Marco Regulatorio y Políticas de Competencia en la Industria de Telecomunicaciones

Transcripción

1 Seminarios de Difusión de las Telecomunicaciones Seminario Universidad Pedro Ruiz Gallo - Chiclayo Marco Regulatorio y Políticas de Competencia en la Industria de Telecomunicaciones Eco. Gabriela López Gerencia de Políticas Regulatorias Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL 12 de Diciembre,, 2006

2 Contenido de la Presentación Importancia de las Telecomunicaciones y sus Principales Características. Tendencias Mundiales en la Industria de Telecomunicaciones. Regulación de la Industria de Telecomunicaciones. Reforma del Sector en el Perú Situación Actual de las Telecomunicaciones en el Perú. Visión del Sector. Políticas de Competencia en la Industria de Telecomunicaciones.

3 Importancia de las Telecomunicaciones Promueven el crecimiento, así como las ganancias de productividad y eficiencia. Contribuyen a la integración de las distintas comunidades (Inclusión Social y Económica). Contribuye al desarrollo de las capacidades (el acceso a la información y en general el conocimiento). Las telecomunicaciones tienen enormes implicaciones en las relaciones entre las empresas y en la vida cotidiana de los ciudadanos (bienestar social).

4 Características TécnicasT Las redes de Telecomunicaciones estan constituidas por: (i) Red de Acceso - conexión desde la residencia del abonado hasta el local del operador; (ii) Red de Transporte - transmisión de alta capacidad para cursar tráfico en la red del operador o entre operadores. Elevado ritmo de innovaciones tecnológicas, lo cual lleva a una complejidad dada la variedad de tecnologías usadas. La tecnología permite la prestación de una amplia gama de servicios (empresas multiproducto). Permanente incremento en el valor agregado de los servicios: mayores capacidades de transmisión, mayores velocidades, nuevas facilidades, mayor confiabilidad, mayor seguridad y conectividad de los servicios.

5 Características Económicas Importantes inversiones y costos fijos que se amortizan más fácilmente cuanto mayor sea el número de clientes y el número de servicios. Existe un alto dinamismo que se origina en la implementación de constantes procesos de inversión y actividades de investigación y desarrollo. Este alto dinamismo impone constantes retos empresariales en relación con las necesidades de financiamiento (apalancamiento, alianzas estratégicas etc). Existen mercados estrechamente vinculados. El operador establecido mantiene una sólida posición en mercados de infraestructuras (facilidades esenciales) y al mismo tiempo en los mercados de servicios finales.

6 Tendencias Mundiales en la Industria de Telecomunicaciones (1) La industria de las telecomunicaciones es la que más rápido crecimiento ha tenido en la mayoría de países, y es la que ha estado en la frontera de la reforma regulatoria y en el análisis de competencia en industrias con economías de red Evolución de los Ingresos del Sector de Telecomunicaciones (en millones de US$) 2, ,376 1, Fuente: UIT, Base de Datos de Indicadores de Telecomunicaciones Mundiales.Tomado del World Telecommunications Development Report Telefonía Fija Local Telefonía de Larga Distancia Servicios Móviles (1) Teléfonos Públicos Televisión por Cable Otros (2) Fuente: Información reportada por empresas operadoras en sus Estados Financieros, Resolución Nº CD/OSIPTEL y estimaciones propias. Elaboración: Gerencia de Politicas Regulatorias - OSIPTEL (1) Incluye: Tráfico, venta de equipos y otros servicios relacionados. (2) Incluye: Internet, transmisión de datos, banda ancha, arrendamiento de circuitos, entre otros

7 Tendencias Mundiales en el Sector de Telecomunicaciones (2) Durante décadas, a nivel internacional la estructura del sector telecomunicaciones fue considerada como un monopolio natural, y más frecuentemente monopolio del Estado. En esta industria han ocurrido cambios generados por fuerzas económicas, tecnológicas, y políticas regulatorias que han generado más y mejores servicios a los usuarios, incrementando el nivel de bienestar y permitiendo el desarrollo de las economías. Estos cambios han permitido la reducción de los costos de la provisión de servicios, elevando la productividad del sector. La digitalización de las telecomunicaciones ha permitido la convergencia tecnológica. Luego, el incremento de las capacidades de transmisión ha incorporado los servicios de banda ancha. Esta evolución no se ha dado de manera independiente de la regulación de servicios: De monopolio estatal al privado, la transición a la competencia hacia la competencia efectiva.

