JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

Transcripción

1 ARTÍCULO 6 REGLAMENTO DE INVALIDEZ VEJEZ Y MUERTE NATURALEZA JURÍDICA DE LAS CONTRIBUCIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL DERECHO A LA JUBILACIÓN. REQUISITOS COMPETENCIA DE LA CAJA PARA ESTABLECER LOS REQUISITOS DE INGRESO Consulta judicial facultativa del Juzgado de Trabajo de Menor Cuantía de Cartago en proceso de pensión por invalidez, respecto de la constitucionalidad del artículo 6 del Reglamento de Invalidez Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social Expediente No CO Resolución No de las 14:33 horas del 8 de agosto de 2001 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Se requiere el pronunciamiento de la Sala Constitucional, respecto de la posible violación de los principios constitucionales de justicia y solidaridad social, que podría darse con la aplicación del artículo 6 del Reglamento de Invalidez Vejez y Muerte. El artículo cuestionado establece el número de cuotas que se requiere, según edad del asegurado, para acceder al beneficio de pensión por invalidez. Luego de un amplio análisis del texto normativo impugnado y a la luz de la jurisprudencia de la misma Sala Constitucional, ésta arriba a la conclusión de que el artículo 6 del Reglamento de Invalidez Vejez y Muerte no es violatorio de los principios y normas considerados infringidos, sean los principios de justicia y solidaridad social, así como de los artículos 73 y 74 de la Constitución Política. En ese sentido, la resolución No , dice en lo que interesa: II.- DE LA JURISPRUDENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN LA MATERIA CONSULTADA. La jurisprudencia constitucional es extensa en relación con los principales alegatos en que se fundamenta esta consulta, de la cual pueden derivarse los siguientes principios: a.- en sentencia número , de las nueve horas del veinticinco de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, se examinó en detalle la naturaleza jurídica de la Caja Costarricense del Seguro Social, así como sus características como institución autónoma y descentralizada creada directamente por mandato constitucional, dotada de autonomía administrativa, política, organizativa y presupuestaria, tanto frente al Poder Ejecutivo como del Legislativo, lo cual implica que su personalidad abarca la totalidad de los poderes administrativos necesarios para lograr su cometido independiente, lo cual quiere decir que la autonomía comprende las potestades de formular planes o fijar los fines y metas del ente, la de darse los mecanismos internos de planificación funcional y financiera a través de los presupuestos, y por supuesto, el ejercicio de la potestad reglamentaria. Por su singularidad la Caja Costarricense del Seguro Social tiene las siguientes particularidades: 187

2 a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 ídem; c) los fondos y las reservas de los seguros sociales no pueden ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a su cometido. (Sentencia número , supra citada). b.- En sentencia número , de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veintisiete de julio de mil novecientos noventa y cuatro, se examinó el tema de las contribuciones que pagan los patronos y trabajadores de la Caja Costarricense del Seguro Social, indicándose que son de naturaleza contributiva tripartita, toda vez que se constituye un fondo con los aportes de los trabajadores, empleadores o patronos, y del Estado para sufragar el costo de los beneficios, una vez que el trabajador se acoge al retiro. Le corresponde a la ley definir, conforme a las especiales características de cada sistema de pensión o jubilación, el monto de las contribuciones que corresponde a cada uno de las partes. Señaló que resulta constitucionalmente posible que la ley defina el límite máximo de los aportes con los que deban contribuir cada una de las partes involucradas y encomendar al órgano definido por él mismo, la adecuada administración de los recursos, con base en estudios técnicos objetivos. Así, en sentencia número , de las quince horas treinta minutos del trece de junio de mil novecientos noventa y cinco, la Sala indicó que para tales fijaciones deben realizarse estudios actuariales a fin de que las prestaciones concedidas y los gastos de administración se encuentren respaldados en estudios técnicos y no que sean implantados o modificados por una decisión política, arbitraria o antojadiza de la Administración, prestaciones entre las cuales se encuentra el monto de cotización para el régimen de pensiones por parte del empleado y el Estado como tal y como patrono. c.- Además de los dos extremos de la consulta referidos en los puntos inmediatos anteriores, la Sala Constitucional también ha examinado otros temas relacionados con la aplicación de los beneficios que se derivan del artículo 73 constitucional. Por ejemplo, que el derecho a la jubilación no puede limitarse, condicionarse o suprimirse irrazonable o desproporcionadamente (por ejemplo, sentencias , y ); que la jubilación o la pensión, en su caso, constituye un derecho fundamental, de rango superior (sentencias , , y ); que el derecho a la jubilación o a la pensión, se adquiere cuando se han cumplido las condiciones o hechos previstos en la normativa aplicable, para que pueda válidamente darse el beneficio (sentencias , y ); que le corresponde a la Caja Costarricense de Seguro Social hacer efectivo el régimen de los seguros sociales, con el carácter de institución de rango constitucional (sentencias , , ); de la naturaleza de las contribuciones que deben pagar a la Caja los patronos, los trabajadores y el Estado (sentencias , , ). También se ha insistido en que el derecho a la jubilación, como cualquier otro derecho está sujeto a condiciones y limitaciones, unas y otras solamente en cuanto se encuentren previstas por las normas que las reconocen y garantizan, y ademán resulten razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo, de acuerdo con su naturaleza y fin. También es conteste la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, en cuanto a que la contribución forzosa mencionada en el artículo 73 constitucional prevé un régimen contributivo de seguridad social, que como tal exige un mínimo de cotizaciones que permita la sostenibilidad del sistema,... ya que se conceden beneficios a todos los trabajadores, siempre y cuando éstos hayan contribuido al fortalecimiento del sistema de la seguridad social (sentencia número ). Y añade la Sala: De manera que, para poder tener derecho a la seguridad social, todo trabajador ha de cotizar un período mínimo que permita la sostenibilidad del régimen de 188

3 pensiones y jubilaciones, es decir, debe haber contribuido al fortalecimiento del Fondo. En similar sentido, la sentencia número , de las catorce horas treinta minutos del siete de mayo de mil novecientos noventa y seis, en lo conducente dice:... el régimen de pensiones y jubilaciones del Poder Judicial se atiende con la creación de un Fondo (artículo 236 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), del cual se pagan todas las pensiones y jubilaciones, ello quiere decir que esta modalidad es de las llamadas contributivas, en las que se constituye el fondo con los aportes de los servidores, de los empleadores o patronos y del Estado (tripartita), para sufragar el costo de los beneficios y el principio esencial de los fondos jubilatorios, es el equilibrio que debe existir entre los ingresos y los egresos, que se determinan por cálculos actuariales periódicos. (El resaltado no es del original). En igual sentido se manifestó la Sala en sentencia número , de las quince horas veintisiete minutos del veintiséis de setiembre de mil novecientos noventa y cinco: De manera que, para poder tener derecho a la seguridad social, todo trabajador ha de cotizar un período mínimo que permita la sostenibilidad del régimen de pensiones y jubilaciones; es decir, debe haber contribuido al fortalecimiento del Fondo). Como no existe ninguna razón ni motivos para que estos criterios deban ser revisados en esta sentencia, todos estos extremos jurisprudenciales son, ahora, expresamente confirmados. III.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 6 DEL REGLAMENTO DEL SEGURO SOCIAL DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la norma consultada (artículo 6 del Reglamento del seguro social de invalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social) no es violatorio de las normas y principios constitucionales alegados infringidos. Efectivamente, tal y como lo consideran las representaciones de la Procuraduría General de la República y de la Caja Costarricense del Seguro Social, la norma en cuestión resulta no sólo razonable, sino sobre todo necesaria, y en este sentido, adecuada al fin propuesto, esto es, el poder garantizar la existencia y sostenibilidad económica del régimen de pensiones por invalidez al asegurado o futuro beneficiario, por cuanto lo que pretende es allegar recursos económicos al fondo, para poder sostenerlo. También pretende evitar que quienes ya aportaron las cuotas requeridas por la tabla para obtener una pensión, dejen de contribuir al fondo. Queda claro para esta Sala que la Caja Costarricense del Seguro Social tiene competencia reglamentaria suficiente para establecer los requisitos de ingreso a cada régimen de protección, además de los beneficios y condiciones en que se otorgan, al tenor de lo dispuesto en los artículos 73 de la Constitución Política y 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, número 17, de veintidós de octubre de mil novecientos cuarenta y tres; con lo cual la norma en cuestión, que reglamenta las condiciones y requisitos necesarios para la conservación, pérdida y recuperación de derechos se encuentra dentro del régimen de administración de los seguros sociales. Esta norma se refiere a las vicisitudes del derecho derivable de pertenecer al sistema, tomando en cuenta la desafiliación, por lo cual, establece períodos de conservación y determinados requisitos de recuperación después de perdido el derecho. Es así como fija condiciones de pertenencia razonables al régimen ante el hecho de haber dejado el plan o el sistema, aportando cierto número de cotizaciones inmediatamente antes de la declaratoria de invalidez, dependiendo de la edad del beneficiario; requisitos, que en todo caso contribuyen a darle el carácter de asegurado a una persona. Es así como la exigencia de haber cotizado durante un cierto período se encuentra ajustada a la finalidad perseguida en la norma constitucional (artículo 73), y en todo caso, debe tenerse en cuenta que las condiciones establecidas para el otorgamiento del beneficio son mínimas, 189

4 y que en todo caso, no hacen nugatorio el derecho, toda vez que en la norma contiene una serie de excepciones en el último párrafo Cuando con anterioridad al momento de la declaratoria de la invalidez, existiere una incapacidad continua o la Comisión Calificadora dictamine que la condición del padecimiento haya impedido al asegurado o aseguradora laboral, el período dentro del cual se debe haber cotizado se contará en relación con el inicio de la incapacidad o condición del padecimiento y no de la declaratoria. En cualquier caso, la vigencia del derecho se determinará de acuerdo con lo establecido en el Artículo 19 de este Reglamento. Adicionalmente existe otra posibilidad de pensión para las personas que han alcanzado cierta cantidad de cotizaciones y que no hayan podido volver a cotizar, como trabajadores por cuenta propia. El penúltimo párrafo del artículo 6 en estudio permite que quien haya cotizado, consecutivamente o no durante quince años, acumulando 180 cuotas mensuales, tendrá derecho, si cumple con los demás requisitos, a una pensión por invalidez, sin necesidad de haber cotizado durante los años inmediatamente anteriores a la declaratoria de invalidez. Debe tenerse en cuenta que no resulta posible cubrir el cien por ciento de los riesgos, por cuanto ello conllevaría al peligro de un marcado desajuste financiero a futuro, y consecuentemente, a la quiebra o colapso del sistema. En este sentido, la jurisprudencia de la Sala ha sido constante en el sentido de que la determinación de los beneficios de un régimen de seguridad social depende de los estudios actuariales que se hagan, en los cuales, a.- se examinen, cuando menos, la población que entra en la cobertura; b.- se determine el universo de los beneficiarios; c.- se proyecte en el tiempo la movibilidad de las personas involucradas; d.- se determinen los costos a fin de determinar las contribuciones de las partes que deben cotizar; y los derechos y beneficios que se otorgan. IV.- ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES EN RELACIÓN A LA NORMA IMPUGNADA. Con anterioridad, y en tres ocasiones anteriores, la Sala ha analizado la constitucionalidad de la norma impugnada, concluyendo, en esas oportunidades, que el artículo 6 del Reglamento de Invalidez, Vejez y Muerte es conforme al Derecho de la Constitución. En la primera (sentencia número , de las ocho horas treinta minutos del ocho de marzo del dos mil) de ellas, en lo que interesa se indicó: VII.- En esta tesitura y luego del análisis de la norma impugnada, así como del parámetro de constitucionalidad que se invoca y a la luz de la documentación aportada al expediente en relación con los precedentes de la Sala en lo que atañe a esta materia, se estima que particularmente para el caso del seguro de invalidez que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, Costa Rica se ajusta al Convenio 102 de la O.I.T. con lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (cuestionado), pues con él se conforma a lo que estipula el párrafo 1 inciso a) del artículo 57 de ese Convenio, en el tanto y cuanto que la situación real del país no le permite ubicarse en la hipótesis del inciso b) del párrafo 1 de ese ordinal, al no cumplirse los presupuestos contemplados en ella, de manera que no se transgrede la norma convencional al no otorgar nuestro país la pensión por invalidez con un período mínimo de cotización de 3 años (36 cuotas) dentro del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social. Veamos por qué? El inciso b) del párrafo 1 que invoca la parte accionante dice que la jubilación por invalidez debe otorgarse a las personas protegidas que hayan cumplido un período de tres años de cotización y en nombre de las cuales se haya pagado, en el transcurso del período activo de su vida, cotizaciones cuyo promedio anual alcance un valor prescrito, pero esto cuando en el país de que se trate «... en principio todas las personas económicamente activas estén protegidas» (sic). Al respecto, debe tenerse presente que el Convenio 102 ni en otros en los que se encuentra esta misma frase definen qué se entiende por población económicamente activa; no obstante, cabe observar que según las recomendaciones internacionales sobre estadísticas del 190

5 trabajo, este término se refiere tanto a las personas que tienen un empleo como a los desempleados, de forma tal que el presupuesto que contempla el inciso b) párrafo 1 del artículo 57 del Convenio 102 es aplicable en aquellos países en los que el régimen de protección se extiende a toda la población. Así fue interpretado por la Organización Internacional del Trabajo en: «Interpretación de una decisión sobre el Convenio núm. 102, Seguridad social (norma mínima), 1952 Países Bajos. Publicación: 1961», refiriéndose a la frase «cuando en principio estén protegidas todas las personas económicamente activas» que se encuentra también en el artículo 29 del mismo (punto 17). Pero esto no sucede en nuestro país, pues ni aún en tesis de principio todas las personas económicamente activas están protegidas por el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, lo que demuestra este ente en el anexo #1 (folio 44). Esto por dos razones: primero, por cuanto los artículos 73 en relación con el transitorio al 177 de la Constitución Política, aunque refieren a la universalización de los seguros sociales en forma obligatoria, lo hace mediante un sistema tripartito de contribución forzosa patrono-trabajador-estado, que en la práctica no incluye la obligatoriedad para sectores de trabajadores independientes, pues si bien por el principio de universalización de los seguros sociales que recepta el transitorio al artículo 177 constitucional toda persona puede ser cubierta por este tipo de régimen, sea o no trabajador asalariado, de no ser asalariado no tiene obligación de cotizar para el régimen y por ello no existen mecanismos coercitivos para que lo haga, como sí los hay para el caso de los asalariados y sus patronos. Segundo, porque nuestro Ordenamiento Jurídico permite la coexistencia de otros regímenes e incluso existe el régimen no contributivo, en este último caso que se rige por reglas diferentes pero que permiten a quienes no han contribuido con ningún otro de los establecidos, acceder al beneficio de jubilación. En este orden de ideas, como en el caso costarricense no se cumplen los presupuestos que el Convenio 102 contempla en su artículo 57 inciso b) del párrafo primero, coincide la Sala con la Caja Costarricense de Seguro Social en cuanto a que el país no violenta la norma convencional que se invoca, puesto que el artículo cuestionado se conforma con lo estipulado en el inciso a) del mismo párrafo primero, e incluso establece condiciones más favorables para las personas protegidas que aquellas que permite el Convenio en ese numeral. Obsérvese que el Convenio estipula el derecho a la jubilación por invalidez para aquellas personas que hayan cumplido, antes de la contingencia y según normas prescritas (internas), un período de calificación (que significa un período de cotización o de empleo según el inciso f) del artículo 1 del mismo Convenio) que «... podrá ser de quince años de cotización o de empleo o de diez años de residencia;...» (el resaltado no es del original); por el contrario, el artículo que aquí se impugna y el que se encuentra hoy vigente- contempla períodos de cotización menores, utilizando otro parámetro de tipo objetivo como lo es la edad de la persona y un número mínimo de cotizaciones dentro de un período que se fija anterior a la contingencia. Así, se parte del supuesto de que la mayoría de la población empieza a cotizar a los veintidós (22) años de edad, por lo que a los treinta y seis (36) años tendría catorce (14) años de cotización, o sea 168 cotizaciones, pero el Reglamento no le exige ese total, sino aproximadamente un 36% del mismo, y que ese asegurado haya cotizado al menos con cierto número de cuotas dentro de los últimos 24 o 48 meses anteriores a la declaratoria de invalidez, dependiendo de la edad. Pero si por ejemplo, al sufrir la contingencia la persona tiene veinticuatro (24) años de edad o menos, lo que se le exige sería un número mínimo de doce (12) cotizaciones, y si la persona tiene 60 o más años, tendría que haber cotizado al menos ciento veinte (120) cuotas, que siempre es un número inferior a las que contempla el Convenio en el párrafo 1 inciso a) del artículo 57, ya que este último reconoce el beneficio jubilatorio que nos ocupa para las personas que como mínimo cuenten con quince (15) años de cotización o de empleo, que significaría un total de 180 cuotas. 191

6 VIII.- Conclusiones: Con el artículo 6 del Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (impugnado) no se violenta el Convenio que se invoca en su artículo 57 y por tanto tampoco el numeral 7 en relación con el 48 de la Constitución Política, ya que la norma se conforma o ajusta con el párrafo 1 inciso a) del artículo 57 del Convenio 102 de la O.I.T. Tampoco se violenta el principio de igualdad, porque se trata de un régimen diferente a los otros que subsisten en nuestro Ordenamiento Jurídico y como tal contempla diferentes requisitos, sin que con la existencia de esos diversos regímenes se produzca una discriminación contraria al texto constitucional, según lo ha dicho la Sala en sus precedentes, de forma que ante situaciones diferentes se justifican tratamientos diversos, siempre y cuando como en la especie- resulten razonables, dado que obedecen a distintos mecanismos de sostenibilidad de cada uno de los sistemas de que se trate. Por otra parte, no se violenta este principio habida cuenta que