría del asentamiento. Estos rangos han sido trasladados a las bases de datos de la SE- SINAPRED y representados en los Mapas de Ordenamiento. En los Artículos 30 al 57 se definen las categorías del uso del suelo En particular los Artículos 32 al 42 son los que se han utilizado para la zonificación de ordenamiento propuesta en el Plan. En el Capítulo V se reportan otros criterios de zonificación con criterios económicos utilizados parcialmente debido a la característica sectorial de la propuesta que se enfoca en el tema de riesgo. Otras referencias importantes son aquellas contenidas en el Capítulo VI, donde se describen características y funciones de los planes de Ordenamiento Territorial, además de detallar procedimientos de formulación y aprobación de los mismos. Municipio de Masaya 4

11 La facultad de la autoridad municipal para normar y planificar el territorio que le corresponde está fundamentada en la Ley de Municipios, Ley 40 de 2 de julio de 1988, y sus reformas operadas con la Ley 261/1997, publicadas ambas en La Gaceta, Diario Oficial 162 del 26 de agosto de En el Artículo 7, Numerales 5 y 8 se establecen las competencias locales en materia de regulación del uso del suelo urbano y rural (Artículo 5) y el control del uso racional de los recursos del medio ambiente (Artículo 8). 2. Escenario de Desarrollo Municipal Actual y Tendencial 2.1. Patrones de Crecimiento Demográfico Los datos demográficos incorporados en los Planes de Respuesta del 2003 (SE- SINAPRED) reflejan una población de 153,140 habitantes, distribuida en 117,025 habitantes en el área urbana y 35,981 en el resto del municipio. Las tasas de crecimiento anual para el período , calculadas en base a los diferentes datos, muestran una variación entre el 3.1% y el 3.4%. Aplicando las hipótesis de crecimiento, se obtienen proyecciones de la población al 2025 que varían entre un mínimo de 256,528 y un máximo de 301,669 habitantes. El promedio de estos valores es 277,728 y corresponde a un incremento de población total del municipio del 81%. La población de la cabecera representa actualmente el 77% del total. Las diferentes proyecciones tienen un valor promedio de 236,007 habitantes, que corresponde al 85% de la población estimada al A estos valores se deberían sumar la cantidad de población de los asentamientos cercanos a la cabecera, que probablemente se fusionarán en los próximos años con su desarrollo suburbano. Considerando este aspecto, la importancia de la cabecera podría crecer hasta representar más del 90% de la población del municipio. Los valores de población proyectada para el horizonte 2025 diseñan un escenario de crecimiento poblacional con estas características: El crecimiento natural de la población se considera, conforme a las proyecciones nacionales, en paulatino descenso. El saldo migratorio de las comarcas rurales es negativo, con pérdida de población no reequilibrada por el crecimiento natural. Esta posibilidad es congruente con la fuerza de atracción de la cabecera. La emigración desde la comarcas encuentra su destino en la cabecera municipal, que presenta un crecimiento mayor del 101%. A esta migración se agrega más población dirigida al municipio por las dinámicas del área metropolitana de la capital. Este crecimiento reequilibra la tendencia nacional de disminución del saldo natural, manteniendo un leve aumento de la tasa de crecimiento. Municipio de Masaya 5

12 En el caso de Masaya como divisiones territoriales se han utilizado las referencias geográficas principales, identificando una área norte y una sur, además del área urbana. Atribuyendo la población de los asentamientos a las diferentes subdivisiones geográficas, se calculan las densidades poblacionales territoriales de los diferentes sectores. Los resultados obtenidos revelan una densidad de 133 y 304 habitantes por kilómetro cuadrado en las comarcas rurales respectivamente de la zona sur y norte. Estas densidades aumentarán al 2025 respectivamente a 155 y 352 habitantes por kilómetro cuadrado, acercándose al rango de los valores típicos de situaciones suburbanas más que rurales. Emerge así la problemática de una posible saturación del territorio, considerando, desde el punto de vista del equilibrio medioambiental, el impacto que tendría esta cantidad de población en un espacio limitado y con un patrón de alto consumo de suelo por habitante. Si el desarrollo futuro no combinará sectores de alta densidad con zonas suburbana, la disponibilidad actual de terrenos, aunque amplia, podría revelarse insuficiente para recibir el crecimiento demográfico. 325 Miles de habitantes Hipótesis de crecimiento poblacional Hipótesis 1 153, , , , , ,358 Hipótesis 2 153, , , , , ,528 Hipótesis 3 153, , , , , ,669 Hipótesis 4 153, , , , , ,372 Hipótesis 5 153, , , , , ,714 Promedio 153, , , , , ,728 Tabla N o I: Hipótesis de Crecimiento Poblacional Total Municipio de Masaya 6