8 Tendencias Mundiales en el Sector de Telecomunicaciones (3) Sin embargo, el avance tecnológico que ha permitido reducir el costo en la provisión del servicio, no ha sido uniforme en todos los mercados: En LD el costo de la transmisión y conmutación han caído rápidamente, mientras el costo del servicio local se ha reducido mas lentamente. Esto afecta la estructura del mercado y la política regulatoria a seguir. La convergencia de tecnologías y servicios hace que las telecomunicaciones, el cable, la radiodifusión, y la industria de computadoras tiendan a unificarse en una sola. Nuevas industrias, como servicios de información y proveedores de infraestructura (electricidad, gas, etc.) están ingresando a este campo. La convergencia integral entre sectores se manifiesta a mediados de los 90, cuando la tecnologías e infraestructuras digitales, operadores y consumidores, comienzan a satisfacer una misma demanda: información multimedia (audio, vídeo y datos) a través de diferentes interfaces y una o varias plataformas de operación. De ahí, la evolución y/o la aparición de nuevos productos y servicios es constante.

9 Tendencias Mundiales en el Sector de Telecomunicaciones (4) La convergencia es un reto y una oportunidad. Es un reto para el regulador y para los agentes, pero puede tener significativo impacto en el desarrollo económico, desde que puede elevar la cobertura y aumentar la competencia al permitir a nuevos entrantes ingresar al mercado, incentiva inversiones en nuevas tecnologías, y promueve infraestructura, con lo cual elevará el bienestar de los usuarios y no usuarios. Además va a posibilitar la reducción de la brecha digital y posibilita un más rápido acceso a la Sociedad de la Información. La tendencia es a que el Regulador en Telecomunicaciones sea: Neutral tecnológicamente Promotor de la competencia. Tendencia a que regulador por servicios se convierta en regulador convergido. A nivel internacional se espera migración masiva de tráfico hacia datos y uso de redes convergentes: NGN, más eficientes, baratas e interoperables. Asimismo, se espera incremento en la competencia basada en infraestructura y basada en servicios.

10 Tendencias Mundiales en el Sector de Telecomunicaciones (5) En esta industria se observa también un creciente número de fusiones y alianzas para enfrentar el entorno cambiante. En los últimos años, en la región América por ejemplo se ha visto un importante movimiento de las empresas en ese sentido: Fusiones y adquisiciones de Móviles, televisiones de paga (de cable y satelital), a tal punto que se observa una concentración en móvil de dos grandes competidores a nivel de la región: Grupo Telefónica y el Grupo Carso Telecom (Telmex). En esta industria existen crecientes desarrollos e innovaciones que hacen que las empresas busquen alianzas o se concentren para enfrentar mejor el soporte financiero en un contexto de convergencia (operadores y proveedores) o entre industrias (plataformas y contenidos por ejemplo).

11 Tendencias Mundiales en el Sector de Telecomunicaciones (6) Históricamente, la regulación ha servido para restringir el poder de mercado del monopolio y promover el desarrollo del sector elevando el bienestar de la población. La transición del Monopolio a la competencia tiene 3 retos fundamentales: - Reglas sensibles bajo las cuales la competencia y la regulación coexisten. - Apropiada asignación de recursos de lo que anteriormente eran las cargas del establecido (permitir el acceso a la red, etc). - Arbitraje de las reglas regulatorias. Sin embargo, los servicios de telefonía básica aún no han llegado a todos los rincones del mundo. Por ello, se puede decir que hoy conviven una sociedad digital, una analógica y una excluida.

12 Qué es Regulación? La regulación, para ser eficiente, debe simular la competencia. Simular la competencia significa que la función objetivo del regulador es maximizar el bienestar de la sociedad. El tipo y grado de regulación dependen de las características estructurales de cada mercado y del comportamiento de los agentes en el mismo.

