CRITERIO TÉCNICO COMPLEMENTARIO LEY DE SOLIDARIDAD TRIBUTARIA EXPEDIENTE NO Juan D. Trejos S. Rudolf Lücke B. Luis Diego Rojas Luis Oviedo

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1 CRITERIO TÉCNICO COMPLEMENTARIO LEY DE SOLIDARIDAD TRIBUTARIA EXPEDIENTE NO Juan D. Trejos S. Rudolf Lücke B. Luis Diego Rojas Luis Oviedo San José, octubre de

2 ÍNDICE INTRODUCCIÓN I. ELEMENTOS CENTRALES DEL PROYECTO DE LEY... 3 II. ESTIMACIÓN DEL IMPACTO DISTRIBUTIVO... 5 A. Metodología... 5 B. Impuesto sobre el valor agregado (IVA)... 6 C. Impuesto sobre la renta (ISR) D. Impuesto selectivo de consumo (ISC) E. Impuesto la traspaso de bienes inmuebles y muebles (ITBI) III. ESTIMACIONES DE SOSTENIBILIDAD FISCAL IV. ESTIMACIÓN DE EFECTOS MACROECONÓMICOS V. CONCLUSIONES

3 INTRODUCCIÓN El presente documento complementa el criterio que emitió en marzo el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica (IICE) sobre el Proyecto de Ley de Solidaridad Tributaria, Expediente Nº y se presenta en atención a la solicitud que la Comisión Especial Expediente N de la Asamblea Legislativa de Costa Rica le hizo al IICE, mediante oficio de CE de octubre del corriente. En consecuencia, representa el criterio técnico del IICE y no necesariamente refleja la posición de otros órganos de la UCR. Se reitera que el análisis efectuado se centra en el Proyecto de Ley y sus posibles efectos en la economía. En consecuencia, no se hace un análisis de la evasión fiscal ni de la ejecución o eficiencia del gasto público, que podría llevar a distintos escenarios de la necesidad de la reforma fiscal planteada. Estudiar estos aspectos requiere de mucho más tiempo. En particular, este informe se concentra en las modificaciones introducidas en el tercer proyecto de ley, expediente Nº y sus implicaciones distributivas y macroeconómicas; además, se incluye un análisis de sostenibilidad fiscal, que no se tenía en el criterio original de marzo. I. ELEMENTOS CENTRALES DEL PROYECTO DE LEY En la exposición de motivos se plantea que el proyecto pretende reducir el déficit fiscal del Gobierno Central en el equivalente a 4 puntos porcentuales del PIB, a lograrse por medio de: a) 1 punto de reducción de gastos; b) 1 punto por mejora en la recaudación; y c) los restantes 2 puntos por el aumento en los impuestos que hace el proyecto. Las modificaciones más importantes al sistema actual son las siguientes: Reformas a la Ley de Impuesto sobre la Renta y a la Ley de Impuesto General sobre las Ventas. En cuanto a lo primero, destacan: a) la definición expresa de ganancias o pérdidas cambiarias; b) el derecho a la deducción de pérdidas de empresas no agrícolas en tres períodos; c) la aplicación de un impuesto único de 15% a las rentas del capital inmobiliario y mobiliario, así como a las ganancias de capital; d) se uniforma el impuesto sobre remesas al exterior en 15% (actualmente varía entre 5,5% y 50%), con tarifas de 5,5% para transporte, comunicaciones y primas de seguro o reaseguro; e) se limita la deducción de intereses y se establecen normas para regular las transacciones entre partes relacionadas (precios de transferencia; y se incluye a las entidades empresariales del Estado. Se establece, además, un nuevo rubro en la escala de impuesto a salarios 3

4 iguales o superiores a cuatro millones de colones mensuales. Otro elemento nuevo del tercer proyecto es la modificación al artículo 20 de la Ley de Régimen de Zonas Francas, que establece un impuesto de 15% sobre la distribución de utilidades que hagan las empresas que se acojan a ese régimen a partir de enero del 2015 y autoriza el cobro del impuesto sobre bienes inmuebles por las municipalidades en cuyos cantones se ubiquen esas empresas. A diferencia de los dos proyectos previos, en este se hace un avance, aunque aún incompleto, hacia un sistema de renta global y universal. En lo que respecta al Impuesto sobre Ventas, lo más relevante es que se transforma en un impuesto al valor agregado (IVA) y se amplía la base eliminando bienes hasta ahora exentos e incluyendo servicios. Los bienes exentos serían definidos mediante decreto ejecutivo con base en el consumo efectivo de los hogares que se encuentren en los dos primeros deciles de ingresos, además de llantas, productos veterinarios, insumos agropecuarios, medicinas, libros, el transporte terrestre de pasajeros, los préstamos, el alquiler de vivienda, el consumo eléctrico hasta 250 kwh, el consumo de agua hasta 40 metros cúbicos, y las exportaciones y transacciones de Zona Franca. No quedan sujetos al impuesto los bienes y servicios suministrados por entes públicos, incluidos los de salud y educación, ni los combustibles; tampoco el traspaso de bienes muebles e inmuebles ya sujetos al impuesto de transferencia. Con el nuevo proyecto se establece una tarifa reducida del 2% a los servicios de educación y salud (artículo 10 bis, página 74) sin establecer partes exentas. Adicionalmente a lo anterior, el proyecto de ley incrementa el Impuesto sobre la Transferencia de Bienes Inmuebles de 1,5% a 3% y el selectivo de consumo a vehículos automotores en 10 puntos porcentuales. En la tercera versión se incrementa en 50% la tarifa del impuesto a la propiedad de los vehículos automotores inscritos o que se inscriban cuyo valor tributario sea igual o superior al equivalente a 57 salarios base. Importante resulta también el principio de servicio generalizado de retenciones a cuenta, que obliga a las personas físicas y jurídicas a actuar como agentes retenedores, excepto en el impuesto a las utilidades, las ganancias de capital y otros impuestos menores. Seguidamente se presenta el análisis y el resultado de las estimaciones hechas en el IICE sobre el efecto de las reformas propuestas, con énfasis en el impacto sobre la equidad. En el caso del IVA y para la totalidad de 4