si hay un derecho fundamental a la jubilación también lo es que al menos dentro de un régimen contributivo como lo es el de invalidez, ese derecho está sujeto a condiciones y limitaciones, que en el caso concreto sí se encuentren previstas por las normas que las reconocen y garantizan, y ademán resulten razonablemente necesarias para el ejercicio del derecho mismo, de acuerdo con su naturaleza y fin, así como con criterios técnicos actuariales- emitidos por el ente que administra el régimen. Lo anterior, partiendo de la premisa ya aceptada por la jurisprudencia constitucional de que la contribución forzosa mencionada en el artículo 73 constitucional prevé un régimen contributivo de seguridad social, el cual exige un mínimo de cotizaciones que permita la sostenibilidad del sistema, que es lo que en la especie ha procurado la Caja Costarricense de Seguro Social con la norma que se impugna, es decir, la sostenibilidad del régimen de pensiones y jubilaciones, pues como también lo ha dicho la Sala «... el principio esencial de los fondos jubilatorios, es el equilibrio que debe existir entre los ingresos y los egresos, que se determinan por cálculos actuariales periódicos». Efectivamente, según consta en el expediente, es de conformidad con cálculos actuariales que se diseñó el sistema actual que ahora se impugna por la accionante, al determinarse la necesidad del cambio en el número mínimo de cuotas exigidos a fin de lograr un equilibrio entre ingreso y egreso, es decir, entre cantidad de cuotas aportadas y años de disfrute, lográndose una fórmula de tipo objetivo que lejos de perjudicar a los asegurados, les beneficia puesto que varían los requisitos de conformidad con la edad del beneficiario, de forma tal que entre menos edad tenga la persona al ser declarada inválida menos cuotas se le exigen, que en todo caso siempre es mucho menos al mínimo que exige el Convenio (artículo 57 párrafo 1 inciso a) del Convenio 102 de la O.I.T.). En la sentencia número , de las catorce horas treinta y un minutos del día de hoy, la Sala reiteró los criterios esgrimidos en la sentencia transcrita, concluyendo que no hay denegación del derecho a la pensión por condicionar su otorgamiento al pago de las cuotas fijadas en la norma impugnada, toda vez que, en nuestro país, el sistema del seguro social es de naturaleza contributiva. Por último, en la sentencia número , de las catorce horas treinta y dos minutos, también del día de hoy, se ampliaron las consideraciones a las siguientes: El artículo 6 es precisamente un reflejo de lo que se viene afirmando; es precisamente por ello que se ha elaborado la tabla con las edades y los mínimos de cotización y se asegura un mínimo de contribución antes de la declaratoria de invalidez. Como cualquiera otro derecho que proviene de un régimen contributivo, el derecho no puede ser irrestricto, y a la Sala le parece que los límites del artículo 6 son razonables y proporcionados a los fines que persigue la norma, de frente a la universalidad de asegurados en el país. En cuanto a las normas de la Ley Constitutiva, la facultad reglamentaria de la institución baja del párrafo segundo del artículo 73 constitucional. Administrar y gobernar los 192

7 seguros sociales, implica que es la propia institución la que debe establecer los elementos y requisitos necesarios para poder tener acceso a los derechos del bienestar social y toda la jurisprudencia de la Sala ha sido consistentemente elaborada en el reconocimiento que eso es así. Es precisamente de la conjunción de los artículos 73 y 50, que se estructura formalmente el estado social de derecho de nuestro país y lo que da base a que los principios de solidaridad y justicia, informen a todo el régimen de seguridad social. Por último, en torno a la prescripción y a los plazos de conservación de los derechos, el criterio expuesto por la Procuraduría General de la República coincide con los precedentes de la Sala, el derecho subjetivo a la pensión de invalidez surge cuando se han cumplido todos los requisitos del artículo 6 del Reglamento. Antes de ese evento, lo que se tiene es el derecho a la pertenencia en el régimen y la expectativa de adquirir el derecho, cuando se hayan cumplido absolutamente todos los requisitos formales de la norma. V.- CONCLUSIONES. No encontrándose motivos para variar de criterio, ni existiendo razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión, la Sala confirma los criterios esgrimidos en la jurisprudencia citada, y concretamente la considerada en las sentencias número , de las ocho horas treinta minutos del ocho de marzo del dos mil, y número , de las catorce horas treinta y un minutos, y , de las catorce horas treinta y dos minutos, éstas dos últimas del día de hoy, ocho de agosto del dos mil uno, por la cual se tiene que el artículo 6 del Reglamento de invalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social no es violatorio de los principios y normas considerados infringidos, estos son de los principios de justicia y solidaridad social, así como de los artículos 73 y 74 de la Constitución Política. 193