13 Principales Objetivos de la Regulación Promover el acceso universal a los servicios básicos de telecomunicaciones. Fomentar mercados abiertos a la competencia y prevenir los abusos al poder de mercado. Crear un clima favorable a la inversión con el fin de ampliar las redes de telecomunicaciones. Promover la confianza del público instaurando procedimientos transparentes de regulación. Proteger los derechos de los consumidores. Promover la creciente conectividad (acuerdos de interconexión eficaces).

14 Qué regular en Telecomunicaciones? El tipo y grado de regulación dependen de las características estructurales de cada mercado y del comportamiento de los agentes en el mismo. Por ejemplo: Servicios en los que se ha desarrollado limitadamente la competencia: Obligaciones a los operadores Obligaciones adicionales al operador dominante Servicios en los que existe alta competencia: Obligación de interconexión y regulación ligera Servicios de información: Total desregulación Operadores rurales: Facilidades para su desarrollo

15 Qué regular en Telecomunicaciones? Dadas las características del mercado, se debe regular: - Tarifas - Interconexión - Concesiones - Calidad del servicio - Comportamiento dominante - Eliminar barreras a la entrada - Acceso y Servicio universal

16 Reformas en el Sector Telecom en el Perú: Del Monopolio a la Competencia. EMPRESAS ESTATALES COMPETENCIA LIMITADA EN SERVICIOS BÁSICOS COMPETENCIA EN TODOS LOS SERVICIOS Ley de Telecomunicaciones Creación de OSIPTEL Privatización de CPT y ENTEL El que Llama Paga para comunicaciones a servicios móviles Segundo Factor de Productividad del 10.7% en TF. y de 7.8% en LD para el periodo Sep 2004 a Ago 2007 Adelanto de la Apertura a la Competencia de la prestación de servicios telefónicos básicos 2004 Adquisición de BS por TM, BS llega a ser TM. Ingreso de los primeros competidores al mercado de larga distancia 2005 América Móviles compra TIM y adquiere banda de PCS. Ingreso de competidores al mercado de telefonía fija local y de operador de PCS(TIM) 2006 Revisón del Diseño del Marco regulatorio - Abr:Inicio Sist. Ll x Ll en el Mdo LD - Nov. Inicio de operación por WLL (Americatel). Inicio de proced. de cálculo FP. 3ra. revisión

17 Situación n Actual del Sector en el Perú Todos los servicios públicos de telecomunicaciones en el Perú se prestan en un régimen de libre competencia. Se han desarrollado a partir de la privatización (1994) y con mayor dinamismo desde En especial, los móviles y LDI. El acceso a Internet muestra un desarrollo importante basado en las cabinas públicas. La telefonía pública muestra también un notable crecimiento. El mercado de cable ha crecido. Sin embargo, los niveles de penetración a nivel nacional son aún bajos y están por debajo del promedio en la región. Penetración Fija y Móvil PBI per cápita (dólares)

18 Conceptualización n del Problema Modelo de Brechas de Acceso. Brecha de eficiencia de mercado: Puede ser cubierta con provisión del servicio por el sector privado cuando el regulador elimine las barreras y cree condiciones parejas de competencia. Pobreza Brecha de acceso real Brecha de eficiencia de mercado Brecha de acceso real: Cuando la brecha de eficiencia de mercado ya ha sido cubierta existen problemas de acceso ocasionados por una baja capacidad de pago y costos altos. Fuente: Banco Mundial (2002), Discussion Paper 432, Telecommunications & Information Services for the Poor: Towards a Strategy for Universal Access J. Navas-Sabater, A. Dymond, N. Juntunen. Acceso actual Acceso

19 Visión n de Desarrollo de la Industria De acuerdo a la visión de desarrollo del sector y las prioridades identificadas para promover mayor penetración en los servicios públicos, se considera relevante la aplicación de instrumentos de política a corto y largo plazo, que en orden de prioridad se dirijan a: i) Fomentar la competencia indirecta (por usuarios aun no atendidos) a fin de elevar el acceso a los servicios, ii) Luego el tratamiento del fenómeno de convergencia de servicios y tecnologías y, iii) Finalmente la competencia directa (por usuarios que ya tienen servicio). Se debe aprovechar el reto de la convergencia haciendo uso de las nuevas tecnologías e insertarnos en la globalización del sector, promoviendo la conectividad de nuestros pueblos para lograr ampliar la cobertura de los servicios y la reducción de la brecha digital. Las telecomunicaciones y su convergencia con las TICs en un entorno de competencia son la base para construir la Sociedad de la Información.