5 los impuestos, se presentan las estimaciones para cada uno de los tres proyectos de ley, de manera que se aprecien sus diferencias. II. ESTIMACIÓN DEL IMPACTO DISTRIBUTIVO 1 A. Metodología Metodología general: microsimulación estática (antes y después de la reforma) utilizando una encuesta a hogares, sin considerar posibles cambios en el comportamiento de los agentes producto de los cambios en los impuestos. Base: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares, realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos durante el 2004 (ENIG, 2004). Indicador de bienestar: ingreso familiar autónomo bruto per cápita ajustado por sub-declaración o ingreso antes de la política fiscal (antes de pagar impuestos y de recibir transferencias en dinero o especie del Estado). Las pensiones contributivas se mantienen como parte del ingreso autónomo. Unidad de análisis: hogares, pero ingresos e impuestos se consideran por miembro (per cápita) para tener en cuenta diferencias en los tamaños de los hogares. Impuestos considerados: impuesto al valor agregado (IVA), renta a las personas (ISR), selectivo de consumo (automóviles: ISC) y de traspaso de bienes inmuebles y muebles (ITBI). Efectos analizados: solo se analiza la parte de los impuestos que recaen directamente sobre las personas, no sobre otros agentes y por esta vía sobre las personas (efecto indirecto) Supuestos de incidencia: impuestos sobre el consumo recaen sobre el que realiza el gasto e impuestos sobre la renta de las personas recae sobre los perceptores de esos ingresos. Evasión o elusión: se estima la recaudación teórica no la efectiva. Ello permite simulaciones y su comparación y no se requiere introducir supuestos sobre la incidencia de la evasión ni sobre la parte del IVA incorporada en bienes no gravados. Indicadores de progresividad y redistribución: tasa media del impuesto, cuasi Gini del impuesto (CG), índice de Kakwani (K) e Índice de Reynolds - Smolensky (RS). Tasa media del impuesto: muestra el peso relativo del impuesto sobre el ingreso. Si la tasa aumenta al aumentar el ingreso habrá progresividad. Es un indicador local de progresividad pero no da cuenta de la progresividad total. Cuasi Gini (CG): el coeficiente de Gini es un indicador resumen de desigualdad de ingresos que varía entre cero (perfecta igualdad: todos tienen el mismo ingreso) y uno (perfecta desigualdad: solo uno tiene el ingreso total). El cuasi-gini es un coeficiente Gini de la distribución de cada 1 La metodología y las estimaciones de los efectos distributivos del proyecto de ley fueron desarrolladas por Juan Diego Trejos, investigador y Sub Director del IICE, con apoyo estadístico de Luis Oviedo. 5

6 impuesto solo que manteniendo los hogares ordenados, de menor a mayor, según su ingreso per cápita y no según el impuesto. Es un indicador de la concentración del impuesto; entre más se acerque a uno, más se concentra el impuesto en los grupos de mayores ingresos y más progresivo es el impuesto. Considera toda la información de la distribución de los ingresos de los hogares. Índice de Kakwani (K): es la diferencia entre el cuasi Gini del impuesto y el Gini del ingreso antes de la política fiscal. Si es positivo significa que el impuesto está más concentrado en los estratos altos que el ingreso, de modo que al restar el impuesto a los ingresos (ingreso después de la política fiscal), esta distribución reduce la desigualdad. Entonces se dice que el impuesto es progresivo (en relación con el ingreso). Si K es negativo, el impuesto es entonces regresivo (aumenta la desigualdad después de descontar el impuesto). Índice de Reynolds-Smolensky (RS): es la diferencia entre el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso antes de la política fiscal y el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso después de descontar el impuesto. Muestra la capacidad redistributiva del impuesto, capacidad que depende tanto de la progresividad (K) como de los recursos movilizados. Indica directamente en cuántos puntos se modifica el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso. Si su valor es negativo, significa que la desigualdad aumentó y entonces el impuesto es regresivo. Si el valor es positivo, ese monto representa los puntos en que se redujo la desigualdad (redujo el Gini) y el impuesto será progresivo. B. Impuesto sobre el valor agregado (IVA) El impuesto se identifica artículo por artículo a partir de los cerca de cuatro mil artículos que contempla la ENIG y las tasas diferenciales que existan. Se estima un IVA actual con las exoneraciones existentes y un IVA reforma. El cálculo del IVA-actual se toma de un trabajo previo del autor (Trejos, 2007a) y se construye el IVA-reforma considerando como base imponible la totalidad de los bienes y servicios, menos las exoneraciones establecidas en el proyecto. Para el caso de servicios de educación y salud privados privados se aplica el 2%. Para el resto se aplica el 14% propuesto. El cuadro 1 muestra los indicadores sobre la progresividad local (tasas medias) y global (absoluta y relativa) del impuesto sobre las ventas. Con el cambio propuesto, la tasa media se reduciría un 16,1% con respecto al primer proyecto (Reforma A) y esta reducción es mayor en los deciles más pobres (se reduce un 23,3% en decil más pobre y un 10,6% en el decil más rico). 6

7 Cuadro 1: Costa Rica: indicadores de progresividad de la reforma propuesta al IVA (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Actual Impuesto sobre valor agregado (IVA) Reforma A Reforma B Reforma C Progresividad local Tasa media Total 1 4,12 7,22 6,30 6,06 Decil 1 7,68 13,83 10,89 10,60 Decil 2 4,33 7,40 6,20 6,04 Decil 3 3,93 6,63 5,70 5,49 Decil 4 3,96 6,66 5,72 5,59 Decil 5 4,11 6,71 5,99 5,75 Decil 6 3,79 6,42 5,73 5,53 Decil 7 3,80 6,53 5,89 5,63 Decil 8 3,33 6,05 5,54 5,29 Decil 9 3,28 6,17 5,76 5,41 Decil 10 3,13 6,03 5,75 5,39 Progresividad absoluta Cuasi - Ginis 2 0,5081 0,5399 0,5591 0,5535 Progesividad relativa Índice de Kakwani (K) 3-0,0936-0,0618-0,0426-0,0482 Referencia Gini Ingreso inicial 0,6017 Reforma A: se utiliza la canasta de alimentos propuesta inicialmente para exonerar. Reforma B: se amplía la canasta a 233 productos alimentarios y no alimentarios. Reforma C: se mantiene canasta ampliada y reduce al 2% el IVA para servicios de educación 1/ Impuesto per cápita pagado como porcentaje del ingreso per cápita del hogar. 2/ Índice de concentración del impuesto. Conforme más se acerca a uno, más concentrado estará el impuesto en los grupos de más altos ingresos. 3/ K= cuasi-gini del impuesto - Gini del ingreso. Si el valor es positivo significa que el impuesto se distribuye más concentrado que el ingreso y por ende ayuda a reducir la desigualdad. Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del 2004 realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos Comparada con la situación pre reforma, la tasa media estaría aumentando cerca de un 46,9% (del 4,1% al 6,0%) y este aumento relativo aumenta conforme se pasa a hogares con ingresos mayores, pese a que al 10% más 7

