Reforma del Sistema de Garantías Mobiliarias (SGM): Perú y Guatemala

Transcripción

1 Reforma del Sistema de Garantías Mobiliarias (SGM): Perú y Guatemala Situación actual y perspectivas Gregorio Arévalo Economista Principal División de Mercados de Capital e Instituciones Financieras (ICF/CMF) Banco Interamericano de Desarrollo Washington, D.C. gregorioa@iadb.org 2-3 de junio de 2011

2 1. CASO DEL PERU Importancia de la Reforma La estructura jurídica e institucional que enmarca las transacciones garantizadas es fundamental para que el sector financiero pueda incrementar el crédito a las empresas, especialmente las de menor tamaño, y mejorar las condiciones de dicho financiamiento (i.e., plazo y tasas de interés). Un sistema más ágil para facilitar el uso de garantías mobiliarias como respaldo del crédito puede ayudar a mejorar significativamente el acceso al crédito de las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyME), siempre que se logre reducir el costo de constitución de las garantías y reducir los riesgos del crédito.

3 Elementos Básicos del Sistema El marco legal e institucional de un buen sistema de garantías mobiliarias debe permitir, como mínimo: la utilización de un conjunto amplio de bienes muebles como garantía de un crédito; el establecer claramente la prelación de la garantía real desde su publicidad, a través de normas claras respecto al rango de prioridad del acreedor garantizado frente a otros acreedores; y la ejecución del bien en garantía en forma rápida y a bajo costo, para contrarrestar los problemas de incertidumbre y depreciación de los bienes.

4 Antecedentes de la Reforma en el Perú En el Perú, el BID ha venido acompañando este proceso de reforma del sistema de garantías mobiliarias desde fines de la década de los 90, a través de tres préstamos de política y un conjunto de cooperaciones técnicas. El primer préstamo introdujo, en 1999, el concepto de garantías mobiliarias; el segundo, lo implementó formalmente por medio de un cambio del régimen legal e institucional; y el tercero, actualmente en ejecución, está sentando las bases para un perfeccionamiento de la reforma, de manera que se favorezca el uso masivo de las garantías mobiliarias en el Perú.

5 Características de la Ley de Garantías Mobiliarias (LGM) Peruana La Ley de Garantías Mobiliarias (LGM), Ley N aprobada en marzo de 2006, incluye la creación del Registro Mobiliario de Contratos (RMC), que permite la implantación de un sistema de transacciones aseguradas unificado y simplificado para establecer, perfeccionar y ejecutar garantías. El objetivo era ampliar el acceso de las MiPyME al crédito del sistema financiero y de proveedores. Abarca un campo de aplicación comprehensivo de todas las garantías y gravámenes sobre bienes muebles, incluyendo garantías híbridas, como el leasing y ventas sujetas a condición, limitando el riesgo de acreedores ocultos. De acuerdo a la Fundación CEAL, pese a que la reforma fue incompleta, lo anterior convierte al sistema peruano en uno de los más avanzados de América Latina, y en términos de conceptualización (mas no de implementación) lo coloca a la par de las leyes de garantías mobiliarias de EE.UU. y Canadá, y lo hace bastante compatible con los modelos y convenciones internacionales (UNCITRAL, UNIDROIT, EBRD).

6 Ventajas de la Reforma La LGM peruana busca reducir los costos y riesgos de información asimétrica y es un avance significativo ya que: reúne en un solo cuerpo legal las normas aplicables; facilita la constitución de nuevas garantías; amplía el universo de bienes gravables (incluyendo cuentas por cobrar, inventarios, fideicomisos, etc.); desliga la posesión de la garantía, dejando el tema a la voluntad de las partes; e incorpora nuevos mecanismos para agilizar la ejecución de las garantías (aunque con participación notarial). Otra ventaja importante del sistema es que se apoya en la amplia capacidad técnica de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP), que cuenta con capacidades avanzadas para establecer sistemas eficientes de base de datos registrales.

