R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA

Transcripción

1 R-DCA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las diez horas del veinticinco de setiembre del dos mil trece Recurso de apelación interpuesto por Constructora Gonzalo Delgado S. A., en contra del acto de precalificación del ítem dos de la Licitación Pública Nacional Número 2013LN , promovida por el Banco Nacional de Costa Rica, para la precalificación de empresas constructoras para la construcción de un edificio en La Sabana y para la remodelación de los pisos 1, 2 y 3 del edificio de oficinas centrales para el Banco Nacional, acto que para la línea uno fue declarado infructuoso y la línea dos recayó en favor de las empresas Van der Laat y Jiménez,, Constructora Navarro y Avilés, Estructiva,, Consorcio Constructora Mavacon, -Heliopol de Costa Rica, Ltda, Edica Ltda, Estructuras S.A, P.Y P. Construcciones, Consorcio Sogeosa-Tilmon y Edificadora Centroamericana Rapiparedes (Edificar, ) RESULTANDO I.- Que la empresa Constructora Gonzalo Delgado S. A., interpuso recurso de apelación en contra del acto de adjudicación del ítem dos de la Licitación Pública Nacional No. 2013LN , por cuanto considera que la descalificación de su propuesta fue una actuación administrativa contraria a la ley y al reglamento de la materia, viciada de nulidad absoluta II.- Que mediante auto de las once horas del primero de agosto de dos mil trece, se confirió audiencia inicial a la Administración y a las adjudicatarias, la cual solo fue contestada por la Administración, mediante escrito agregado al expediente de apelación III.- Que mediante auto de las quince horas del veinte de agosto del año dos mil trece, se confirió audiencia especial a la apelante para que se refiriera a las manifestaciones de la Administración en relación con su oferta, la cual fue contestada mediante escrito agregado al expediente de apelación IV.- Que mediante auto de las once horas del cuatro de setiembre del dos mil trece, se confirió audiencia final a todas las partes, la cual fue contestada según escritos que constan en el expediente administrativo.-- V.- Que en la tramitación del presente asunto se han observado las prescripciones legales y reglamentarias CONSIDERANDO I.- HECHOS PROBADOS: Para la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1) Que el Banco Nacional de Costa Rica, promovió la Licitación Pública Nacional No. 2013LN , para la precalificación de empresas constructoras para la contratación de la construcción de un edificio en La Sabana y para la remodelación de los pisos 1, 2 y 3 del edificio de

2 2 oficinas centrales para el Banco Nacional, acto que fue declarado infructuoso en la línea uno y recaído a favor de las empresas Van der Laat y Jiménez,, Constructora Navarro y Avilés, Estructiva,, Consorcio Constructora Mavacon, -Heliopol de Costa Rica, Ltda, Edica Ltda, Estructuras S.A, P.Y P. Construcciones, Consorcio Sogeosa-Tilmon y Edificadora Centroamericana Rapiparedes (Edificar, ). (ver publicación en el Diario Oficial La Gaceta No. 128 del 4 de julio de 2013 a folio 12 del expediente de apelación). 2) Que el cartel de la licitación referida, en lo que interesa, señaló: 10. En la oferta deberá indicarse el nombre de la empresa oferente o del subcontratista de los trabajos eléctricos, del ingeniero (eléctrico o electromecánico) que dicha empresa propone como director de la obra eléctrica [ ] Personal para los trabajos eléctricos. [ ] El profesional en ingeniería eléctrica o electromecánica que se proponga como director de la obra eléctrica debe contar con una experiencia mínima de tres (3) proyectos similares, ejecutados en los cinco años anteriores a la fecha prevista para la apertura de las ofertas del presente proceso, entendiéndose por proyecto similar, aquella obra que corresponda a un proyecto de construcción de edificios para uso de oficinas, hospitales, comerciales o habitacionales, con área de construcción igual o mayor cinco mil (5.000,00) metros cuadrados, de cuatro o más niveles y la instalación de Transformadores, que deberán ser como mínimo 300 KVA. Para demostrar dicha experiencia mínima se debe presentar una lista bajo fe de juramente de las obras en que ha participado como director en los cinco años anteriores a la fecha prevista para la apertura de las ofertas. Dentro de esa declaración debe indicarse la siguiente información mínima para cada proyecto: /Ubicación de la obra/ Propietario/ Número de teléfono del propietario/ Fecha de inicio (mes y año)/ Fecha de entrega oficial (mes y año)/ Área de construcción (metros cuadrados)/ Número de niveles (número de pisos)/ Nombre del profesional/ Capacidad de transformadores instalados. (Ver folio 7285 del tomo número 13 del expediente administrativo). 