8 pobre le recae una tasa relativa mayor (10,6%, ver gráfico 1). Para este grupo, la tasa aumenta un 38% en tanto que para el 10% más rico, la tasa se incrementa un 72%. Como al utilizar el ingreso autónomo no se consideran las transferencias del Estado en efectivo, en el Gráfico 1 se agregan las tasas de los tres proyectos de reforma y las de la Reforma C calculadas sobre ese ingreso con transferencias (Ingreso Bruto). Pese a que esas transferencias eran en el 2004 mucho más bajas que las actuales, su incorporación casi aplana totalmente las tasas medias; es decir, reducen significativamente la regresividad. Gráfico 1: Costa Rica, tasas medias del IVA por estratos de ingreso 16 Actual Reforma A Reforma B Reforma C Según ingreso bruto Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Fuente: cálculos de J. D Trejos con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del 2004 realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. Volviendo a los datos sin tomar en cuenta las transferencias, la Reforma C aumenta la progresividad absoluta del impuesto (cuasi Gini), en mayor medida de que lo hacía el proyecto original (reforma A). No obstante, la concentración del impuesto se mantiene por debajo de la forma en que se concentra el ingreso, de manera que el IVA se mantiene regresivo desde el punto de vista relativo pero se torna menos regresivo (el índice de Kakwani tiende a cero). Cabe señalar que, si bien el tercer proyecto reduce la regresividad del IVA respecto de la situación actual (sin reforma), refleja una situación más regresiva que la del segundo proyecto, de acuerdo con los índices del Cuadro 1 anterior. Así, la reducción del IVA a la educación y 8

9 salud privada aumentan la regresividad del IVA sin anular toda la mejora de la ampliación de la canasta. Cuadro 2: Costa Rica: indicadores de progresividad de la reforma propuesta al IVA (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Actual Impuesto sobre valor agregado (IVA) Reforma A Reforma B Reforma C Quién paga el impuesto Impuesto total 100,00 100,00 100,00 100,00 Decil 1 1,56 1,52 1,29 1,33 Decil 2 2,48 2,29 2,07 2,13 Decil 3 3,30 3,00 2,79 2,84 Decil 4 4,45 4,02 3,73 3,85 Decil 5 5,89 5,17 5,00 5,07 Decil 6 6,76 6,15 5,94 6,05 Decil 7 8,82 8,16 7,97 8,04 Decil 8 10,30 10,09 10,00 10,06 Decil 9 15,82 16,05 16,22 16,05 Decil 10 40,61 43,54 44,98 44,58 Relaciones entre montos pagados 10% más rico/10% más pobre 25,95 28,58 34,79 33,62 20% más rico/20% más pobre 13,94 15,62 18,17 17,52 20% más rico/40% más pobre 4,78 5,50 6,19 5,97 Capacidad redistributiva Gini Ingresos después impuesto 0,6049 0,6058 0,6044 0,6045 Índice de Reynolds - Smolensky (RS) 1-0,0031-0,0041-0,0027-0,0028 Referencia Gini Ingreso Inicial 0,6017 Reforma A: se utiliza la canasta de alimentos propuesta inicialmente para exonerar. Reforma B: se amplía la canasta a 233 productos alimentarios y no alimentarios. Reforma C: se mantiene canasta ampliada y reduce al 2% el IVA para servicios de educación 1/ RS= Gini ingreso antes del impuesto - Gini ingreso después del impuesto. Si su valor es positivo indica los puntos en que ha disminuido el Gini producto del impuesto y éste será progresivo. Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del 2004 realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos 9

10 Como los indicadores de progresividad, local, y relativa, se vinculan con el ingreso, no dejan ver quién paga la mayor parte del impuesto, lo cual daría luces sobre su capacidad redistributiva. El cuadro 2 presenta la distribución relativa del impuesto por estratos de ingreso y los cambios relativos en los recursos recaudados sobre los hogares, según la estructura de consumo del La reforma del IVA del tercer proyecto (Reforma C) implica un aumento de la recaudación entre los hogares del 57,8%, cerca de un 13% menos de lo planteado inicialmente, producto del aumento de la canasta básica exonerada y de la reducción de la tarifa a los servicios privados de educación y salud. El aumento de la recaudación crece al pasarse a hogares con mayores ingresos. Aunque la concentración del IVA es menor a la de los ingresos, siempre mantiene un alto porcentaje de incidencia en los grupos más acomodados (ver cuadro 2). El 10% más rico estaría pagando el 44,6% del impuesto, esto es, cerca de 33 veces más de lo que pagan el 10% más pobre (26 veces en situación actual). El 20% de mayores ingresos sube de pagar el 56% del IVA a cerca del 60% con la reforma y ello representa 17,5 veces más de lo que paga el 20% más pobre y casi 6 veces más de lo que pagaría el 40% más pobre. Según las simulaciones realizadas, el IVA a pagar por los hogares aumentaría en un 57,8% 2 y este impuesto representaría algo más de la mitad (58%) de los ingresos que aportan estos cuatro impuestos. Pese a la magnitud de los recursos movilizados, su capacidad redistributiva es limitada pues este se distribuye de manera bastante similar al ingreso. Al compararse con la situación actual, la desigualdad se reduciría marginalmente en cerca de 3 décimas de uno por ciento (0,0003), al reducirse el coeficiente de Gini (de 0,6049 a 0,6045). C. Impuesto sobre la renta (ISR) El impuesto se identifica para cada fuente de ingreso que perciben las personas de cada hogar. Los impuestos sobre la renta de los asalariados y los trabajadores por cuenta propia informales son recogido por la ENIG y el resto es estimado suponiendo que las cifras de ingresos aportadas son ingresos netos. Se estima un ISR actual con las exoneraciones existentes y un ISR reforma. El cálculo del ISR-actual se toma de un trabajo previo del IICE (Trejos, 2007a) y otros cálculos desarrollados posteriormente y se construye el ISRreforma ajustando únicamente las rentas pasivas del capital, cuya tasa se uniforma con la reforma al 15%. En ambos casos se trabaja con la 2 Es importante recordar que los estimados sólo incluyen el IVA al consumo de las familias, excluyéndose el correspondiente a las transacciones del Gobierno y las del turismo, por lo que la estimación de un incremento de 57,8% en la recaudación no significa que la recaudación total del IVA incrementaría en ese porcentaje. 10