7 Resultados de la Reforma Inicial Sin embargo, el impacto económico de la reforma ha sido bastante limitado. Bajo una reforma efectiva, el SGM debería contar con más de créditos vigentes registrados, pero a fines de 2010 sólo contaba con unos créditos vigentes. El crédito directo de proveedores sigue siendo muy bajo, comparado con países como Estados Unidos o Canadá, donde más del 60% de financiamiento empresarial proviene de proveedores. Ello se debe a una serie de limitaciones en el registro, la Ley y su reglamento actuales, que elevan el costo y extienden el tiempo requeridos para registrar las garantías sobre bienes muebles.

8 Resultados de la Reforma Inicial (Continuación) Si bien inicialmente el SGM se concibió como un sistema informativo (archivo de avisos), con el fin de establecer claramente la prelación en caso de oposición, presiones de grupos de interés al debatirse el proyecto de Ley y al reglamentarse, desvirtuaron parcialmente la reforma. Estas normas establecen un registro declarativo de derechos (es decir, un registro cuasi-legal, en vez de un sistema simple de avisos), con requisitos de calificación legal similares (aunque atenuados ) al régimen anterior para la prenda. Así, la ley requiere que se presente el acto jurídico constitutivo de la garantía, lo que convierte al registrador (SUNARP) en un evaluador de la validez jurídica de los contratos de garantía.

9 Estructura del Crédito en Perú de % 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Con GM Hipoteca Leasing Sin Garantía Fuente: Superintendencia de Bancos, Seguros y AFPs

10 Garantía Mobiliaria en Perú S/. 1,200 S/. 1,000 S/. 800 S/. 600 S/. 400 S/. 200 S/. 0 S/. 378 PBI Capital S/. 1,039 S/. 623 Inmueble Mueble S/. 415 Perú PBI y Capital (mil millones S/, precios vigentes, 2008) S/. 700 S/. 600 S/. 500 S/. 400 S/. 300 S/. 200 S/. 100 S/. 0 S/. 623 S/. 41 S/. 415 Inmuebles Hipotecas Muebles GRSBM S/. 10 Mil millones S/, precios vigentes 2008 S/ S/ S/. 5.0 S/. 0.0 Vehículos S/ Vehículos y su financiamiento S/. 8.1 Financiamento Fuente: Fundación CEAL, Perú: Diagnóstico y recomendaciones de mejoras para el sistema de garantías mobiliarias (2009) Los bienes muebles representan el 40% del total de bienes de capital del Perú y éstos son la fuente más importante para las MiPyMEs. Sólo alrededor del 2% de la propiedad mueble real es utilizada como garantía. El financiamiento con garantía de bienes muebles corresponde fundamentalmente a vehículos, pese a que éstos sólo representan un 6% del total de capital de bienes muebles reales.

11 Evolución de Inscripciones en el Registro de GM del Perú Inscripción GM Cancelación GM Inscripciones GM Netas 200, , , , , ,000 80,000 60,000 Inscripción GM Cancelación GM Inscripciones GM Netas , , Fuente: SUNARP a abril Si bien hay una tendencia anual creciente, las inscripciones netas en el Registro de GM han aumentado menos de lo esperado en los primeros años de reforma. Entre junio 2006 y setiembre 2010 SUNARP presenta alrededor de 97,600 inscripciones netas (inscripciones menos cancelaciones).