13 2.2. Patrones de Crecimiento Económico En el caso de Masaya hay algunas circunstancias geográficas y históricas que determinan los usos de la tierra. Por las características del suelo y sobre todo por la influencia de las erupciones del volcán Masaya, el territorio se encuentra con una reducida capacidad agrícola, y casi no dispone de cobertura forestal, por lo menos en el sector norte. Sobre esta natural predisposición ha influido negativamente el uso algodonero que ha caracterizado en el pasado al municipio, con la sobre utilización de algunos de los suelos. A pesar de estas limitaciones, en la parte norte del municipio se cultiva con éxito maíz, sorgo y granos, y en la zona sur hortaliza y cítricos para el mercado nacional. Otra actividad económica en fuerte crecimiento en todo el municipio es la ganadería. En fin, la característica de la tenencia de la tierra se inclina hacia la continua repartición y desmembración de propiedades en lo que se conoce como el minifundio, que impiden y dificultan muchos tipos de usos. Conforme a los ejes de desarrollo prioritario definidos por el Plan Nacional de Desarrollo, en Masaya se prevé en el corto y mediano plazo el crecimiento del aglomerado manufacturero, bajo la modalidad de las Zonas Francas. Dadas las condiciones favorables del territorio, es posible que muchas inversiones de este tipo sean atraídas hacia el municipio, y sobre todo a lo largo de la carretera que une Masaya con Tipitapa. El desarrollo de estas instalaciones conlleva consecuencias en los patrones de ocupación del suelo, siendo estos centros de producción fuertemente atractivos por el comercio informal, el transporte, y los asentamientos humanos espontáneos. Por otro lado, Masaya es un centro importantísimo para el comercio, aunque esta actividad todavía no ha encontrado los espacios y servicios necesarios para expandirse en sus máximas posibilidades. En parte, los comerciantes locales tienen sus ventas también en los mercados de la Capital, más atractivos por su dimensión. Además de centros comerciales, mercados y espacios de exposición y ventas en general, el comercio en gran escala necesita buena accesibilidad, grandes espacios de almacenamiento, y sobre todo eventos publicitarios tipo ferias y exposiciones locales, donde la municipalidad puede jugar un interesante papel. Importante en el municipio es la presencia histórica de pequeñas y medianas empresas, especializadas en la producción artesanal de decorados en vestuarios, cueros y calzados, muebles y adornos, y naturalmente, de hamacas. La expansión de estas actividades, de gran importancia por el municipio, es relacionada también con el desarrollo turístico. A pesar de sus muchos atractivos, por el momento el rubro turístico en el municipio es limitado principalmente a la presencia del mercado de artesanías y de las fiestas folklóricas. Se considera el turismo una posibilidad de desarrollo futuro para la ciudad, pero todavía no se asiste a muchas inversiones en esta dirección. Municipio de Masaya 7

14 Se señala la presencia del área protegida del volcán Masaya, que aunque no de directa pertinencia del municipio, caracteriza fuertemente su imagen en el país y en el mundo. Áreas frágiles que deberían lograr un tipo de uso de protección, por lo menos por la capacidad de recarga del acuífero, son las ubicadas al sur de la cabecera municipal, en la llamada llanura ínter lagunar, entre la laguna de Masaya y la de Apoyo Patrones de Crecimiento Espacial Para identificar la estructura territorial del municipio se ha utilizado la clasificación de los Asentamientos Humanos establecida por el Decreto 78/2002, que fija una jerarquía de los centros poblados según criterio de población. Esta clasificación se ha aplicado tanto a los datos del 2003 como a las proyecciones al 2025, para detectar los cambios estructurales en el territorio y los centros que se prevé tengan un cambio de categoría. Se han adjuntado en el Anexo III los valores de referencia utilizados para establecer esta jerarquía. El municipio de Masaya es caracterizado por una cabecera predominante, en un territorio relativamente limitado, adonde se ha venido conformando una red de asentamientos y comunidades pequeños. La estructura actual del municipio