11 recaudación teórica, que resulta mayor a la que efectivamente recauda el Gobierno. Cuadro 3: Costa Rica: indicadores de progresividad de la reforma propuesta al ISR (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Progresividad local Actual Reforma Cambio Tasa media Total 1 0,64 1,06 0,41 Decil 1 0,01 0,20 0,18 Decil 2 0,01 0,13 0,13 Decil 3 0,06 0,15 0,10 Decil 4 0,06 0,29 0,23 Decil 5 0,24 0,55 0,30 Decil 6 0,17 0,52 0,35 Decil 7 0,22 0,69 0,46 Decil 8 0,49 1,00 0,51 Decil 9 1,63 2,25 0,62 Decil 10 3,52 4,76 1,24 Progresividad absoluta Cuasi - Ginis 2 0,9113 0,9062-0,0051 Progesividad relativa Índice de Kakwani (K) 3 0,3096 0,3044-0,0051 Referencia Gini Ingreso inicial 0,6017 Impuesto sobre la renta (ISR) 1/ Impuesto per cápita pagado como porcentaje del ingreso per cápita del hogar. 2/ Índice de concentración del impuesto. Conforme más se acerca a uno, más concentrado estará el impuesto en los grupos de más altos ingresos. 3/ K= cuasi-gini del impuesto - Gini del ingreso. Si el valor es positivo significa que el impuesto se distribuye más concentrado que el ingreso y por ende ayuda a reducir la desigualdad. Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del 2004 Al contrario del IVA, del ISR sí debe esperarse progresividad ya que su recaudación proviene de la renta de las personas, en este caso físicas. Las estimaciones muestran que el impuesto es progresivo, pero con la reforma se reduce ligeramente su progresividad al gravar intereses y alquileres que tenían tasas menores o no se gravaban de esa forma (ver cuadro 3). Esta progresividad se observa en las tasas medias del impuesto que resultan mayores conforme aumenta el ingreso de los hogares, aunque estas son, comparadas con las del IVA, bastantes menores producto de la gran exoneración que existe para los ingresos del trabajo bajos. El índice de concentración (cuasi Gini) muestra que el impuesto resulta en altísima concentración en los estratos altos, con coeficientes superiores a 11

12 0,9 (casi uno), aunque con la reforma el cuasi Gini se reduce marginalmente (medio décimo del uno por ciento). La progresividad del ISR se constata con valores positivos y altos del índice de Kakwani, aunque la progresividad relativa disminuye marginalmente con la reforma. Ello sugeriría la necesidad de mantener exonerados formas de ahorros de los grupos de menores ingresos como son los intereses de las cuentas de ahorro. Cuadro 4: Costa Rica: indicadores de progresividad de la reforma propuesta al ISR (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Impuesto sobre la renta (ISR) Actual Reforma Cambio Quién paga el impuesto Impuesto total 100,0 100,0 Decil 1 0,0 0,0 0,0 Decil 2 0,0 0,1 0,1 Decil 3 0,1 0,1 0,0 Decil 4 0,1 0,3 0,2 Decil 5 0,4 0,6 0,2 Decil 6 0,4 0,7 0,3 Decil 7 0,7 1,2 0,6 Decil 8 1,9 2,4 0,5 Decil 9 10,3 8,7-1,6 Decil 10 86,2 85,9-0,3 Relaciones entre montos pagados 10% más rico/10% más pobre % más rico/20% más pobre % más rico/40% más pobre Capacidad redistributiva Gini Ingresos después impuesto 0,5939 0,5891-0,0048 Índice de Reynolds - Smolensky (RS) 1 0,0079 0,0126 0,0048 Referencia Gini Ingreso Inicial 0,6017 1/ RS= Gini ingreso antes del impuesto - Gini ingreso después del impuesto. Si su valor es positivo indica los puntos en que ha disminuido el Gini producto del impuesto y éste será progresivo. Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del Esta alta progresividad del ISR se observa al constatar que el 86% del impuesto lo estaría pagando el 10% más alto de la población y el 95% del impuesto recaería sobre el 20% más rico (ver cuadro 4). 12

13 Es claro que este resultado, al ser teórico, dependerá de la capacidad del gobierno de captar el ISR de los ingresos laborales de los trabajadores independientes y de las rentas pasivas del capital. Al ser un impuesto concentrado en los estratos altos, las relaciones entre lo que pagan estos con respecto a los grupos de menores ingresos, donde la mayoría de los casos no pagan nada, dan cifras muy altas y poco útiles. Según las simulaciones realizadas, el ISR a pagar por los hogares aumentaría en un 48% y este impuesto representaría cerca de un tercio (33%) de los ingresos que aportan estos cuatro impuestos post reforma. Pese a que moviliza menos recursos que el IVA y a que su progresividad se reduce marginalmente, su capacidad redistributiva aumenta. Sin la reforma, este impuesto reduciría el coeficiente de Gini en alrededor de 0,8 puntos en tanto que con la reforma, la reducción del Gini rondaría los 1,3 puntos (R- S). Es decir, aumenta su capacidad redistributiva en un medio del uno por ciento (0.0048). D. Impuesto selectivo de consumo (ISC) Dentro de los impuestos al consumo, fuera del IVA, existen impuestos selectivos e impuestos específicos al consumo. Estos impuestos gravan a bienes particulares, en algunos casos con los dos tipos de impuestos y se encuentran encadenados con el IVA. Estos impuestos han sido estimados, al igual que el IVA, identificando en los hogares el gasto en cada bien afectado y su tasa específica, donde la variedad es significativa. Se estima un ISC actual y un ISC reforma. El cálculo del ISC-actual se obtiene a partir del trabajo previo del IICE (Trejos, 2007a) pero considerando ahora solo los impuestos selectivos, dejando por fuera los específicos y se construye el ISC-reforma ajustando únicamente la tasa media del impuesto a los automóviles que se incrementa en 10 puntos porcentuales. El resto de las tasas se mantienen de modo que los cambios obedecen solo a las compras de automóviles. Contrario al IVA, el ISC es ligeramente progresivo y esta progresividad aumenta con la reforma propuesta (ver cuadro 5). Con la excepción del primer decil o 10% más pobre, las tasas medias son muy similares. Al estar el conjunto de los impuestos selectivos, que gravan productos como los cigarrillos y los licores, ello hace que el impuesto muestre una mayor tasa, aunque pequeña, en el primer decil. También la exclusión de los ingresos producto de las transferencias estatales consolida una mayor tasa en este estrato. Estas tasas además pueden estar sobreestimadas para los estratos más bajos, porque la encuesta capta el gasto realizado pero no se sabe si se trata de un bien nuevo (gravado) o de un bien de segunda mano (generalmente no gravado). El índice de concentración (cuasi Gini) muestra que el impuesto tiene una concentración cercana pero superior a la que muestra el ingreso, en particular después de la reforma. 13

