10 de marzo de 2015 DCA-0587

Transcripción

1 División de Contratación Administrativa Al contestar refiérase al oficio No de marzo de 2015 DCA-0587 Señor Francisco Dall Anese Álvarez Director Ejecutivo Servicio Fitosanitario del Estado Estimado señor: Asunto: Se otorga autorización para que se realice una contratación directa concursada para adquirir únicamente un sistema ERP, por la suma máxima de $ ,00. Nos referimos a su oficio No. DSFE recibido el 27 de noviembre de 2014, donde solicita la autorización descrita en el asunto. Mediante oficios No. DSFE del 16 diciembre de 2014, DSFE del 20 de enero de 2015, DSFE del 06 de febrero de 2015, DSFE de 25 de febrero del presente año y DSFE del 27 de febrero de 2015, brindó información adicional. I.-Antecedentes y justificación de la solicitud La Administración indica que requiere autorización para contratar de forma directa un Sistemas de Planificación de Recursos Empresariales (ERP), a efectos de cumplir con la implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP), asunto de gran trascendencia para la Hacienda Pública y para el Sistema de Administración Financiera de la República, por cuanto versan sobre estándares internacionales para el logro de una mejor calidad y uniformidad de la información financiero-contable, lo cual fortalece la transparencia, confiabilidad y comparabilidad de la información, en beneficio del control y de la evaluación de la gestión, de la rendición de cuentas y de la toma de decisiones. Señala que a partir de la publicación del Decreto Ejecutivo No H, las instituciones debieron iniciar el ajuste necesario en sus sistemas y registros contables, para la adopción e implementación de las NICSP. Así las cosas, el Servicio Fitosanitario del Estado (SFE) ha venido trabajando y realizando varios esfuerzos para cumplir con este proceso de la implantación de las NICSP, y hace ver para el III trimestre del año 2014 la institución posee un 52% de cumplimiento y que para cumplir con el 100% se requiere un ERP. Esta herramienta informática oficializará en el SFE el registro, procesamiento y generación de la información relacionada con la Administración Financiera, cuyo funcionamiento y operatividad se desarrolla en el marco de la normatividad aprobada por los órganos rectores de

2 2 los sistemas integrantes de la Administración Financiera del Sector Público, integrando en un solo sistema toda la información financiero contable de la institución, lo que resultaría en seguridad, acceso, transparencia, flexibilidad y control de la información. De no contarse con esta herramienta, se estaría incumpliendo y por consiguiente se vería afectada por las sanciones emanadas en la Directriz N CN de Contabilidad Nacional. Además indica que la plataforma actual desde la perspectiva funcional, no brinda el apoyo suficiente a la institución para suplir necesidades de información, presenta limitaciones y la arquitectura impide que pueda apoyar en mayor medida cada proceso y suplir las necesidades de crecimiento. Aunado a lo anterior, expone que se dio a la tarea de realizar un estudio de mercado donde se comparan los sistemas ERP existentes en el mercado, de las empresas Busys Internacional, Proyectica, SOIN y Grupo Babel. Agrega que con base en dicho estudio, la aplicación ofrecida por Busys Internacional está desarrollada en un lenguaje de programación obsoleto, la de Grupo Babel no ha sido desarrollada en su totalidad, y que desde el punto de vista técnico informático, se puede recomendar la adquisición de alguna de las dos mejores opciones para el SFE, las cuales según indica son el ERP de SOIN o Proyectica. En el mercado existen otras soluciones además de las analizadas en el TI , pero son sumamente costosas, no frecen la venta del código fuente y no han sido implementadas en el sector público costarricense, a saber SAP. Microsoft. Señala que se diseñará un sistema de evaluación de ofertas cuyos componentes sean primariamente técnicos, es decir de la funcionalidad del sistema y su vida útil, financieros para la capacidad de las empresas por el tiempo de inversión y por último un manejo razonable del factor precio dado la complejidad del sistema. Además, requiere que el acto final cuente con recurso de revocatoria y se dispense la contratación del trámite de refrendo. Asimismo, la Administración indica que mediante oficio No. TI del 03 de noviembre 2014, se concluyó que: Con base en la información suministrada procedemos a recomendar que se adquiera la aplicación de SOIN ( ). En cuanto al objeto de la contratación, la Administración mediante oficio No. DSFE del 20 de enero de 2015, indica que el ERP está conformado por ( ) los componentes consignados en el punto No. 1 del oficio No. DSFE , así como lo detallado en forma resumida con respecto a la propuesta económica del punto 3 del mencionado oficio. Siendo dichos componentes los siguientes: 1. Sistema de Nómina y de Recursos Humanos (SAPIENS) Core: Administración de Puestos, Estructura Organizacional y Seguridad y Parametrización