3) Que en la oferta de la empresa apelante se adjuntó la declaración jurada de la empresa Ingelectra Constructora S. A por medio de la cual indican que dentro de la experiencia de la empresa los proyectos más destacados en los últimos cinco años son los siguientes: Nombre de la obra Ubicación de la obra Propietario / Contratante Boston Scientific Alajuela Constructora Proycon, S.A Hotel Courtyard Alajuela Volio & Trejos S.A Nuevo Hospital Heredia EDICA San Vicente de Limitada Paúl Teléfono Propietario Fecha conclusión Área de Construcción m 2 Número de niveles nivel niveles niveles CIMA Liberia Liberia Van der Laat nivel

3 3 & Jiménez, Bank of America Edificio B4 San José Rae Ingenieros, S.A Torre Meridiano San José EDICA Limitada Parque San José Constructora Empresarial Proycon, S.A Forum II Etapa I, II y III, Plataforma de Parqueos Cines Imax San José Volio & Trejos, AE 5B Lofs San José Portafolio Inmobiliario, Forum M&N San José Constructora Proycon, Torre Cordillera San José Van der Laat Centro Empresarial La Sabana San José & Jiménez Van der Laat & Jiménez Hiper Más Escazú San José Novatecnia, Hermosa del Mar Guanacaste Constructora Proycon, S.A Ferretería EPA San José Serproco, Tibás Centro Comercial Cartago Van der Laat Paseo Metrópoli & Jiménez Edificio Calle San José Van der Laat Morenos & Jiménez Wal Mart Tibás San José RAE Ingenieros, nivel niveles niveles niveles niveles niveles niveles niveles niveles niveles nivel niveles niveles niveles (ver folio 3734 del tomo 8, del expediente administrativo). 4) Que en la oferta presentada por el apelante, en cuanto al curriculum de Fernando Morice Rodríguez en el apartado de Experiencia Profesional se indica Director Proyectos : Forum M y N 2011, Forum plataforma de parqueos II 2011, Oficinas Pfizer 2011, Momentum Pinares Etapa II 2011, AE B5 LOFS 2011, Hospital Ciudad Neily 2012, Momentun Pinares Etapa I 2010, Centro Empresarial La Sabana 2009, Nuevo hospital de Heredia San Vicente de Paul , Cines Imax AE 4B 2009, Bufete Laclé 2009, Banco General 2009, Forum II,

4 4 Etapa I, II, III y Plataforma de parqueos. Acabados internos: Oficinas Génesis, Oficinas Western Union, Oficinas Hewlewtt Packard, Oficinas Oracle, Oficinas Wal Mart, Oficinas Sugef (ver folios 3710 al 3712 del tomo 8, del expediente administrativo). 5) Que en cuanto a la oferta de la apelante, en el informe técnico, se indicó lo siguiente: Anexo 1. Detalle de los incumplimientos señalados a los oferentes. / ÍTEM 2 [ ] OFERTA No. 13 GONZALO DELGADO, 1. Experiencia mínima ingeniero eléctrico: De los 5 proyectos presentados ninguno cumple con todo lo solicitado en el Cartel, al ser un mínimo de admisibilidad 3 proyectos, y al ser el único profesional en esta área, se considera inelegible esta oferta. (ver folio 7186, del tomo 13 del expediente administrativo) II.- SOBRE EL FONDO: 1. En cuanto a la experiencia del personal para los trabajos eléctricos: Con vista en el expediente administrativo, es dable afirmar que el Banco Nacional promovió el concurso público en mención, cuyo acto final en la línea dos recayó a favor de las empresas Van der Laat y Jiménez,, Constructora Navarro y Avilés, Estructiva,, Consorcio Constructora Mavacon, -Heliopol de Costa Rica, Ltda, Edica Ltda, Estructuras S.A, P.Y P. Construcciones, Consorcio Sogeosa-Tilmon y Edificadora Centroamericana Rapiparedes (Edificar, ) (hecho probado 1), sin que en tal precalificación se contemple la ahora recurrente. Así, el apelante señala que en relación con el ítem 2, el Banco adujo erróneamente que su oferta no cumplió el requisito establecido por el cartel con respecto