LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA: PRINCIPIOS BÁSICOS Y HECHOS ESTILIZADOS EN ESPAÑA

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1 Carlos Mario Gómez Gómez* LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA: PRINCIPIOS BÁSICOS Y HECHOS ESTILIZADOS EN ESPAÑA En el trabajo se estudia el agua como un activo económico y se definen los principios básicos para la gestión de los recursos hídricos con criterios de eficiencia. A través de tres ejemplos y de datos estilizados sobre la economía del agua en España se explica, en primer lugar, cómo la inadecuada gestión de los derechos de propiedad conduce a la sobreexplotación de las fuentes de agua; en segundo lugar, cómo la descoordinación de las políticas sectoriales conduce a la sobreacumulación de capital y a la creación de capacidades ociosas crecientes y, en tercer lugar, cómo, en ausencia de políticas de precios y de gestión de los derechos de propiedad, las políticas de ahorro de agua conducen paradójicamente a aumentos de la demanda y a mayor escasez económica del recurso. Palabras clave: política ambiental, recursos renovables, desarrollo sostenible, agua. Clasificación JEL: Q01, Q25, Q28, Q56, Q Introducción Los recursos hídricos conforman un activo económico que debe ser gestionado eficientemente y de una manera sostenible (Serageldin, 1995; Winpenny, 1994; Young y Haveman, 1993; Rogers et al., 2002). Sin embargo, en la asignación del recurso hídrico los criterios y los métodos de análisis económico han tenido históricamente un papel subordinado. Este papel es compatible con el * Departamento de Fundamentos de Economía e Historia Económica. Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de Alcalá de Henares. El autor agradece el apoyo de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (Proyectoi CGL C02-02) y del Grupo de Análisis Económico del Ministerio de Medio Ambiente. Versión de diciembre de consenso político dominante, según el cual la política de gestión del agua debe jugar un papel instrumental, orientado a la provisión de un conjunto de servicios que, bien son esenciales para la vida o bien tienen un carácter estratégico para la economía, y cuya demanda, en consecuencia, escapa al ámbito de la política de gestión del agua (Saleth et al., 1999). En ese contexto, la política del agua, orientada a la provisión pública de servicios de agua a precios subsidiados, ha aislado a las instituciones y a los usuarios del agua de la influencia de las fuerzas del mercado (Dinar, 2000, y Young, 2005). Por ese motivo, en lugar de traducirse en precios más elevados que reduzcan la demanda e incentiven la mayor eficiencia en los múltiples usos del agua en la economía, la capacidad limitada del recurso hídrico para soportar extracciones y vertidos crecientes ha provocado la de- Marzo-Abril N.º 847ICE 23

2 CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ manda de mayores infraestructuras y mayores apoyos públicos, destinados a poner cantidades crecientes de servicios del agua a disposición de los usuarios, agravando la escasez y profundizando la crisis del agua (Dinar y Subramanian, 1997; Dinar et al., 2005). La evaluación de la eficiencia económica de las políticas hidrológicas en España escapa a las posibilidades de este trabajo. Nuestro propósito consiste en aportar elementos para demostrar que los principios básicos del análisis económico pueden contribuir a la gestión del agua, considerándola un recurso económico, y que su ignorancia puede tener costes importantes para el bienestar en el medio y largo plazo. En términos generales, el objetivo de la gestión del agua como un recurso económico debe consistir en hacer compatible el crecimiento económico y la mejora en el bienestar con la reducción de la escasez y, en consecuencia, con la mejora y la protección adecuada del medio hídrico 1. Este objetivo obliga a definir el recurso hídrico como un activo económico, tema que se aborda en el apartado 2 del trabajo. En un contexto más específico, a través de tres ejemplos representativos nos proponemos poner de manifiesto que la no utilización de principios económicos se traduce en políticas de gestión del recurso hídrico contrarias a los objetivos de mejorar la eficiencia y reducir la escasez de agua. En primer lugar, para resaltar la importancia de la gestión de los derechos de propiedad, en el apartado 3 del trabajo se discute la eficiencia en la asignación de derechos de uso del agua en la agricultura española, actividad a la que se destina el 80 por 100 de la oferta de agua para uso consuntivo. En segundo lugar, para ilustrar los fallos de coordinación de la política de agua en España, en el apartado 4 se discute la racionalidad económica de la acumulación de capital en infraestructuras para la generación de energía en un contexto en el que la competencia con otros usos disminuye los recursos hídricos disponibles para la producción de electricidad. Finalmente, para ilustrar los requisitos de las políticas de agua capaces de reducir efectivamente la escasez de agua, en el apartado 5 se presenta la contradicción inherente a la implementación de programas de «ahorro de agua» que, en ausencia de instrumentos económicos tales como políticas de precios y de derechos de propiedad, se traducen, en contra de lo esperado, en mayores demandas y mayor escasez del recurso. En el apartado 6 se resumen las principales conclusiones. 2. El agua como un activo económico El recurso hídrico, considerado como un activo económico, está formado por todos los ecosistemas que sirven para regular el ciclo hidrológico (bosques de cabecera, riberas, suelos, llanuras de inundación, lagunas, deltas, etcétera) y por el conjunto de infraestructuras (embalses, canales, etcétera) que permiten adaptar los flujos naturales a los requerimientos de servicios del agua por parte de la economía (Young y Haveman, 1993; Winpenny, 1994). El análisis de la gestión óptima del agua, un recurso renovable no biológico, puede llevarse a cabo en el marco general del estudio sobre la senda adecuada de producción de los servicios derivados de un recurso natural cuyos derechos de propiedad, en general, no son asignados por el mercado (Brown, 2000). Sin embargo, en este paralelismo ha de tenerse en cuenta que la definición, la estructura y el funcionamiento del recurso hídrico superan en complejidad a los de otros activos, como las pesquerías, las explotaciones forestales, los depósitos de minerales y, en general, cualquier otro recurso natural (renovable o no) considerado en este ámbito de análisis 2. Al igual que en el caso de las pesquerías y las plantaciones forestales, la conservación del recurso se traduce 1 Éste es el objetivo general al que, de acuerdo con la Directiva Marco del Agua (Comisión Europea, 2000), debe orientarse la planificación hidrológica en la Unión Europea a partir del año Aunque los modelos de explotación óptima de acuíferos confinados son comunes en la literatura (KRULCE et al., 1997; TSUR, 1991; MONCUR et al., 1988), los modelos de gestión a nivel de cuenca hidrográfica son infrecuentes (WARD et al., 2008). 24 ICE Marzo-Abril N.º 847

