Herramientas para el Análisis Institucional, Político y Social (TIPS) El Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (AISP)

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1 Herramientas para el Análisis Institucional, Político y Social (TIPS) en El Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (AISP) Documento de Consulta para los Encargados de Comisionar el Análisis y para Profesionales en el Campo PRIMER VOLUMEN 8 de Junio del 2005 Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID), Equipo para el Análisis y el Seguimiento de la Pobreza Banco Mundial, División de Desarrollo Social 1

2 Herramientas para el Análisis Institucional, Político y Social (TIPS): Documento de Consulta para el AISP Este Documento de Consulta describe las prácticas más adecuadas para la aplicación del Análisis Institucional, Político y Social en un AISP, con base en las lecciones adquiridas durante cinco años de experiencias del Banco Mundial y del DFID en torno al AISP ( ). Para mayor información sobre el AISP, por favor visite la página de Internet del DFID y la del Banco Mundial. Este Documento de Consulta no representa una política operativa ni tampoco describe los requisitos mínimos para la conducción de un AISP. El DFID y el Banco Mundial auspiciaron conjuntamente la elaboración del Documento de Consulta, en nombre de la Red del AISP. Para mayor información sobre este documento, por favor comuníquese con: Jeremy Holland J.D.Holland@Swansea.ac.uk Anis Dani adani@worldbank.org Peter Poulsen P-Poulsen@dfid.gov.uk El Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido comisionó la elaboración de este documento, bajo el auspicio conjunto del DFID y del Banco Mundial, en nombre de la Red del AISP. Exención de Responsabilidad: Esperamos que los vínculos electrónicos utilizados en el texto le sean de interés y de utilidad. Sin embargo, por favor tenga presente que el Banco Mundial y el DFID no ofrecen su respaldo a las páginas de Internet de otras instituciones. 2

3 Volumen I: Marco Conceptual El Primer Volumen del Documento de Consulta ofrece una reseña conceptual de los elementos que constituyen un análisis institucional, político y social para el AISP. Este Primer Volumen se encuentra organizado de la siguiente forma: La primera parte introduce el Documento de Consulta y explica que el mismo está diseñado para llenar el vacío que perciben los profesionales en cuanto a los lineamientos necesarios para regir el análisis institucional, político y social, al igual que para complementar la guía que ofrece el actual Conjunto de Herramientas Económicas del Banco Mundial (Bourgignon y da Silva, 2003). La segunda parte introduce el AISP y sus objetivos principales, y revisa brevemente la Guía del Banco Mundial para el Usuario del AISP (Banco Mundial, 2003a), fijando su atención en tres áreas importantes para conducir un AISP sólido: el establecimiento de los supuestos contrafácticos, la identificación de canales de transmisión y la identificación de los impactos directos e indirectos que se originan de la reforma a las políticas. Además de los cinco canales de transmisión que identifica la Guía del Usuario, este Documento de Consulta introduce un sexto canal para aquellos casos en que la autoridad que abarca el poder, las estructuras y los procesos cambia directamente mediante una reforma a las políticas, lo cual es palpable a través de los cambios en el servicio civil, la descentralización y otras reformas institucionales afines. Tal como se ilustra en el Gráfico 1.1, en el resto del Documento de Consulta se presentan lineamientos técnicos en tres diferentes niveles de análisis. La tercera parte introduce las herramientas para el análisis a nivel macro del país y del contexto de las reformas; la cuarta sección describe las herramientas para analizar los procesos de implementación de las políticas a nivel meso; y la quinta parte introduce las herramientas para analizar el impacto de la reforma a las políticas a niveles meso y micro. Además, la sexta sección muestra la forma en que este análisis puede utilizarse para evaluar el riesgo que existe para los procesos de reforma a las políticas. En la sétima parte se incluye una breve conclusión y, finalmente, se ofrece una bibliografía de materiales útiles de referencia. 3

4 1. Introducción al Documento de Consulta: Herramientas para el Análisis Institucional, Político y Social (TIPS por sus siglas en inglés) en el AISP El Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (AISP) se refiere al análisis del impacto distributivo de las reformas a las políticas públicas 1 en el bienestar de las partes interesadas, con un énfasis especial en las poblaciones pobres y vulnerables. El presente Documento de Consulta forma parte de la creciente respuesta colaborativa por parte de las agencias internacionales, junto con sus contrapartes a nivel nacional, dirigida a promover y a brindar un análisis más sistemático sobre el impacto social y en la pobreza de las reformas a las políticas públicas, así como a desarrollar la capacidad interna de los países y transmitir los aprendizajes de las experiencias de los AISPs desde las instituciones donantes hacia los propios países. De forma más concreta, este documento se elaboró con el propósito de llenar el evidente vacío existente en cuanto a los lineamientos necesarios para regir el análisis institucional, político y social, y busca complementar las pautas que ofrece la Guía del Banco Mundial para el Usuario del AISP (Banco Mundial, 2003a). Esta guía, que se encuentra disponible en inglés, francés, español y ruso en la página de Internet del AISP, Banco Mundial, promueve un enfoque interdisciplinario para el AISP, introduce herramientas y metodologías tanto sociales como económicas. Este trabajo también busca complementar el Conjunto de Herramientas Económicas del Banco Mundial (Bourgignon y da Silva, 2003) y puede servir como complemento a los artículos que elaboró el Banco Mundial y que presentan un análisis del impacto económico de distintos tipos de reformas que se podrían presentar en un AISP. De manera general, el término análisis social comprende lo que el Documento de Consulta describe como el análisis institucional, político y social. Estas tres áreas del análisis que se superponen y se derivan de distintos campos disciplinarios, fijan su atención en las reglas y las relaciones que subyacen e inciden en los resultados de las reformas, a saber: El análisis institucional examina las reglas del juego que se elaboran para regir el comportamiento e interacción de los grupos en las esferas política, económica y social de la vida. Este análisis se basa en la necesidad de entender que tales reglas, ya sea que se establezcan formalmente o que se arraiguen informalmente en la práctica cultural, se interponen y distorsionan, a veces de manera fundamental, los impactos previstos de las reformas a las políticas. El análisis político estudia tanto la estructura de las relaciones de poder como los intereses, frecuentemente muy arraigados, de los actores que influyen en la toma de decisiones y en los resultados distributivos. El análisis político se basa en el reconocimiento de que los intereses políticos son determinantes en muchas de las áreas del debate que surge en torno a las políticas y de las reformas económicas, lo que pone en duda los supuestos con respecto a la naturaleza técnica de la formulación de las políticas. El análisis social examina las relaciones sociales que rigen las interacciones en los distintos niveles organizativos, tales como el hogar, las comunidades y los grupos sociales. Este análisis se desarrolla en base al reconocimiento del papel que desempeñan las normas sociales y culturales pare regir las relaciones dentro y entre los distintos grupos de actores, al igual que sus repercusiones en el grado de inclusión y empoderamiento de determinados grupos sociales. 1 Aunque el AISP fija su atención en las políticas, el enfoque y las herramientas que se describen pueden aplicarse con la misma facilidad a procesos para la evaluación de planes, programas y megaproyectos. 4