3 3 Nómina: Nómina y Acciones de Personal, Control y Administración de vacaciones, Liquidaciones Laborales, Autogestión de Nómina, Expediente Laboral. Gestión de Capital Humano: Capacitación y Desarrollo Reclutamiento y Selección, Evaluaciones, Plan de sucesión, Autogestión: Gestión del talent, Administración de Salarios, Planilla, Presupuestaria (GOB), Estructura Salarial (GOB), Administración de Beneficios, Administración de Plazas. 2. Sistema Integrado Financiero: Módulos del área Contable, Contabilidad, Anexos Financieros, Control de Presupuesto, Activo Fijo - Control de responsables. 3. Módulos del área de Proveeduría: Compras, Inventarios. 4. Módulos del área de Tesorería: Cuentas por Pagar, Cuentas por cobrar Tesorería, Movimientos Bancarios, Caja Chica, Tarjeta Empresarial. Señala que la contratación no incluye equipos, y que asciende a la suma de $ ,00, presupuesto que contempla: - Plan de trabajo. -Instalación del ERP (En un solo servidor, en un punto centralizado que dará servicio a todos los usuarios). - Análisis del entorno. - Parametrización del sistema conforme a la operación del SFE (No contempla implementación de nuevos requerimientos). - Capacitación usuaria y técnica impartida desde San José. - Pruebas. - Carga de datos de acuerdo a los formatos establecidos por SOIN. - Soporte y apoyo al inicio de operaciones de la aplicación, con base en las condiciones pactadas entre ambas empresas y de mutuo acuerdo. - Licenciamiento del producto Sap Business Object para modelo de reportes. - Servicios de implementación de modelo de reportes para gerenciamiento de información. - Licenciamiento de la herramienta de desarrollo-cold Fusion. - Parametrización y capacitación del sistema para operación regionalizada (actividades a realizar en las oficinas de San José). Indica que requiere el servicio de soporte y mantenimiento para todo el objeto contractual, al menos por un año y que dicho servicio para las licencias contempladas para la contratación asciende a la suma de $ Señala que tomará en cuenta lo establecido en el artículo 16 de la Ley de Derechos de Autor y Conexos, debido a que adquirirá los códigos fuente con el fin de que el ERP pase a ser utilizado por el SFE, lo que contempla la implementación y las modificación del código fuente para uso interno. Menciona que el plazo de la implementación sería de 6 a 12 meses y que la garantía correría a partir de la fecha de aceptación de los módulos que conforman el objeto contractual. Indica que el sistema se hospedaría en los servidores del SFE, dado que si se adquiere la aplicación en la nube sale mucho más cara. Manifiesta que requiere desarrollar un módulo de servicios generales, y el licenciamiento y

4 4 ajustes para los módulos de facturación (ingresos), y para el de Recursos Humanos se requiere la implementación de nuevos requerimientos propios del SFE, los cuales serán adquiridos en una futura contratación. Para limitar la dependencia con el contratista, el desarrollo y ajuste de los módulos pendientes se adquirirá por medio del proceso tradicional de contratación Administrativa, ya que la implementación del ERP sin los sistemas de servicios generales y facturación no afectaría el cumplimiento del decreto No H, para el II.- Criterio de la División El artículo 182 de la Constitución Política establece como regla general que toda contratación administrativa debe celebrarse por medio de los procedimientos ordinarios que correspondan de acuerdo al monto (Votos y de la Sala Constitucional). Sin embargo, la normativa contempla mecanismos de excepción, como lo es la contratación directa. En ese sentido, la contratación directa procede ante circunstancias calificadas en las que no resulta conveniente implementar un procedimiento ordinario para satisfacer el interés público ya que su implementación ocasionaría un serio entorpecimiento en el cumplimiento del fin público encomendado a la Administración Pública, donde el cumplimiento per se de exigencias legales más bien podría traducirse en serias alteraciones al orden institucional establecido en la propia Constitución Política. (Voto , reiterado en el Voto ambos de la Sala Constitucional). Lo anterior, se refleja en la Ley de Contratación Administrativa (LCA) así como su Reglamento (RLCA), instrumentos que regulan los supuestos en los cuales puede accederse a la contratación directa. De este modo, el artículo 2 bis inciso c) de la LCA en concordancia con el artículo 138 y 139 del RLCA, establecen la posibilidad de que este órgano contralor autorice una contratación directa, cuando se acredite que existen suficientes razones para considerar que es la mejor forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general o evitar daños o lesionas al interés público. 1. Sobre la contratación directa requerida en aras de salvaguardar el interés público. De la información presentada por la Administración se desprende que requiere contratar un Sistemas de Planificación de Recursos Empresariales (ERP), para cumplir con la implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP) en enero de 2016, según lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N H de 9 de diciembre de El referido decreto modifica el artículo 7 del Decreto Ejecutivo No H, en los siguientes términos: "A partir de la publicación del presente Decreto, las instituciones ( ) deberán continuar realizando los cambios necesarios en sus sistemas contables y en los sistemas informáticos de soporte a los procesos contables, de acuerdo a sus planes de acción y a las directrices que emita la Contabilidad Nacional, con el fin de que a partir de enero de 2016, se proceda a realizar los procesos contables