14 Ello explica que el índice de Kakwani, aunque positivo -de modo que señala la presencia de progresividad relativa- está muy cercano a cero. Cuadro 5: Costa Rica: indicadores de progresividad de la reforma propuesta al ISC (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Impuesto selectivo consumo (ISC) Actual Reforma Cambio Progresividad local Tasa media Total 1 1,35 1,41 0,06 Decil 1 2,68 2,76 0,07 Decil 2 1,10 1,13 0,03 Decil 3 1,13 1,16 0,03 Decil 4 1,21 1,26 0,05 Decil 5 1,11 1,16 0,04 Decil 6 1,38 1,44 0,07 Decil 7 1,22 1,28 0,06 Decil 8 1,06 1,12 0,06 Decil 9 1,06 1,13 0,07 Decil 10 1,59 1,73 0,14 Progresividad absoluta Cuasi - Ginis 2 0,6114 0,6209 0,0095 Progesividad relativa Índice de Kakwani (K) 3 0,0096 0,0191 0,0095 Referencia Gini Ingreso inicial 0,6017 1/ Impuesto per cápita pagado como porcentaje del ingreso per cápita del hogar. 2/ Índice de concentración del impuesto. Conforme más se acerca a uno, más concentrado estará el impuesto en los grupos de más altos ingresos. 3/ K= cuasi-gini del impuesto - Gini del ingreso. Si el valor es positivo significa que el impuesto se distribuye más concentrado que el ingreso y por ende ayuda a reducir la desigualdad. Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del Más de la mitad del impuesto lo pagaría el 10% más rico y esta proporción aumenta con la reforma propuesta. Lo mismo sucede cuando la atención se pone en el 20% de mayores ingresos quienes cargarían con dos de cada tres colones pagados por este impuesto (ver cuadro 6). El 10% de mayores ingresos pagaría el equivalente a más de 40 veces lo que pagaría el 10% más pobre y el quintil más rico pagaría 25 veces más que el 20% más pobre y ocho veces más que el 40% más pobre. 14

15 Cuadro 6: Costa Rica: indicadores de progresividad de la reforma propuesta al ISC (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Impuesto selectivo consumo (ISC) Actual Reforma Cambio Quién paga el impuesto Impuesto total 100,0 100,0 Decil 1 1,3 1,3-0,1 Decil 2 1,5 1,5-0,1 Decil 3 2,3 2,2-0,1 Decil 4 3,4 3,3-0,1 Decil 5 4,0 3,8-0,1 Decil 6 6,1 6,0-0,1 Decil 7 7,0 6,9-0,1 Decil 8 8,1 7,9-0,2 Decil 9 12,6 12,5-0,1 Decil 10 53,6 54,6 1,0 Relaciones entre montos pagados 10% más rico/10% más pobre 40,8 43,4 2,6 20% más rico/20% más pobre 23,2 24,6 1,4 20% más rico/40% más pobre 7,7 8,1 0,4 Capacidad redistributiva Gini Ingresos después impuesto 0,6018 0,6016-0,0001 Índice de Reynolds - Smolensky (RS) 1 0,0000 0,0001 0,0001 Referencia Gini Ingreso Inicial 0,6017 1/ RS= Gini ingreso antes del impuesto - Gini ingreso después del impuesto. Si su valor es positivo indica los puntos en que ha disminuido el Gini producto del impuesto y éste será progresivo. Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del 2004 realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos Este impuesto moviliza mucho menos recursos. Según las simulaciones realizadas, el ISC a pagar por los hogares aumentaría en un 7,4% y este impuesto representaría cerca de 3% de los ingresos que aportan estos cuatro impuestos post reforma. Es por ello que su capacidad redistributiva es marginal, aunque positiva; sólo modifica el Gini de la distribución del ingreso en un centésimo del uno por ciento (0,0001). 15

16 Cuadro 7: Costa Rica: indicadores de progresividad de la reforma propuesta al ITBI (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Impuesto Traspaso bienes (ITB) Actual Reforma Cambio Progresividad local Tasa media Total 1 0,05 0,11 0,05 Decil 1 0,04 0,07 0,04 Decil 2 0,01 0,03 0,01 Decil 3 0,02 0,04 0,02 Decil 4 0,04 0,07 0,04 Decil 5 0,02 0,04 0,02 Decil 6 0,06 0,12 0,06 Decil 7 0,08 0,16 0,08 Decil 8 0,08 0,15 0,07 Decil 9 0,06 0,11 0,05 Decil 10 0,13 0,26 0,13 Progresividad absoluta Cuasi - Ginis 2 0,7355 0,7355 0,0000 Progesividad relativa Índice de Kakwani (K) 3 0,1338 0,1338 0,0000 Referencia Gini Ingreso inicial 0,6017 1/ Impuesto per cápita pagado como porcentaje del ingreso per cápita del hogar. 2/ Índice de concentración del impuesto. Conforme más se acerca a uno, más concentrado estará el impuesto en los grupos de más altos ingresos. 3/ K= cuasi-gini del impuesto - Gini del ingreso. Si el valor es positivo significa que el impuesto se distribuye más concentrado que el ingreso y por ende ayuda a reducir la desigualdad. Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del 2004 realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos E. Impuesto la traspaso de bienes inmuebles y muebles (ITBI) La reforma platea duplicar la tasa del 1,5% al 3% sobre el valor de las transacciones de bienes inmuebles (viviendas, edificios, terrenos) y muebles (vehículos) y que requieren de su registro de propiedad en el registro público. Este impuesto se estimó especialmente para este trabajo pues no era parte de las estimaciones previas y se siguieron los mismos supuestos de incidencia y su cálculo es teórico. 16

17 Este impuesto es progresivo, tanto al considerar la progresividad local (las tasas medias) como el cuasi Gini o el índice de Kakwani (ver cuadro 7 inserto en la página previa). Cuadro 8: Costa Rica: indicadores de progresividad de la reforma propuesta al ITBI (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Impuesto Traspaso bienes (ITB) Actual Reforma Cambio Quién paga el impuesto Impuesto total 100,0 100,0 Decil 1 0,3 0,3 0,0 Decil 2 0,3 0,3 0,0 Decil 3 0,7 0,7 0,0 Decil 4 1,7 1,7 0,0 Decil 5 1,2 1,2 0,0 Decil 6 4,3 4,3 0,0 Decil 7 7,0 7,0 0,0 Decil 8 9,0 9,0 0,0 Decil 9 10,3 10,3 0,0 Decil 10 65,3 65,3 0,0 Relaciones entre montos pagados 10% más rico/10% más pobre 221,3 221,3 0,0 20% más rico/20% más pobre 128,2 128,2 0,0 20% más rico/40% más pobre 25,7 25,7 0,0 Capacidad redistributiva Gini Ingresos después impuesto 0,6016 0,6015-0,0001 Índice de Reynolds - Smolensky (R-S) 1 0,0001 0,0002 0,0001 Referencia Gini Ingreso Inicial 0,6017 1/ RS= Gini ingreso antes del impuesto - Gini ingreso después del impuesto. Si su valor es positivo indica los puntos en que ha disminuido el Gini producto del impuesto y éste será progresivo. Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del 2004 realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos Como lo único que cambia es la tasa, la progresividad absoluta (cuasi Gini) o relativa (K) no muestra cambio alguno con la reforma. Como estos bienes, por su valor y frecuencia, se concentran en los grupos de mayores ingresos, el impuesto tiende a concentrarse ahí. Dos tercios en el 10% más rico y tres cuartos en el 20% más acomodado (ver cuadro 8). 17