12 Principales Problemas Existentes Frecuentemente se requiere una presencia personal en el Registro y la utilización de documentos en papel; Se limita el registro remoto y directo de garantías por medios electrónicos, determinando doble y a veces triple ingreso de datos: en los documentos del prestamista, del notario, y del registro; Se requiere inscribir un exceso de información privada en el asiento registral, como el monto del crédito y el valor de los bienes gravados, lo cual desincentiva el uso del registro y limita el acceso público que el registro debería proveer; No se provee pleno acceso público gratuito vía Internet, ni se permiten los registros remotos directamente por parte de prestamistas autorizados;

13 Principales Problemas Existentes (Continuación) Frecuentes observaciones y rechazos de inscripciones por los registradores por supuestos errores (20% según SUNARP, entre 30% y 50% según usuarios), lo que obliga a hacer costosas correcciones e introduce demoras significativas; Tiempo entre pedido de inscripción y la inscripción: va de 8 días (mínimo según SUNARP), hasta 4 meses (considerando observaciones, según clientes); como referencia, otros países sin calificación del registrador toman menos de 1 día en inscribir una GM; Estructura de las tasas: calificación SUNARP: 0,24%UIT (S/. 8.64); inscripción: 1.5/1000 del monto del acto valorizable. Como referencia, otros países europeos cobran una única tasa entre EUR 15 y EUR 48 (ej. Rep. Checa, Rumania, Latvia).

14 Principales Problemas Existentes (Continuación) El Reglamento requiere verificar la propiedad de los bienes (no así la Ley, que sí permite la garantía de bienes futuros); ello genera incertidumbre, por ejemplo, para financiar importaciones y nuevos equipos; Se excluyeron normas de súper-prelación que otorgan preferencia a acreedores que financian nuevos equipos frente a acreedores del inventario o del bien inmueble al cual el equipo se incorpore, normas que son importantes para lograr un amplio financiamiento de proveedores a nuevos bienes o equipos; No se adoptaron normas para la toma de posesión de la garantía en caso de mora y su venta de mercado por parte del acreedor; y Se agregaron costos notariales innecesarios.

15 Necesidad de una Segunda Ronda de Reformas a la LGM y su Reglamento Estos y otros problemas incrementan los costos del sistema (en tiempo y dinero), introducen riesgos de prelación, aumentan los costos de la eventual ejecución de las garantías y limitan la competencia, frenando el impacto económico de la reforma y los potenciales beneficios a las MiPyME o a personas de bajos ingresos. Por ello el gobierno peruano está emprendiendo, con apoyo del BID, una segunda ronda de reformas del SGM.

16 Base de una Reforma del Sistema de Garantías Mobiliarias Para que un Sistema de Garantías Mobiliarias determine un incremento del uso de las mismas, se tienen que abordar cambios simultáneos en los siguientes cuatro pilares o bases del Sistema (incluidos en el nuevo Proyecto de Ley por parte de la Comisión Multisectorial): Constitución Prelación Registro Ejecución

17 Reforma: cambios en Constitución No se requiere escritura pública ni intervención obligatoria de notarios para la constitución de GM. Obligaciones determinables (ej. línea de crédito) pueden ser garantizadas por GM. Una definición amplia de bienes sujetos a GM: Bienes genéricos (inventario y cuentas por cobrar). Bienes futuros (ej.: bienes en Aduanas), pues no se exige verificar propiedad del bien para darlo en GM. Bienes representados por certificados de depósito (warrants). Derecho de alquiler, de usufructo y cualquier otro derecho sobre bienes muebles o inmuebles. Herramientas de trabajo pueden ser objeto de GM.

18 Reforma: cambios en Prioridad o Prelación Se incluye en el proyecto de la nueva Ley de GM: Super-preferencia a proveedores que financian nuevos equipos o bienes, frente a acreedores que tienen garantía sobre el inventario o inmueble a donde el nuevo bien se incorpora (ha habido oposición a esto por parte de la Asociación de Bancos ASBANC). Derecho de compensación de los bancos vs. GMs inscritas que afecten cuentas bancarias (inicialmente, esto no estaba contemplado, pero se incorporó por insistencia de ASBANC).

19 Reforma: cambios en Registro Calificación de la legalidad de la GM a cargo del acreedor, no de los Registradores. Ni SUNARP ni el agente autorizado asume responsabilidad por el aviso, salvo pacto distinto. Operadores autorizados para ingresar avisos a la Base de Datos: empresas del sistema financiero supervisadas por SBS, notarios, Cámaras de Comercio y otros autorizados por SUNARP (con póliza de responsabilidad civil). SUNARP a cargo de la supervisión y administración de la Base de Datos (puede tercerizar la administración). Tasa es por contrato de GM y no por bienes previstos en contrato de GM. Tasa debe ser baja y reflejar el costo real.