es polarizada por la gran diferencia entre la predominancia de la cabecera, que es ya una ciudad del máximo orden, y el resto de los asentamientos que no pasan de centros de servicios. La particular conformación de los asentamientos y comunidades, a lo largo de los diferentes caminos que se destacan de la carretera principal, es caracterizada por la dispersión física y la ausencia de centros tanto que los limites entre una comunidad y la otra son a veces indefinidos. Este patrón de asentamientos suburbanos hace que todo el territorio al norte de Masaya se pueda convertir en el futuro en un gran suburbio, aunque diferenciado: un entorno de asentamientos atomizados adonde hablar de jerarquía pierde un poco de significado, y que más bien son vecinos al concepto de conurbación. La zona rural seguirá por lo tanto siendo objeto de presión habitacional, con características suburbanas que dificultan la extensión de los servicios municipales en todos los asentamientos. Un caso emergente es la comunidad de las Flores, que ya está alcanzando una dimensión de pequeña ciudad o centro intermedio. Por otro lado, se espera que el crecimiento ejerza también presión en las periferias sur del casco urbano, a lo largo de la carretera a Diriá y Diriomo, donde las condiciones orográficas y ambientales son mucho menos adecuadas al desarrollo suburbano. Municipio de Masaya 8

15 Asentamientos por rango según SNAH Número de centros 2003 Número de centros Número de asentamientos Centro Capital 1 1 Centros metropolitanos Centros primarios Centros secundarios 1 1 Centros intermedios 3 4 Centros servicios 5 Centros básicos 4 Centros integradores 1 1 Asentamientos dispersos Tabla N o II: Jerarquía de Asentamientos según Rangos SNAH 2.4. Problemáticas del Desarrollo Las problemáticas del municipio se pueden resumir en sus aspectos principales de tipo ambiental, económico y social. A nivel socio-económico, el desarrollo de actividades como el comercio que beneficia a la población urbana no se extiende al sector rural. La cesación de las mayores actividades agroindustriales y la fragmentación de la propiedad no permiten un desarrollo mayor de las actividades agrícolas. Esta situación genera condiciones de pobreza rural y falta de oportunidades locales, aumentado la emigración rural hacia la cabecera u otros municipios. Las problemáticas ambientales derivan de la sobre población urbana y rural, de la contaminación residual de las actividades agrícolas y agroindustriales, y de las prácticas de uso de suelo inadecuadas. El mayor elemento natural en riesgo es la Laguna de Masaya, que se encuentra contaminada por los descargues urbanos y de la producción del café de Carazo. Algunos elementos importantes que determinan el nivel de desarrollo municipal son las características del sistema vial, la presencia y cobertura de los otros servicios infraestructurales, de los equipamientos públicos y de los servicios privados. La estructura vial es caracterizada por la carretera Managua-Masaya-Granada, una de las mayormente traficadas del país. Esta distribuidora primaria, de importancia regional y nacional, esta siendo remodelada y ampliada con un proyecto que se espera de abasto para el tráfico creciente de los próximos 20 años. Municipio de Masaya 9

16 Otras directrices importantes, son la carretera que une el municipio con Tipitapa y la carretera a Diriomo. La vía a Tipitapa en particular da acceso a la directriz internacional de la Carretera Panamericana, y a la región noreste del país. Es probable que este sea el eje que asuma más importancia en los próximos años a nivel económico, y que pueda atraer más instalaciones industriales y productivas. Se planifica por parte del MTI su mejoramiento en el mediano plazo. La vía a Catarina, reúne el municipio con Diriomo y a los Pueblos y al final se conecta con la Carretera Panamericana. También esta directriz es muy importante y junto con la primera forma un único eje de tráfico que conecta las fronteras sur con el norte y este del país. El resto de las vías, en su mayoría son de carácter secundario y dan acceso al interior del municipio a las comunidades rurales y suburbanas. El probable cambio en este esquema es que la pavimentación y el mejoramiento de las vías siga el desarrollo suburbano, desde la cabecera hacia el norte. Es evidente que la cobertura de los servicios básicos, principalmente energía y comunicaciones, deberían recibir sustanciales inversiones para cubrir las necesidades actuales, y sobre todo las futuras, en el ámbito urbano como en el rural. Los servicios de educación