18 Como es poco significativo entre los grupos de menores ingresos, las relaciones entre lo que pagan los extremos también son extremas. El quintil más rico pagaría 26 veces más que el 40% más pobre. Este es el impuesto que moviliza menos recursos. Aunque en teoría duplicaría su recaudación, apenas aporta el 2,4% de los ingresos atribuidos a la reforma. Es por ello que su capacidad redistributiva es marginal, aunque positiva y creciente, pese a que no cambia su progresividad. Solo mejora (reduce) el Gini de la distribución del ingreso en dos centésimo del uno por ciento (0,0002). F. El efecto global de la reforma (ITR) Si se suman los cuatro impuestos considerados, se ve su distribución y concentración y se sustraen de los ingresos autónomos brutos de los hogares, es posible ver el impacto global de la reforma. El cuadro 9 muestra los indicadores de progresividad y el 10 lo relativo a su capacidad redistributiva, identificando los tres proyectos de ley. Visto en conjunto estos cuatro impuestos son progresivos y su progresividad aumentaría con la reforma. Esta progresividad no es clara en las tasas medias del conjunto agregado de los impuestos, pues si bien aumentan para los dos deciles de mayores ingresos, resultan relativamente altas para el primer decil. Ya se ha señalado que este resultado puede estar sobredimensionado por no incluir las transferencias estatales como parte del ingreso de los grupos más pobres. El índice de concentración (cuasi Gini) muestra que el conjunto de impuestos se concentra en mayor medida que los ingresos pre impuestos y que esta concentración aumenta con la reforma, esto es, la progresividad absoluta aumenta. La progresividad relativa del conjunto de impuestos se constata con valores positivos y crecientes del índice de Kakwani. Como hay impuestos que son regresivos y otros progresivos, el resultado final dependerá del peso relativo de cada uno. En términos de las estimaciones realizadas, la estructura relativa de los ingresos aportados por cada impuesto tiende a coincidir con las estimaciones del Ministerio de Hacienda, aunque cabe advertir que se refiere solamente a la parte que recae directamente sobre las personas, que en términos de la reforma sería la mayor parte. La tasa media de recaudación teórica (sin evasión ni elusión) respecto del ingreso estaría aumentando en promedio en un 40%, al pasar de 6,2% a 8,6%, con el tercer proyecto. 18

19 Cuadro 9: Costa Rica: indicadores de progresividad del conjunto de la reforma tributaria propuesta (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Actual Impuestos totales reforma (ITR) Reforma A Reforma B Reforma C Progresividad local Tasa media Total 1 6,17 9,53 8,88 8,63 Decil 1 10,41 16,53 13,92 13,63 Decil 2 5,45 8,49 7,49 7,34 Decil 3 5,14 7,82 7,06 6,85 Decil 4 5,28 8,07 7,35 7,22 Decil 5 5,49 8,24 7,73 7,50 Decil 6 5,40 8,24 7,81 7,61 Decil 7 5,32 8,37 8,01 7,76 Decil 8 4,96 8,06 7,81 7,56 Decil 9 6,03 9,28 9,25 8,90 Decil 10 8,37 12,42 12,51 12,15 Progresividad absoluta Cuasi - Ginis 2 0,6744 0,6826 0,6977 0,6987 Progesividad relativa Índice de Kakwani (K) 3 0,0726 0,0808 0,0960 0,0969 Referencia Gini Ingreso inicial 0,6017 Reforma A: se utiliza la canasta de alimentos propuesta inicialmente para exonerar. Reforma B: se amplía la canasta a 233 productos alimentarios y no alimentarios. Reforma C: se mantiene canasta ampliada y reduce al 2% el IVA para servicios de educación y salud. 1/ Impuesto per cápita pagado como porcentaje del ingreso per cápita del hogar. 2/ Índice de concentración del impuesto. Conforme más se acerca a uno, más concentrado estará el impuesto en los grupos de más altos ingresos. 3/ K= cuasi-gini del impuesto - Gini del ingreso. Si el valor es positivo significa que el impuesto se distribuye más concentrado que el ingreso y por ende ayuda a reducir la desigualdad. Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del 2004 realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos 19

20 Cuadro 10: Costa Rica: indicadores de progresividad y capacidad distributiva del conjunto de la reforma propuesta (Hogares ordenados de menor a mayor según su ingreso familiar per cápita autónomo) Indicador Actual Impuestos totales reforma (ITR) Reforma A Reforma B Reforma C Quién paga el impuesto Impuesto total 100,00 100,00 100,00 100,00 Decil 1 0,94 0,94 0,81 0,81 Decil 2 1,40 1,37 1,23 1,24 Decil 3 1,92 1,84 1,69 1,68 Decil 4 2,67 2,56 2,37 2,38 Decil 5 3,53 3,33 3,17 3,16 Decil 6 4,33 4,18 3,99 3,99 Decil 7 5,54 5,53 5,33 5,30 Decil 8 6,85 7,08 6,92 6,86 Decil 9 13,18 12,93 12,89 12,72 Decil 10 59,64 60,22 61,60 61,85 Relaciones entre montos pagados 10% más rico/10% más pobre 63,29 63,80 76,28 76,30 20% más rico/20% más pobre 31,14 31,57 36,55 36,42 20% más rico/40% más pobre 10,51 10,89 12,23 12,19 Capacidad redistributiva Gini Ingresos después impuesto 0,5970 0,5925 0,5911 0,5913 Índice de Reynolds - Smolensky (RS) 1 0,0048 0,0092 0,0106 0,0104 Referencia Gini Ingreso Inicial 0,6017 Reforma A: se utiliza la canasta de alimentos propuesta inicialmente para exonerar. Reforma B: se amplía la canasta a 233 productos alimentarios y no alimentarios. Reforma C: se mantiene canasta ampliada y reduce al 2% el IVA para servicios de educación y salud. 1/ RS= Gini ingreso antes del impuesto - Gini ingreso después del impuesto. Si su valor es positivo indica los puntos en que ha disminuido el Gini producto del impuesto y éste será progresivo. 20

21 Fuente: cálculos del IICE con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los hogares del 2004 realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. Esta progresividad del conjunto de impuestos permite también observar sobre quién recaen los impuestos. El 62% estaría siendo pagado por el 10% de mayores ingresos y el 74% por el 20% de mayores ingresos. (ver cuadro 10). Esto significa que el 10% más rico pagaría cerca de 76 veces lo que paga el 10% más pobre y que el quintil superior de la distribución pagaría 36 veces lo que contribuye el quintil más pobre. El 20% de mayores ingresos también contribuiría con un monto que resulta 12 veces lo que pagaría el 40% más pobre. Pese a que mejora la progresividad, la capacidad redistributiva es limitada. El conjunto de impuestos antes de la reforma reduce la desigualdad en 0,48 puntos (R-S) y con la reforma, la reducción de la desigualdad, medida con el coeficiente de Gini del ingreso una vez descontados los impuestos, se reduce en 1 punto.. En el Cuadro 11 se resume la estimación del IICE para el aumento en la recaudación de cada impuesto y para el conjunto, comparándolo con la estimación del Ministerio de Hacienda. Cabe señalar nuevamente que los estimados del IICE son teóricos (no consideran evasión ni elusión) y se refieren únicamente a las personas físicas, por lo que la recaudación efectiva sería menor. Cuadro 11: Costa Rica, estimaciones del IICE y del MH, Proyecto actual Impuesto Como % del PIB Estructura relativa MH IICE MH IICE Reforma Total 2,1 2,4 100,0 100,0 Valor Agregado 1,4 1,4 65,0 58,3 Sobre Renta 0,5 0,9 21,7 36,3 Selectivo Consumo 0,1 0,1 4,7 3,0 Traspaso Bienes 0,0 0,1 1,9 2,4 Otros 0,1 0,0 6,7 0,0 Fuente: IICE y Proyecto de ley de solidaridad tributaria 21

22 III. ESTIMACIONES DE SOSTENIBILIDAD FISCAL En esta sección se aborda el tema de la sostenibilidad fiscal, con base en un trabajo realizado por los investigadores del IICE Rudolf Lucke y Luis Diego Rojas 3. Aquí se presenta un resumen de la metodología y los principales resultados. Se empleó la metodología utilizada, entre otros, por Blanchard y Perotti(2002), Celasun et al (2006, 2010), di Giovanni et al (2008), Hajdenberg et al (2010), FMI (2002,2003,2005), Kwakami et al (2011). Esta metodología consiste en estimar un modelo de ecuaciones simultáneas en las cuales se toman en cuenta los efectos de cambios en los ingresos y gastos del gobierno sobre las demás variables macroeconómicas relevantes; y de forma inversa, de dichas variables sobre los ingresos y gastos. A partir de este modelo, se realizan simulaciones o escenarios que incluyen la incertidumbre que se da tanto en los parámetros estimados como en los errores de las ecuaciones. Esta metodología tiene como ventaja que los escenarios derivados del modelo son consistentes con la historia de la economía analizada y los comovimientos entre las diferentes variables son tomados en cuenta. Además los escenarios consideran la incertidumbre que se da sobre las variables utilizadas y son elegidos a partir de la distribución de dichas variables. Siguiendo a Kawakami y Romeu (2011), se analiza más adelante la evolución de la deuda total del Gobierno Central como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), utilizando la restricción intertemporal del Gobierno. Para un horizonte dado, diremos que si la deuda (como razón del PIB) está creciendo, la solvencia del Gobierno Central estará en riesgo. Si por otra parte, dicha relación entre deuda y PIB se mantiene constante o disminuye, diremos que la posición fiscal no está atentando contra la solvencia. En términos generales, el planteamiento consiste en resolver un modelo de ecuaciones simultáneas entre las variables que determinan la restricción intertemporal del Gobierno. Con dicho modelo se estiman una cantidad de (5000) escenarios, tomando en cuenta la incertidumbre presente tanto en los parámetros estimados como en el error de las ecuaciones del modelo. Con esto se obtiene una distribución de posibles sendas de la razón deuda- PIB, consistentes con los datos históricos, con la cual se puede determinar qué tan probable es que la deuda siga una senda tal que comprometa la solvencia del gobierno. 3 R. Lucke y L.D. Rojas, Solvencia del Gobierno Central en tiempos de la crisis , IICE, set

23 Para estimar dicho modelo se utilizaron datos trimestrales que van desde el primer trimestre de 1991 hasta el cuarto trimestre del 2009, y se usaron series desestacionalizadas. La serie del PIB real agrega la producción en el trimestre t y los tres trimestres anteriores. Igual transformación fue aplicada a los ingresos y gastos del Gobierno Central, antes de calcular su razón respecto al PIB. Además, los gastos no incluyen los intereses de manera tal que la diferencia entre ingresos y gastos se refiere al superávit primario (como proporción del PIB). Para interpretar los resultados es necesario resaltar algunas características de este modelo. Primero debe notarse que la tasa de interés real doméstica depende de forma inversa del ingreso del Gobierno Central y de forma directa del gasto. Esto supone que la tasa de interés está en función de las necesidades de captación por parte del Gobierno. Así aumentos en el gasto o disminuciones en los ingresos del Gobierno Central, en el modelo, llevan a aumentos en la tasa de interés. Por su parte, la tasa de crecimiento del PIB depende de forma inversa tanto de la tasa de interés real como de los ingresos del Gobierno, y de forma directa del gasto. De esta manera, un aumento en el déficit del Gobierno provocado por aumentos en el gasto, eleva la tasa de interés real y este aumento desalienta el crecimiento, mientras que el aumento en el gasto por sí mismo trabaja de forma contraria alentando el crecimiento. Si por otra parte, se da un aumento de los ingresos del Gobierno, se hará menos presión sobre la tasa de interés y sobre el crecimiento por esta vía, pero el aumento de los ingresos tiene un efecto directo sobre el crecimiento, tendiendo a disminuirlo. Otra característica interesante del modelo es que los ingresos, dependen del crecimiento de la economía, pero dicha dependencia difiere entre el período anterior y posterior al Se resolvió el modelo para 24 trimestres (6 años) y se realizaron 5,000 repeticiones. El gráfico 7 muestra la evolución de la deuda como porcentaje del PIB, para diferentes percentiles, de dichas repeticiones. 23