20 Reforma: cambios en Registro (Continuación) Aviso: información mínima para alertar de existencia de GM. Uso de formulario electrónico únicamente, no de papeles impresos. Sistema informativo debe ser de fácil acceso por parte de los operadores y usuarios, que permita su acceso remoto y directo. Acceso a la información en la Base de Datos debe ser fácil y gratis. Debe permitir el cruce de información de la Base de Datos con las bases de datos de los usuarios (instituciones públicas y privadas).

21 Reforma: cambios en Ejecución Toma de Posesión: Ante incumplimiento de la obligación garantizada, el acreedor puede tomar posesión directa del bien. Ante incumplimiento: el deudor y el titular del bien pasan a ser poseedores ilegítimos y el acreedor asume la calidad de poseedor legítimo, por lo que está autorizado a recuperar la posesión del bien. Toma de posesión corresponde al acreedor. Intervención judicial opcional (sobre todo si hay necesidad de uso de la fuerza pública).

22 Reforma: cambios en Ejecución (Continuación) Venta del Bien: Venta directa por el acreedor. Venta en condiciones de mercado, bajo costumbres comerciales aplicables. Deben preverse estándares de métodos de venta de mercado. Se permite el traslado del bien al extranjero. Si acreedor lo requiere, la venta se realiza con intervención judicial. No hay precio mínimo para la venta del bien, salvo cuando el acreedor se adjudica el bien en pago de la obligación garantizada.

23 Reforma: cambios en Ejecución (Continuación) Notificaciones: Ante incumplimiento de la obligación garantizada y comunicando fecha y hora de la venta. Deben darse opciones para las notificaciones, no sólo con intervención notarial. Protección ex post del deudor: si la venta lo afectó, puede reclamar indemnización. Proceso judicial breve para resolver controversias relacionadas con GM. Uniformidad de requisitos para la ejecución extrajudicial de GM.

24 Retos para la Aprobación e Implantación de la Segunda Etapa de la Reforma A pesar de los retrasos e impacto económico limitado, hoy en día hay una mayor comprensión entre casi todos los actores involucrados sobre la importancia de la reforma de la LGM. Los aprendizajes resultantes de la primera reforma han generado una masa crítica de apoyo para que en una segunda vuelta se pueda implementar una reforma más completa. Para ello es fundamental realizar una campaña de sensibilización a los distintos actores involucrados. Lo crucial para el Banco y las autoridades del país es mantener un seguimiento estable y continuo, reconociendo que el proceso de reforma es gradual y requiere paciencia y un diálogo permanente con todos los actores involucrados, en este caso incluyendo al MEF, MINJUS, SUNARP, el Congreso y el sector privado. También ayuda mucho involucrar desde el inicio a entidades internacionales especializadas para guiar técnicamente el diálogo y asegurar la calidad de las propuestas de reforma.

25 2. CASO DE GUATEMALA Antecedentes y Resultados de la Reforma En Guatemala el proceso inició casi al mismo tiempo que en el Perú. Los cambios más significativos ocurrieron en 2007, con la aprobación de la Ley de Garantías Mobiliarias, la cual sigue en líneas generales la Ley Modelo de la OEA y crea el Registro Garantías Mobiliarias (RGM). En 2008 el Congreso introdujo enmiendas a la Ley.

26 Antecedentes y Resultados de la Reforma (Continuación) Algunos resultados de la reforma inicial Los vehículos siguen bajo jurisdicción del Registro de la Propiedad. El RGM desarrolla un sistema informático para la administración interna, pero la mayoría de los principales trámites son en formato físico con presentación personal en la sede del RGM. En la práctica y a través de reglamentos subsidiarios, la operatoria del RGM se aparta de las mejores prácticas internacionales reflejadas en la Ley Modelo de la OEA. Se mantiene cierto grado de indeterminación en cuanto a la ejecutividad de las garantías mobiliarias en los procesos de quiebras, dados problemas específicos de la gestión de los procesos concursales.