a la Experiencia mínima del Ingeniero Eléctrico. Manifiesta que para cumplir con el requisito de experiencia del profesional en ingeniería eléctrica o electromecánica, ofreció al ingeniero Fernando Morice Rodríguez e incluyó en la oferta la documentación necesaria para comprobar su experiencia. Señala que se aportó el currículum vitae de dicho profesional donde se enlista un total de 13 proyectos realizados en el período de los últimos cinco años previos a la fecha de la apertura de las ofertas, y por otra parte se aportaron también varias constancias de algunos de estos proyectos en los que el señor Morice Rodríguez tuvo a cargo la dirección de la obra eléctrica, emitidas por las respectivas compañías. De la documentación aportada, indica que se acredita que el señor Morice Rodríguez ha participado en los últimos cinco años en al menos un total de cuatro proyectos similares: 1. Construcción del Centro Empresarial La Sabana, en Sabana Sur, 2. Construcción Nuevo Hospital San Vicente de Paul en Heredia, 3. Construcción de Cines Imax, en Escazú y 4. Construcción del Parque Empresarial Forum II, etapas I, II y III en Santa Ana, por lo que cumple a cabalidad con el referido requisito mínimo de experiencia que contiene la ya citada cláusula del pliego de condiciones. Lo anterior sin considerar dos proyectos adicionales (AE 5B Lofs y Forum M&N) que aparecen también referenciados en la oferta y realizados por dicho profesional, con los cuales se confirma que la experiencia del referido ingeniero cumple sobradamente los requerimientos del cartel. Señala adicionalmente el recurrente que en el Anexo 1 del Informe Técnico de Recomendación de Adjudicación no

5 5 se explica por qué se considera que ninguno de dichos proyectos cumple todo lo solicitado en el cartel, lo cual les imposibilita ampliar aún más los argumentos al respecto. Indica que si por alguna razón el Banco tenía alguna duda al respecto, ya sea sobre la naturaleza de los proyectos aludidos o bien sobre las constancias y documentación respectiva, debió prevenir la presentación de cualquier información o documentación adicional, pues resulta obvio que tratándose de experiencia debidamente referenciada en la oferta cualquier omisión al respecto es de carácter subsanable, de conformidad con el artículo 81 incisos a), b), i) y j) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Finalmente señala que el supuesto incumplimiento de la experiencia, constituye la única razón por la cual el Banco excluyó la oferta de su representada como adjudicataria del ítem 2, motivo por el cual lo procedente es anular el acto de adjudicación únicamente en cuanto a que no incluyó a la Constructora Gonzalo Delgado como adjudicataria de dicho ítem 2. Las adjudicatarias no respondieron a la audiencia inicial. Por su parte la Administración señaló que la empresa apelante no adjunta la lista bajo fe de juramento, en su lugar adjunta las constancias que se encuentran en los folios 262 a 271 de la oferta, de estas nueve obras solamente cinco obras corresponden al ingeniero Fernando Morice como director de la obra eléctrica, con lo que se descartan aquellas obras donde no participa como director. Indica además la Administración que el análisis de los proyectos donde aparece como director técnico de la obra eléctrica es el siguiente: 1. Western Union Forum II: no se indica fecha de inicio con lo que no se determina si la ejecución se encuentra dentro de los 5 años previos a la apertura de ofertas, además la descripción de la obra es un alcance de cableado estructurado y no un trabajo eléctrico. / 2. Centro Empresarial la Sabana: no se indica la capacidad de transformadores instalados, sin embargo este aspecto no es de admisibilidad. /3. Nuevo Hospital San Vicente de Paul, Heredia: la fecha de inicio de la obra es anterior a la fecha de los 5 años previos a la apertura de ofertas./ 4. Cines Imax: el uso es de entretenimiento, no se ajusta a lo solicitado en el cartel (uso de oficinas, hospitales, comerciales o habitacionales). / 5. Parque empresarial Forum II: la fecha de inicio de la obra es anterior a la fecha de los 5 años previos a la apertura de ofertas. (folio 52 del expediente