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2 BUSINESS ECONOMICS CONSULTING LLC Comentarios Anteproyecto de resolución por la que el pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones emite los lineamientos para desarrollar los modelos de costos que empleará al momento de resolver, en términos del artículo 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, las tarifas de interconexión aplicables a la prestación de los servicios de interconexión entre concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones. Arturo Briceño 12/3/2010

3 Contenido Externalidad de red... 2 Recuperación de costos fijos y comunes... 4 Tráfico facturado y tráfico cursado... 5 Reducción gradual de tarifas de interconexión... 6 El efecto cama de agua... 7 Pagos diferentes por espectro... 8 Estimación de demanda... 8 Con motivo del Anteproyecto de Resolución por la que el Pleno de la Comisión Federal de Telecomunicaciones Emite los Lineamientos para Desarrollar los Modelos de costos que Empleará al Momento de Resolver, en Términos del Artículo 42 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, las Tarifas de Interconexión Aplicables a la Prestación de los Servicios de interconexión entre Concesionarios de Redes Públicas de Telecomunicaciones (la Resolución ), emitido por la Comisión Federal de Telecomunicaciones (la Comisión ) ante la Comisión Federal de Mejora Regulatoria ( Cofemer ), a continuación se presentan comentarios que tienen como objetivo brindar una opinión económica objetiva y temática respecto a algunos de los alcances y limitaciones de los resolutivos finales que propone la Comisión, y que estarán referidos fundamentalmente a los modelos de costos de terminación en redes móviles. Externalidad de red La teoría económica brinda un soporte adecuado al concepto de externalidad de redes en servicios de telecomunicaciones. La presencia de externalidades de red tiene aún más relevancia en países en desarrollo, en donde todavía no se han alcanzado niveles plenos de penetración de servicios de telecomunicaciones. A pesar que México forma parte de la OCDE, es aún considerado un país en desarrollo. En el Resolutivo Décimo la Comisión señala que tampoco se considerará para determinar las tarifas de interconexión algún margen adicional por concepto de externalidades. Sin embargo, la Comisión no justifica las causas para llegar a dicha conclusión. Lo anterior considerando que tiempo atrás la propia Comisión había expresado que resultaba necesario incluir este margen por externalidades en la determinación de los costos de interconexión en México. Se desconocen las 2

4 causas por las que la Comisión cambió su posicionamiento o qué condiciones variaron en el mercado mexicano de la telefonía móvil que la hubieren llevaron a pensar que ya no es necesario mantener el margen por externalidades en la determinación de los costos de interconexión. La discusión regulatoria más extensa sobre externalidad de red y su forma de estimación se ha producido en el contexto de estimación del cargo de terminación móvil en el Reino Unido. En este país si existe una estimación de la externalidad de red y se incorpora como un margen sobre el costo incremental de terminación móvil. 1 A pesar que en México la penetración móvil se ha incrementado en forma importante en los últimos años (78% a inicios de año), la misma aún falta extenderse a parte importante de la población. Por ejemplo, en el Reino Unido la penetración móvil es por encima de 130% y el regulador todavía mantienen un margen sobre la tarifas de terminación móvil por concepto de externalidad de red. La Comisión ha abogado anteriormente por la introducción del concepto de externalidad de red en las tarifas de interconexión. Aquí simplemente resaltaremos algunas recomendaciones de política regulatoria que se derivan de la externalidad de red en el caso móvil. La regla óptima de fijación de precio de la suscripción en redes móviles en presencia de externalidad de red es que el precio de suscripción deba de ser menor a su costo incremental. Este es uno de los casos en el que la regla precio igual a costo incremental no es la conveniente para la sociedad. El bienestar de la sociedad se maximiza si el precio de acceso es menor su costo incremental, es decir, se subsidia el acceso. En el sector móvil eso equivale a subsidiar principalmente el aparato terminal, práctica que la industria móvil se ha implementado desde su nacimiento en México, así como en el resto de países del mundo (con excepción de Finlandia en la que existe prohibición de subsidiar el equipo terminal), sin ninguna intervención o mandato regulatorio. Si la Comisión tiene como objetivo el maximizar el bienestar de la sociedad, tiene sentido el implementar un margen por externalidad de red en su estimación de la tarifa de interconexión móvil. Es decir, en términos de tarifas de interconexión, los niveles óptimos son aquellos que maximizan el bienestar total tomando en cuenta: La recuperación eficiente de costos fijos y comunes, y La externalidad de red 1 Otros países también han introducido la externalidad de red, tal como el caso de Israel y Sudáfrica. En la región Latinoamericana, Chile ha permitido incorporar un concepto similar en la terminación móvil, pero se le ha dado otro nombre. El regulador Subtel ha permitido incorporar una porción de los costos de adquisición de clientes en la estimación del costo incremental de una empresa eficiente. Otros reguladores, aún cuando han discutido la validez del concepto y sus méritos para ser incluido como parte del cargo de terminación, finalmente han devenido en inconsistentes debido a que no lo han incluido, como en los casos de Australia y Perú. 3