20 Regulación n y Competencia: Similitudes y Diferencias en los Enfoques Objetivos: en el caso de las políticas de competencia es la eficiencia económica. Regulación además de la eficiencia puede tener otros objetivos redistributivos. Método de operación: Políticas de competencia asumen una industria competitiva. La regulación en cambio asume una industria en la que las fuerzas de mercado no son suficientes para lograr una eficiente asignación de recursos. Etapa de intervención: Las políticas de competencia intervienen ex - post. La regulación ejerce un control ex -ante. Ámbito de funciones: La agencia de competencia supervisa todas las industrias. Tiene mayor dificultad para conseguir información de las empresas La regulación se circunscribe a una sola industria. Relación más estrecha con empresas reguladas. Independencia: probabilidad de captura es mayor en el regulador que en agencia de competencia puesto que al operar en una sola industria se relaciona de forma más estrecha con agentes económicos.

21 Políticas de Competencia en la Industria de las Telecomunicaciones De acuerdo a la etapa de intervención los enfoques de las políticas de competencia son dos: políticas de competencia ex - ante y ex - post. El enfoque ex - ante está relacionado con la regulación específica del sector (regulación sectorial) y el enfoque ex - post está relacionado con las políticas antitrust. Ambos enfoques son herramientas complementarias para lograr un único objetivo: la promoción de la competencia. La regulación es indispensable cuando las fuerzas de mercado no son suficientes para lograr una eficiente asignación de recursos. En tal sentido, en la industria de telecomunicaciones los segmentos que tienen características de cuellos de botella son regulados mediante cargos de acceso. Sin embargo, en los mercados downstream en los cuales una empresa tiene poder de mercado y es propietaria de la red, la regulación y las políticas de competencia son alternativas viables y la elección de alguna de ellas dependerá de cuál se perciba como más efectiva.

22 Políticas de Competencia y Regulación n (1) La Comunidad Europea ha reconocido la importancia de la definición de la utilización de criterios y herramientas propios de las políticas de competencia en la regulación. El nuevo marco regulador comunitario de telecomunicaciones vigente desde el año 2002 establece que los mercados en los que se impondrá regulación u obligaciones ex ante a las empresas deben definirse de conformidad con los principios de las normas de competencia. La normativa previa permitía establecer regulación de forma automática si se verificaba que un operador contaba con una cuota de 25% del mercado. De acuerdo con el nuevo marco regulador comunitario de las telecomunicaciones, el objetivo de la regulación es evitar que empresas con posición de dominio o peso significativo de mercado puedan utilizar dicha situación para restringir o falsear la competencia en el mercado.

23 Políticas de Competencia y Regulación n (2) En consecuencia, las autoridades reguladoras nacionales deben aplicar las metodologías correspondientes a las normas de competencia para identificar los mercados de telecomunicaciones que pueden ser regulados. Las autoridades reguladoras sólo pueden intervenir en aquellos mercados donde consideren que no existe competencia efectiva. La Comunidad Europea señala que a diferencia del control de conductas que busca sancionar hechos pasados, la regulación tiene como objetivo evaluar hechos futuros, por lo que las autoridades reguladoras deben evaluar si el mercado es prospectivamente competitivo.

24 Interacción n entre Políticas de Competencia y Regulación n en el Perú La utilización de herramientas propias de las políticas de competencia, como la definición de mercados relevantes y la identificación de poder de mercado no son requisito previo y obligatorio para establecer regulación o dictar medidas desreguladoras en el Perú. No obstante ello, el análisis de las condiciones de competencia para establecer regulación en los mercados de servicios de telecomunicaciones ha sido un elemento esencial en el diseño de los esquemas de apertura de mercados a la competencia y es un criterio a considerar en el establecimiento de regulaciones específicas. En esta línea, el esquema de apertura del mercado de telecomunicaciones peruano identificó dos tipos de segmentos en la industria. De un lado, los segmentos que tienen características de monopolio natural, y por lo tanto, la posibilidad de ingreso es reducida como telefonía fija local. De otro lado, aquellos segmentos en que podían ingresar nuevos operadores y no presentaban elevadas barreras de acceso y en los cuales la competencia era posible, tales como la telefonía de larga distancia o Internet. Asimismo, en los procedimientos de regulación de cargos de terminación y de imputación tarifaria, también se toma en cuenta las condiciones de competencia.