24 Gráfico 2. Costa Rica, Percentiles de Sendas Estimadas para Deuda/PIB 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 I 2001 III 2001 I 2002 III 2002 I 2003 III 2003 I 2004 III 2004 I 2005 III 2005 I 2006 III 2006 I 2007 III 2007 I 2008 III 2008 I 2009 III 2009 I 2010 III 2010 I 2011 III 2011 I 2012 III 2012 I 2013 III 2013 I 2014 III 2014 I 2015 III 2015 Deuda/PIB p5 p25 p50 p75 p90 Promedio Puede apreciarse en el Gráfico 2 como las sendas estimadas de la deuda presentan una tendencia al alza en el período proyectado. Este resultado lo que sugiere es que, si no se toman medidas para disminuir el déficit, la solvencia del Gobierno Central puede verse comprometida. Es decir, no se proyecta una cantidad importante de sendas para las cuales la deuda disminuya o se mantenga constante como porcentaje del PIB. De seguir aumentando la deuda, sin generar superávits primarios, esta sería insostenible. A pesar de este comportamiento proyectado, debe tomarse en cuenta que el nivel inicial de deuda es relativamente bajo, lo cual es una ventaja. En los resultados anteriores, se supone que la proporción de la deuda mantenida en colones es constante, y que la tasa de interés internacional solamente depende de sus valores pasados. Como un ejercicio adicional, se repiten las estimaciones anteriores, pero utilizando diferentes combinaciones para la proporción que se mantiene de la deuda en colones, así como para diferentes tasas de interés externas (que se mantienen constantes en el período de proyección). Simulaciones similares muestran que la deuda, bajo el modelo propuesto, puede llegar a oscilar entre el 40% y el 50% del PIB, para finales del Estos niveles todavía son aceptables a niveles internacionales, aunque llaman a correcciones de la política fiscal. 24

25 Así, estos ejercicios parecen generar en principio dos ideas. La primera es referente a la solvencia del Gobierno Central. Parece ser que el aumento en el gasto realizado a partir del 2006, y el aumento en el déficit producto de este, han vuelto frágil la solvencia del Gobierno Central. La segunda observación relevante es que, aunque ha aumentado la fragilidad, mientras se mantenga el nivel de gasto actual, la deuda crece de forma no muy acelerada y desde un nivel relativamente bajo. Gracias a los niveles relativamente bajos de deuda con los que la crisis encontró a Costa Rica, se gana tiempo para acordar las medidas a tomar, antes de que la deuda llegue a niveles lo suficientemente altos como para que sea irreversible. Seguidamente se realizan varios ejercicios similares a los anteriores, pero cambiando de forma exógena el nivel de gasto y el de los ingresos de forma permanente, para ver el comportamiento de la deuda ante diferentes medidas de política. Se trata de dar una idea del incremento necesario en los ingresos, disminución de los gastos o combinaciones de estas, para obtener sendas de deuda que no comprometan la solvencia del Gobierno Central. El cuadro 12 muestra los principales resultados. Cuadro 12: Proporción de sendas con proporciones de deuda menores a 30% y 40% ante diferentes escenarios de ingresos y gastos Aumento del ingreso (puntos del PIB) Aumento del ingreso (puntos del PIB) Deuda menor a 30% en el ultimo trimestre del 2015 Nivel de Gasto/PIB 0,175 0,165 0,155 0,145 0,135 0,125 0,115 0, ,022 0,206 0,653 0,945 0,998 1,000 1,000 1, ,302 0,622 0,871 0,968 0,993 0,998 0,999 1, ,553 0,764 0,892 0,953 0,979 0,989 0,993 0, ,656 0,790 0,873 0,922 0,948 0,964 0,970 0, ,684 0,770 0,831 0,878 0,904 0,923 0,931 0,942 Deuda menor a 40% en el ultimo trimestre del 2015 Nivel de Gasto/PIB 0,175 0,165 0,155 0,145 0,135 0,125 0,115 0, ,342 0,781 0,976 0,999 1,000 1,000 1,000 1, ,678 0,897 0,979 0,996 0,999 1,000 1,000 1, ,765 0,899 0,959 0,985 0,993 0,997 0,998 0, ,782 0,873 0,927 0,954 0,970 0,977 0,980 0, ,765 0,830 0,877 0,909 0,928 0,942 0,949 0,951 En dicho cuadro, las columnas indican diferentes niveles de gasto como proporción del PIB (que se suponen constante en las simulaciones), mientras que las filas indican incrementos (exógenos y) permanentes de los ingresos. Los valores del cuadro indican la probabilidad de que la deuda a finales del 2015 esté por debajo del umbral del 30% y del 40%. Se puede observar que manteniendo el nivel de gasto al 17.5% del PIB un aumento exógeno y permanente de los ingresos en 2 puntos eleva la probabilidad de solvencia al 65%. Un resultado similar se encuentra al disminuir el gasto 25

26 en 2 puntos del producto (manteniendo los ingresos), o al aumentar los ingresos en un punto y disminuir el gasto en un punto. A pesar de esta simetría debe notarse, que marginalmente, al irse aumentando puntos de ingresos el aporte a la probabilidad de sostenibilidad es menor comparada con disminuciones marginales de puntos adicionales en el gasto. Más aún si los ingresos aumentan mucho (alrededor de 4 puntos dependiendo del nivel de gasto), más bien se podría dar una disminución en la probabilidad de sostenibilidad. Este resultado se explica por el efecto que poseen estas variables sobre el producto. Aumentos del ingreso parecen tener un efecto más desalentador sobre la producción que disminuciones del gasto. Aumentos fuertes en los ingresos, tienen el costo de un menor crecimiento, el cual disminuye la capacidad de hacer sostenible la deuda del Gobierno. Otro resultado relevante es que si el nivel de gasto fuera el del 2005 no se estimaría ningún problema de solvencia de la deuda. De forma similar, si se revirtiera el aumento que se da en el gasto en los años de la crisis, es decir de haber sido temporal, tampoco se estimarían problemas de solvencia. Los resultados anteriores pueden ser sensibles al modelo utilizado. Por esto se identificaron 50 modelos los cuales presentan todas las variables significativas. Estos 50 modelos muestran diferentes combinaciones de rezagos para las variables de ingreso y gasto. De estos modelos fueron escogidos 12 representativos de los resultados obtenidos para evaluar mejor las observaciones anteriormente realizadas. Al realizar este ejercicio, se aprecia que los resultados son similares a los anteriores, aunque el aumento en los ingresos tiene un menor impacto en las probabilidades de solvencia. Además se hace más evidente el efecto que tiene el aumento de los ingresos sobre la producción, particularmente a los menores niveles de gasto. Las estimaciones dan evidencia de que con un aumento de los ingresos de dos puntos del PIB, con una disminución de los gastos en la misma cuantía o con un cambio de un punto de cada uno, la solvencia del Gobierno Central no estaría en riesgo. 26