de la apelación) Manifiesta además, que se realiza la aclaración con respecto al término del cartel ejecutados en los cinco años anteriores a la fecha prevista para la apertura de las ofertas, el concepto se refiere a que la fecha de inicio y la fecha final deben estar dentro de este plazo. Indica el Banco que los procesos de iniciación según el Pmbok 2002 establece: Dentro de los procesos de iniciación, se define el alcance inicial y se comprometen los recursos financieros iniciales. Se identifican los interesados internos y externos que van a interactuar y ejercer alguna influencia sobre el resultado global del proyecto. Mientras que el proceso de ejecución, según el Pmbok 2002, indica: El Grupo del Proceso de Ejecución está compuesto por aquellos procesos realizados para completar el trabajo definido en el plan para la dirección

6 6 del proyecto a fin de cumplir con las especificaciones del mismo. Este grupo de proceso implica coordinar personas y recursos así como integrar y realizar las actividades del proyecto de conformidad con el plan para la dirección del proyecto. Señalan que respecto al término ejecutados se tiene que el fin de la Administración es que la fecha de inicio y final se encuentren en los 5 años, de ser solamente la fecha final tendría que cambiar la palabra ejecutada por finalizada, e indica que las palabras no son sinónimos, ni su definición en proyectos es la misma. Concluye finalmente el Banco que con lo anterior se demuestra, que la recurrente no puede resultar adjudicataria ya que incumple requisitos de admisibilidad sustanciales insubsanables. Criterio para resolver: Como punto de partida resulta conveniente indicar que el apelante en su acción recursiva señala: mi representada ofreció como Director de la Obra Eléctrica al Ing. Fernando Morice Rodríguez, profesional altamente calificado [ ] ingeniero de la reconocida firma especializada en proyectos de ingeniería eléctrica y cableado estructurado Ingelectra S. A, e incluyó en la oferta la documentación necesaria para comprobar dicha experiencia. (folio 03 del expediente de apelación). Analizados los argumentos expuestos, se tiene que la empresa apelante referenció en su oferta una lista de obras realizadas en este caso por la empresa Ingelectra y varios de esos proyectos fueron dirigidos por el ingeniero Fernando Morice Rodríguez (hechos probados número 3 y 4). Por otra parte, según los requerimientos cartelarios, en cuanto a la experiencia que debía tener el personal encargado de los trabajos eléctricos, debía incluir participación en tres proyectos similares, ejecutados en los cinco años anteriores a la fecha prevista para la apertura de las ofertas, entendiéndose por proyecto similar construcciones de edificios para oficinas, hospitales, comerciales o habitacionales, con un área igual o mayor a cinco mil metros cuadrados, de cuatro o más niveles, la instalación de transformadores y para demostrar esto se debía presentar una lista bajo fe de juramento de las obras donde haya participado como director (hecho número 2). Cuando el Banco realizó el análisis de las ofertas, señaló que la propuesta de la empresa apelante incumplía la experiencia mínima del ingeniero eléctrico, ya que de los 5 proyectos presentados ninguno cumple con todo lo solicitado en el cartel, por lo fue considerada inelegible (hecho probado 5). Vista la razón de exclusión, se observa que es bastante escueta toda vez que no se exponen las razones por las cuales los proyectos presentados por el apelante, no cumplen. Ante esto, no se conocen los motivos que llevaron a la entidad licitante a no solicitar alguna aclaración de aquellos aspectos que estando referenciados en la oferta, no generen ningún tipo de ventaja indebida, tal y como lo posibilita el numeral 81 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) Artículo 81. Aspectos subsanables. Serán subsanables, entre otros elementos, los siguientes: [ ] i) Los documentos necesarios para probar la veracidad de hechos acaecidos antes de la apertura de ofertas y que estén referenciados de forma completa en la oferta. Esto es procedente aún tratándose de aspectos relacionados con la calificación de la oferta.