5 Ya hemos visto que en presencia de externalidad de red en el servicio de suscripción, la regla óptima de precio es que el precio de suscripción sea menor a su costo incremental. Si la empresa es quien subsidia el servicio de suscripción, entonces debe de financiar el subsidio con recursos financieros que provienen de otros servicios que la misma empresa vende. Y si suponemos además, como es el caso de las industrias de telecomunicaciones, que existen altos costos fijos y comunes que deben de ser recuperados a través de márgenes sobre costos, la presencia de externalidad de red exacerba o magnifica la necesidad de cubrir los costos totales de la empresa a través de otros servicios. Si la empresa móvil está subsidiando el servicio de suscripción, es decir el equipo terminal, su equilibrio financiero total tendrá que alcanzarlo de alguna manera fijando un precio por encima a costos en otros servicios, como el de terminación de llamadas. Finalmente, es importante resaltar que la inclusión de un margen por externalidad de red no está en contra de los acuerdos internacionales que el país ha firmado. Un ejemplo de que ello es así es la reciente recomendación hecha por la misma Unión Internacional de Telecomunicaciones, para el caso del tráfico internacional terminado en países en desarrollo y originado en países desarrollados. La UIT recomienda que los países en desarrollo añadan un margen por externalidad de red para el tráfico internacional que se origina en países desarrollados y tiene como destino abonados telefónicos de países en desarrollo. 2 Recuperación de costos fijos y comunes En varios pasajes la Comisión señala la importante presencia de costos fijos y comunes en las empresas de telecomunicaciones. Por ejemplo, en su resolutivo Segundo, la Comisión indica que la cuantificación de los costos que deben de ser estimados deben de incluir también aquellos que permitan recuperar los costos comunes. Para la recuperación de los costos comunes se establecerá un margen por este concepto. El tema aquí es cómo establecer dicho margen, el cual sería aplicado como un costo adicional al costo incremental de la terminación de llamadas, y el cual permitiría que los costos comunes y fijos que incurre el operador puedan ser recuperados también a través del servicio de terminación de llamadas. Algunos reguladores simplemente aplican un mismo margen a todos los servicios (margen equiproporcional). Sin embargo, un mismo margen aplicado por igual a todos los servicios que provee el operador implicaría que la fijación de precios incurriría en una mayor ineficiencia. La manera más correcta desde un punto de vista teórico sería el de aplicar un margen más elevado a los servicios de terminación que el que se aplicaría por ejemplo a los servicios de originación de llamadas. 2 Recomendación D.156 de la UIT, de Octubre 2008,en 4

6 Cómo incorporar los costos fijos o comunes en la determinación de cargos de acceso óptimos? La teoría económica nos ofrece una manera de hacerlo: los precios Ramsey. Los precios Ramsey (precios del segundo mejor) son desviaciones óptimas de la regla de fijar precio igual a costo incremental. La mejor manera de entender el principio de fijación tarifaria del segundo mejor es suponer que partimos de una situación en la cual los precios son iguales a costos incrementales. Pero si existen costos fijos o comunes, y se emplea la regla de que los precios son iguales a sus costos incrementales, la firma no podría cubrir todos sus costos ya que no le alcanzaría a cubrir justamente los costos fijos o comunes. Ahora la pregunta sería, es posible modificar los precios para adicionar un margen sobre el costo incremental de tal manera que podamos minimizar la pérdida de eficiencia económica? Existen muchas maneras de hacerlo pero la teoría económica brinda la mejor solución, aquella en donde se minimiza la pérdida de eficiencia social, y es lograda a través de los precios Ramsey. Cómo se minimiza la pérdida de eficiencia social? Parecería razonable que los mayores márgenes se impongan en aquellos servicios donde importe menos, es decir donde la cantidad demandada no es tan sensitiva a cambios en los precios. Esto es, subir precios en mercados donde la elasticidad precio de demanda es relativamente baja. Inversamente, los márgenes debieran ser bajos en aquellos servicios con elasticidades precio relativamente altas. Siguiendo esta estrategia, podríamos alterar lo memos posible el mercado de su equilibrio de precios igual a costos incrementales. Tráfico facturado y tráfico cursado El dimensionamiento de la red de un operador se basa en gran medida en el tráfico cursado, el cual está compuesto por todo el tráfico que se genera en la red, ya sea facturado o no, y que consume recursos de la red para ser generado. La red consume recursos antes que una llamada sea contestada. Esto se conoce como tiempo de de establecimiento de llamada. La red utiliza recursos antes que una conversación empiece tanto en llamadas que se originan en la red del concesionario como en llamadas que terminan en la red de mismo. Otros ejemplos de tráficos no facturados son las llamadas no contestadas o las llamadas libres, las llamadas con marcación errada que terminan en anuncios informativos y los intentos de llamada de los usuarios que no cuentan con saldo para realizar llamadas. Todo este tipo de llamadas utilizan los recursos de red (señalización y tráfico), es decir implican un costo para el concesionario. El dimensionamiento de una red de telecomunicaciones se hace en base al tráfico cursado total. Sin embargo, el tráfico que debe utilizarse para estimar la tarifa de interconexión móvil es el tráfico facturado, ya que es a partir de ese tráfico que el operador puede recuperar los costos incurridos para la terminación de llamadas. El tráfico facturado es el que un concesionario cobra 5