3 LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA... en un flujo mayor de servicios comerciales en el futuro. Sin embargo, en el caso del agua, la mejora en el estado de conservación de los ecosistemas hídricos significa, también, una mayor cantidad y variedad de servicios ambientales, presentes y futuros, que tienen significado en términos de bienestar económico. Dentro de estos servicios, asociados a la conservación de las fuentes de agua, se encuentran: los usos recreativos y paisajísticos de cualquier ecosistema fluvial, su capacidad para soportar la vida y la biodiversidad, la oferta de servicios de autodepuración y regeneración de los contaminantes que recibe, la preservación de la salud pública, la prevención natural de avenidas e inundaciones, etcétera (Millenium Ecosystem Assessment, 2005; Bergstrom et al., 2001). A diferencia de la mayor parte de los recursos renovables, la gestión del recurso hídrico plantea de un modo acusado un conflicto esencial entre los servicios de uso y los servicios de conservación de los ecosistemas, de modo que el coste de oportunidad de permitir un aumento de los usos y en consecuencia de las extracciones, los vertidos y las modificaciones hidrológicas y morfológicas de la naturaleza necesarias para satisfacer la demanda de servicios del agua consiste en una disminución de los servicios ambientales prestados por los ecosistemas hídricos. El objetivo más general que define una política hídrica es elegir un punto de equilibrio entre la conservación y el uso del recurso hídrico. No se trata, sin embargo, de un objetivo fácil de definir en términos prácticos, ya que, si bien los beneficios de permitir mayores usos del agua son apropiables y valorables a través de los precios del mercado (Young, 2005), los costes de oportunidad asociados al deterioro ambiental consisten en la reducción simultánea de un conjunto de bienes y servicios colectivos e intangibles de dificil valoración. El balance entre conservación y modificación de los ecosistemas hídricos se presenta, también, cuando se plantean alternativas para aumentar la eficiencia en el uso del agua en la economía. En este caso, la valoración del coste de oportunidad de mejorar la eficiencia hídrica a través, por ejemplo, de la instalación de dispositivos de ahorro, de la recirculación de aguas residuales, de la mejora de sistemas de riego, o de la depuración de los vertidos no supone un desafío metodológico que no pueda abordarse con las técnicas de evaluación de proyectos. Sin embargo, las metodologías de valoración de los posibles beneficios ambientales de estas medidas derivados de un aumento de los caudales circulantes, de la mayor capacidad de autodepuración, del menor riesgo de desabastecimiento futuro y/o del mayor potencial biológico de las masas de agua no permiten obtener resultados equiparables en términos de precisión y transparencia (Brouwer, 2004). Por otra parte, los métodos de valoración de intangibles (Bergstrom et al., 2001 y Young, 2005) son más adecuados para asignar un valor global a activos naturales o a un servicio ambiental específico, que para evaluar cambios marginales en la calidad de un activo, o para evaluar la mejora en la provisión conjunta de servicios ambientales. Esta limitación reduce la relevancia de los métodos de valoración de intangibles para la evaluación de políticas de conservación del recurso hídrico (Adamowicz, 2004, y Matero y Saastamoinen, 2007). Por este motivo, reconociendo el papel del análisis económico en la gestión del agua, la legislación europea da prioridad a las metodologías de análisis coste-eficacia consistentes en buscar la combinación de medidas que permitan obtener un estado de conservación predeterminado al menor coste posible (Comisión Europea, 2000 y WATECO, 2002) sobre las metodologías de análisis coste-beneficio que consisten en elegir un objetivo de conservación ambiental, comparando los costes económicos y los beneficios ambientales de reducir las presiones de la economía sobre las masas de agua. A diferencia también de la mayor parte de los recursos renovables, los servicios de provisión de agua y de disposición de vertidos tienen múltiples usos posibles en la economía. Las cantidades de agua disponibles pueden destinarse: a aumentar la oferta de agua a los hogares, a mejorar la productividad en la agricultura, a distintos procesos de transformación de bienes en la in- Marzo-Abril N.º 847ICE 25

4 CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ dustria manufacturera, a generar energía turbinando caudales, a la refrigeración de centrales térmicas o nucleares, etcétera. Si admitimos que existe un flujo finito de servicios del agua, compatible con un estado de conservación de los recursos hídricos y que tal flujo no es suficiente para satisfacer todas las demandas de todos los agentes económicos en todos los lugares y momentos del tiempo, debemos concluir que el agua tiene entonces un coste de oportunidad en cada uno de sus usos posibles, consistente en el beneficio perdido en la mejor utilización alternativa. Para distinguir este coste de oportunidad del coste ambiental, mencionado arriba, distintos autores proponen denominarlo coste del recurso (WATECO, 2002, y Ward et al., 2008). Lo anterior también significa que la gestión eficiente del agua exige la coordinación de las políticas agrícola, urbanística, industrial, energética..., de modo que la política del agua debería ser un eje transversal de coordinación de todas las actividades económicas que tengan un impacto potencial sobre la calidad del recurso hídrico (Dinar y Saleth, 2005). De no ser así, la política del agua sería una política subordinada a los avances de los demás sectores de la economía, aportando las cantidades de agua que se requieran para la expansión del regadío, el desarrollo urbanístico, la expansión industrial, etcétera, con las calidades que se definan de acuerdo con los precios vigentes. Este tipo de esquemas institucionales tarde o temprano encontrarán un límite en la capacidad del sistema hídrico para satisfacer demandas crecientes e incompatibles. A medida que la economía se acerca a tales límites, la solución de los potenciales conflictos de uso dependerá: de la capacidad de hacer un uso más eficiente del agua reduciendo la cantidad de servicios de agua necesarios para producir un bien, recirculando caudales, mejorando la aplicación del agua al riego, reduciendo pérdidas en la red de distribución, etcétera, de la reducción de la demanda de servicios de agua a través de aumentos de precios o del aumento de la oferta de recursos alternativos como los provenientes de la desalación o de la regeneración de aguas residuales, etcétera. Por ello, además de resolver de una manera sostenible el dilema entre conservación y uso del recurso hídrico, la gestión del agua, antes o después, deberá tener como objetivo la coordinación sectorial y territorial, asignando la oferta disponible a los diversos usos en conflicto. Con estos principios básicos sobre la gestión económica del agua abordamos, a continuación, el análisis de tres temas esenciales para la gestión del recurso. Por una parte, la necesidad de una asignación de los derechos de uso de los servicios del agua, compatible con una capacidad limitada de los activos naturales para prestar estos servicios. En segundo lugar, la necesidad de coordinación sectorial, con el fin de evitar el exceso de inversión en infraestructuras y la disminución de la capacidad de los ecosistemas hídricos para satisfacer demandas incompatibles entre sí. En tercer lugar, el papel de los incentivos económicos y de los precios, como instrumentos necesarios para la mejora del estado de conservación del medio hídrico. Las consecuencias de la falta de una consideración explícita de los principios económicos mencionados se ilustra, en los tres casos, con ejemplos estilizados sobre el uso del agua en la economía española. 3. Derechos de propiedad, libre acceso y rivalidad por el uso del agua El acceso a los servicios del agua es, en muchos casos, no excluible mediante el sistema de precios. No obstante, en la medida en que se dispone de una cantidad finita para distribuir entre múltiples usos en el mismo espacio geográfico, existe rivalidad entre los usuarios potenciales del agua (Brown, 2000). En este contexto, en la asignación de derechos de propiedad se combinan dos modalidades: una centralizada y legal, que resulta de las concesiones de derechos de uso, controlada por la administración, y otra, descentralizada, a menudo de carácter ilegal (Ruttan, 2002). La ineficiencia de los derechos administrativos de uso no se produce solamente por la existencia de extracciones ilegales. En el ordenamiento español, en principio y 26 ICE Marzo-Abril N.º 847