5 El presente Documento de Consulta introduce herramientas para comprender las dimensiones institucionales, políticas y sociales de la formulación e implementación de las políticas que ejercerán un impacto en la pobreza y en la equidad distributiva. Aunque estas herramientas se presentan para emplearse en un AISP, las mismas también se pueden aplicar a otros análisis más amplios sobre las políticas existentes. Los métodos y enfoques empleados en un AISP no son nuevos, ni tampoco lo es el hecho de abordar los aspectos distributivos de las intervenciones. El primer análisis del impacto bajo el nombre de AISP se emprendió en el año 2002 en el marco de una serie de proyectos pilotos que ejecutaron el Banco Mundial y el DFID. La respuesta ha sido relativamente rápida: en tres años se han iniciado más de 125 AISP en más de 60 países. El Documento de Consulta se dirige principalmente a los profesionales que participan en los procesos del AISP en los países en vías de desarrollo. El mismo no pretende ofrecerles recetas a los lectores, sino más bien brindarles una guía ilustrativa que abarca una amplia gama de herramientas y su utilización. Las herramientas provenientes de varias disciplinas pueden ser útiles para el AISP, especialmente aquellas que utilizan sólidos datos fundamentados en análisis cualitativos y en la comprensión del contexto. El AISP brinda un espacio para la utilización de métodos mixtos, tal como se ilustra en los estudios de caso que aquí se presentan. Este Documento de Consulta está organizado en dos volúmenes. El primero ofrece un vistazo general de los elementos que constituyen un análisis institucional, político y social para el AISP e introduce diversos marcos y herramientas utilizando materiales ilustrativos y estudios de caso. El Volumen 2 ofrece una guía más detallada e ilustraciones sobre el empleo de algunas herramientas específicas o de buenas prácticas en la aplicación de un AISP. Una versión en CD-ROM del Documento de Consulta integra los anexos al texto principal del Documento a través de vínculos electrónicos e incluye enlaces adicionales de publicaciones afines citadas en el texto. Para descargar las versiones en formato pdf de estos dos volúmenes, por favor pulse en los siguientes vínculos electrónicos: Volumen 1(pdf 616kb) y Volumen 2(pdf 8.8mb). El Volumen 1 se organiza de la siguiente forma: en la segunda parte se introduce el AISP y sus objetivos principales y se resumen brevemente los diez elementos de las buenas prácticas presentados en la Guía para el Usuario del AISP (Banco Mundial, 2003a). El resto de las secciones del Documento de Consulta se base en estos elementos, ofreciendo lineamientos técnicos para los tres niveles de análisis, tal como se ilustra en el Gráfico 1.1. La tercera parte introduce las herramientas para el análisis a nivel macro del país y del contexto de las reformas; la cuarta sección describe las herramientas para analizar los procesos de implementación de las políticas a nivel meso ; y la quinta parte introduce las herramientas para analizar el impacto de la reforma a las políticas a niveles meso y micro. Además, la sexta sección muestra la forma en que este análisis puede utilizarse para evaluar el riesgo existente para los procesos de reforma a las políticas. En la sétima parte se incluye una breve conclusión. 5

6 Gráfico 1.1. Herramientas para el análisis institucional, político y social a niveles macro, meso y micro Contexto del país Análisis del poder Cuestionario sobre gobernabilidad Análisis social del país Factores generadores de cambio Nivel Macro (contexto del país y de las reformas) Contexto de las reformas Matrices para el análisis de las partes interesadas Levantamiento de mapas políticos Análisis de las redes Análisis de los costos de transacción Análisis de las partes interesadas a nivel meso Matrices para el análisis de las partes interesadas Levantamiento de mapas micropolíticos Análisis del campo de fuerzas Análisis TIPS Nivel Meso (implementación de las políticas) Análisis institucional a nivel meso Mapas estáticos Trazado de procesos Levantamiento de mapas del proceso Nivel Micro (impacto de las reformas a las políticas) Marcos analíticos para la evaluación del impacto Métodos de recopilación de datos Análisis de la vulnerabilidad Análisis de género Métodos contextuales Métodos no contextuales Análisis de las estrategias de subsistencia Análisis de los factores que conducen al empoderamiento Métodos participativos Métodos mixtos 6