5 5 con base en las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP) ( ) (negrita agregada). Considerando lo anterior, se estima procedente autorizar la realización de una contratación directa concursada para que la Administración adquiera a la brevedad el sistema informático necesario a efectos de cumplir en tiempo enero de 2016-, con la normativa de referencia. Sin embargo, dicha autorización no se otorga con la empresa SOIN, sino de forma concursada, dado que la Administración indica que realizó un estudio de mercado, pero visto lo consignado en el oficio No. TI ; no se deprende que se hubiera realizado una evaluación de las funcionalidades del sistema que se requieren, ni consta que hubiera existido un análisis de los precios totales de la soluciones comparadas, a efectos de acreditar que la oferta de SOIN es la más conveniente para satisfacer sus necesidades. Además, la Administración indica que un elemento a considerar, a la hora de identificar las soluciones a comprar es el riesgo, por lo que se opta por la solución que tiene mayor madurez en el mercado y capacidad de ejecución. No obstante, la Administración no ha acreditado las razones por las cuáles otras soluciones podrían presentar un riesgo, para la satisfacción de la necesidad. De igual manera, en el oficio DSFE , la Administración indica que ( ) se puede recomendar la adquisición de algunas de las dos mejores opciones para el SFE, las cuales desde nuestro criterio son el ERP de SOIN o Proyectica ; situación de la cual se desprende con claridad que SOIN no es la única empresa que puede satisfacer la necesidad de la Administración. En este sentido, debe indicarse que la Administración no ha acreditado de frente a la satisfacción del interés público, las razones por las cuales no podría adquirirse el sistema a Proyectica. Además, se tiene que la Administración ante la consulta de las razones por las cuáles lo procedente es contratar a SOIN, en oficio No. DSFE expuso que esta oferta: ( ) presenta elementos diferenciadores que permitirán la implementación de un proyecto exitoso, sostenible en el tiempo y con un plazo rápido de desarrollo ( ) ; y de seguido refiere a los siguientes aspectos: - Plataforma 100% web, - Ilimitado número de usuarios, - Múltiples capas, - Compatibilidad con varias plataformas, - Experiencia con implementaciones exitosas esperando en el sector público costarricense, - Experiencia exitosa en al menos 3 implementaciones de sistemas de nómina en los último 5 años, en instituciones del sector público operando en al menos 3 bases de datos diferentes. No obstante, la Administración no acreditó que dichos aspectos respondan a las funcionalidades que requiere para satisfacer su necesidad y que hubieran sido dados a conocer en condiciones de igualdad a todas las empresas que formaron parte del estudio de mercado, a efectos de tener por comprobado que las otras empresas no cuentan con dichas funcionalidades, y que por ende, la oferta de SOIN es la más conveniente a efectos de satisfacer su necesidad. Por otra parte, se considera que en el oficio de solicitud, la Administración reconoce que podría celebrar un concurso a efectos de adquirir la solución que requiere, por cuanto indica