5 LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA... con carácter general, los derechos de agua se asignan mediante concesiones de carácter administrativo y no pueden ser objeto de intercambios voluntarios entre particulares sin la aprobación expresa de la Administración. La asignación administrativa, sin embargo, no implica la ausencia de competencia por el recurso. Al contrario, esta competencia se organiza a través de grupos de presión de carácter local y, en un ámbito territorial más amplio, a través de la interacción política entre jurisdicciones administrativas que representan intereses locales o regionales. Los incentivos que explican esta competencia se encuentran en las rentas locales asociadas a la disponibilidad de agua. Estas rentas diferenciales son superiores y presentan una mayor diversidad territorial en los aprovechamientos agrarios que en los usos domésticos o industriales, motivo por el cual en este apartado nos centramos en el análisis del uso del agua en este sector. En términos cuantitativos el sector agrario, cuya producción sólo representa en torno al 3 por 100 del PIB nacional, es responsable de la utilización del 70 por 100 de los caudales derivados de las aguas superficiales y subterráneas (Maestu et al., 2008). En la agricultura española, la disponibilidad de agua y de facilidades de riego es el elemento fundamental que explica la rentabilidad y la viabilidad de las explotaciones, tanto en las regiones en que la agricultura sigue pautas empresariales y de mercado, como en aquellas en que las prácticas agrarias están apoyadas por las ayudas públicas. En el territorio español el agua es el factor crítico que permite aprovechar las ventajas comparativas derivadas de la disponibilidad de suelo, la localización respecto a grandes mercados, las horas de sol y los costes laborales moderados (Idem). Como se puede observar en el Gráfico 1, con independencia de la vocación agraria de las distintas regiones y de su grado de integración en el mercado, el agua es el factor que mejor explica la renta diferencial de la agricultura. Un análisis del conjunto de las comarcas agrarias españolas revela que disponer de facilidades de riego supone aumentar el margen promedio de beneficio por hectárea desde 440 euros a euros. En todas las comarcas agrarias españolas la relación entre los beneficios del secano y el regadío es, al menos, de dos a uno. La disponibilidad de agua multiplica por 10 el margen de beneficio en el Levante, Murcia y Andalucía y esa proporción es superior a 100 a uno en las regiones donde predominan los cultivos protegidos (o invernaderos) 3. Debido a su mayor potencial productivo, el regadío también es un elemento importante para la captura de subvenciones, cuando éstas, como ha sido el criterio dominante de la Política Agrícola Común, están asociadas a la producción. La apropiación de las rentas locales del agua exige, como condición previa, la inversión en los bienes de capital adecuados para el uso del recurso hídrico en la producción de bienes o servicios comerciales. En el caso de la agricultura, este capital consiste en los embalses, canales y dispositivos de riego. Si los derechos de uso del agua no son transferibles, la demanda corriente de agua estará determinada por la disponibilidad de infraestructuras de riego y, siempre que la renta diferencial del suelo con respecto al secano sea positiva, existirá una demanda social positiva para la transformación al regadío de los aprovechamientos existentes, con independencia de que éstos sean más o menos productivos. En tanto que las facilidades de riego están destinadas a cubrir la diferencia entre las necesidades agronómicas de agua y las precipitaciones naturales, con unas infraestructuras dadas, dicha demanda de agua será mayor en situaciones de sequía y en climas áridos. Por ese motivo, los conflictos de uso y la sobreexplotación de las fuentes de agua es una característica que, en mayor o menor grado, se puede comprobar en los países de clima árido o semiárido (Fornés et al., 2005, y Llamas y Martínez, 2005). En el caso español, el 20 por 100 del agua utilizada se destina a cultivos con un margen inferior a los dos céntimos de 3 Ver la información detallada en MAESTU, J., GÓMEZ, C. M. y GUTIÉRREZ, C. (2008). Marzo-Abril N.º 847ICE 27

6 CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ GRÁFICO 1 MARGEN NETO PROMEDIO DEL SECANO Y EL REGADÍO (Promedios provinciales 2001) Euros anuales por hectárea FUENTE: MAESTU et al., Almería Murcia Cádiz Lleida Valencia Cáceres Alicante Badajoz Castellón Huelva Álava La Rioja Huesca Barcelona Granada Zaragoza Málaga Regadío Navarra Jaén Tarragona Sevilla Salamanca Córdoba Secano Toledo Ciudad Real Madrid Burgos Cuenca León Albacete Teruel Segovia Zamora Palencia Ávila euro por metro cúbico y más del 50 por 100 del agua arroja beneficios inferiores a 20 céntimos por metro cúbico. Sólo el 8 por 100 del agua se utiliza en cultivos con márgenes superiores a los 60 céntimos por metro cúbico (Maestu et al., 2008). La existencia de estas rentas de localización protegidas de la competencia descentralizada del mercado son la base de otro tipo de concurrencia entre jurisdicciones o Comunidades Autónomas por la apropiación del recurso a nivel local, a través del desarrollo de infraestructuras de riego propias o a favor de mecanismos institucionales de reasignación de los derechos de propiedad mediante trasvases y mercados de agua, cuando existen los medios técnicos para transportar el recurso (Reppetto, 1986). En el caso español, la finalización de los regadíos en ejecución y la ejecución de los proyectos contenidos en el Plan Nacional de Regadíos se traduciría en una expansión superior a hectáreas entre 2001 y 2015, con una demanda hídrica superior al consumo total de la industria española (Maestu et al., 2008, páginas 179 y 181). La expansión de infraestructuras de riego es entonces el mecanismo que alimenta la competencia entre jurisdicciones, encaminada a la materialización de las rentas locales del agua, consolidando los derechos de uso en cada lugar, y alimentando el conflicto territorial respecto de las posibles transferencias y trasvases para reasignar el agua a favor de las regiones más productivas. El aumento de las infraestructuras de riego consolida derechos crecientes de agua que, sin embargo, agravan las consecuencias de la alternancia de ciclos de abundancia y escasez de precipitaciones, y disminuyen la probabilidad de que tales demandas se puedan satisfacer en todo momento. La prioridad lógica de los usos domésticos, que requieren cantidades crecientes como consecuencia del crecimiento demográfico y las mayores rentas familiares, hace que las fluctuaciones de la oferta impacten en mayor medida sobre los recursos 28 ICE Marzo-Abril N.º 847