27 Principales Problemas Existentes La plataforma operativa es física. Se requiere la presentación personal en el Registro y la utilización de documentos en papel. Se limita el registro remoto y directo de garantías por medios electrónicos, determinando doble ingreso de datos: en los documentos del prestamista, y en el registro. La estructura de costos para registrar, modificar o consultar garantías mobiliarias se aparta de las mejores prácticas internacionales. El registro tiene un costo fijo de (US$ 20 por los primeros US$ 1.200, y luego se incrementa en US$ 0.20 por cada US$ 130 adicionales). No se provee pleno acceso público gratuito vía Internet, ni se permiten los registros remotos directamente por parte de prestamistas autorizados.

28 Programa de Reforma del RGM El MINECO y el RGM acordaron un programa con el BID para lograr los siguientes resultados: Un diagnóstico de la plataforma operativa (en la actualidad es predominantemente física). El diseño de un programa y la adquisición de equipos para una plataforma operativa electrónica (híbrida, con predominancia de solución informática) y conectividad con clientes. El análisis y revisión del marco regulatorio para reducir costos de transacción, asegurar efectividad de los derechos de las partes y armonizar con otros marcos normativos relevantes (registros, concursos y quiebras). Capacitación de administradores, usuarios y clientes.

29 Principales Retos de la Reforma en Guatemala Voluntad política (asegurada). Transformar el sistema en simple, accesible y económico. Involucrar al sector financiero como cliente importante del sistema. Involucrar más al sector empresarial. Difundir el nuevo sistema entre potenciales clientes de menores recursos. Asegurar la sostenibilidad del nuevo sistema.

30 3. CONCLUSIONES: Recomendaciones para Colombia Con base en las lecciones aprendidas de Perú y Guatemala, elementos centrales para que la reforma sea exitosa incluyen: Un sistema de avisos ágil, que requiera ingresar sólo la información básica indispensable para alertar que existe una garantía y establecer claramente el orden de prelación, sin calificación legal previa por parte del Registrador; Ingreso directo y remoto de registros a la base de datos por parte de operadores autorizados (incluyendo acreedores); Definiciones genéricas de los bienes dados en garantía, que permitan la utilización de un conjunto amplio de bienes muebles como garantía de un crédito; Tasas mínimas determinadas por contrato y no por bien; Acceso gratuito a consultas del público, a través de la Internet; Regulación eficiente y uniforme de la ejecución extrajudicial.

31 Retos para una Reforma Efectiva Para que la reforma funcione y tenga los efectos deseados en términos de incremento en el número y volumen de crédito garantizado es necesario adoptar un enfoque sistémico e integral. La LGM es un componente de un conjunto más complejo de reglas e instituciones cuyo propósito es facilitar la transacción de derechos de propiedad y su eventual protección frente a situaciones de conflicto entre el acreedor y el deudor garantizado (incluyendo insolvencia o iliquidez), a través procesos ágiles y eficientes de conciliación, arbitraje, o eventual ejecución de las garantías. No basta tener una buena LGM y un registro eficiente, si no existen otras leyes e instituciones que al mismo tiempo acompañen este proceso con las mismas cualidades (código de comercio, ley de concursos y quiebras, tribunales comerciales, otros registros vinculados, etc.).

32 Los Documentos de debate y las presentaciones son preparados por funcionarios del Banco y otros profesionales como material de apoyo para eventos. Suelen producirse en plazos muy breves de publicación y no se someten a una edición o revisión formal. La información y las opiniones que se presentan en estas publicaciones son exclusivamente de los autores y no expresan ni implican el aval del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representan. Esta presentación puede reproducirse libremente.