25 OSIPTEL como agencia de competencia en el sector telecomunicaciones Las funciones de la autoridad de competencia son: Investigar y sancionar practicas anticompetitivas Monitorear mercados e identificar prácticas anticompetitivas: seguimiento permanente de mercados

26 Opciones de diseño o institucional: (I) Division de funciones total entre ambas entidades AGENCIA DE COMPETENCIA ORGANISMO REGULADOR Tiene como principal función la sanción de practicas restrictivas de la competencia y el control de concentraciones empresariales. Tiene como función principal la regulación de tarifas, calidad, inversiones. En algunos casos temas de acceso (concesiones y autorizaciones).

27 Opciones de diseño o institucional: (II)Concentracion o división n de funciones de la Agencia de Competencia (I) Regulador asume todas las funciones de la Agencia de Competencia Caso OSIPTEL (II) Regulador sólo asume funciones de promoción de la competencia y el resto de funciones son asumidas por INDECOPI Osinerg, Ositran, Sunass

28 En el mercado de telecomunicaciones OSIPTEL asume funciones de agencia de competencia En este contexto, funciones asumidas por el Organismo regulador son las siguientes: Generación de regulación para promover competencia Eliminar barreras que restrinjan la competencia Investigar y sancionar prácticas anticompetitivas Monitorear mercados e identificar practicas anticompetitivas Ex - ante Ex - post

29 Políticas de Competencia Ex - Ante Regulación Tarifaria (El Reglamento de Tarifas / Ajustes de Tarifas y el Instructivo de Tarifas). Calidad (Reglamento de Calidad de Servicios). Protección al Usuario (Condiciones de Uso). Prueba de Imputación Tarifaria (Reglamento de Imputación Tarifaria). Interconexión (El Reglamento de Interconexión / Principales Regulaciones sobre Cargos de Interconexión: Regulación del cargo de terminación en redes móviles).

30 Lógica Económica de las Pruebas de Imputación Un operador verticalmente integrado con poder de mercado en la provisión de una facilidad esencial que a su vez también es utilizado por sus competidores para la provisión del servicio final puede tener incentivos a manejar el precio de tal facilidad esencial así como su precio minorista para desincentivar la entrada y/o generar la salida del mercado de competidores igualmente eficientes. En tal sentido, las pruebas de imputación son un mecanismo que busca disuadir y reducir los incentivos de los operadores verticalmente integrados a realizar un trato discriminatorio en el acceso a una facilidad esencial. De acuerdo a lo anterior, en mayor o menor medida, son un mecanismo disuasivo de prácticas de estrechamiento de márgenes producto del manejo del precio del insumo o instalación esencial por parte del operador dominante, verticalmente integrado.

31 Lógica económica de las Pruebas de Imputación Price squeeze en la práctica Mercado Upstream Empresa A Empresa A w Empresa B Mercado Downstream P a P b Existe integración vertical. A está en el upstream y en el downstream. En el upstream existe un insumo esencial que lo provee A (A es dominante en la provisión de tal insumo). A cobra a B w por el insumo esencial. Un OVI con poder de mercado en el mercado upstream puede potencialmente manipular los márgenes downstream vía: 1. Incremento del precio del insumo esencial 2. Disminución del precio del servicio final 3. Utilizando ambos mecanismos A reduce el margen a B. Pb no puede competir con Pa

32 Cargo de Terminación en Redes Móviles Razones conceptuales existentes en la literatura económica y en experiencias a nivel internacional: Existencia de poder de mercado sustancial en la terminación de llamadas. Existencia de incentivos para sostener una colusión. Ventajas de largo plazo: Interconexión se da en condiciones equitativas. Cargos basados en costos eliminan distorsiones: Reducen costo de llamadas desde LD y TUPs Disminución de precio de dichos servicios Reducción de tarifas promedio a nivel industria. Ganancias en eficiencia en llamadas off.