y salud tienen una suficiente base infraestructural que no se prevé se incremente mucho en los próximos años. Más bien será la calidad de la atención y del servicio la que se aumentará en esto tipo de actividades. A nivel urbano seguramente la prioridad es el tema del drenaje pluvial y alcantarillado sanitario, además de la reestructuración de los barrios existentes y la correcta ubicación y ejecución de los futuros: para esto será de gran importancia la correcta implementación del Plan de Desarrollo Urbano que se está elaborando en estos meses por parte de un equipo consultor en conjunto con la Alcaldía y el INIFOM. En este contexto de necesidades todavía por resolver, hay que considerar el impacto del aumento de población previsto por los próximos 20 años. Además el proceso mencionado de sub urbanización o crecimiento suburbano aumentará por sus propias características los costos y las dificultades de extensión de los servicios básicos, con un costo de operaciones creciente para la Alcaldía de Masaya Planificación Actual En tema de planificación, en Masaya no se cuenta con una zonificación vigente pero se está elaborando un Plan de Desarrollo Urbano con el apoyo del proyecto de fortalecimiento municipal coordinado por INIFOM, y ejecutado por una consultoría externa que trabaja conjuntamente con la oficina de urbanismo. Se cuenta, entre las herramientas, con la base de datos del catastro urbano en curso de actualización, con el Plan de Respuesta del 2003 y naturalmente con el Plan de Inversión Municipal en su formulación Municipio de Masaya 10

17 Las dificultades en la conformación de los comités de desarrollo no han permitido concluir el proceso de Planificación estratégica, y no se ha logrado concluir el proceso de elaboración del Plan de Desarrollo Municipal. Esta situación se espera sea superada con los resultados del componente de planificación del Proyecto de Fortalecimiento Municipal coordinado por INIFOM y que involucra una empresa consultora externa, encargada de formular, entre otros productos, un Plan de Desarrollo Urbano. En el marco del Proyecto de Fortalecimiento se han considerado como prioritarios los proyectos relativos al mejoramiento de los servicios municipales, para los cuales se quiere formular planos maestros específicos. Entre los proyectos se encuentra el tema de ampliar y mejorar el servicio de alcantarillado sanitario urbano que debería preceder la reubicación de las pilas de oxidación. Otra prioridad ha sido identificada en la mejora del sistema de drenaje pluvial, cuya deficiencia genera la mayoría de las inundaciones urbanas que afecta la ciudad. También se analizan mejoras al mercado municipal, y la reubicación del vertedero. Para contribuir a la resolución de la problemática habitacional, la municipalidad ha formulado un proyecto para acceder a los fondos del INVUR, y se espera la definición de los procedimientos para el financiamiento. 3. Conflictos entre Amenazas y Desarrollo La relación detallada de las amenazas y vulnerabilidades detectadas en el municipio se encuentran en el Reporte de Amenazas, que es soportado gráficamente por el Mapa de Amenaza por Deslizamiento e Inundaciones, el Mapa de Amenaza por Actividad Sísmica y Volcánica, y el Mapa de Riesgos. En esta sección se resumen las principales problemáticas de riesgo, que a su vez se confrontan con las dinámicas y tendencias derivadas del escenario de desarrollo analizado anteriormente. El municipio de Masaya es afectado principalmente por las amenazas sísmicovolcánicas, y en forma moderada por problemas de inundaciones y deslizamientos. La amenaza sísmica-volcánica en el municipio es alta por su ubicación a lo largo de la alineación volcánica nicaragüense. En particular los eventos sísmicos recientes, representados por el enjambre de julio 2001 y febrero 2003 han puesto en evidencia también la vulnerabilidad del municipio, y sobre todo de la ciudad de Masaya. Los factores de vulnerabilidad física son relacionados a las características peculiares de la ciudad, un centro histórico de tipología urbana cerrada y donde aún se conservan construcciones de tipo tradicional, altamente vulnerables. Estos dos factores determinan obviamente un alto riesgo sísmico, que tiene que ser tomado en cuenta en todos los procesos de desarrollo como elemento prioritario e Municipio de Masaya 11