7 7 El tratamiento acerca del tema de la subsanación de documentos que prueben la veracidad de hechos históricos, ya ha sido abordado por esta Contraloría General, según se observa en la resolución de las once horas del treinta y uno de enero de dos mil trece, número R-DCA , que en lo que interesa indica: En cuanto a este tema, se debe remitir a lo estipulado en el numeral 81 inciso i) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa [ ] De acuerdo con lo anteriormente citado, se extrae que será posible la subsanación de los documentos por medio de los cuales se compruebe la autenticidad de los hechos ocurridos antes de la apertura de las ofertas, pero se requiere que éstos se encuentren consignados en la oferta, por lo que no es posible la subsanación de aquella información que no conste señalada en la oferta. En cuanto a este tema, este órgano contralor ha establecido: Bajo ese panorama, resulta evidente que la referida experiencia sí se encontraba referenciada dentro de la oferta de la apelante, sea no se ha adicionado experiencia por la vía de la subsanación, es decir, los documentos presentados con posterioridad a la apertura de ofertas, son meramente aclaratorios y desarrollan puntos referenciados en la oferta. En consecuencia, estamos en presencia de la teoría del hecho histórico, el cual es inmodificable por su propia naturaleza, y debe tenerse presente que para considerar la aplicación del hecho histórico la referencia esencial y completa debe quedar consignada desde la oferta. (ver en ese mismo sentido R-DCA , y R-DCA (bis)) De conformidad con lo trascrito se entienden fundamentalmente dos puntos esenciales, el primero de ellos se refiere a la exigencia que a la hora de presentar una subsanación de ese tipo, la información que se pretende acreditar debe estar referenciada en la oferta de quien la realiza. Así, cuando se aporta una carta de experiencia la misma debe encontrarse debidamente referenciada en la oferta, a efectos de que se pueda determinar que existe coincidencia entre el proyecto descrito en la propuesta del oferente y el contenido de la carta aportada con posterioridad. El segundo punto se encuentra en el sentido que por la vía de la subsanación no es posible adicionar experiencia que no ha sido expuesta y detallada en la oferta. [ ]De manera que si sobre esa información (consignada en la oferta) la Administración posee alguna duda, sería jurídicamente factible realizar la solicitud al oferente para que suministre la acreditación correspondiente. Establecido lo anterior, conviene entrar a analizar las razones expuestas por la entidad licitante al atender la audiencia inicial, por las que estimó que la plica del apelante no cumplían con lo solicitado en el cartel. En el análisis de los proyectos donde aparece como director técnico de la obra eléctrica el ingeniero Morice Rodríguez, el Banco indica que tres de las cinco obras referenciadas, a saber el proyecto de Western Union Forum II, Nuevo Hospital San Vicente de Paul y Parque Empresarial Forum II, presentan el inconveniente en cuanto a los 5 años previos a la apertura de ofertas, ya sea porque no se pudo determinar si las obras empezaron antes de esos 5 años o porque la obra indicada empezó más allá de los 5 años señalados como requisito. El Banco realiza una explicación acerca