7 2. Introducción al AISP El Análisis del Impacto Social y en la Pobreza (AISP) busca contribuir a la reducción de la pobreza mediante el mejoramiento de políticas, especialmente, pero no de forma exclusiva, en los países de bajos ingresos. Cada vez más se reconoce que el AISP es un elemento importante tanto para los procesos y estrategias nacionales para combatir la pobreza como para los programas de préstamo del FMI y del BM. En esta sección, se detallan los objetivos del AISP y se introducen los elementos principales de su metodología. 7

8 2.1. Objetivos del AISP El objetivo principal del AISP es evaluar los efectos distributivos de la reforma a las políticas a través de un análisis de los impactos en el bienestar de distintos grupos sociales y con diversas estrategias de subsistencia. El AISP surge a raíz de una preocupación por la lentitud de las iniciativas para la reducción de la pobreza, así como de las reacciones ante los impactos sociales de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) y el reconocimiento de que tanto la pobreza como sus aspectos distributivos reciben influencia de una amplia gama de políticas, aún cuando éstas no se centran directamente en la reducción de la misma. El AISP puede generar evidencia que podría integrarse a los ciclos de las políticas, ya sea dentro de un análisis previo sobre el posible impacto de una reforma determinada, el análisis conducido durante el proceso de reforma; o bien, el análisis realizado una vez que finaliza este proceso 1. Un AISP que se conduce antes del proceso de reforma puede generar información útil para tomar decisiones sobre la elección, el diseño y la secuencia de las distintas opciones de las políticas. Durante la etapa de implementación, el seguimiento de una reforma y de sus impactos posiblemente conduzca al perfeccionamiento de la misma, a la revisión del ritmo/secuencia o de los acuerdos institucionales relacionados con la reforma y a la introducción o el fortalecimiento de medidas de mitigación. Finalmente, un AISP posterior a una reforma sirve para evaluar los impactos distributivos reales del proceso que ha concluido. Ello permite que los analistas comprendan los posibles impactos de futuras reformas. El AISP puede aplicarse a distintas áreas y sectores en el marco de un proceso de reforma a las políticas (refiérase al Recuadro 2.1). Ciertos tipos de reformas, tales como la descentralización o las reformas al sector público, suelen tener impactos directos que se prestan más fácilmente al análisis institucional, político y social. No obstante, las herramientas que se utilizan en estos tipos de análisis también sirven para examinar tanto los impactos relacionados con el mercado como los que no guardan ninguna relación con el mismo. Esto se debe a que existen impactos indirectos (ascendentes y descendentes) en una reforma a las políticas pero también al hecho de que el comportamiento de los actores institucionales y de la gente afectada se interpone al impacto de las reformas de mercado. El AISP constituye uno de los diversos tipos de análisis del impacto que toman en consideración el posible efecto de un cambio de las políticas o del marco reglamentario. Tradicionalmente y en el ámbito de una serie de proyectos, las instituciones donantes y las dependencias gubernamentales han utilizado la evaluación del impacto ambiental. En una evaluación de este tipo (refiérase al Recuadro 2.2) el análisis se sitúa en el nivel estratégico (políticas, planes y programas), centrándose primeramente en el medio ambiente natural, pero también, cada vez más, en los entornos sociales y económicos. Aunque cada tipo de análisis se centra en distintos temas, los mismos comparten un conjunto de supuestos en torno a la capacidad de explicar, entender, predecir y controlar nuestro entorno. El AISP recurre a una gran variedad de destrezas usualmente aplicadas en los análisis de impactos, con la diferencia de que fija más su atención en el bienestar comparativo de determinados grupos, en especial los que corren un mayor riesgo en cuanto a los impactos de las políticas. 1 En algunas ocasiones se hace referencia a los términos ex ante y ex post para indicar un análisis anterior y posterior, pero hemos procurado evitar el uso innecesario del latín en el presente Documento de Consulta. 8

9 Los AISP más exitosos suelen incluir las tres características siguientes: i) Contribuyen a promover el uso de una variedad más amplia de evidencias en la formulación de políticas; ii) Junto con trabajos analíticos afines, buscan aumentar el grado al que la equidad distributiva se toma en consideración dentro del proceso de formulación de las políticas: Asegurándose que las políticas no se evalúen solamente en base a la eficiencia económica agregada. Clarificando los supuestos o las teorías en las que se basan los vínculos entre la pobreza y las decisiones sobre la reforma a las políticas, y; iii) Contribuyen a un proceso inclusivo de formulación de las políticas al generar evidencias que los encargados de la formulación de políticas y otras partes interesadas pueden utilizar en sus discusiones con una amplia variedad de actores sobre políticas ya existentes, o bien, emergentes, tales como los Documentos sobre Estrategias para la Reducción de la Pobreza (DERP). Mediante un proceso adecuado, la evidencia que genera el AISP pasa a formar parte de un proceso transparente y crítico de diálogo sobre políticas públicas con una alta apropiación del proceso por parte de los actores locales. Recuadro 2.1. Breve reseña: Tipos de políticas que podrían ser apropiados para un AISP Reformas a las políticas macroeconómicas y fiscales: políticas monetarias, amplias políticas externas; amplias políticas fiscales; Reformas a las finanzas públicas: políticas de gastos, políticas de ingresos; Reformas comerciales y cambiarias: barreras arancelarias y no arancelarias, tasas de cambio; Reformas agrícolas: eliminación de precios controlados, cambios a los subsidios e impuestos internos, eliminación de las juntas de comercialización; Reforma agraria: distribución a las personas carentes de tierras o aprobación de legislación sobre el derecho a la propiedad, intercambio o herencia de tierras; Reformas al mercado laboral: legislación sobre el salario mínimo, reglamento sobre la seguridad laboral, programas de mercados laborales activos; Reformas a los servicios públicos: reestructuración de las empresas públicas estatales, aumento de la participación privada en las empresas públicas estatales, cesión total del servicio público; Privatización: arrendamiento de bienes, contratos de gestión; enajenación total de bienes; Reformas al servicio civil: gestión con base en los resultados, despidos, proyecto de ley sobre la reducción de salarios; Descentralización de los servicios públicos: recursos, diseño y/o implementación de las políticas, autoridad fiscal; Medidas de protección social: transferencias focalizadas en efectivo o en especie, prestaciones para un fin específico, prestaciones de seguro social según las aportaciones; y, Pensiones: reducciones en los sistemas de pensión pública, aumento de la prestación de servicios del sector privado, introducción de pensiones sociales. 9

10 Recuadro 2.2. Evaluación Ambiental Estratégica (EAE o SEA por sus siglas en inglés) Las Evaluaciones Participativas de la Pobreza (EPP o PPA por sus siglas en inglés) que se conducen en todas partes del mundo muestran que las estrategias de subsistencia adoptadas por los pobres están vinculadas inextricablemente al contexto ambiental. Por ello, las agencias dedicadas a la reducción de la pobreza han venido reconociendo cada vez más los nexos entre ésta y el medio ambiente: un medio ambiente pobre tiende a agravar la pobreza, mientras que la pobreza tiende a provocar daños ambientales. Los complejos vínculos que existen entre el medio ambiente y la pobreza se pueden resumir dentro de tres áreas principales: salud (por ejemplo, el acceso al agua limpia y la sanidad; el aire puro, las enfermedades transmitidas por el agua y la exposición a los productos químicos agrícolas, etc.); formas sostenibles de subsistencia (por ejemplo, el acceso y el control de los recursos naturales y los servicios ambientales para la producción de alimentos, la protección de las cuencas, el control de las inundaciones, el control de las plagas, etc.); y vulnerabilidad (por ejemplo, los desastres relacionados con el medio ambiente y los conflictos por los recursos naturales, etc.). La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se constituye en un instrumento analítico y un proceso muy importante para lograr los resultados deseados en el campo del desarrollo sostenible, al evaluar los posibles impactos ambientales en las etapas iniciales de la elaboración de políticas, planes y programas. La EAE comparte muchos de los principios del AISP; por ejemplo, un alto grado de participación de las partes interesadas, la transparencia, la rendición de cuentas y los enfoques interdisciplinarios. En términos generales, se considera que la EAE es un proceso para identificar y abordar la dimensión ambiental (y, cada vez más, los aspectos sociales y económicos relacionados con la misma), los efectos y las repercusiones de políticas, planes y programas. Este tipo de evaluación tiene varios propósitos, tales como asegurarse que los aspectos ambientales se incorporen eficazmente al proceso de toma de decisiones estratégicas desde sus etapas iniciales, de manera que puedan incidir en tales decisiones; entender y abordar con mayor eficacia los vínculos existentes entre los factores ambientales, sociales y económicos y, de esa manera, procurar que los resultados de las políticas, planes y programas tengan una mayor posibilidad de contribuir al desarrollo sostenible mediante la reducción de la pobreza. Fuente: Adaptado de Steele (2002) 10

11 Formulación de políticas con base en evidencias: Cuestionamiento de la formulación de políticas a partir de los intereses de determinados grupos Los nuevos enfoques para la gestión de políticas públicas destacan la importancia que revisten una evidencia sólida, una evaluación adecuada y un análisis acertado para el proceso de formulación. Una evidencia sólida origina mejores decisiones para las políticas y contribuye a mejorar sus resultados. En el ámbito nacional, la formulación de políticas con base en evidencias concretas se logra por medio de una afluencia de información oportuna y pertinente. La instancia encargada de formular políticas que no cuente con este tipo de información estará trabajando a ciegas. Sin embargo, el AISP no debe promoverse ingenuamente como un medio que automáticamente conducirá a una formulación de políticas neutrales y basadas en evidencias. La evidencia adquiere rápidamente un carácter político en manos de las autoridades responsables de la formulación de políticas y de otros grupos de interés. En este sentido, la evidencia que se genera en un AISP puede incluir un análisis transparente de las políticas y las estructuras de poder existentes, a fin de evitar el monopolio por parte de grupos de interés poderosos y así generar políticas más inclusivas e instituciones más responsables. 11

12 La reducción de la pobreza en la formulación de las políticas: El papel de la equidad y la eficiencia El giro que se ha producido para pasar de recetas generales para reformar políticas públicas a un proceso de formulación que responda más a un determinado contexto ha fortalecido los esfuerzos para garantizar que tales procesos de formulación e implementación se fundamenten en los fines de la reducción de la pobreza y la equidad distributiva. Los socios del desarrollo se han comprometido a impulsar ampliamente el análisis de la pobreza y a abordar las repercusiones sociales de las reformas a las políticas. El Banco Mundial, por ejemplo, solicita que los documentos programáticos de los préstamos para políticas de desarrollo cumplan con varios requisitos: que se especifiquen cuáles de las políticas que se están apoyando podrían tener repercusiones significativas en el ámbito social y en la pobreza; que se resuman sus principales efectos y el sistema con que cuenta el prestatario para enfrentarlos; y que se describa la forma en que se abordarán los vacíos analíticos o las propias deficiencias del prestatario para mitigar los impactos antes o durante la etapa de implementación (OP8.60 Préstamos para las Políticas de Desarrollo). La Guía de Buenas Prácticas sobre el AISP, que se adjunta a este Documento de Consulta, incluye lineamientos técnicos sobre la forma de emprender esta labor. El interés del AISP en torno a los impactos distributivos de las políticas brinda un instrumento analítico que promueva el crecimiento con equidad, puesto que aborda el equilibrio entre las ventajas y las desventajas, e identifica a los actores que ganan y pierden en el contexto de la reforma. Para examinar esta relación desde la óptica del AISP, es necesario combinar de una forma efectiva los diagnósticos económicos, institucionales, políticos y sociales con el fin de entender, de forma efectiva y en la medida de lo posible, los impactos distributivos, tanto probables como ya visibles, de determinadas iniciativas de las políticas. Tanto la evaluación como el diagnóstico económico emplean una serie de herramientas para calcular los costos y los beneficios de las iniciativas de las políticas (refiérase al Recuadro 5.2.). Los análisis institucionales, políticos y sociales complementan el estudio económico mediante la aplicación de herramientas cualitativas y analíticamente sólidas, a fin de comprender la naturaleza de las relaciones sociales, políticas e institucionales que apuntalan la implementación y el impacto de las políticas. 12

13 Formulación inclusiva de las políticas: Promoción de la participación y la apropiación del proceso por parte de las partes interesadas Con el giro que se ha producido hacia un proceso de reforma basado en evidencias dentro de los marcos de formulación de las políticas, tales como los DERP, se han creado más oportunidades para que se mejoren los niveles de participación e inclusión en el ciclo de formulación e implementación de las políticas públicas. Esto se logra haciendo referencia a la evidencia generada por un AISP durante las interacciones transparentes con una amplia gama de actores estatales y no estatales. Existe una dimensión ética en el trabajo de recopilación e interpretación de la información, así como también en la formulación de las políticas. Los mecanismos de transparencia y de rendición de cuentas pueden incluir a los pobres de manera preferencial y, con ello, empoderarlos tanto frente a los intereses de grupos opuestos como con respecto a sus posibles aliados. El AISP, como conjunto de evidencias, no será efectivo a menos que conduzca a un proceso transparente de formulación de políticas (consulte la Guía del Banco Mundial sobre Buenas Prácticas de Participación y el AISP del DFID: Principios que rigen las Buenas Prácticas). Mediante la aplicación de una serie de buenas prácticas al AISP, es posible afianzar el análisis de las políticas en la formulación y la ejecución de estrategias nacionales para la reducción de la pobreza que fortalezcan un sentido de pertenencia local, al incluir de forma transparente a cuantos actores sea posible, tales como la sociedad civil y los grupos directamente afectados. Asimismo, el AISP ofrece a las partes interesadas y a las instituciones donantes la evidencia necesaria y la posibilidad de reformular un determinado proceso de reformas, de tomar la decisión de cambiar el momento o la secuencia de las políticas o de introducir medidas compensatorias o complementarias que contribuyan a mitigar los impactos negativos, o bien, a fortalecer los efectos positivos de las políticas en cuestión. A menudo, el propio proceso de generación de evidencia mediante el AISP al reunir a las partes interesadas a todo nivel para que participen en talleres de análisis u otras formas de evaluación colectiva abre espacios institucionales adicionales para debatir los cambios de las políticas. Sin embargo, en algunos casos, si el análisis de las políticas se conduce con anterioridad a la reforma y la misma es muy delicada, será menos adecuado hacer énfasis en el proceso del AISP y en caso de hacerlo, deberá realizarse con mucho cuidado. 13

14 2.2. Elementos de la metodología del AISP La Guía del Banco Mundial para el Usuario del AISP (Banco Mundial, 2003a) introduce diez elementos para conducir un AISP apropiado (refiérase al Recuadro 2.3.). Este Documento de Consulta se fundamente en estos elementos para introducir las herramientas para el análisis institucional, político y social. En este punto, fijamos nuestra atención en tres áreas importantes de la conducción de un AISP sólido: el establecimiento de supuestos contrafácticos, la identificación de canales de transmisión y la identificación de los impactos tanto directos como indirectos de las reformas a las políticas. Recuadro 2.3. Diez elementos para un AISP apropiado Elemento 1. Formulación de preguntas acertadas: La selección de preguntas que servirán en la conducción de un AISP se basa en la dirección y el tamaño de los impactos previstos en la pobreza y en el ámbito social; la importancia que se le asigne al tema en la agenda política del gobierno, el momento oportuno y la urgencia de una política o del proceso subyacente de la reforma y, finalmente, el nivel de discusión nacional en torno a este proceso. Elemento 2. Identificación de las partes interesadas: Mediante el análisis de las partes interesadas, o actores, se identifican a las personas, grupos y organizaciones que se deberán tomar en cuenta al momento de examinar los impactos de la reforma en el ámbito social y en la pobreza. Elemento 3. Comprensión de los canales de transmisión: Los impactos previstos tras un cambio en las políticas se producen a través de cinco canales principales de transmisión: el empleo, los precios (producción, consumo y salarios), el acceso a los bienes y servicios, los activos y las transferencias e impuestos 1. Elemento 4. Evaluación de las instituciones: Son las instituciones las que determinan el marco en que las reformas a las políticas podrían llegar a afectar a las distintas partes interesadas dentro del gobierno, el sector privado y la sociedad civil. Además, las instituciones constituyen el contexto principal en el que los actores interactúan entre sí. Elemento 5. Recopilación de datos e información: La evaluación de la necesidad y la disponibilidad de datos, así como la planificación de futuros esfuerzos para la recopilación de información, son componentes importantes de un AISP y comprenden la necesidad de garantizar la disponibilidad de datos para un futuro AISP. Elemento 6. Análisis del impacto: El análisis del impacto supone organizar las preguntas de investigación con el fin de poner a prueba los vínculos esenciales que existen entre los objetivos de una política, las acciones de la misma y sus impactos en las principales partes interesadas, fijando su atención en la identificación de los ganadores y perdedores". Elemento 7. Estudio de medidas de mejoramiento y compensación: En tanto existan perdedores dentro de los procesos de reforma, el AISP podrá contribuir a la identificación de opciones dirigidas a minimizar los impactos negativos o a diseñar mecanismos adecuados de compensación. Si las conclusiones de un AISP sugieren que los costos del proceso de reforma tanto en términos de su impacto en la pobreza como en los costos para mitigarla o compensarla exceden los beneficios de la misma, entonces será necesario tomar en consideración el establecimiento de una nueva secuencia, o abandonar o suspender la implementación de la política en cuestión. Elemento 8. Evaluación del riesgo: Este tipo de evaluación aborda el riesgo de que algunos de los supuestos subyacentes del análisis no lleguen a concretarse. Esto incluye un examen de los riesgos institucionales, políticos y exógenos así como de otros riesgos existentes en el país. Elemento 9. Seguimiento y evaluación de los impactos: El AISP ofrece la oportunidad de establecer, desde las etapas iniciales del análisis, sistemas para el seguimiento, la rendición social de cuentas y la evaluación de los impactos. Elemento 10. Fomento de debates en torno a las políticas y de retroalimentación para la 1 En este Documento de Consulta se introduce un sexto canal, las reglas institucionales, las cuales se discuten en la Sección

15 selección de las mismas: Un proceso de formulación de políticas que se base en evidencias puede recurrir al análisis y a los datos provenientes del AISP. En el caso de los países de bajos ingresos, por ejemplo, el AISP se ha concebido como parte integral del proceso del DERP y como un elemento de diálogo sobre la estrategia para la reducción de la pobreza en el país. Fuente: Adaptado de la Guía para el Usuario del AISP (Banco Mundial, 2003a) 15

16 Establecimiento de la situación inicial de los supuestos contrafácticos (escenario de base) Se ha demostrado la importancia de comparar los impactos de un cambio en las políticas con las tendencias que probablemente aparecerían si no se realiza ningún cambio. Esto permite evaluar el tamaño y la naturaleza del impacto de una intervención con respecto a otros escenarios visibles en caso de la aplicación de otras políticas o al hecho de no hacer nada (supuestos contrafácticos). En muchos casos, es posible establecer esta comparación a través de una revisión bibliográfica sobre el escenario de base y las tendencias existentes en el país así como las observaciones hechas en otros contextos similares. No obstante, si los resultados de la bibliografía secundaria no permite obtener un panorama suficientemente claro de los que pasaría en caso de no que no se produzca una intervención, entonces se podrá diseñar una investigación primaria con base en un sólido protocolo de muestreo y el establecimiento de modelos, de tal forma que permita una comparación de los impactos de una intervención con el impacto del escenario de base (refiérase al Recuadro 2.4.). En el contexto de la investigación experimental, a menudo el muestreo de los supuestos contrafácticos requiere de métodos de prueba para el muestreo aleatorio. Sin duda alguna, en muchas situaciones, este tipo de proceso aleatorio no es posible o no es el más adecuado, especialmente si al hacerlo se le está negando una serie de beneficios esenciales a un segmento de la población. En algunos casos será posible identificar algunas áreas geográficas que sirvan como grupo de control adecuado, siempre que la misma no resulte afectada por la implementación del proceso de reforma (refiérase al Recuadro 2.5.). Recuadro 2.4. Por qué es importante conducir una evaluación de los supuestos contrafácticos? Permite un buen cálculo del impacto marginal de la reforma a las políticas; Permite convencer a los demás cuál será el impacto distributivo de una determinada intervención de las políticas; En el contexto de varias alternativas de políticas o de métodos de implementación, la evaluación contribuye a determinar cuál es la mejor opción; y, Puede contribuir a determinar si una política funciona mejor en algunos subgrupos que en otros. Fuente: Adaptado de Purdon et al (2001) 16

17 Recuadro 2.5. Estudio de caso: Examen de los supuestos contrafácticos del AISP sobre la reforma al sector del agua en Albania El gobierno de Albania incluyó dentro de su Estrategia Nacional para el Desarrollo Socioeconómico (la Estrategia para la Reducción de la Pobreza de Albania) una reforma al sector del agua, con el fin de perfeccionar la eficiencia y efectividad de la prestación de servicios, garantizar el acceso a servicios básicos de infraestructura y dirigir de forma más eficaz los recursos hacia la población de bajos recursos. El gobierno busca garantizar el acceso equitativo al agua potable a tarifas más razonables y asequibles mediante una reforma al sector del agua que ponga en marcha dos modelos paralelos: un proceso de descentralización con (a) una gestión privada de los servicios de agua y (b) una gestión pública de los mismos. El AISP mide los impactos reales de la implementación de la reforma al comparar dos diferentes modelos de descentralización de esa reforma en ocho ciudades las cuatro ciudades que adoptaron un modelo de gestión privada de sus servicios de agua (Durres, Fier, Lezha y Saranda) y cuatro ciudades parecidas con servicios de agua descentralizados y gestionados públicamente (Vlora, Korca, Lushnja y Gjirokaster) en distintos momentos, antes y después de la participación del sector privado. En el primer caso, se estableció una línea de base en el momento en que el operador privado inició la gestión de los servicios en las cuatro ciudades y se prevé que los impactos de la reforma, una vez que sean visibles, se medirán aproximadamente un año después. ESTUDIO DE CASO COMPLETO Fuente: Beddies et al (a publicarse próximamente) 17

18 Identificación de los canales de transmisión (Equivalente a la Sección 5.1.) En la Guía del Banco Mundial para el Usuario del AISP (Banco Mundial, 2003a) se presenta un vistazo general de los canales de transmisión mediante los cuales las políticas puedan originar impactos distributivos. El hecho de precisar los canales de esta forma fomenta la transparencia en cuanto a los supuestos inherentes a los AISP sobre las reformas a las políticas; es decir, la forma en que se prevé que un determinado cambio en las políticas difundirá su impacto. En la Guía del Usuario se identifican cinco canales. Sin embargo, en el contexto de la elaboración de las TIPS, y con base en las experiencias adquiridas desde la elaboración de la Guía, se han examinado los canales más detenidamente para lograr una mayor comprensión. En este sentido, se han modificado un poco los cinco canales existentes; por ejemplo, se ha ampliado la definición del empleo para incluir otras fuentes de ingreso. Asimismo, se ha ampliado la noción de los precios, no sólo como lo que se paga en efectivo. Un principio importante que operó en la elaboración de la Guía del Usuario fue que, a medida que la experiencia con el AISP iba madurando, cualquier impacto de las reformas a las políticas encontrado en una primera ronda luego de la implementación y que no se pudiera explicar utilizando uno de los canales existentes requeriría la adición de uno o más canales de transmisión. En las discusiones con profesionales del AISP, entabladas durante la elaboración del presente Documento de Consulta, se hizo referencia a que, efectivamente, este era el caso de una serie de impactos, como los que se enumeran en el Recuadro 2.6 y que están relacionados con los cambios formales en la gobernabilidad del sector público o en las relaciones de poder. El hecho de intentar forzar el paso de los impactos de estas reformas a través de los canales existentes no se consideró como una solución óptima, ya que estos últimos se volverían tan amplios que se socavaría su validez analítica y, aún así, no encajarían muy bien. Si bien un análisis ex ante (anterior) es posible para algunas de estas reformas, en el caso de otras, por ejemplo, las números 4 y 6 del Recuadro 2.6, los impactos se prestan más fácilmente para un análisis ex post (posterior). Tomando en consideración estos este tipo de reformas, se introduce aquí un sexto canal de transmisión para casos en los que se produzcan cambios directos en la autoridad que abarca el poder, las estructuras y los procesos mediante las reformas a las políticas, en especial las relacionadas con el servicio civil, la descentralización u otras reformas institucionales similares. Por lo general, estos tipos de reformas conducen a cambios en cuanto a la toma de decisiones y el nuevo establecimiento de derechos, responsabilidades, incentivos y sanciones que, en su momento, repercutirán en la conducta tanto de los actores gubernamentales como de la ciudadanía en general. En el ámbito político, por ejemplo, en el contexto de la reforma institucional puesta en marcha en Asia del Sur, se ha garantizado que la tercera parte de los escaños del gobierno local ser reserven para las mujeres, mientras que las iniciativas de gobernabilidad en Brasil fomentan la participación en el diseño y la ejecución del presupuesto a nivel local. Por otro lado, en el ámbito social, las relaciones de poder experimentaron un giro en Etiopía cuando, mediante una reforma al sistema de justicia, se posibilitó a las mujeres a responsabilizar a los hombres, o bien, cuando los grupos minoritarios en Rumania lograron un mayor acceso a la información acerca de sus derechos jurídicos. Las reformas al servicio civil representan un útil ejemplo sobre el funcionamiento del sexto canal, puesto que las mismas modifican directamente las reglas que rigen las funciones del personal. Por ejemplo, el establecimiento de un cuerpo de funcionarios públicos de carrera contribuirá a distinguir las cualidades individuales de las influencias políticas, creando incentivos para la gobernabilidad basada en las reglas establecidas y fortaleciendo la autonomía del 18

19 personal frente a los políticos. Los sistemas de evaluación basados en el desempeño pueden introducir sanciones para el personal que presta servicios públicos deficientes. Esto posiblemente conduzca a la toma de decisiones tendientes a mejorar el desempeño dirigido, por ejemplo, a solucionar las necesidades de los pobres o de los grupos marginados y a disminuir la frecuencia de actividades perjudiciales como la captación de rentas. Este canal puede complementarse con otros al reducir, por ejemplo, el costo efectivo de los servicios públicos debido a una disminución en la cantidad de sobornos (canal de precios) o al mejoramiento de la prestación y la gama de servicios disponibles (canal de acceso). De la misma manera, la reforma judicial orientada, por ejemplo, a la emisión de un documento de identidad para los pueblos indígenas y los pobres de América Latina provoca un cambio en la autoridad puesto que se aborda un aspecto de la exclusión social. Pero no se trata simplemente de facilitar el acceso a los bienes y servicios, sino de cambiar la totalidad de la estructura de los derechos vigentes de estos grupos sociales, constituyéndose así en un mecanismo que reduce el prejuicio contra tales grupos. Como portadores de un documento de identidad, estos individuos adquieren una condición social y un reconocimiento que antes no poseían. Ahora cuentan con el derecho de solicitar ciertos tipos de asistencia estatal, créditos, etc., al igual que el deber de cumplir con diversas obligaciones tributarias y de presentación de informes, si deciden por ejemplo, establecer su propio negocio. Asimismo, uno de los impulsores de la reforma judicial es precisamente el reconocimiento de que la independencia (estructuras) y la transparencia (proceso) del poder judicial son elementos imprescindibles tanto para el funcionamiento de los mercados como para el acceso a la justicia por parte de los pobres. Es importante destacar que la introducción de un nuevo canal NO implica que los otros cinco sean de naturaleza económica y que el sexto será de índole social. Por el contrario, el sexto canal complementa y enriquece la lista de los actuales mecanismos de transmisión. Aunque algunos de estos canales se prestan con mayor facilidad para el análisis económico que el social, es posible estudiar los impactos de cada uno de ellos haciendo uso de las distintas herramientas para el análisis institucional, político y social. El proceso de selección de los canales más relevantes para el análisis de los impactos, tanto los de la primera ronda como los de las siguientes, siempre obedecerá al contexto particular y dependerá de la naturaleza de la reforma y de su contexto social, económico e institucional. Además, es muy probable que se observe una segunda ronda de efectos a través de otros canales de transmisión. La siguiente descripción de los canales de transmisión resume los aspectos principales de los cinco canales descritos en la Guía para el Usuario del AISP y se profundiza en el sexto canal con base en la discusión anterior. (1) Empleo. En la medida en que el cambio de las políticas incida en la estructura del mercado laboral o en la demanda de trabajo, especialmente en los sectores que tienden a emplear a los pobres (tales como mano de obra no calificada, agrícola o rural no agrícola), el bienestar de los hogares de bajos ingresos resultará afectado. Estos cambios en el bienestar pueden conducir a muchos otros factores tales como cambios en la posición social, la autoestima o el acceso a una red social, lo que a su vez tendrá un impacto en la situación de exclusión social y vulnerabilidad de esos grupos. La transmisión puede ser directa (por ejemplo, mediante la reducción del sector público, o bien, a través de nuevas oportunidades laborales) o indirecta (por ejemplo, por medio del crecimiento macroeconómico, la depreciación del tipo de cambio o la apertura comercial o de los mercados) y puede ejercer un impacto diferencial en los sectores formales e informales, incluyendo el trabajo por cuenta propia. 19

20 (2) Precios (producción, consumo y salarios). Los precios determinan los ingresos reales del hogar. Estos comprenden tanto el precio monetario que se paga como los costos de oportunidad (por ejemplo, el tiempo de espera) y los costos relacionados con las actividades de captación de rentas. Los cambios en los precios incidirán en las decisiones que se tomen tanto sobre el consumo como en torno a la asignación de recursos. Con respecto al consumo, las políticas tales como el aumento de los aranceles de importación o una política monetaria inflacionaria que provocan un incremento en los precios de los bienes y servicios que se consumen en el hogar producirán un efecto negativo directo en su bienestar. Por otro lado, los productores resultarán afectados por las políticas que generen cambios relativos en los precios de sus productos o insumos. Asimismo, los cambios salariales afectarán de forma diferencial a los compradores y vendedores netos de mano de obra, mientras que las políticas que incluyan cambios en los precios relativos provocarán un giro tanto en la oferta como en la demanda. (3) Acceso. El acceso a los bienes y servicios incidirá directamente en el bienestar, ya sea por medio del acceso a los mercados y los distribuidores de servicios o a través de mejoras a la calidad y la capacidad de respuesta de los prestadores de servicios públicos y privados. Las políticas pueden tener un efecto directo al mejorar el suministro de infraestructura o de los servicios en cuestión; o bien, un impacto indirecto al eliminar las restricciones al acceso a los mismos por parte de ciertos hogares o grupos. De igual forma, las normas o reglas estructurales o culturales (tales como las restricciones a la movilidad de la mujer o a sus derechos de propiedad) también pueden aumentar los costos de transacción o crear barreras al acceso, siendo algunas de las mismas más susceptibles que otras a acciones que se tomen en torno a una política. El canal principal de transmisión de estos tipos de reformas será el de autoridad, pasando el canal de acceso a un segundo plano. (4) Activos. Los cambios en el valor de los activos incidirán en el bienestar tanto a nivel de ingresos como en las dimensiones no relacionadas con los mismos. Los cambios en el valor de los activos pueden atribuirse a alteraciones en las cantidades o en el rendimiento de tales bienes. La dotación de activos comprende el capital material (tal como la vivienda), natural (por ejemplo, la tierra o el agua), humano (educación y destrezas), financiero (tal como una cuenta de ahorros) y social (afiliación a redes sociales que facilitan el acceso a la información y los recursos). Los cambios en las políticas por ejemplo la reforma agraria, reasignaciones del gasto público o la política macroeconómica pueden incidir directa o indirectamente en la capacidad de las personas de invertir en sus activos o utilizarlos, o de mantener su nivel de rendimiento. (5) Transferencias e impuestos. Las transferencias en forma de movimientos tanto privados (tales como regalos o remesas) como públicos (por ejemplo, subsidios e impuestos) también inciden en el bienestar. Por su parte, las finanzas públicas afectan el bienestar de determinados grupos mediante transferencias tales como subsidios, transferencias focalizadas de ingresos e iniciativas de protección social y políticas fiscales cuyo impacto distributivo puede ser más o menos progresivo. Las políticas tributarias ejercen efectos distributivos directos en la medida en que gravan los recursos o los ingresos del hogar. Los regímenes impositivos regresivos tienden a representar una carga desproporcionada para los hogares de más bajos recursos mientras que los subsidios pueden focalizarse inadecuadamente o los sectores que no son pobres pueden acapararlos. Por otro lado, las transferencias privadas desempeñan un papel importante tanto entre las zonas urbanas y rurales como a través de las remesas que envían los trabajadores en el exterior. Las transferencias ilegítimas o ilícitas, tales como el dinero que se 20