7 LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA... disponibles para la agricultura 4. Por ese motivo, frente a unos derechos teóricos modulables por la Administración en función de las precipitaciones de cada campaña agraria, cobra importancia la mayor o menor garantía que tiene el agricultor respecto a la disponibilidad de agua en los momentos adecuados. A mayor expansión del regadío, menor será la garantía de disponibilidad de agua en cada campaña agraria. En este sentido cobra especial relevancia la elección entre recursos superficiales y subterráneos. Aunque el agua que se obtiene de las dos fuentes puede satisfacer los mismos usos, la oferta superficial proviene de un flujo sometido a las variaciones meteorológicas, mientras que la oferta subterránea proviene de un stock predecible año tras año. Además, los recursos de aguas superficiales son más fácilmente controlables por la Administración, ya que, por una parte, dependen en gran medida de decisiones de desembalse, y, por otra, los derechos efectivos de uso se asignan individualmente a través de asociaciones de regantes que son, en última instancia, las encargadas de poner el agua a disposición de cada agricultor y de recolectar el importe del canon y la tarifa correspondiente. El acceso a las aguas subterráneas es más difícil de controlar por parte de la Administración hidráulica. Las decisiones sobre su uso no están centralizadas y la opción de instalar un pozo depende de consideraciones con un componente de riesgo moral, pues el agente compara el coste esperado de la sanción con el beneficio económico de disponer de unos caudales seguros durante un cierto tiempo. Estos elementos acentúan el carácter de bien de libre acceso de los acuíferos 5. 4 Las infraestructuras hidráulicas generan unas expectativas de agua de volumen similar a sus parámetros de diseño, que sólo pueden satisfacerse en años de lluvias normales. Por ese motivo, incrementan la demanda y disminuyen la probabilidad de atender todos los derechos de uso en años de menores precipitaciones. A modo de ejemplo, los caudales previstos en el trasvase Tajo-Segura, de 600 hectómetros cúbicos anuales, no se han cumplido en ninguno de los años desde su inauguración (Confederación Hidrográfica del Segura, 2008). 5 El riesgo moral como incentivo para la sobreexplotación cobra mayor importancia cuando se considera la pasividad de la Administración para En España, como ya hemos mencionado, el valor del agua en la agricultura y la menor garantía de las aguas superficiales explican la existencia de incentivos económicos crecientes para la extracción de agua subterránea. Los costes de extracción del agua, aun en acuíferos sobreexplotados, representan una fracción menor del valor de los rendimientos adicionales que pueden obtenerse de ella (Llamas, 2007). En función del tipo de acuífero y su estado de conservación, los costes de extracción de agua oscilan entre uno y diez céntimos por metro cúbico. Incorporando las necesidades hídricas y los costes de aplicación según los tipos de cultivo, los costes del agua representa una fracción entre el 3 por y el 3 por 100 del valor de la producción de las comarcas agrarias españolas (Maestu et al., 2008 y Llamas, 2007). Este tipo de incentivos económicos explican la sobreexplotación del agua en distintos acuíferos españoles. El ejemplo más documentado corresponde a las aguas subterráneas de la Mancha Occidental en el entorno del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel. En este caso los rendimientos financieros y los bajos costes del agua, en relación al valor de las cosechas, explican el descenso de 23 metros en el nivel del acuífero y el vaciado de hm 3 en el período comprendido entre 1980 y 2004 (IGME, 2005). Considerando que el acuífero tiene una aportación natural promedio de 300 hm 3 anuales, con fluctuaciones entre 200 hm 3 y 500 hm 3 entre períodos secos y húmedos, se llega a la conclusión de que las extracciones promedio anuales han superado los 400 hm 3. De acuerdo con estos cálculos y con los registros de cultivos en la zona, se estima que más de siete de cada diez pozos en la zona son ilegales (Confederación del Guadiana, 2008). perseguir las extracciones ilegales. La «insumisión hidrológica», LLAMAS (2007), ha dado lugar a una «revolución silenciosa, realizada especialmente por agricultores modestos, que en las regiones áridas y semiáridas [...] han perforado millones de pozos de los que extraen probablemente un volumen que oscila entre los 700 y kilómetros cúbicos por año». Véase también SHAH, Marzo-Abril N.º 847ICE 29

8 CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ A modo de síntesis, la existencia de rentas locales positivas para el uso del agua es la principal explicación del aumento de las infraestructuras de riego necesarias para la creación y consolidación de derechos de propiedad. La demanda de agua resultante en un contexto de ofertas variables en el tiempo se convierte en un incentivo para la sobreexplotación de las aguas subterraneas, que ofrecen mayor garantía y son más difíciles de controlar por parte de la autoridad pública. La mayor escasez local del recurso se traduce en una mayor presión política por nuevos trasvases e infraestructuras, extendiendo la escasez sobre el territorio (Dinar y Saleth, 2005). 4. Competencia y sobrecapitalización Se invierte excesivamente en aprovechamientos del agua? La diversidad de usos del agua da lugar a diversas unidades de esfuerzo que incluyen embalses, tuberías, canales de distribución, redes de distribución, turbinas, sistemas de riego, sistemas de refrigeración de centrales térmicas y nucleares, etcétera. Al igual que en el caso de los demás recursos renovables, la captura de las rentas del agua exige que los agentes económicos inviertan en las unidades adecuadas de capital. Así como la captura de peces exige inversión en barcos, tripulación y aparejos adecuados, las captaciones y el uso del agua exigen inversión en la construcción de infraestructuras adecuadas para el aprovechamiento económico y financiero del recurso (Brown, 2000; Clark, 1990). En todos estos casos, si fallan los mecanismos institucionales para controlar el acceso al recurso, la consecuencia será un número excesivo de unidades de esfuerzo, dando lugar a flotas pesqueras excesivas, a una cabaña ganadera excesiva y a un agotamiento de los caladeros de pesca y la desertización de los pastos comunales (Pearce y Turner, 1995). En ausencia de una regulación adecuada para coordinar tales inversiones y, en consecuencia, para limitar el acceso al recurso, se producirá una inversión excesiva en unidades de esfuerzo y habrá un exceso de capital invertido en este tipo de infraestructuras. Sin embargo, esta diversidad de formas del capital necesarias para los aprovechamientos del agua, hace que resulte imposible determinar empíricamente si efectivamente la competencia por las rentas del agua ha conducido, en España, a una inversión y a un deterioro más allá de los umbrales de eficiencia intertemporal. Como ya hemos mencionado, el hecho de que los derechos de agua para uso agrícola sólo puedan satisfacerse en años excepcionalmente húmedos y los datos sobre los planes de inversión en el sector, que sugieren que la acumulación de capital seguirá la misma tónica en los próximos años, son indicadores de que podría haber un exceso de inversión en infraestructuras de regadío. La hipótesis de sobrecapitalización se puede poner a prueba en un sector de dimensión nacional que, a diferencia de la agricultura, invierte en unidades conmensurables de capital y produce un bien homogéneo para el que existe un mercado relativamente competitivo. Éste es el sector hidroeléctrico. El capital en este sector se mide en unidades de potencia instalada de generación y produce energía eléctrica a través de la turbinación de caudales de agua. Las infraestructuras hidroeléctricas se conciben para aumentar el producible hidroeléctrico entendido como la energía que puede obtenerse de los recursos hídricos disponibles, y para estabilizar en el tiempo las posibilidades de generación en un contexto de aportaciones naturales variables 6. El diseño de las obras de infraestructura se hace en función de los recursos previstos, y su productividad, una vez que tales facilidades están en funcionamiento, depende del agua efectivamente disponible y, en consecuencia, de la competencia con los demás usos del agua. La evaluación ex post de la productividad de las infraestructuras hidroeléctricas confirma la hipótesis de una inversión excesiva en capacidad productiva, debido 6 El aumento de la cantidad de agua aprovechable se consigue mediante embalses para almacenar la energía potencial, mediante canales para ganar altura con respecto a los cauces y mediante turbinas para generar electricidad en estas infraestructuras o en las caídas naturales de agua. 30 ICE Marzo-Abril N.º 847

9 LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA... GRÁFICO 2 PRODUCIBLE HIDROELÉCTRICO Y POTENCIA INSTALADA, Producible hidroeléctrico GWh Energía producible hidroeléctrica (GWh) Potencia hidroeléctrica a 31 de diciembre Potencia instalada MW FUENTE: RED ELÉCTRICA ESPAÑOLA. a la mayor escasez del recurso hídrico. En el Gráfico 2 se compara la evolución de la potencia instalada (medida en unidades de potencia en el eje derecho y representada en la línea continua) con la energía producible en cada momento (representada con la línea de trazo más fino y medida en el eje izquierdo del gráfico). Como puede observarse, la potencia instalada de hidroelectricidad creció exponencialmente desde 1920 (cuando cubría más del 90 por 100 de la demanda nacional de electricidad). Esta senda de acumulación de capital se mantiene hasta comienzos de los años noventa, cuando se alcanzan los megawatios de potencia, y desde entonces el crecimiento se ha producido más lentamente, hasta los cerca de megawatios de diciembre de Entre 1940 y 2000 la potencia instalada de hidroelectricidad en España aumentó a una tasa promedio anual del 4,25 por 100, lo que supone un esfuerzo inversor considerable en la construcción de embalses, centrales, canales de derivación en aprovechamientos fluyentes, etcétera. Paradójicamente, en España tal acumulación de capital no ha venido acompañada de un crecimiento comparable de la electricidad producida y, lo que es más relevante para el análisis que nos ocupa, tampoco de la energía que puede obtenerse con los recursos hídricos disponibles en cada momento. En otras palabras, aunque las infraestructuras y su capacidad teórica de producción crecieron exponencialmente, la cantidad de agua aprovechable para la generación de energía, al contrario de lo esperado, no aumentó. El Gráfico 2 permite ver claramente cómo el producible hidroeléctrico 7 de los últimos 30 años, a pesar de la variabilidad lógica debida a la secuencia de años secos y húmedos, no es 7 El producible hidroeléctrico se define como «la cantidad máxima de energía eléctrica que teóricamente se podría producir considerando las aportaciones registradas durante un determinado período de tiempo y una vez deducidas las detracciones realizadas para riego y otros usos distintos de la producción hidroeléctrica» Red Eléctrica Española (2008); Marzo-Abril N.º 847ICE 31

10 CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ mayor que el de los años veinte y treinta del siglo pasado. A pesar de la acumulación de capital y de la ingente inversión en infraestructuras, para regular el ciclo hidrológico, la economía española no ha conseguido aumentar la cantidad de energía hidroeléctrica producible. Con las infraestructuras disponibles en la primera década del Siglo XXI no es posible generar más energía hidroeléctrica que la que podía obtenerse con la capacidad instalada 70 años atrás. La explicación obviamente se encuentra en el deterioro de los recursos hídricos, que ha compensado el aumento esperado de la mayor capacidad de regulación hídrica y de la potencia instalada creciente. La causa de la disminución del producible hidroeléctrico, a pesar del aumento exponencial de la capacidad de producción, se encuentra en las captaciones crecientes de agua para otros usos, fundamentalmente regadío y abastecimiento. El aumento de los usos del agua y la competencia por el recurso hídrico en España conlleva una reducción significativa de las aportaciones de agua y, en consecuencia, se encuentra en el origen de la depreciación efectiva del capital invertido en generación hidroeléctrica 8. La falta de coordinación de la política hídrica se manifiesta en el aumento de la capacidad ociosa. El exceso de inversión en el sector hidroeléctrico se pone también de manifiesto en la disminución de la tasa de utilización del capital, indicada por las horas promedio de funcionamiento de las centrales existentes. Utilizando un período suficientemente largo, que permita controlar el efecto de los cambios naturales en las precipitaciones, es posible observar una tendencia clara de aumento de la capacidad ociosa de producción en el sector. Como se observa en el Gráfico 3, el máximo histórico de utilización de la potencia instalada en hidroelectricidad se alcanzó en 1963, con horas, equivalentes a un 40 por 100 de la potencia instalada. Durante los últimos 50 años la tendencia a la disminución en la tasa de utilización indica una reducción de las horas de funcionamiento, a un ritmo anual del 1,8 por 100. En un sentido más general, la inversión hidroeléctrica no sólo no ha aumentado el producible hidroeléctrico si no que tampoco ha servido para ajustar la oferta a la demanda, suavizando el impacto del ciclo hidrológico mediterráneo y reduciendo la incertidumbre sobre las disponibilidades de agua a lo largo del tiempo. La incertidumbre sobre la disponibilidad de recursos se puede medir a través de la desviación estándar del producible hidroeléctrico mensual entre dos períodos de tiempo suficientemente amplios para abarcar la variabilidad natural de las aportaciones de agua 9. La desviación estándar del producible hidroeléctrico entre enero de 1970 y diciembre de 1999 (con un valor de 1.772,15) no es significativamente distinta de la del período comprendido entre enero de 1920 y diciembre de 1949 (igual a 1.782,68). La capacidad de regulación hídrica materializada en una amplia gama de obras hidráulicas no ha conseguido entonces reducir la incertidumbre sobre las disponibilidades de agua. Este resultado es paradójico ya que la inversión en el sector no sólo está destinada a instalar turbinas para producir energía. También tiene como objetivo regular la escorrentía superficial para incrementar los caudales aprovechables, canalizando o embalsando adecuadamente las aportaciones de los cauces fluviales. Más que un mecanismo para estabilizar la oferta de agua y suavizar los efectos de una meteorología adversa, las infraestructuras hidroeléctricas son un mecanismo para la generación de rentas más elevadas en años húmedos que en años secos. Si se compara un año seco, como el 2005, con un año húmedo, se puede observar que con la misma potencia instalada la genera- 8 En el año 2007 la energía hidráulica suponía cerca del 30 por 100 de la potencia instalada pero aportó el 10 por 100 de la generación neta de energía (Red Eléctrica Española, 2008). 9 Los datos históricos sobre el producible hidroeléctrico mensual publicados por Red Eléctrica Española cubren desde enero de 1920 hasta diciembre de Estos datos permiten comparar dos períodos de treinta años separados entre sí por uno de veinte años. 32 ICE Marzo-Abril N.º 847