8 8 de qué se considera ejecutado en los cinco años anteriores a la fecha prevista para la apertura de las ofertas, indicando que se refiere a que la fecha de inicio y la fecha final deben estar dentro de ese plazo. A pesar de esta explicación dada por la Administración, es importante mencionar que en cuanto al plazo de las obras que probarían la experiencia del profesional a cargo de los trabajos eléctricos, la literalidad del cartel únicamente indicó: de tres (3) proyectos similares, ejecutados en los cinco años anteriores a la fecha prevista para la apertura de las ofertas del presente proceso, en ningún momento se observa en la norma cartelaria algún tipo de referencia que haga suponer la explicación que viene a dar la Administración al momento de contestar la audiencia inicial, en cuanto a lo que se debe entender por proyectos ejecutados, en relación específica con su fecha de inicio y finalización. Es posible entonces señalar que el motivo por el cual se rechazan estos tres proyectos en cuanto a la fecha de inicio, no resulta válido de frente a la letra del cartel, puesto que es una interpretación extra cartelaria que viene a realizar la Administración, apartándose de la literalidad del pliego de condiciones. Al respecto, aplica el principio de eficiencia contemplado en el numeral 4 de la Ley de Contratación Administrativa que orienta a la conservación de las ofertas, al señalar de manera expresa: Los actos y las actuaciones de las partes se interpretarán en forma tal que se permita su conservación y se facilite adoptar la decisión final, en condiciones beneficiosas para el interés general. Los defectos subsanables no descalificarán la oferta que los contenga. En caso de duda, siempre se favorecerá la conservación de la oferta o, en su caso, la del acto de adjudicación. En cuanto al motivo por el cual rechazan el uso del proyecto Cines Imax como uno de los referenciados de experiencia, al señalar que esta obra el uso es de entretenimiento y por lo tanto no se ajusta a lo solicitado en el cartel (uso de oficinas, hospitales, comerciales o habitacionales), no es de recibo tal aseveración por parte de la Administración, porque si bien es cierto que las personas utilizan la infraestructura de cines lo hacen como una forma de entretenimiento, no puede desconocerse que media un fin comercial en la labor de instalar ese tipo de centro de entretenimiento entiéndase cine-, por lo que se estima que el proyecto de Cines Imax tiene un carácter comercial, hecho por el cual encuadra dentro de la definición de obra similar indicada en el cartel. Realizado este análisis sobre las razones por las cuales la Administración consideró que los proyectos aportados por el oferente no cumplían y se debía proceder a su exclusión, se concluye que los argumentos dados por el Banco no son procedentes y que al menos tres de los proyectos donde participó el ingeniero Morice Rodríguez cumplen con lo solicitado en la norma cartelaria. Así las cosas, dado que no se observa un quebranto grave que genere la exclusión de la propuesta del apelante, se impone declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto

9 9 POR TANTO De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política; 4, 85 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa; 174 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) Declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto por Constructora Gonzalo Delgado, en contra del acto de adjudicación de la línea dos de la Licitación Pública Nacional Número 2013LN , promovida por el Banco Nacional, para la precalificación de empresas constructoras para la contratación de la construcción de un edificio en la sabana y para la remodelación de los pisos 1, 2 y 3 del edificio de oficinas centrales para el Banco Nacional de Costa Rica, acto recaído a favor de las empresas Van der Laat y Jiménez,, Constructora Navarro y Avilés, Estructiva,, Consorcio Constructora Mavacon, - Heliopol de Costa Rica, Ltda, Edica Ltda, Estructuras S.A, P.Y P. Construcciones, Consorcio Sogeosa-Tilmon y Edificadora Centroamericana Rapiparedes (Edificar, ), acto que deberá adicionarse, según lo indicado en esta resolución al declararse con lugar el recurso. 2) Se da por agotada la vía administrativa NOTIFIQUESE German Brenes Roselló Gerente de División Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Marco Vinicio Alvarado Quesada Gerente Asociado BRC/ksa NN: (DCA ) NI: 16802, 19419, 20130, G: