FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA INFORME FINAL PROPUESTA

Transcripción

1 FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA INFORME FINAL PROPUESTA Mejoramiento gestión de compras del sector público realizadas a través del Portal Chilecompra ELABORADA POR Consultor Andrés Aspillaga Castellón INSTITUCIONES VINCULADAS Dirección de Compras y Contratación Pública Unidades de Compra del Sector Público (Gobierno Central, Sector Salud y Universidades) 2008

2 RESUMEN EJECUTIVO 1. Nombre de la Propuesta: Mejoramiento Gestión de Compras del Sector Público realizadas a través del Portal Chilecompra 2. Ejecutor: Consultor Andrés Aspillaga Castellón 3. Descripción de él o los Procesos de Gestión a Revisar. El portal fue creado con el objetivo de transparentar y hacer más eficientes las compras públicas en Chile. Desde al año 2003 ha cumplido este objetivo, mejorando continuamente su accionar. El año 2007, se publicaron oportunidades de negocio, de las cuales un porcentaje cercano al 13% son declaradas desiertas, es decir, no son adjudicadas a ningún oferente. Las razones más frecuentemente aludidas por los compradores públicos son 1 : Razón % Observaciones No cumple Requisitos 28,00 Sin Oferentes 28,00 Excede presupuesto o No resulta conveniente 21,33 Cerca de la mitad de estas no indican valor máximo No Dice 9,33 algunas fueron adjudicadas previamente Error en Bases 5,33 Analizando los porcentajes por los que se declaran desiertas las adquisiciones, se desprende que tanto no cumplir con los requisitos técnicos y que no se presentan oferentes, puede asociarse con la dificultad que presentan los proveedores para cumplir con las exigencias de la adquisición (adquisición compleja de entender o satisfacer por parte de proveedores), o con que no exista oferta del servicio o producto solicitado, situación que también muestra una deficiencia por parte del comprador, al no verificar previamente la existencia de dicha oferta. Por otro lado, de la información primaria recolectada (encuestados y focus group) se desprende que: 1. Un 21% de los proveedores no está participando del sistema por: a. Plazos parta preparar propuestas muy cortos (28%). b. Dificultad para preparar las propuestas (19%), no especificando qué tipo de dificultades. 1 Fuente: Análisis adquisiciones desiertas por medio de búsqueda avanzada en año

3 2. Un 30% de los proveedores no adjudicados cree que las bases son poco precisas (encuesta proveedores). 3. Un 22% de los proveedores que no adjudican cree que las bases técnicas son muy complejas (encuesta proveedores). 4. Un 19% de los proveedores cree que mejoraría el sistema si las especificaciones fueran más claras (encuesta proveedores). 5. El 75% de los compradores estima que la razón principal de la declaración de adquisiciones desiertas se debe a falta de oferentes y al no cumplimiento de las especificaciones técnicas (encuesta compradores). En relación a la elaboración de Bases de Licitación o TDR, en la encuesta desarrollada a compradores, existe un importante porcentaje de encuestados (27%) que manifiestan que el proceso de elaboración de bases no es óptimo. Un porcentaje significativo de los compradores (22%), considera que no sabe elaborar las bases o TDR de una licitación, un porcentaje del 6% considera que no maneja en forma óptima el procedimiento y un 20% que las normativas existentes son relativamente adecuadas para el proceso de adquisición. El análisis anterior refleja que los compradores, presentan deficiencias al momento de elaborar adecuadamente determinadas adquisiciones, presentando dificultad en la elaboración de bases o términos de referencia, asociado a lo anterior se presenta una dificultad para establecer criterios de adjudicación (parte integrante de las bases o TDR). Es en este sentido que la DCPP (Dirección de Compras Públicas), ha ido desarrollando un proceso de capacitación, tanto a compradores como a proveedores. Según el Informe de Gestión del año 2007, se capacitó a compradores, de los cuales participantes fueron capacitados a través de las Jornadas de Ferias ChileCompra (capacitaciones, breves, masivas y sin la infraestructura necesaria). Considerando que los usuarios del sistema se estiman en compradores, se podría pensar que todos han pasado por un proceso de capacitación, pero al constatar con los propios usuarios, estos la consideran insuficiente y de mala calidad. Sólo participantes han desarrollado una capacitación más sistemática (a través del DUOC y Capacitación Cerrada) quienes la consideran satisfactoria, aclarando que en esta cifra dada por Chilecompra, los participantes tomaron más de un curso (duplicándose), reduciendo el número real de compradores capacitados y satisfechos. Es relevante considerar que los compradores deben funcionar bajo un marco regulatorio (Ley de Compras Públicas Nº ) la cual establece los lineamientos de las adquisiciones del sector público, por lo que es importante que los compradores manejen adecuadamente esta normativa, la interpreten y apliquen adecuadamente. 4. Problema Identificado a Resolver con la Propuesta de Mejoramiento de Gestión. a. Según el diagnóstico realizado, las brechas identificadas y que se busca disminuir son: 2

4 1. Cantidad de licitaciones desiertas producto de bases inadecuadas, incompletas y/o demasiado complejas. 2. Cantidad de licitaciones desiertas producto de la deficiente definición de los criterios de evaluación de adquisiciones (ponderaciones). 3. Compradores con desconocimiento e interpretación inadecuada de la normativa que rige al sistema de compras públicas. b. Dimensionar efectos de los problemas identificados en los beneficiarios (compradores) Se estima que los efectos del problema identificado, sólo en el sector público, traspasado a recursos es equivalente a: $ , producto del 13% de adquisiciones declaradas desiertas. c. Caracterizar y cuantificar la población afectada. La población afectada por los problemas descritos es de amplio espectro, ya que primeramente al considerar que las compras públicas están en directa relación con el funcionamiento del Estado, quien es el que debe velar por el bienestar de la población, al no tener los bienes y servicios que requiere para el desarrollo de su labor, es la población en su conjunto la que se ve afectada. Ejemplo 1: Si un hospital no puede adquirir insumos médicos en su momento por la declaración desierta de la adquisición, son los pacientes los que se ven afectados por el problema. Ejemplo 2: Si una escuela no puede adquirir los insumos para desarrollar su labor, son los alumnos los afectados. Al grupo anterior, se suman los oferentes, que en un 90% son micro y pequeñas empresas, que no pueden participar o adjudicar propuestas por los problemas antes descritos. Se debe mencionar que este estrato empresarial entrega cerca el 70% del empleo en Chile, empleados que también se ven afectados por los problemas descritos. 5. Estrategia de Solución o Propuesta de Mejoramiento a. Objetivos: Objetivo General Disminución de las adquisiciones declaradas desiertas a través del mejoramiento de las competencias de los compradores producto de la aplicación de un Plan de Capacitación que apunte a mejorar la elaboración de términos de referencia, la aplicación de sistemas de evaluación adecuados y la correcta aplicación de la normativa vigente. 3

5 Objetivos Específicos: Capacitar a funcionarios en el plazo de 1 año (30% del total de funcionarios involucrados en el proceso de compras). Generación de Plan de Capacitación de 125 Talleres presenciales y 125 cursos a través de Video-Conferencias. Sensibilizar y comprometer a los diversos organismos del Estado para la participación en el proceso de capacitación propuesto. Aumentar la participación de los proveedores en el portal Chilecompra, producto de la disminución de las adquisiciones declaradas desiertas por falta de ofertas. Generar ahorro a nivel país por la disminución de las Adquisiciones declaradas desiertas. b. Breve descripción de la propuesta de solución. La estrategia de solución requiere que la Dirección de Compras Públicas implemente un Plan de Capacitación distinto al que actualmente tiene, particularmente el dirigido a los usuarios Compradores del portal de compras públicas El plan propuesto involucra una etapa de diseño, entrenamiento o implementación y una etapa de Ejecución, con un proceso de evaluación y seguimiento permanente. La supervisión debe estar a cargo de la Dirección de Compras Públicas y la ejecución deberá delegarse a un tercero. Esto implica que la DCCP debe designar un equipo profesional a cargo de velar por la implementación del Plan de Capacitación, delegando en un tercero (Operador del Plan) su ejecución. El mecanismo de asignación debe ser desarrollado por la DCCP a través de un llamado a licitación para el desarrollo de las actividades propuestas en este Plan de Capacitación. Se plantea la implementación de un sistema de Capacitación a compradores, que mezcle Talleres Presenciales y Actividades de Capacitación a distancia a través de Video Conferencias, orientado a abordar las brechas definidas en el diagnóstico. Los contenidos a abordar en las capacitaciones son: Elaboración de Bases y Términos de Referencia. Sistemas de Evaluación de Adquisiciones. Normativa. c. Identificar las etapas y los tiempos para la implementación de la propuesta de solución. ETAPAS TIEMPOS (inicio Enero 2009) 1. Diseño Semana 1 a la 6 2. Implementación Semana 7 a la Ejecución Semana 11 a la Evaluación y Seguimiento Semana 12 a la 78 4

6 d. Resumen recursos financieros requeridos. PROPUESTA USO DE RECURSOS FINANCIEROS TALLERES PRESENCIALES (miles de $ 2008) Items Requerimientos 2009 Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3 Diseño Implementación Ejecución 22 Bienes y Servicios 07 Publicidad y Difusión Servicios Técnicos y Profesionales Total Item Total por componente etapa/año PROPUESTA USO DE RECURSOS FINANCIEROS CURSOS DE CAPACITACION VIDEO CONFERENCIA (miles de $ 2008) Items Requerimientos 2009 Etapa 1 Etapa 2 Etapa 3 Diseño Implementación Ejecución 22 Bienes y Servicios 07 Publicidad y Difusión Servicios Técnicos y Profesionales Total Item Total por componente etapa/año Total por Etapa/año

7

8 6. Factores Críticos de Riesgo y de Éxito de la Implementación de la Propuesta. Internos (a la institución) Factores de Éxito Alto grado de convocatoria de Chilecompra a actividades de capacitación. Esto asegura un 100% de cobertura del programa planteado. Realización de eventos y actividades de difusión y capacitación por parte de Chilecompra, que permiten informar y seleccionar a potenciales usuarios del programa. Estas aseguran informar y seleccionar al 100% de la cobertura propuesta. Existencia de equipo humano y recursos técnicos para dirigir el programa de capacitación. Esto asegura un 100% de administración y control del programa, por parte de Chilecompra. Existencia de una red de instituciones de capacitación y anexos, que permiten contar con una variada oferta de capacitación, de la cual escoger la más idónea. Esto permite que el 100% del programa pueda ser realizado por instituciones con pertinencia técnica en capacitación. La metodología genera un atractivo extra en el proyecto, que induce a un mayor interés y motivación de participación de los usuarios. Se asegura de esta forma, un 100% la continuidad de los participantes en las actividades de capacitación. Pleno conocimiento y participación de Chilecompra en el proceso de diagnóstico, análisis y desarrollo de la propuesta del programa de capacitación, que genera un compromiso e involucramiento en la propuesta a implementar. Esto genera un 100% de probabilidades de que la propuesta sea implementada por el organismo, con entusiasmo. Factores de Riesgo Que el equipo profesional de Chilecompra involucrado en la realización de la propuesta, no logre involucrar a la Dirección del Organismo, para que autorice la implementación del programa. Esto genera automáticamente la imposibilidad o baja probabilidad de realización del plan de mejoramiento de la capacitación. Dificultades técnicas asociadas a la implementación de la metodología de capacitación a través de video conferencias. Esto podría generar menor porcentaje de realización de actividades de capacitación a distancia. Deficiencias en el sistema de Bases de Datos que posee Chilecompra. Dificulta el contacto con participantes. Externos (externo) Aceptación por parte de los organismos compradores (manifestado durante su participación en el desarrollo del presente estudio) de la metodología propuesta en el programa de capacitación. Esto genera un 100% de participación de los compradores. Existencia de instituciones contraparte, sean organismos capacitadores, redes de apoyo, o interesados en participar en la implementación y apoyo al programa de capacitación. Esto asegura en un 100% los apoyos institucionales necesarios para el buen funcionamiento del programa. Existe una riqueza de contenidos y metodologías propuestas para la capacitación, obtenida de los propios usuarios, a partir del estudio de competencias realizado. Esto permite una mayor precisión en la entrega de contenidos, que a su vez genera mayor interés y alta motivación de los participantes y por ende baja deserción del proceso de capacitación. Dificultad de los organismos en participar en las capacitaciones, al demandar tiempo durante la Jornada Laboral. Esto generaría baja participación de los usuarios. Baja participación de funcionarios de alto rango de los organismos, encargados de las principales decisiones relacionadas con la gestión de compras, que no generan las instancias apropiadas para la implementación de mejoras en el organismo público a partir de los aprendizajes obtenidos en la capacitación. Esto genera un escaso porcentaje de aplicación de los contenidos de la capacitación. Dificultades técnicas en las localidades en donde se realizarán las capacitaciones video conferencias. Lo que genera menor porcentaje de realización de actividades, respecto a lo programado. Dispersión de los alumnos. Los compradores se encuentran dispersos por todo el País, generando una dificultad al desarrollar convocatoria y ejecución de la capacitación. Falta de motivación a participar en un porcentaje del grupo objetivo. 7

9 7. Resultados y Metas Esperadas de la Implementación de la Propuesta A nivel Institucional: 1.1 Disminución de las licitaciones declaradas desiertas en el portal Chilecompra. 1.2 Implantación (en metodología e infraestructura) de un sistema de capacitación innovativo. 1.3 Aumento en la cobertura usuarios compradores capacitados. 1.4 Aumento en la cantidad de actividades de capacitación. 1.5 Aumento de la cantidad de horas/alumnos de capacitación. A nivel de Usuarios: 1.6 Aumento de las competencias de los compradores en: Elaboración de Bases y Términos de Referencia. Elaboración de Pautas de evaluación de Propuestas. Manejo adecuado de la Normativa de Compras Públicas. 1.7 Disminución de las licitaciones declaradas desiertas en las unidades de compras de los usuarios. 1.8 Mejoramiento de la eficiencia en el proceso de compra reflejado en disminución de tiempos de elaboración, de los costos asociados y de la duplicación de trabajo. 1.9 Ahorro para el País de al menos un 10% en los costos asociados a las adquisiciones declaradas desiertas, que se expresa en la suma $ Este ahorro deberá comenzar a reflejarse a los 6 meses desde la implementación del Plan de Capacitación. 8

10 FONDO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA 2008 Nº Contenido Página I. ÍNDICE 9 II. ANTECEDENTES E INFORMACIÓN GENERAL. 10 III. PRINCIPALES ASPECTOS METODOLÓGICOS UTILIZADOS. 20 IV. DIAGNÓSTICO DEL PROBLEMA A RESOLVER CON LA PROPUESTA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN. 23 V. ANÁLISIS DE ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN. 32 VI. ESTRATEGIA DE SOLUCIÓN DE PROPUESTA DE MEJORAMIENTO. 38 VII. FACTORES CRÍTICOS DE RIESGO Y DE ÉXITO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PROPUESTA. 49 VIII. RESULTADOS, METAS ESPERADAS. 50 IX. SISTEMA DE SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN. 54 X.. 56 a Ley de Compras Públicas. b. Clasificador de Rubros Nivel 1. c. Manual de Compradores. d1. Entrevistas en Profundidad Compradores R. Metropolitana. d2. Entrevistas en Profundidad Compradores R. Antofagasta d3. Entrevistas en Profundidad Compradores R. Valparaíso. d4. Entrevistas en Profundidad Compradores R. Bio Bio. e. Entrevistas en Profundidad Proveedores. f1. Focus Group Compradores R. Metropolitana. f2. Focus Group Compradores R. Antofagasta. f3. Focus Group Compradores R. Valparaíso. f4. Focus Group Compradores R. Bio Bio. g1. Focus Group Proveedores R. Metropolitana. g2. Focus Group Proveedores R. Antofagasta. g3. Focus Group Proveedores R. Valparaíso. g4. Focus Group Proveedores R. Bio Bio. h i j k l m n o Encuesta Compradores. Encuesta Proveedores. Metodología de Estudio. Cuestionario Compradores. Cuestionario Proveedores. Contenidos Capacitación Talleres Contenidos Capacitación Clases Video Conferencias. Cuadro de Mando Integral. p Adquisiciones Desiertas q r s t u v x Síntesis Información Secundaria. Antecedentes reclamos no resueltos. Costo Adquisiciones Desiertas. Deficiencias en Operatoria del Portal. Prototipo evaluador de Bienes. Prototipo evaluador de Servicios. Taller piloto capacitación compradores 9

11 II. Antecedentes e Información General. 1. Nombre de la propuesta de mejoramiento de la gestión: Mejoramiento Gestión de Compras del Sector Público realizadas a través del Portal Chilecompra 2. Responsable de la elaboración de la propuesta de mejoramiento de la gestión: Andrés Aspillaga Castellón Consultor. 3. Instituciones públicas y privadas vinculadas con la propuesta de mejoramiento de la gestión. Dirección de Compras y Contratación Pública a través de su Portal Chilecompra. Unidades de Compra del Sector Público (Gobierno Central, Sector Salud y Universidades) 4. Descripción del proceso o procesos en su situación actual: La presente propuesta, nace de la experiencia como proveedores del sector público a través del Portal Chilecompra, de los miembros de la Confederación Gremial Unida de la Micro, Pequeña Empresa, Servicio y Artesanado de Chile, CONUPIA, quienes a través de sus dirigentes han mostrado la inquietud por revisar el funcionamiento de las adquisiciones efectuadas por el sector público a través de Chilecompra, esto por apreciar deficiencias en adquisiciones, principalmente en lo que respecta a las bases o los términos de referencia, en la evaluación de adquisiciones y en la adjudicación de ellas. El proceso de gestión a revisar es aquél asociado con las capacidades de los Compradores Públicos, para la elaboración de Bases Administrativas de Licitación o Términos de Referencia, los que definen los marcos en base a los cuales los proveedores deben preparar las postulaciones a las diversas licitaciones de compras públicas, a través del portal Chilecompra. a. Marco normativo del proceso o procesos asociados a los instrumentos o programas sujetos de mejoramiento. El Estado de Chile, con el objetivo de transparentar y hacer más eficiente las compras públicas, promulga el 11 de Julio de 2003, la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios (Anexo a: Ley Reglamento Compras Públicas ), conocida como la Ley de Compras Públicas (Nº ), la cual en los artículos 1, 18, 19, 20 y 21 establece: Artículo 1º.- Los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas del Derecho Privado. 10

12 Para los efectos de esta ley, se entenderán por Administración del Estado los órganos y servicios indicados en el artículo 1º de la ley Nº , salvo las empresas públicas creadas por ley y demás casos que señale la ley. Artículo 18.- Los organismos públicos regidos por esta ley deberán cotizar, licitar, contratar, adjudicar, solicitar el despacho y, en general, desarrollar todos sus procesos de adquisición y contratación de bienes, servicios y obras a que alude la presente ley, utilizando solamente los sistemas electrónicos o digitales que establezca al efecto la Dirección de Compras y Contratación Pública. Dicha utilización podrá ser directa o intermediada a través de redes abiertas o cerradas, operando en plataformas de comercio electrónico o mercados digitales de transacciones, sea individualmente o acogiéndose a los beneficios de los contratos marco que celebre la señalada Dirección. Dicha actividad deberá ajustarse a lo dispuesto en sus respectivas leyes orgánicas, en la ley de firma electrónica y en las normas establecidas por la presente ley y su reglamento. Los organismos públicos regidos por esta ley no podrán adjudicar contratos cuyas ofertas no hayan sido recibidas a través de los sistemas electrónicos o digitales establecidos por la Dirección de Compras y Contratación Pública. No obstante, el reglamento determinará los casos en los cuales es posible desarrollar procesos de adquisición y contratación sin utilizar los referidos sistemas. Artículo 19.- Créase un Sistema de Información de Compras y Contrataciones de la Administración, a cargo de la Dirección de Compras y Contratación Pública, que se aplicará a los organismos señalados en el artículo 1º de la presente ley, y que deberá estar disponible a todo el público, en la forma que regule el reglamento. El Sistema de Información será de acceso público y gratuito. Artículo 20.- Los órganos de la Administración deberán publicar en el o los sistemas de información que establezca la Dirección de Compras y Contratación Pública, la información básica relativa a sus contrataciones y aquella que establezca el reglamento. Dicha información deberá ser completa y oportuna refiriéndose a los llamados a presentar ofertas, recepción de las mismas; aclaraciones, respuestas y modificaciones a las bases de licitación, así como los resultados de las adjudicaciones relativas a las adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios, construcciones y obras, todo según lo señale el reglamento. Los organismos públicos regidos por esta ley, estarán exceptuados de publicar en el sistema de información señalado precedentemente, aquella información sobre adquisiciones y contrataciones calificadas como de carácter secreto, reservado o confidencial en conformidad a la ley. Las Fuerzas Armadas y las de Orden y Seguridad cumplirán con esta obligación, en conformidad a su legislación vigente sobre manejo, uso y tramitación de documentación. Artículo 21.- Los órganos del sector público no regidos por esta ley, con excepción de las empresas públicas creadas por ley, deberán someterse a las normas de los artículos 18, 2 Art. 1 ley El Presidente de la República ejerce el gobierno y la administración del Estado con la colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y las leyes. La Administración del Estado estará constituida por los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos creados para el cumplimiento de la función administrativa, incluidos la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades y las empresas públicas creadas por ley (ley ). 11

13 19 y 20 de esta ley para suministrar la información básica sobre contratación de bienes, servicios y obras y aquella que determine el reglamento. El 29 de Agosto del Año 2003 se pone en funcionamiento el Portal de Compras Públicas Es desde esta plataforma donde los diversos organismos estatales deben desarrollar sus adquisiciones. Transcurridos más de cuatro años de funcionamiento, el portal concentra el 37% de las compras electrónicas en Chile y ha significado un ahorro de recursos importante para el sector público lo que se refleja en que ha sido posible realizar compras a precios menores que los del mercado, en un 6%. Además, en el año 2006 se logró un ahorro de Millones de pesos (US$ 100 millones), de los cuales 90% fue por mejores precios y 10% por el uso de convenios marcos 3. Cabe señalar que el ahorro asociado al uso de convenios marcos se debe al menor tiempo utilizado en el proceso de compra y a mejores precios de productos y servicios ofertados a través de este mecanismo. Para el mejor funcionamiento, Chilecompra ha desarrollado capacitación tanto a compradores como a proveedores. En el año 2007, se capacitó a usuarios en actividades, dividiéndose en compradores y proveedores aproximadamente. Se destaca numéricamente la capacitación efectuada en las Ferias Chilecompra 4, particularmente en los compradores alcanza a la suma de usuarios 5 (cerca del 50% de todos los compradores capacitados). b. Localización en la estructura estatal del proceso o procesos. El sistema de compras públicas involucra a: 1. Compradores: son aquellos organismos estatales y sus componentes que efectúan sus adquisiciones a través del portal. El Comprador se visualiza como organismo, pero detrás de este organismo existe un grupo pequeño de personas o eventualmente solo una persona (funcionario público) encargado de compras del departamento u organismo estatal. Ellos son los responsables de generar las adquisiciones a través del portal, cumpliendo la normativa establecida para ello y por lo tanto los principales usuarios de esta plataforma. Cada servicio público u organismo estatal tiene su estructura jerárquica, y se vincula con la plataforma a través de la generación de sus adquisiciones. A nivel estatal los compradores son: Instituciones del Gobierno Central Servicios de Salud Universidades del Estado Fuerzas Armadas Municipios. 3 Fuente: Informe de Gestión Chilecompra - Anuario Las Ferias Chilecompra son eventos multisectoriales, que congregan al mercado público (compradores) con su oferta de negocios y a proveedores de las regiones en donde se realizan, tiene duración de un par de días y los participantes proveedores exponen sus productos en stand. Chilecompra desarrolla talleres y mesas de negocios, tratando temas de cómo compra el Estado, cómo encontrar oportunidades de negocios, y los beneficios de ChileProveedores. 5 Fuente: Informe de Gestión Chilecompra - Anuario

14 Los bienes y servicios que es posible adquirir a través del portal Chilecompra están en Anexo b: Clasificador de Rubros Nivel I. 2. Proveedores: aquellas entidades particulares, empresas o personas que ofertan sus servicios o productos en respuesta a las adquisiciones generadas a partir de los organismos estatales. Estos proveedores deben someterse a las normativas establecidas principalmente por las especificaciones de cada adquisición, generadas por los compradores. 3. Plataforma Chilecompra: es la herramienta que permite la vinculación entre compradores y proveedores, su principal característica es que formaliza y estructura el vínculo entre los compradores y proveedores, terminando su labor cuando finaliza el proceso de adjudicación de la adquisición del servicio o producto y eventualmente con la recepción y tramitación de reclamos de los proveedores y el ingreso de evaluaciones tanto de los compradores como de los proveedores de sus contrapartes respectivas. Chilecompra no tiene atribuciones fiscalizadoras ni antes, ni durante ni después sobre las licitaciones, por lo que es sólo un instrumento, sin potestad sobre los compradores y/o proveedores. c. Cuantificar y caracterizar recursos y capacidades institucionales relevantes asociados al proceso o procesos bajo estudio. Entre éstos: i) Recursos humanos El estudio se centra en los compradores encargados de elaborar las adquisiciones, funcionarios públicos de Gobierno Central, Servicios de Salud y Universidades Estatales, de un total de organismos públicos 7 y sus correspondientes unidades de compra representados por los que se han definido como compradores, de los cuales aproximadamente el 35% es Profesional, el 20% Técnico, el 45% Administrativos y otros 8. Este estudio no considera a Municipios y FFAA por la autonomía que poseen estas instituciones con respecto al Estado Central. Existen 900 organismos públicos inscritos como compradores en el portal Chilecompra. El proceso de compras considera involucrar a: a. El requirente, (unidad específica que requiere del bien o servicio). b. El encargado de elaborar la adquisición que se define como comprador (que puede ser él mismo anterior u otro funcionario). c. El jefe de adquisiciones quien aprueba la adquisición. d. El jefe de servicio. e. Un supervisor. f. Departamento legal que vigila el cumplimiento de las normas legales. 6 Fuente: Portal Chilecompra, pagina principal, Cifras Chilecompra Febrero Organismos públicos en el contexto del estudio: Son los organismos Compradores del Estado que utilizan este Sistema de Información, los que se distribuyen entre Instituciones del Gobierno Central, Servicios de Salud, Universidades del Estado, Fuerzas Armadas y Municipios. 8 Encuesta Compradores desarrollada para este estudio. 13

15 ii) Infraestructura Bienes muebles e inmuebles del sector público. Oficinas y edificios públicos. iii) Equipamiento Cada usuario del portal cuenta con computador con acceso a Internet, con clave de ingreso al sitio de compradores. Para el buen funcionamiento del Sistema se deben considerar los siguientes Requerimientos Técnicos 9 : Los navegadores adecuados para operar con el portal son: 1. Internet Explorer versión 5,5 o superior; NetScape 7,0 o superior, para los sistemas operativos Windows 98 (SE), Windows Millenium, Windows 2000 (Server y Professional), Windows XP (Home y Professional), Windows 2003 (Server), Linux, Unix y Mac OS. 2. Windows 98, Windows Millenium: Navegador Explorer 5,5 o superior, si se navega con una versión anterior habrá problemas para ver los distintos tipos de menús desplegados en el portal, debido a las distintas versiones de bibliotecas del sistema operativo. 3. Windows XP con Service Pack 2: Se debe configurar para que el sitio pueda desplegar los elementos emergentes. De lo contrario habrá problemas para ver las distintas ventanas. Adicionalmente, el sitio debería agregarse como sitio de confianza. 4. Consideraciones sobre Proxy: Cuando existe una red con un servidor Proxy, éste se debe configurar como sitio de confianza, y permitir la recepción de cookies, sin limitación en el número de aceptaciones. iv) Redes y sistemas de información Plataforma desarrollada para generar el vínculo entre compradores y proveedores. Sitio habilitado con gran cantidad de información a la que se accede según sea proveedor y comprador. No todos los organismos públicos operan a través del portal Chilecompra, quedando esta decisión en manos de cada organismo. Lo que se da, es un uso parcial del sistema, efectuándose algunas adquisiciones por este medio y otras no. Existe la recomendación de la Dirección de Compras Públicas de usar el portal para las adquisiciones, por lo que todos los organismos públicos tienen acceso al uso del portal como compradores. v) Principales gastos asociados. Para determinar el costo asociado al proceso de adquisición, se define: Funcionarios involucrados 10 : 9 Manual del Comprador, Chilecompra. 10 La información sobre tipos de funcionarios, grados y tiempo de dedicación, se estiman a partir de la información proporcionada por Chilecompra a Junio

16 1 Comprador: funcionario encargado de elaborar la adquisición, grado 16 en escala única de remuneraciones. Tiempo de dedicación por licitación: 21.4 hrs. 2 Usuario: funcionario que requiere del bien o servicio, grado 15 en escala única de remuneraciones. Tiempo de dedicación por licitación: 25% del tiempo del comprador, 5,4 hrs. 3 Jefe/Supervisor/Director: Funcionario encargado de aprobar la adquisición, grado 10 en escala única de remuneraciones. Tiempo de dedicación por licitación: 15% del tiempo del comprador, 3,2 hrs. 4 Asesor Legal/Abogado/Administración: funcionario encargado de la revisión legal de la adquisición, grado 10 en escala única de remuneraciones. Tiempo de dedicación por licitación: 20% del tiempo del comprador, 4,3 hrs. Se estima un gasto general del 44% de las remuneraciones (ver cálculo en (.5)). Se asume un costo por licitación asociado a la mantención de la plataforma, calculada en función del presupuesto asignado a Chilecompra y el número de licitaciones anuales (2007). COSTOS ADQUISICIONES Costo asociado a adquisiciones desiertas, ámbito compradores Variables Nota Sueldo Mes Valor /Hr. horas/adq. Costo Comprador (.1) ,4 $ Usuario (.3) ,4 $ Jefe/Superior/Director (.4) ,2 $ Asesor Legal/Abogado/Administración (.5) ,3 $ Costo Solo Remuneraciones $ Gastos Generales de la Administración Pública (.6) (asumimos un 44% de las remuneraciones) $ Costo por cada Adquisición $ Finalmente se tiene estima que cada adquisición le cuesta al sector público la cantidad de $ Notas: (.1) Adquisiciones año 2007 (a) Promedio mensual (b) Promedio diario (22 días al mes de 9hrs. laborales) (c) Instituciones (d) 900 Compradores promedio por institución (.2) (e) 9 Total Compradores (.2) (e)*(f) (f) Luego (g) Compradores hacen 1705 licitaciones en 1 día Un día laboral tiene (h) 9 horas Se ocupan (h)*(f) (i) Horas/hombre en hacer licitaciones Luego, cada Adquisición ocupa (i)/(c) (j) 43 Horas/hombre Según Focus Group compradores, dedican el 80% de su tiempo a la función compras y el 20% a otras funciones. Entonces, una adquisición ocupa (j)*0,8 34,2 Horas/hombre (.2) Fuente ChileCompra, Junio

17 (.3) Se asume que el usuario ocupa un 25% del tiempo que ocupa el comprador (.4) Se asume que Jefe/Superior/Director, ocupa un 15% del tiempo que ocupa el comprador (.5) Se asume que la parte jurídico/administrativa ocupa un 20% del tiempo del comprador (.6) Presupuesto de la Nación ($ millones 2006) a. Remuneraciones b. Bienes y Servicios de Consumo y Producción Nota :Para estimar el monto del sueldo al mes, se considera escala única de de remuneraciones del sector público, asumiendo: Comprador tiene grado 16 Usuario tiene grado 15 El jefe de unidad y/o abogado tiene grado 10 (profesionales) Los porcentajes de tiempo dedicado a la licitación por los diversos funcionarios vinculados, se basan en la cantidad de actividades que les corresponde realizar en la elaboración de las Bases de Licitación, los cuales se presentan en el siguiente cuadro: DISTRIBUCION DE TIEMPOS ASOCIADOS A PROCESO DE ADQUISICIONES EN FUNCIONARIOS PUBLICOS DEFINIR QUE NECESITO Priorización de la adquisición 1 Hacer participar al usuario. 1 Consultar a sus pares. 1 Consultar a expertos. 1 Consultar a proveedores. 1 Definir características claves del producto o servicio Registrar y utilizar información de las adquisiciones. 1 Redactar bases técnicas o términos de referencia. 1 1 ESTABLECER LOS CRITERIOS DE EVALUACIÓN Evaluación Administrativa 1 1 Evaluación Técnica. 1 1 Evaluación Económica 1 1 COMPRADOR USUARIO JURIDICO JEFATURA FORMULAR EL MODELO DE EVALUACION SELECCION Y BUSQUEDA DE OFERENTES ELEGIBLES. Búsqueda de proveedores: 1 Evaluación previa de proveedores: 1 Gestión de prestaciones de proveedores: 1 Selección de proveedores 1 Mantener relación con proveedores 1 FORMULAR LA LICITACION. 1 1 EJECUTAR LA LICITACION. Programar Etapas de la licitación 1 Elaboración de bases Llamado y recepción de ofertas 1 Llamado a ofertar 1 Aclaración de consultas y respuestas 1 Modificación de bases Recepción de ofertas y apertura 1 Evaluación de las ofertas Aclaraciones de ofertas o solicitud de mejora 1 Adjudicación 1 1 Comunicación de adjudicación 1 CANTIDAD DE ACTIVIDADES TIEMPOS OTROS FUNCIONARIOS COMO % DEL TIEMPO DEL COMPRADOR 100% 25% 21% 14% 16

18 d. Flujograma de proceso de Generación de Adquisición a través del portal Chilecompra. Existe un proceso de consultas y aclaraciones entre la etapa de publicación y la apertura electrónica, donde proveedores pueden efectuar sus consultas en línea o en reunión aclaratoria y a su vez los compradores responder las preguntas y/o aclarar dudas ya sea en línea o en reunión aclaratoria. Cada organismo público define su propio proceso de gestión interno para el desarrollo de las compras, basado en el marco de la normativa, por lo que existen particularidades dentro de cada organismo y que son distintos entre uno y otro. Es por esto que dentro del proceso de elaboración de la adquisición, el funcionario que es designado para aprobar la 17

19 adquisición varía de organismo en organismo, pudiendo ser el Jefe del Servicio, el jefe de adquisiciones, el encargado de área, etc. Existen productos y servicios que por los montos y complejidad, requieren procesos de compra diferenciados. Las diferencias se dan en aspectos como plazos, proceso, indicadores de gestión, criterios de adjudicación y otros aspectos. Complementando el párrafo anterior, el tiempo asociado a la generación de una adquisición puede oscilar entre un par de días hasta varios meses, y es proporcional con la complejidad del servicio o bien solicitado, es decir, a modo de ejemplo la dificultad para elaborar una adquisición de lápices de oficina es bastante menor a la de elaborar la adquisición de un proyecto de un puente, equipamiento médico, o una carretera; lo que claramente incide en el costo asociado a la elaboración de la adquisición. Distinto es el tiempo de publicación de una adquisición, que según la norma se establecen plazos mínimos y no máximos. En la tabla Nº 1 se muestra el tipo de adquisición, la codificación y los plazos mínimos asociados. Tabla Nº 1 Glosa y Plazos mínimos de Publicación en Portal Chilecompra Tipo de Licitación / Adquisición Glosa Plazos mínimos Licitaciones Públicas Licitación Pública Menor a 100 UTM L1 10 a 6 días Licitación Pública Entre 100 y 1000 UTM LE 10 a 6 días Licitación Pública Mayor a 1000 UTM LP 20 a 11 días Licitaciones Privadas Licitación Privada por Licitación Pública Anterior sin oferentes A1 10 hasta 6 días Licitación Privada por Remanente de Adquisición Anterior o B1 10 hasta 6 días Servicios Accesorios Licitación Privada por Convenios con Personas Jurídicas E1 10 hasta 6 días Extranjeras fuera del Territorio Nacional Licitación Privada por Confidencialidad F1 10 hasta 6 días Licitación Privada por otras Causales J1 10 hasta 6 días Tratos Directos Trato Directo por Adquisición Menor a 100 UTM CO 5 hasta 2 días Trato Directo por Remanente de Adquisición Anterior o Servicios B2 5 hasta 2 días Accesorios Trato Directo por Licitación Privada Anterior sin A2 5 hasta 2 días Interesados Trato Directo por Proveedor Único D1 O/C Directa Trato Directo por Convenios con Personas Jurídicas Extranjeras E2 5 hasta 2 días fuera del Territorio Nacional Trato Directo por Emergencia, Urgencia e Imprevisto Realizar Proceso de Cotización C2 5 hasta 2 días Emitir Orden de Compra Directa C1 O/C Directa Trato Directo por Confidencialidad Realizar Proceso de Cotización F2 5 hasta 2 días Emitir Orden de Compra Directa F3 O/C Directa Trato Directo por Naturaleza de la Negociación Realizar Proceso de Cotización G2 5 hasta 2 días Emitir Orden de Compra Directa G1 O/C Directa Otras Órdenes de Compra Orden de Compra menor a 3 UTM R1 O/C Directa Orden de Compra sin resolución CA O/C Directa Orden de Compra proveniente de adquisición sin emisión automática de OC SE O/C Directa Para mayor información se debe revisar el Manual del Comprador (Anexo c), donde se muestra claramente y paso a paso, el proceso de elaboración de una adquisición. 18

20 e. Caracterización y cuantificación de la actual cobertura (clientes, usuarios o beneficiarios). Los principales usuarios de la plataforma son los encargados de adquisiciones de los diversos organismos estatales, ellos se rigen por la normativa que establece claramente el procedimiento para cada tipo de adquisición, estableciendo el mecanismo para el levantamiento de una adquisición en el portal. En el sistema de compras del Estado, participan aproximadamente 900 organismos públicos, los que el año 2007 generaron negocios por Millones de pesos (US$ millones) 11. Los sectores que más compran proporcionalmente son: el sector salud con un 30%, el Gobierno Central con un 26% seguido por Municipalidades con 19%, Obras Públicas con15% y FFAA con un 7% 10. Geográficamente, de las oportunidades de negocios publicadas el año 2007 ( ), el 68% fueron generadas en regiones y el 32% en la Región Metropolitana 10. Con respecto a los usuarios proveedores, el año 2007 hubo oferentes desglosados de la siguiente manera (según estratificación de Chilecompra) 10 : % Microempresas (ventas anuales menores a UF) % Pequeñas (ventas anuales ente 2.400,1 y UF) % Medianas (ventas anuales entre ,1 y UF) % Grandes (ventas anuales sobre ,1 UF) De los recursos generados en negocios, un tercio lo concretó el sector micro y pequeña empresa. Esto es Millones de pesos (US$ millones), por lo que este sector es el más participativo del portal alcanzando un 90.7% 10. Geográficamente, los proveedores se reparten en un 68.1% de la Región Metropolitana y 31.9 % del resto de las regiones 10. En comparación, la participación de la Mipe en el mercado de Compras Públicas es de 35% contra un 18% del Mercado Nacional 10, lo que implica que el Estado se transforma en una verdadera alternativa de negocio para la Mipe, principal sector generador de empleo en Chile 12, por lo que el rol de las compras públicas y del portal Chilecompra es más que un proceso de transacciones, es un elemento que favorece el fomento de las empresas más pequeñas del País. 11 Fuente: Informe de Gestión Chilecompra - Anuario Cerca del 70% del empleo en Chile, Fuente: Informe Semestral Cipyme

21 III. PRINCIPALES ASPECTOS METODOLOGICOS UTILIZADOS III.1 Introducción La metodología se establece para el desarrollo del Estudio de competencias de los Compradores a cargo de la Gestión de las Compras Públicas que operan a través del portal Chilecompra. III.2 Levantamiento de Información. El levantamiento de información se realizó en 4 regiones representativas del País, en la Zona Norte, Antofagasta; en la Zona Sur, Bio-Bio; en la Zona Central, Metropolitana y Valparaíso. III.3 Las acciones de recopilación de información aplicadas son: 3.1. Encuestas telefónicas a compradores y proveedores Entrevistas en profundidad (Ver anexos d1, d2, d3, d4 y e) 3.3. Focus Group (Ver anexos f1, f2, f3, f4, g1, g2, g3, g4 ) III.4 Distribución de las acciones de recopilación de información por Región: 4.1. Encuestas telefónicas Encuestas a Compradores y Proveedores. (Ver anexos h e i) Regiones: Antofagasta; Valparaíso; Bio-Bio y Metropolitana. Determinación del tamaño de la muestra para las encuestas: Para el caso de los compradores, así como para los proveedores, el tamaño de la muestra es de 250 casos, seleccionados en forma aleatoria a partir de una Base de Datos proporcionada por Chilecompra. El número de casos de la muestra se calcula en función de la dispersión que tiene la población en estudio y del nivel de confianza que se acepte (Ver Anexo j Metodología del Estudio). El número de encuestas en cada región se determinó de acuerdo a la importancia relativa de cada una en cuanto al porcentaje de adjudicaciones, pero aumentando el número de casos en las regiones con menor cantidad de negocios, de manera de asegurar una muestra representativa de cada región. Método de encuesta Método de Muestreo Fecha de Medición Ficha técnica de encuesta Telefónica Aleatorio Sistemático, basado en registro de bases de datos proporcionada por Chilecompra 21 al 25 de Abril Tamaño Muestral Compradores: Proveedores: 250 Confiabilidad 95% Error Muestral Compradores: 6.3% - Proveedores: 6.3% 4.2. Entrevistas en profundidad. 20

22 Se realizaron 23 entrevistas en profundidad. La distribución por Región y tipo de entrevistado es la siguiente: Entrevistas a Proveedores: Entrevistas a Compradores: 3 en Antofagasta. 3 en Antofagasta. 2 en Bio-Bio 3 en Valparaíso 3 en RM 3 en Bio-Bio 6 en RM La metodología de aplicación de las entrevistas se basa en preguntas no estructuradas, que dan cuenta de los principales focos temáticos identificados en las encuestas y en los focus group, además de permitir que los entrevistados planteen sus propios temas de interés respecto al sistema de compras públicas. Los entrevistados fueron los encargados de las unidades de compra de las instituciones públicas (de las tres reparticiones en estudio); así como empresarios de las Mipe, seleccionados en forma aleatoria, a partir de los listados proporcionados por Chilecompra. Las entrevistas se realizaron en las oficinas de los compradores y empresas de los proveedores. Se utilizó una guía y una grabadora. Posterior a la entrevista se realizó la trascripción de la misma y su consiguiente análisis Focus Group proveedores y compradores Regiones: Antofagasta; Valparaíso; Bio-Bio y RM. En los focus group a compradores, se convocó a instituciones provenientes de los 3 estamentos considerados en el estudio (Gobierno Central, Sector Salud y Universidades Estatales). La selección de los participantes se realizó en forma aleatoria, a partir de bases de datos proporcionadas por Chilecompra, procurando la representatividad de los 3 sectores y la pertinencia de la persona asignada por la Institución, logrando contar con encargados de compras y supervisores de muy buen nivel de conocimiento sobre el proceso de compra al interior de sus reparticiones, logrando un buen nivel de intercambio de los temas en discusión. Respecto a los focus a proveedores, se convocó a representantes de empresas, en forma aleatoria, a partir de los listados proporcionados por Chilecompra, de todos los rubros, con diferentes niveles de adjudicación y diferentes comunas de cada región. Los principales temas abordados en los focus se detallan en los anexos correspondientes, señalados anteriormente, en los cuales se especifican los principales tópicos de interés para los asistentes y los niveles de profundización con que abordaron la discusión. Durante el focus se desarrolló una orientación temática sutil, para centrar la discusión en los temas relevantes del estudio, especificados en la definición de brechas de estudio Información secundaria: Esta fue recopilada y procesada por los profesionales del proyecto y obtenida desde el portal sección de documentación y de los funcionarios de Chilecompra que se relacionan con el proyecto. 21

23 III.5 Aspectos metodológicos utilizados para el procesamiento y análisis de la información., Cuestionario. Se trabajó con un cuestionario estructurado que contiene tanto preguntas cerradas precodificadas, cuando se inferían las posibles respuestas a partir de los focus y de las entrevistas en profundidad, y preguntas abiertas, de libre respuesta para dar cabida a aspectos no previstos. Se elaboró un cuestionario para compradores y otro para proveedores. El contenido de éstos se puede revisar en los anexos k y l. Encuestadores. Las encuestas se llevaron a cabo por un equipo de encuestadores, especialmente entrenado en el uso de cuestionarios, e instruidos de acuerdo a las normas y métodos para la realización de las consultas. La supervisión de las entrevistas se hizo de acuerdo a los estándares técnicos, esto es, corroborar al menos el 20% de las encuestas con un segundo contacto por parte del supervisor con el encuestado (en el caso de este estudio se corroboró al 30% de las encuestas tanto a Compradores como a Proveedores). Procesamiento de la información. La información se digitó y procesó computacionalmente con programas desarrollados especialmente, que aseguran gran eficiencia y rapidez. Los resultados contienen todas las tabulaciones de las preguntas, pudiendo efectuarse los cruces de variables que se consideren relevantes. El análisis de resultados contiene el cálculo de diferentes estadígrafos como promedios, varianzas, desviaciones estándar, cuando se requiera. El procedimiento para determinar indicadores proviene de la tendencia y porcentajes de respuestas similares obtenidas, las que por la muestra establecida puede generar una hipótesis estadística. 22

24 IV. DIAGNOSTICO DEL PROBLEMA A RESOLVER CON LA PROPUESTA DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN. a. Identificación de las brechas o debilidades detectadas en el proceso o procesos asociados a los instrumentos o programas que serán sujetos de mejoramiento. El mercado de compras públicas generó durante el año 2007 negocios por millones de pesos (US$ millones), en cerca de oportunidades de negocio 13, de este total cerca del 13% se declara desierta 14 (alrededor de adquisiciones), las que deben ser nuevamente licitadas o eventualmente declararse cerradas. Según el análisis realizado, las principales razones 15 que justifican este número tan elevado de adquisiciones desiertas son: 1 No cumplir con los requisitos técnicos exigidos: 21% 2 No se presentan oferentes: 21% 3 Excede presupuesto o no resulta conveniente: 17% El proceso de compras públicas, no tiene normado los términos usados para explicar o dar la razón por la que se declara una adquisición desierta, términos que quedan al criterio de los compradores, es de ahí que se extraen los términos como Excede presupuesto o no resulta conveniente, que para este estudio ambas serían equivalentes. Analizando los porcentajes por los que se declaran desiertas las adquisiciones, se desprende que tanto no cumplir con los requisitos técnicos y que no se presentan oferentes, puede asociarse con la dificultad que presentan los proveedores para cumplir con las exigencias de la adquisición o con que no exista oferta del servicio o producto solicitado, situación que también muestra una deficiencia por parte del comprador, al no verificar previamente la existencia de dicha oferta. Es en este sentido que se plantea también una gestión eficiente de proveedores por parte de los compradores. Por otro lado, los proveedores y compradores encuestados y participantes de los focus group mencionan las siguientes estadísticas y razones: 1. Un 21% de los proveedores no está participando del sistema y las principales razones aludidas son: un 28% de las respuestas señalan que los plazos para preparar las propuestas son muy cortos, y un 19% de las respuestas señalan que tienen dificultad para preparar las propuestas, no especificando qué tipo de dificultades. 2. Un 30% de los proveedores no adjudicados cree que las bases son poco precisas (encuesta proveedores). 3. Un 22% de los proveedores que no adjudican cree que las bases técnicas son muy complejas (encuesta proveedores). 4. Un 30% de los proveedores dice no presentarse por el tiempo escaso para ofertar (encuesta proveedores). 5. Un 19% de los proveedores cree que mejoraría el sistema si las especificaciones fueran más claras (encuesta proveedores). 13 Fuente: Informe de Gestión Chilecompra - Anuario Análisis información del portal Chilecompra a través de búsqueda avanzada (anexo p) y Encuesta a Compradores. 15 Análisis información del portal Chilecompra a través de búsqueda avanzada (anexo p) 23