11 LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA... GRÁFICO 3 HORAS AÑO PROMEDIO DE UTILIZACIÓN DE LAS CENTRALES HIDROELÉCTRICAS, Año Horas año de utilización Exponencial (horas año de utilización), x NOTA: Ecuación de la curva: y e R 2 0, 595. FUENTE: Elaboración propia a partir de RED ELÉCTRICA ESPAÑOLA, ción de hidroelectricidad en el primer caso fue de GWh, mientras en el segundo fue de El exceso de inversión en el sector hidroeléctrico, o, equivalentemente, la disminución del valor de las inversiones en aprovechamientos hidroeléctricos y la reducción de los recursos hídricos disponibles, pueden conllevar otras consecuencias económicas importantes. Por una parte, los embalses son una de las pocas maneras de almacenar energía. La posibilidad de modular la producción hace que esta forma de energía se convierta en un elemento básico para acomodar los picos de demanda y dar estabilidad al mercado eléctrico. La disminución del producible hidroeléctrico puede hacer necesaria la inversión en mayor capacidad en otras tecnologías de generación (como el gas natural y el ciclo 10 Cálculos con base REE (2008). combinado) aumentando los costes efectivos de dar garantía de potencia al sistema eléctrico español. Por otra parte, un menor peso de la energía hidráulica puede significar, también, un aumento de las emisiones de contaminación, particularmente de los gases de efecto invernadero, ya que conlleva un aumento de la participación de las energías térmicas en el mix de generación. Una evaluación ex post de la racionalidad económica de las inversiones en hidroelectricidad arrojaría unos resultados muy diferentes a las expectativas que guiaron el diseño y la puesta en marcha de estos proyectos. En la práctica la acumulación de capital en el sector eléctrico no ha aumentado la energía producible ni ha reducido el riesgo sobre la disponibilidad futura de agua. En términos más generales, lo anterior es una consecuencia de la falta de una adecuada coordinación de la planificación energética y de las inversiones en el sector, por una parte, y de la gestión del recurso hídrico, por otra. Marzo-Abril N.º 847ICE 33

12 CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ Esta coordinación debería haber equilibrado el ritmo de acumulación de capital con el aumento de los recursos disponibles para la generación de electricidad. Si esto hubiera ocurrido, la potencia instalada y el producible hidroeléctrico habrían aumentado a un ritmo similar, se habrían evitado los excesos de capacidad productiva y se habría conseguido una regulación intertemporal de la oferta hídrica (Gómez et al., 2004). 5. Ahorro de agua vs. mejora del medio hídrico Un componente importante de las estrategias de gestión del recurso hídrico consiste en la puesta en práctica de distintas medidas de ahorro encaminadas a aumentar la eficiencia técnica en el uso del agua en sus distintas aplicaciones en la economía. Sin embargo, como veremos a continuación, tales medidas no necesariamente se traducen en una mejora del medio hídrico y menos aún en una reducción en la escasez relativa del recurso. Al contrario de lo que indica la intuición, el «ahorro de agua» puede crear incentivos adicionales que aumenten la presión sobre el recurso. La explicación de esta aparente paradoja se encuentra en la necesidad de distinguir claramente entre, por una parte, las medidas y estrategias destinadas a aumentar la eficiencia técnica en el uso del agua, y, por otra, las medidas y estrategias orientadas a mejorar el medio hídrico, reduciendo las extracciones de agua y los vertidos de contaminación. En el primer caso se encuentran todas aquellas acciones destinadas a poner en práctica las mejores tecnologías disponibles con el fin de reducir las cantidades de agua necesarias para obtener un determinado nivel de producción de bienes o servicios. En el segundo se encuentran todas las acciones destinadas a reducir las extracciones de agua y las demás presiones sobre el medio natural. La posibilidad de que la mayor eficiencia técnica en la utilización de los recursos naturales no conduzca a la reducción esperada de su uso se conoce en la literatura como la paradoja de Jevons o el efecto rebote (véase, por ejemplo, Alcott, 2005 y Tirado et al., 2006). A continuación, presentamos un ejemplo gráfico en el que se demuestra cómo la modernización de regadíos una de las medidas con mayor potencial para obtener ahorros significativos de agua puede conducir, en efecto, a un aumento de la demanda de agua y, por lo tanto, aunque aumente la eficiencia técnica en el uso del recurso, no puede considerarse en sí misma una política de gestión de la escasez 11. En el Gráfico 4 se muestra la situación de partida y la nueva situación de un regadío hipotético en el que se utiliza una técnica de riego «a manta» o por gravedad, que es sustituido por la técnica más eficaz de riego por goteo. La situación inicial en los cuatro cuadrantes del gráfico se representa mediante las líneas de trazo más grueso. La técnica de riego se representa mediante una línea recta que atraviesa diagonalmente el gráfico pasando por el origen, en los paneles (b) y (d). En el panel (b) esta línea recta permite relacionar la cantidad de agua utilizada en la parcela y la que efectivamente es aprovechada por el cultivo 12. Así, debido a la técnica de riego tradicional, para administrar metros cúbicos a los cultivos es necesario introducir el doble en el sistema de riego. En el panel (d) del gráfico, la técnica de riego permite mostrar la relación que existe entre el precio de adquisición del agua y el coste marginal del agua efectivamente utilizada por los cultivos. Así, si el precio de cada metro cúbico es 10 céntimos de euro, para que el cultivo aproveche efectivamente un metro cúbico será necesario adquirir dos metros de agua, por lo 11 El Plan de Choque de Modernización de Regadíos, aprobado el 10 de marzo de 2006 (Real Decreto 287/2006) en el marco del programa AGUA (Actuaciones para la Gestión y Utilización del Agua), tiene prevista la inversión de millones de euros en la mejora de los regadíos existentes, con lo que se espera un ahorro de millones de metros cúbicos. El plan no incluye medidas complementarias de tarifas volumétricas de agua ni de reducción de los derechos de uso en manos de los agricultores afectados. 12 La distinción entre agua utilizada y agua efectiva es tradicional en economía agraria (véase CARLSON, G. et al., 1993). La primera es equivalente al concepto agronómico de necesidades hídricas a pie de parcela y la segunda al de necesidades hídricas de los cultivos. 34 ICE Marzo-Abril N.º 847