6 6 que diseñará un sistema de evaluación de ofertas y solicita que en contra del acto final resulte procedente el recurso de revocatoria. De igual forma, en el oficio No. DSFE del 18 de diciembre de 2014, la Administración indica que ( ) existen otras soluciones además de las analizadas en el oficio TI , pero son sumamente costosas no ofrecen la venta del código fuente y no han sido implementadas en el sector público costarricense ( ), las cuales identifica como SAP y Microsoft (folio 13 del expediente de solicitud). Así las cosas, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 bis inciso c) de la LCA y 138 del RLCA, se autoriza al Servicio Fitosanitario del Estado para que realice una contratación directa concursada para adquirir únicamente un sistema ERP, por la suma máxima de $ ,00. Dicho sistema según lo expuesto por la Administración, en los oficios No. DSFE y DSFE , deberá estar conformado por los siguientes componentes: 1. Sistema de Nómina y de Recursos Humanos Core: Administración de Puestos, Estructura Organizacional y Seguridad y Parametrización Nómina: Nómina y Acciones de Personal, Control y Administración de vacaciones, Liquidaciones Laborales, Autogestión de Nómina, Expediente Laboral. Gestión de Capital Humano: Capacitación y Desarrollo Reclutamiento y Selección, Evaluaciones, Plan de sucesión, Autogestión: Gestión del talent, Administración de Salarios, Planilla, Presupuestaria (GOB), Estructura Salarial (GOB), Administración de Beneficios, Administración de Plazas. 2. Sistema Integrado Financiero: Módulos del área Contable, Contabilidad, Anexos Financieros, Control de Presupuesto, Activo Fijo - Control de responsables. 3. Módulos del área de Proveeduría: Compras, Inventarios. 4. Módulos del área de Tesorería: Cuentas por Pagar, Cuentas por cobrar Tesorería, Movimientos Bancarios, Caja Chica, Tarjeta Empresarial. Además, por el referido monto máximo y según lo expuesto por la Administración, se adquirirá el código fuente del sistema, ( ) lo que contempla la implementación y las (sic) modificación del código fuente para uso interno (folio 111 vuelto del expediente de solicitud); aspecto que debe ser expresamente advertido en el pliego de condiciones. Asimismo, de conformidad con lo expuesto por la Administración, el objeto contractual, por la suma máxima de $ ,00, contemplará: - Plan de trabajo. -Instalación del ERP (En un

7 7 solo servidor, en un punto centralizado que dará servicio a todos los usuarios). - Análisis del entorno. - Parametrización del sistema conforme a la operación del SFE (No contempla implementación de nuevos requerimientos). - Capacitación usuaria y técnica impartida desde San José. - Pruebas. - Carga de datos de acuerdo a los formatos establecidos por SOIN. - Soporte y apoyo al inicio de operaciones de la aplicación. Licenciamientos. - Servicios de implementación de modelo de reportes para gerenciamiento de información. -Parametrización y capacitación del sistema para operación regionalizada (actividades a realizar en las oficinas de San José) (folio 12 y 110 del expediente de solicitud). Dichos aspectos, deberán ser puntualmente definidos en el cartel. Asimismo, según lo expuesto por la Administración el objeto contractual contemplará un año de garantía, el cual deberá estar considerado dentro del mismo monto de la contratación. En el cartel deberán estar claramente establecidos los alcances de dicha garantía. La implementación de dicho sistema de conformidad con lo solicitado por la Administración, deberá realizarse dentro del plazo máximo de doce meses; debiendo velar la Administración por el cumplimiento del plazo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No H. Se advierte a la Administración, que la presente autorización únicamente se otorga para el objeto aquí expuesto. Por último, se indica que no se estima necesario otorgar autorización para iniciar el procedimiento sin contar con el contenido presupuestario, por cuanto la Administración ha indicado que la implementación conllevaría de seis a doce meses (folio 111 del expediente de solicitud), y este órgano contralor ha otorgado autorización por un plazo máximo de doce meses, de modo que conforme lo indicado en el artículo 9 del RLCA, la Administración deberá tomar las previsiones necesarias para garantizar en el próximo año presupuestario el pago de sus obligaciones. III.-Condiciones bajo las cuales se otorga la autorización. La autorización se otorga condicionada a lo que de seguido se expone. 1. Se concede autorización al Servicio Fitosanitario del Estado para que realice una contratación directa concursada a efectos de adquirir únicamente un sistema ERP, por la suma máxima de $ ,00. Dicho sistema según lo expuesto por la Administración, deberá estar conformado por los aspectos consignados en el apartado de Criterio de la División del presente oficio. 2. El plazo máximo de implementación será de doce meses. 3. Se deberá contar con el contenido presupuestario suficiente y disponible para hacer frente al contrato producto de la presente autorización, debiendo verificarse que los recursos pueden utilizarse válidamente para el fin propuesto. 4. De conformidad con lo señalado en el artículo 14 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, la Administración podrá adjudicar a ofertas que superen ese monto hasta en un diez por ciento. Si la propuesta que se debe adjudicar supera ese diez por ciento, deberá requerir autorización previa a esta Contraloría General para continuar con el procedimiento.