18 ineludible. Se considera un típico caso de riesgo consolidado, que se puede disminuir solamente reduciendo las vulnerabilidades y alistando la respuesta en emergencia. Los problemas de inundaciones son de carácter puntual, generados por deficiencias del sistema de drenaje urbano y suburbano. Los deslizamientos son limitados a pocos fenómenos que amenazan marginalmente las áreas habitadas Inundaciones En el Reporte de Amenazas se han identificado los sitios de inundaciones, que se pueden agrupar principalmente en la problemática del sistema de drenaje urbano, y de sus insuficiencias. Los problemas que se generan difícilmente pueden originar un desastre mayor con pérdidas de vidas, pero constituyen continuas pérdidas materiales, y son un obstáculo al crecimiento económico y la calidad urbana. Por un lado las pérdidas económicas directas aunque no extrema, son repartidas por todos los sectores de la población y mayormente entre los más vulnerables. Por otro lado la funcionalidad general de la ciudad es seriamente afectada y esto limita su capacidad de atraer desarrollo económico, inversiones y en último análisis generar prosperidad. Se generan así pérdidas indirectas y desperdicio de potenciales económicos que no son directamente cuantificables, pero afectan las posibilidades de desarrollo para el futuro de la comunidad Inestabilidad de laderas Por su conformación física, los deslizamientos en el municipio de Masaya son extremamente reducidos. En el análisis de campo se han identificado solamente dos puntos, ubicados ambos en las paredes de la laguna de Apoyo, que podrían poner en riesgo una cierta cantidad de viviendas, la carretera y la red de energía. Además las áreas identificadas están ubicadas geográficamente en el municipio de Catarina, aunque afectarían elementos que pertenecen al territorio de Masaya. Desde los Planes de Respuesta se señalan también la inestabilidad de las laderas del cerro La Barranca, El Coyotepe y de las laderas al interior de la caldera del volcán Masaya. Todas estas zonas se suponen inhabilitadas al uso habitacional por ser declaradas áreas de patrimonio nacional. En el tema de deslizamiento es importante mantener, como medidas activas, la atención en el adecuado uso de suelo y realizar los proyectos de reforestación que de toda forma tienen ventajas ecológicas evidentes. Estas correctas prácticas de usos de suelo impiden el multiplicarse de fenómenos de inestabilidad en zonas susceptibles por fuertes pendientes o características geológicas y de los suelos. Sin embargo una vez más son las medidas pasivas de ordenamiento las que pueden evitar que los riesgos actualmente moderados se conviertan en amenazas para el desarrollo poblacional: se tiene por lo tanto que impulsar, dar a conocer y respetar las Municipio de Masaya 12

19 zonas de restricción para el uso habitacional que se establecen en el Plan, en todo el sector sur del municipio Amenaza Sísmica El municipio se encuentra en la zona definida por INETER de alta amenaza sísmica, y se considera una posibilidad real la ocurrencia de eventos significativos. Los riesgos sísmicos se concentran en el caso de Masaya por un lado en el casco urbano, y por otro en las comarcas y comunidades rurales entre las dos lagunas de Apoyo y Masaya. En el casco urbano se estiman un 72% de las viviendas en condiciones de media y alta vulnerabilidad. El estudio ha identificado las zonas de mayor vulnerabilidad, que corresponden a los barrios más antiguos de la ciudad. Además, la ciudad es atravesada de sur a norte por una falla local comprobada, aunque es desconocida su posibilidad de activación. Las edificaciones del resto del municipio son igualmente vulnerables por la baja calidad de los materiales empleados y por la sobrevivencia de tecnologías constructivas tradicionales. En el Plan de Zonificación se analiza la problemática de la rehabilitación urbana, y en el Plan de Gestión de Riesgos se proponen medidas y programas para implementarla (Directriz de Trabajo 10) Amenaza Volcánica Los escenarios de riesgo presentados en el Reporte de Amenazas aclaran en detalle los alcances del riesgo volcánico en el municipio. Eventos mayores del volcán Masaya, como actividad explosiva o emisión de flujos de piroclástos, afectarían gravemente el municipio y la ciudad que se encuentra a solo siete kilómetros de distancia del cráter activo Santiago. Estas eventualidades pueden ser contrarrestadas solamente con evacuaciones de masa, para las cuales la ciudad debería ser sometida a pruebas y simulacro, para identificar y solucionar cuellos de botellas y problemas infraestructurales que impidan la movilización rápida y la respuesta adecuada. En particular, en una ciudad histórica como Masaya, construida con materiales y tecnología tradicionales, y tan cercana a un volcán activo, debería garantizarse la perfecta funcionalidad y operatividad de instituciones fundamentales como los bomberos. La posibilidad de atender todos los sitios y de contar con lo suficiente para intervenir debería ser garantizada en todo el casco urbano. Otros tipos de eventos, como la caída de cenizas, podrían afectar la salud de los ciudadanos y el sistema de drenaje de la ciudad. Dependiendo de la calidad y dimensiones de los productos emitidos podrían también verificarse aislados colapsos de los edificios más vulnerables, por sobrecarga de los techos. Municipio de Masaya 13

20 4. Propuesta para el Uso del Suelo Las propuestas del uso del suelo en función de las amenazas naturales son representadas en los Mapas de Ordenamiento y de Densidad a escala 1:50,000 para todo el territorio municipal. Las orientaciones de uso de suelo que se proponen son formuladas en base de amenazas naturales y tienden a limitar el uso habitacional en las áreas de mayor riesgo. En el Mapa de Ordenamiento se encuentran dos categorías diferentes de zonificación con distintos criterios y alcances. Estas son, la zonificación de uso urbano y habitacional, y la zonificación de uso agrícola. Para la zonificación de uso habitacional y urbano, las definiciones de las zonas se refieren en general a los criterios establecidos en la legislación nicaragüense por el Decreto 78/2002. ( Normas, pautas y criterios para el Ordenamiento Territorial ) en los Artículos 32 al 42. Con esta zonificación se definen principalmente las tierras aptas y las no aptas para asentamientos humanos, las cuales están denominadas con el nombre y número de acuerdo al artículo. La zonificación de uso agrícola, basada en el análisis del uso de suelo actual y potencial, es articulada en tres categorías de uso de la tierra en base al criterio de amenaza. Estas zonas definen recomendaciones para adecuar el uso al potencial de la tierra y así minimizar el impacto generado por posibles usos susceptibles de crear problemas ligados a la erosión y a fenómenos de inestabilidad de laderas. Se definen por lo tanto tierras utilizables para fines agrícolas sin limitaciones, tierras con restricciones de uso y zonas de uso forestal recomendado. En el Mapa de Densidades Permitidas se definen los rangos de densidad habitacional recomendados para minimizar los riesgos de la población. Las categorías cualitativas de alta, media y baja densidad urbana y rural, se refieren a valores de referencia expresados en número de lotes por hectárea. Cada zona anteriormente identificada está asociada a un nivel de densidad, que va desde las tierras no aptas, donde se recomienda no permitir el desarrollo, a las zonas de expansión, donde se recomienda la máxima densidad habitacional considerada por el Decreto 78/2002. La escala de trabajo implica que estas densidades sean indicativas de una distribución y concentración ideal de la población según el criterio de amenazas. Cabe destacar, que la zonificación de ordenamiento que se propone, en ningún momento tiene que ser tomada como alternativa a otras normas vigentes, en particular a las normativas ambientales específicas. Al contrario, las dos normativas son herramientas diferentes para el control del territorio y la promoción del desarrollo sostenible y ecocompatible. Tratándose de una zonificación a escala 1:50,000 las zonas tienen un carácter necesariamente indicativo, como insumo para el desarrollo de planes detallados a nivel de sector, a escalas de 1:10,000 o 1:5,000. Municipio de Masaya 14

21 Es importante señalar que, en la definición de áreas no aptas para el desarrollo de asentamientos, la zonificación propuesta tampoco no abarca todas las áreas posiblemente no aptas. Las zonas señaladas han sido el resultado del estudio de riesgos, pero las municipalidades pueden perfectamente adaptar ó ampliar los conceptos utilizados y agregar otras zonas según sus propios criterios de distribución espacial de la población Zonificación de Uso Habitacional Se analizan las zonas identificadas en el municipio por categorías y se presenta en un cuadro de resumen (Tabla III) los porcentajes en relación al total municipal. Las definiciones integrales de los artículos utilizados se reportan en el Anexo III, junto con algunas indicaciones para interpretar los mapas. Zonas no aptas (Artículo 32) Las zonas no aptas para asentamientos en el municipio representan un modesto porcentaje de la superficie de este territorio. Las zonas incluidas en esta categoría son los deslizamientos identificados, las áreas de inundaciones, las zonas