13 LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA... GRÁFICO 4 LA PARADOJA DE JEVONS Y LA MODERNIZACIÓN DE REGADÍOS (d) Técnica de riego* Precio (a) ( /m 3 ) Demanda de agua A C B 0,10 A C B Coste marginal Agua utilizada ( /m ) 0,20 0, (m 3) A A Riego por gravedad C C B B Riego por goteo (c) Productividad marginal del agua Agua efectiva (m 3) (b) Técnica de riego* NOTA: * En los cuadrantes d y b la técnica de riego inicial se representa con trazo grueso, la técnica de riego nueva con trazo fino. FUENTE: Elaboración propia. 13 El coste marginal es igual al precio de mercado dividido por la eficiencia de la técnica de riego (en este caso, 0,1/0,5). que el coste marginal del agua efectivamente utilizada en la producción agraria es igual a 20 céntimos 13. La tecnología de riego permite establecer la relación que existe entre la productividad marginal del agua efectivamente utilizada, representada en el panel (c), y la demanda derivada de agua como un input primario que aparece en el panel (a) del gráfico. La productividad marginal del agua [en (c)] representa el valor de mercado de la productividad marginal física del agua efectivamente utilizada por el cultivo y, suponiendo que el agricultor es precio-aceptante, se muestra como una función decreciente del agua efectiva. Esta productividad no se modifica como consecuencia de la sustitución de la técnica de cultivo. La demanda de agua [en (a)], derivada de la anterior productividad marginal, representa la disposición marginal a pagar por disponer de agua para administrar al cultivo. La situación de partida se representa, por ejemplo, a través de los puntos indicados con la letra A en los cuatro paneles del Gráfico 4. El agricultor adquiere metros cúbicos de agua de los que debido a su técnica deficiente de riego sólo utiliza la mitad con una productividad marginal de 20 céntimos por metro cúbico, exáctamente el doble del precio de adquisición del agua. Supongamos ahora que, con el fin de hacer más eficiente el uso del agua en el regadío y con el objetivo de ahorrar Marzo-Abril N.º 847ICE 35

14 CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ agua, se produce una sustitución de la técnica de riego y se instalan dispositivos de goteo que tienen una eficiencia del 90 por 100. La nueva situación se representa a través de las líneas de trazo más fino en el gráfico. Existen dos alternativas para identificar el efecto que esto tendrá sobre la demanda de agua y, como veremos a continuación, las dos conducen al mismo resultado: la modernización del regadío aumenta la demanda de agua. Supongamos un primer caso en que el precio del agua permanece constante. La nueva situación se representa con los puntos marcados con la letra B en los cuatro paneles. Evidentemente la nueva técnica de riego supone un aumento en la productividad del agua en el regadío. Al precio vigente del mercado esta mejora se traduce en una reducción del coste marginal del agua efectivamente utilizada, que cae de los 20 céntimos de euro anteriores a Esto es lo que muestra el cuadrante (d) del gráfico. La reducción del coste marginal aumenta la demanda, ya que el agricultor igualará el valor de la productividad marginal al coste marginal del agua efectiva. Al nuevo coste marginal la demanda de agua aumenta, por ejemplo, hasta los metros cúbicos necesarios para que, con la nueva técnica de riego, el cultivo utilice una cantidad efectiva de metros cúbicos. En este caso, no cabe duda de que no se producirá ningún ahorro de agua y, si existe capacidad para satisfacer la demanda adicional al precio vigente del mercado, el efecto será justamente el contrario: una mayor disposición marginal a pagar y por lo tanto una mayor demanda de agua. Como puede observarse, el único requisito para que se produzca este resultado paradójico es que la productividad marginal del agua efectivamente utilizada sea decreciente. Supongamos, en una segunda alternativa, que debido a su carácter de concesión administrativa el agricultor no tiene la posibilidad de aumentar el volumen de 14 El valor de 11 céntimos de euro se obtiene dividiendo el precio de adquisición del agua (10 centímos/m 3 ) por la nueva eficiencia de riego (igual a 0,9). agua utilizada. En este caso, la modernización del regadío aumentará la productividad de la explotación, reducirá el coste marginal del agua efectiva y, en consecuencia, aumentará la disposición marginal a pagar por disponer de más recursos para el riego. La situación resultante está indicada con la letra C mayúscula en los cuatro paneles del gráfico. El resultado será una mayor disposición a pagar por el agua actualmente utilizada y, bajo el supuesto de precios fijos, un aumento de la renta agraria o del excedente del productor. Si los derechos de uso del agua son constantes, bajo ningún concepto los agricultores utilizarán voluntariamente una cantidad menor de agua, por lo que los ahorros conseguidos no se traducirán en una mejora de las fuentes de agua. Al contrario de lo esperado, la mejora en la eficiencia del regadío creará un exceso de demanda y reforzará los incentivos para obtener recursos adicionales a través de presiones sobre las autoridades políticas o de extracciones ilegales. En este caso, la política de ahorro de un recurso natural paradójicamente aumenta la demanda del mismo y conduce a una mayor escasez. Una vez demostrado que las medidas de mejora en la eficiencia hídrica no son equivalentes a medidas de reducción de las presiones que ejerce la economía sobre las masas de agua, podemos preguntarnos cuáles son las condiciones necesarias para que efectivamente se produzca una mejora en el estado del recurso. La respuesta se encuentra en la utilización de los precios y de los derechos de propiedad, como los únicos mecanismos que garantiza la reducción del uso del agua y, en definitiva, el traslado a la naturaleza de parte de los ahorros obtenidos. Para que, una vez obtenida la modernización del regadío, se produzca efectivamente una disminución en el uso del agua es necesario que se utilice un instrumento adicional con el fin de reducir el uso del agua. Los instrumentos alternativos son dos: el aumento del precio o la reducción de los derechos de uso. Para que los ahorros obtenidos mediante la mejora de la eficiencia se conviertan efectivamente en un ahorro de agua es necesa- 36 ICE Marzo-Abril N.º 847