7 a sus clientes, y los ingresos que ello genera servirán para recuperar sus inversiones y otros gastos de operación. El tráfico facturado debe de permitir que el operador recupere sus costos. Si el tráfico ha sido medido en minutos redondeados la tarifa de interconexión deberá ser en minutos redondeados. Si el regulador exige que la facturación sea en segundos, ello puede acomodarse muy fácilmente estimando cuál es la tarifa de interconexión en segundos que asegura que el operador obtiene el mismo nivel de ingresos que cuando la tarifa era cobrada al minuto o fracción. Y es claro que la tarifa al segundo no es igual a la tarifa al minuto o fracción de minuto dividida entre 60 segundos. Reducción gradual de tarifas de interconexión Existen muchos beneficios para que se establezca una disminución gradual de las tarifas de terminación móvil a sus costos estimados ( ajuste gradual o glide path como se le conoce en Europa.) Una convergencia gradual de las tarifas de terminación móvil, Evita una ruptura no deseada de los modelos de negocio adoptado por los competidores móviles, y permite correcciones durante el camino si es necesario. Permitiría a los operadores ajustar sus planes tarifarios al por menor al ritmo de lal cambio en la tarifa de interconexión Una disminución gradual de las tarifas de terminación móvil sin duda reducirá el efecto cama de agua de los precios de la telefonía móvil, tema que se discute luego. La regulación por incentivos, aplicada a tarifas de interconexión, con graduales disminuciones en el precio, es una práctica bastante popular en muchos países de Europa (Reino Unido, España, Alemania, etc.) así como en la región (Chile, Perú, etc.), ya que constituyen una regulación al estilo de tarifas-tope, la cual conlleva a una serie de ventajas para la sociedad, Crean incentivos para mejorar la eficiencia y reducir costos, en la medida que se alcancen costos menores a los establecidos por la tarifa tope. Bajo un esquema de por ejemplo reducción gradual de cuatro años, los operadores sabrían con certidumbre los niveles tope que regirían en cada uno de los siguientes cuatro años. Los costos de regular se reducen, al evitar frecuentes procedimientos regulatorios. Algunos comentaristas han propuesto revisiones anuales de costos, lo que en nuestra opinión sería incorrecto por dos razones. Primero, elevaría, como se dijo, innecesariamente el costo de regular. Segundo, y más importante, con revisiones de costo anuales se estaría volviendo a una regulación basada en tasas de retorno, y se abandonaría el esquema ya empleado en el país de regulación a partir de precios tope, como se hace por ejemplo con el operador Telmex, el cual tiene una revisión de tarifas tope cada cuatro años. 6

8 El efecto cama de agua La COMISIÓN reconoce que las empresas de telecomunicaciones son multi-producto, es decir que brindan a los usuarios no solamente un servicio sino un conjunto de servicios. El efecto cama de agua en el contexto de la terminación de llamadas del esquema El Que Llama Paga se refiere al hecho que los ingresos de terminación que recibe el operador móvil son, al menos parcialmente, utilizados para financiar servicios al por menor, los cuales ven reducidos sus precios gracias a la competencia existente entre operadores móviles. Una disminución de los ingresos de terminación a consecuencia de una reducción en la tarifa de interconexión- equivale a aumentar el costo neto de adquirir subscriptores, y que al menos parte de la disminución de ingresos de terminación será redistribuido a los usuarios finales a través de mayores precios. Existe evidencia teórica y empírica de que una reducción de las tarifas de terminación móvil se traducirá en precios más altos para los suscriptores móviles, a través de por ejemplo mayores precios de los aparatos móviles. 3 Dado que el precio de aparatos móviles es un factor clave para la penetración de móviles en los países en desarrollo, un aumento en el precio (es decir, una reducción de subsidios a los aparatos) podría reducir la penetración móvil y el bienestar social podría verse disminuido como consecuencia. A pesar de la validez teórica y empírica del efecto cama de agua, lo que es sorprendente es la incredulidad de parte de la mayoría de reguladores sobre los impactos reales del efecto cama de agua y la necesidad de tomarlo en cuenta en las decisiones regulatorias. Los profesores Jullien y Rey de la Toulouse School of Economics explican la incredulidad de los reguladores de esta manera: This is surprising because this amounts to a disbelief that costs matter for prices. Or to put it in another way, neglecting the waterbed effect amounts to postulating that the only driving force of competition on the mobile telephony market is the unit cost of calls, and that fixed subscription costs do not matter (this would include handset subsidy, advertising, fixed origination and termination costs ). Yet, even for a monopoly, costs drive prices. 4 3 Por ejemplo, Genakos y Valletti estiman que el efecto cama de agua es significativo pero menos del 100%: una reducción en la tarifa de interconexión de EQLP resultaría en un aumento de los precios de subscripción y una reducción de ganancias para el operador. Ver Genakos C. y T. Valletti.(2007). Testing the Waterbed Effect in Mobile Telephony, mimeo, Imperial College 4 Jullien, B. and P. Rey. (2008). Notes on the Economics of Termination Charges. IDEI Report # 6, Institut D Economie Industrielle, Toulouse School of Economics, Pág. 12 7

9 Pagos diferentes por espectro El espectro es un insumo indispensable en la producción de cualquier servicio móvil, como el de la terminación de llamadas en redes móviles, y por lo tanto su costo debe de ser incluido en la base de costo de los insumos. Sin embargo, no queda claro de la discusión de la Comisión cómo se imputarán los costos de espectro para concesionarios que han incurrido en pagos tan distintos por un mismo ancho de banda de espectro. Estimación de demanda En su Resolutivo Décimo Primero la Comisión establece que la estimación y pronóstico de las variables a emplearse en el Modelo de Costos del Servicio de interconexión se realizaría mediante modelos econométricos que se ajusten a las mejores prácticas. Mi opinión es que el uso de modelos econométricos para pronosticar la demanda introducirá incertidumbre, inexactitud y discrecionalidad en la estimación de la misma. Más aún, dado que el servicio de terminación de llamadas es una demanda derivada, el ejercicio de pronosticar demanda futura del servicio de terminación involucrará necesariamente hacer un pronóstico completo de todos los servicios de voz existentes en el mercado, es decir las demandas finales de los servicios de voz de la industria y de cada operador, y luego de ello deducir cuál sería el que correspondería al servicio de terminación de llamadas para el operador al cual se está buscando estimar sus costos de terminación de llamadas. Un ejemplo de la inexactitud de los ejercicios de pronósticos de demanda por parte del regulador lo constituye el caso de Chile. En el 2003, durante el proceso de fijación de cargos de terminación en redes móviles correspondientes al quinquenio , el regulador pronosticó, con el uso de modelos econométricos, que a fines del 2008 el total de abonados móviles en Chile sería de 9.8 millones, es decir se alcanzaría una penetración de 58%. 5 Sin embargo la realidad es que a fin del 2008 el número de abonados móviles en Chile llegó a 15.9 millones, es decir, que la penetración alcanzó 95%. Casi el doble que la pronosticada por el regulador. Una alternativa que evita dichos problemas es si el modelo de costos busca reproducir la demanda que el operador está brindando actualmente, es decir la demanda histórica a una fecha de corte. La pregunta relevante en tal caso sería por ejemplo, cuáles son los costos para terminar llamadas por parte de determinado operador, que durante el 2010 ha servido un número dado de suscriptores, los mismos que han generado en ese año una determinada cantidad de minutos (entrantes y salientes en su red)? Estos datos pueden ser fácilmente verificables y auditados por parte del regulador. Esta es la manera que muchos reguladores fijan cargos de terminación en 5 Subtel. (2003). Anexos: Informe de Objeciones y Contraproposiciones a las tarifas Propuestas por la concesionaria móvil para los servicios afectos a fijación tarifaria correspondientes al quinquenio de Noviembre, Descargable en el sitio de Subtel 8

10 redes móviles y evitan la incertidumbre e inexactitud asociada a cuánto será la demanda de servicios 5 o 10 años en adelante. Adicionalmente, el tomar como demanda la existente en un período histórico verificable, restringe la arbitrariedad ya sea del operador o el regulador, de sobre o sub estimar la demanda futura. Atentamente, Arturo Briceño Director Business Economics Consulting LLC Tel Cel

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