laterales de las fallas y las laderas de la Laguna de Masaya. Las zonas amenazadas por inestabilidad de laderas representan el 0.5% del área total del municipio, mientras que las áreas sujetas a inundaciones el 0.5%. Sumando a estas dos categorías los pequeños porcentajes de áreas sujetas a más de una amenaza se obtiene un total del 1.3% de áreas no aptas para asentamientos. En estas zonas no se deberían permitir nuevos asentamientos y las instalaciones de actividades económicas, industriales o de servicios deberían ser restringidas. El uso agrícola de la tierra más apropiado se indica en las recomendaciones y por lo general es forestal para las laderas y sin limitaciones para las áreas inundables, aunque se tiene que asumir el riesgo de las pérdidas económicas consecuentes: En las laderas de la laguna, los únicos usos que se consideran compatibles son de conservación y eventualmente turístico con ciertas limitaciones. Los usos deben respetar de todas formas las normativas ambientales propias de las áreas protegidas, para el sector incluido en la Reserva Natural. En las zonas laterales de fallas, se restringirán todo tipo de edificaciones según los criterios establecidos en las recomendaciones asociadas al Artículo 32.3, que se detallan en el Plan de Zonificación, Anexo II. La ausencia de la falla, comprobada por un estudio de suelo, puede reincorporar estas zonas a las tierras aptas. Zona urbana actual (Artículo 34) La zona urbana actual es el límite del desarrollo urbano compacto de la cabecera municipal y de los otros centros secundarios. En su totalidad los centros actuales suman un área de 1,146 hectáreas, de los cuales 973 son constituidos por el casco urbano de la cabecera. La definición de zona urbana actual implica, en caso de amenazas, la necesidad de realizar obras de mitigación para la protección y seguridad Municipio de Masaya 15

22 de los habitantes. Las zonas de desarrollo actual bajo amenaza han sido clasificadas por lo tanto como zonas de recuperación en los límites urbanos, asociadas a la definición del Artículo 36.3 del Decreto 78/2002. La delimitación ha sido operada identificando el límite actual a nivel urbano conforme a la cartografía más actualizada disponible, y a escala municipal según la información cartográfica de la hoja topográfica nacional. Esto lleva a una aproximación en el caso de los centros menores, para los cuales sería preciso elaborar estudios de detalle. Zonas de expansión (Artículos 36 y 37) Estas son las áreas de expansión, recuperación y desarrollo suburbano identificadas especialmente en el contexto del casco urbano y por lo tanto se analizan y describen con mayores detalles en el Plan de Zonificación Urbana. Las zonas de expansión consideradas son clasificadas en diferentes tipologías: Zonas de expansión sin limitaciones por amenazas naturales en las afueras del casco urbano (Artículo 36.1), que son aptas para el desarrollo de alta densidad. Zonas de expansión sin limitaciones en los límites del casco urbano (Artículo 36.2), que corresponden a predios y zonas baldías englobadas en el desarrollo actual urbano. Zonas de recuperación en los límites de los cascos urbanos Artículo 36.3, que deben ser recuperadas por estar afectadas por amenazas naturales. En estas zonas se deben aplicar las medidas de mitigación correspondientes y deberían ser objeto de planes detallados para el sector. Zonas de expansión limitada por las amenazas Artículo 36.4, que corresponde a zonas de desarrollo planificado o potencial, con la limitación de estar afectadas por amenazas. Deberían de incorporar medidas de mitigación antes de permitir o implementar el desarrollo requerido. Zonas de expansión suburbana, caracterizadas por una densidad habitacional baja, inferior a los 30 lotes por hectárea y ubicada generalmente a lo largo de las carreteras de penetración. Todas las zonas de desarrollo deberían ser incorporadas en el Plan de Desarrollo Urbano, y para cada una de ellas se debería elaborar un plan detallado de sector consistente con las indicaciones de un Plan Regulador Urbano. Zonas de protección natural y patrimonio (Artículo 39) Las zonas de protección natural identificadas constituyen el 28% de la superficie municipal y por lo general son zonas ambientales relevantes, que algunas veces se identifican también como áreas no aptas por amenazas. En el caso de Masaya se han propuesto para protección y conservación extensas áreas alrededor del casco urbano, para reequilibrar el fuerte crecimiento habitacional que se prevé con áreas de carácter Municipio de Masaya 16