15 LA EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN DEL AGUA... rio que el precio del metro cúbico de agua aumente en la cuantía necesaria para que la cantidad demandada se reduzca, o que el Gobierno recupere un volumen de concesiones de agua en beneficio de la conservación del recurso. En ambos casos, a través de instrumentos de precio o de cantidad, se consigue la incorporación de la renta de escasez en el precio del agua. El ejemplo pretende mostrar que no es lo mismo aumentar la eficiencia técnica en el uso del agua que ahorrar agua. Para que las ganancias obtenidas mediante las medidas de eficiencia se transfieran al medio natural es necesario utilizar instrumentos expresamente diseñados para ello. Por ese motivo, en lugar de dar por hecho que consumir menos agua mejora la naturaleza, parece más adecuado decir que las medidas de eficiencia hídrica constituyen una oportunidad para mejorar el estado del recurso hídrico. La razón está en que éstas producen mejoras en la producción, y por lo tanto beneficios y rentas privadas que permiten poner en práctica políticas de aumento de precios y de reducción de derechos de uso en beneficio de un menor uso del agua. En otras palabras, la mejora productiva del regadío podría utilizarse para resolver el problema de compatibilidad de incentivos entre un mayor beneficio privado y la mejora del patrimonio colectivo. Estos dos objetivos sólo se pueden hacer compatibles generando ganancias a través de la mayor eficiencia en el uso del agua. La mejora en la eficiencia puede ser una condición necesaria para reducir la escasez pero no es una condición suficiente. En la gestión del agua como un recurso escaso no existen sustitutos a los precios y/o al control de los derechos de propiedad (Tirado et al., 2006). Sin medidas específicas de precios y de reducción de derechos de propiedad, podría ocurrir que el gasto público invertido en la mayor eficiencia hídrica se convierta, en la práctica, en un mecanismo para el aumento de las rentas de los propietarios de los derechos de agua. Además, existen otros motivos por los que una política de ahorro como la presentada puede arrojar resultados contrarios a los esperados: la mayor demanda aumenta las presiones sobre la Administración para que ponga mayores caudales a disposición de los regantes y puede aumentar también los incentivos para incurrir en comportamientos de riesgo moral, agravando, en la práctica, la escasez y el deterioro ambiental. No debe desconocerse tampoco el hecho de que la mayor eficiencia del regadío significa también que, al aumentar la fracción absorbida por los cultivos, se reducirán los retornos de riego con consecuencias negativas aguas abajo Conclusiones «El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia a los que se destina y debería reconocérsele como un bien económico... La ignorancia en el pasado del valor económico del agua ha conducido al derroche y a la utilización de este recurso con efectos perjudiciales para el medio ambiente. La gestión del agua, en su condición de bien económico, es un medio importante para conseguir un aprovechamiento eficaz y equitativo y para favorecer la conservación y la protección de los recursos» 16. El análisis anterior pretende concretar esta afirmación de la Cumbre de Dublín sobre el papel de la economía en la gestión del agua. A través de tres ejemplos estilizados se presenta, en primer lugar, cómo, en el caso del regadío, la asignación administrativa de un recurso productivo como el agua, que tiene un valor positivo asociado a su disponibilidad en el territorio, conduce a una competencia jurisdiccional por consolidar derechos de uso a partir de la acumulación de infraestructuras para el uso productivo del agua. El aumento en la capacidad de utilización del agua explica, al mismo tiempo, la expansión de los de- 15 DINAR (2000) advierte sobre los efectos a terceros de las políticas hídricas. 16 Declaración de Dublín sobre el agua y el desarrollo sostenible. Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente. Dublín, Marzo-Abril N.º 847ICE 37

16 CARLOS MARIO GÓMEZ GÓMEZ rechos de propiedad y la disminución simultánea de la garantía de que estos derechos se puedan cubrir con los recursos disponibles en todo momento. La menor garantía conduce a una presión sobre los recursos de oferta más predecible, y de menor control por parte de la Administración, aumentando la presión sobre las aguas subterráneas, y realimentando la presión por mayores infraestructuras para aumentar la disponibilidad de agua en cada punto del territorio. En segundo lugar, en el caso de la generación hidroeléctrica, se muestra cómo la acumulación de capacidad productiva, en un contexto de competencia entre usos alternativos del agua, no consigue aumentar la cantidad producible de energía y sólo puede traducirse en un aumento de la capacidad ociosa de producción. Tales infraestructuras tampoco consiguen estabilizar la oferta de energía hidráulica, independizándola de las variaciones naturales en la disponibilidad del recurso. La falta de coordinación horizontal de todas las políticas que tienen incidencia sobre el medio hídrico genera, entonces, excesos de acumulación de capital y agravan la escasez relativa del agua. En tercer lugar, en el diseño de las políticas de conservación de las fuentes de agua, se demuestra que las medidas teóricas de ahorro, al aumentar la eficiencia técnica en el uso del recurso, conducen paradójicamente a un aumento de la demanda y a una mayor escasez del recurso por lo que, en sí mismas, no pueden considerarse instrumentos para la conservación del medio hídrico. Para ello es necesaria la utilización de instrumentos de precios que incorporen el coste ambiental y del recurso, además de los costes financieros de la prestación de los servicios del agua y/o el ajuste en la cantidad de derechos de propiedad, con el fin de hacer compatibles las actividades productivas con una menor presión sobre el recurso hídrico. Referencias bibliográficas [1] ALLCOT, B. (2005): «Jevon s Paradox», Ecological Economics, 54: [2] ADAMOWICZ, W. (2004): «What s it Worth?: An Examination of Historical Trends and Future Directions in Environmental Valuation», Australian Journal of Agricultural and Resource Economics, 48 (3): [3] BERGSTROM, J.; BOYLE, K. y POE, G. (2001): The Economic Value of Water Quality, Edward Elgar. [4] BROUWER, R. y SPANINKS, F. A. (1999): «The Validity of Environmental Benefits Transfer: Further Empirical Testing», Environmental and Resource Economics, 14 (1): [5] BROWN, G. (2000): «Renewable Natural Resource Management and Use without Markets», Journal of Economic Literature, Volumen 38 (4): [6] CARLSON, G.; ZILBERMAN, D. y MIRANOWSKI, J. (1993): Agricultural and Environmental Resource Economics, Oxford University Press. [7] CLARK, C. (1990): Mathematical Bioeconomics. The Optimal Management of Renewable Resources, John Wiley & Sons. Segunda Edición. [8] COMISIÓN EUROPEA (2000): Directiva 2000/60/ec. Del Parlamente y el Consejo del 23 de octubre de OJL [9] CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADIANA (2008): Esquema provisional de temas importantes en la demarcación, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. [10] CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL SEGURA (2008): Esquema provisional de temas importantes en la demarcación, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. [11] DINAR, A. y SUBRAMANIAN, A., eds. (1997): «Water Pricing Experience. An International Perspective», Technical Paper No: 386, The World Bank, Washington, DC. [12] DINAR, A. (ed.) (2000): The Political Economy of Water Pricing Reforms, Oxford University Press, Washington, D.C. [13] DINAR, A. y SALETH, M. (2005): «Can Water Institutions be Cured? A Water Institutions Health Index», Water Science and Technology: Water Supply, 15 (6): [14] FORNÉS, J. M.; HERA, A. DE LA y LLAMAS, M. R. (2005): «The Silent Revolution in Groundwater Intensive Use and its Influence in Spain», Water Policy, volumen 7, número 3, páginas ISSN: [15] GÓMEZ, C. M.; TIRADO, D. y REY-MAQUIEIRA, J. (2004): «Water Exchanges vs. Water Works: Insights from a Computable General Equilibrium Model for the Balearic Islands», Water resources Research. Volumen 40. W Doi /2004WR [16] IGME (INSTITUTO GEOLÓGICO MINERO DE ESPA- ÑA) (2005): Evolución Piezométrica en la Unidad Hidrogeológica [17] KRULCE, D. L.; ROUMASSET, J. A. y WILSON, T. (1997): «Optimal Management of a Renewable and Replaceable Resource: The Case of Coastal Groundwater», American Journal of Agricultural Economics, 79: ICE Marzo-Abril N.º 847

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18 MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y COMERCIO Núm ,70 Núm Del 11 al 20 de octubre de 2007 Del 11 al 20 de JUNIO de 2008 Núm Del 21 al 30 de JUNIO de CASTILLA-LA MANCHA El FAD y la internacionalización La distribución comercial en España en 2007 Núm Del 11 al 20 de JULIO de 2008 Núm Del 11 al 20 de Noviembre de 2008 El sector exterior en 2007