8 8 5. Deberá dejarse constancia de todas las actuaciones en un único expediente de fácil acceso. En él deberán constar las invitaciones a concursar y sus notificaciones, las ofertas, cartel y todas actuaciones del concurso. 6. Quedan bajo absoluta responsabilidad de la Administración, las justificaciones brindadas que motivaron a este órgano a brindar la autorización en los términos concedidos. De previo a dar la orden de inicio deberá verificarse se cumpla con los permisos, licencias, estudios y en general cualesquiera otros requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para la ejecución del objeto contractual. Debe verificarse que se cumpla con las inscripciones en el colegio profesional en caso que así se requiera. 7. El procedimiento que aquí se autoriza deberá ser realizado y el acto final deberá ser dictado por quien ostente la competencia para ello. 8. La Administración deberá confeccionar un pliego de condiciones donde se describan las condiciones técnicas y legales necesarias para la adecuada definición del objeto y demás condiciones necesarias. De igual manera se deberá fijar la hora y fecha para la recepción de ofertas, debiendo contener el pliego cartelario un sistema de calificación de ofertas que permita seleccionar de manera objetiva la plica ganadora del concurso que será aquélla que obtenga la máxima calificación. 9. La Administración deberá invitar como mínimo a tres proveedores idóneos que estén en capacidad de ofrecer el bien requerido. No obstante, también deberá aceptar y evaluar las ofertas de otros oferentes no invitados que presenten sus propuestas a concurso. 10. Entre el día que se realicen todas las invitaciones y el día fijado para la apertura de ofertas deberá mediar al menos cinco días hábiles. 11. En razón de la cuantía de la autorización, y a fin de brindar transparencia y garantía a los participantes, contra el cartel del concurso podrá interponerse recurso de objeción observando los plazos y formalidades del recurso de objeción de la licitación abreviada. Contra el acto de adjudicación, el que declare infructuoso o desierto el concurso se podrá interponer recurso de revocatoria ante la propia Administración, observando los plazos y formalidades señalados en el artículo 136 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Ambos recursos deberán ser presentados y resueltos por esa Administración. Esta posibilidad recursiva deberá ser indicada en el cartel. 12. El contrato que lleguen a suscribirse deberá contar con la aprobación interna según lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. 13. De previo a la adjudicación deberá realizarse la valoración de la razonabilidad del precio de las ofertas, para ello deberá emitirse el documento respectivo, suscrito por funcionario responsable, documento que debe constar en el expediente de la contratación. 14. Es deber de la Administración, tanto al momento de la presentación de ofertas como de la formalización contractual y durante la fase de ejecución, que los oferentes y contratista, se encuentren debidamente al día en la cancelación de las contribuciones sociales derivadas del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, de forma tal que previo a cualquier pago, deberá corroborarse dicha situación. De igual forma se deja bajo responsabilidad de la Administración la verificación del cumplimiento de parte de los oferentes de las obligaciones previstas por el artículo 22 de la Ley No. 5662, en cuanto encontrarse al día con el pago de lo correspondiente al FODESAF, así como en el pago de impuestos según se establece en el ordenamiento jurídico.

9 9 15. Las modificaciones contractuales se regirán por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 200 del respectivo Reglamento, sin que para el ejercicio de esa potestad se requiera autorización de esta Contraloría General. Lo anterior en el tanto se cumplan los supuestos establecidos en el artículo 200, puesto que en caso de no ser así, deberá estarse a lo indicado en el párrafo penúltimo de esa norma, a saber: Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República (...). 16. Al ser un procedimiento excepcional autorizado sobre la base de las explicaciones acá brindadas, no es viable aplicar una nueva contratación al amparo del artículo 201 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 17. Se deja bajo la exclusiva responsabilidad de esa Administración verificar que los oferentes no cuenten con prohibiciones para contratar con el Estado y que no se encuentre inhabilitados para contratar con la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. 18. De conformidad con los términos del artículo 13 de la Ley de Contratación Administrativa, la Administración debe tener presente que es su responsabilidad fiscalizar la debida ejecución del contrato, para lo cual debe contar con el recurso humano calificado para ello y debe establecer los mecanismos de control necesarios que le permitan un adecuado uso de los recursos públicos. Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes indicadas será responsabilidad de Francisco Dall Anese Álvarez, en su condición de Director Ejecutivo o de quien ejerza este cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir o comunicar a la dependencia que corresponda para ejercer el control sobre los condicionamientos señalados en el presente oficio. Atentamente, Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Olga Salazar Rodríguez Fiscalizadora OSR/ksa Ci: Archivo Central NI: G: Pablo Cerdas Monge Fiscalizador Asociado