33 Cargo de Terminación en Redes Móviles (Cent( Cent.. US$ por minuto tasado al segundo) US$ por minuto 27,00 25,00 20,53 Unificación de Cargos Incremento del cargo Cobertura. Mayor acceso. No regulación Cobertura. Equidad por mayor acceso. 10,00 Reducción Inmediata Competencia. Eficiencia. Equidad por menores tarifas desde TUPs. OSIPTEL: Regulación Gradual Cobertura. Eficiencia. Equidad por menores tarifas desde TUPs. Equidad por mayor acceso. Competencia. 9,

34 Nuevos Abonados de Servicios Móviles 700, , , , , , , , , , , , , ,161297, , , , , ,000 52,669 0 I Trim 03 II Tri 03 III Tri 03 IV tri 03 I Trim 04 II Tri 04 III Tri 04 IV tri 04 I Trim 05 II Tri 05 III Tri 05 IV tri 05 I Trim 06 II Tri 06 Elaboración: OSIPTEL

35 Interacción entre Políticas Ex Ante y Ex - Post Promover competencia Proteger competencia Permite detección de conductas dañinas Analizar y monitorear las condiciones de competencia que existen en los mercados de telecomunicaciones para: Detectar fallas de mercado y plantear iniciativas regulatorias. Remover barreras de entrada. Ejemplos: regulación cargos de terminación de llamada móvilmóvil, tarifa fijo-móvil, etc. Detectar y sancionar prácticas anticompetitivas que afectan negativamente el mercado y al consumidor final. Atención a las controversias entre empresas. Ejem: uso compartido de infraestructura. Retroalimentación

36 Ventajas del Diseño o Institucional Complejidad del sector de las telecomunicaciones: requiere un análisis especializado debido a la constante innovación de la tecnología, que hace que los mercados estén en un continuo cambio. La innovación tecnológica modifica la estructura de mercados y preferencia de los consumidores y ello influye en la regulación y promoción de la competencia. OSIPTEL cuenta con la especialización necesaria para analizar prácticas anticompetitivas que puedan restringir competencia en el mercado de las telecomunicaciones

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38 Diapositivas Adicionales

39 Necesidad de Regulación (1) Poder de mercado sustancial en la terminación Terminación de llamada en c/red tiende a ser considerada un monopolio (CPP). Regulación es necesaria independientemente de la estructura del mercado final i. Si los operadores móviles no compiten entre sí, aprovechan rentas monopólicas. ii. Si existe competencia perfecta entre los operadores móviles, beneficios extra por terminación se trasladarán a los usuarios móviles a través de menores precios de suscripción. Sin embargo, esto es financiado por no-suscriptores (LD/Fijo). Distorsión. iii.al fijar cargos altos, operadores móviles incrementan el costo de los rivales con lo cual podrían excluirlos del mercado (incremento injustificado de la tarifa off-net) y generan un problema de doble marginalización.

40 Necesidad de Regulación (2) Incentivos colusión Negociaciones entre partes para fijar cargos de interconexión recíprocos pueden ser usadas como una forma de colusión en el mercado final. Cargos altos pueden permitir mantener una colusión entre operadores móviles al reducir los incentivos unilaterales a incrementar participación de mercado. No existen incentivos a disminuir el precio final (mayores llamadas salientes y, por lo tanto, déficit de acceso). No existen incentivos a reducir el cargo de terminación. Condicionado a caracterísiticas de mercado (precios lineales o precios diferenciados por llamadas, asimetrias en tráfico y patrones de consumo).

41 Necesidad de Regulación (3) Necesidad de interconexión sin distorsiones Es reconocido que la la interconexión entre redes es socialmente deseable en tanto permite la maximización y el aprovechamiento de las externalidades de red. Debe garantizarse que la misma se dé en condiciones competitivas y equitativas. Una forma de obtener este resultado es a través de una regulación basada en costos que tome en cuenta las características del mercado y de los operadores móviles Ventaja en el largo plazo como diseño regulatorio.