El Impacto distributivo de la Política Social en Costa Rica

Transcripción

1 Universidad de Costa Rica Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas El Impacto distributivo de la Política Social en Costa Rica Juan Diego Trejos S. María Inés Sáenz V.

2 Objetivos Medir el impacto distributivo de la Política Social en el corto plazo, lo que implica: Cuantificar magnitud del Gasto Social del Gobierno General Analizar cómo se distribuye el Gasto Social entre las familias ubicadas en los estratos de ingresos Medir la progresividad en la asignación de los distintos programas del Gasto Social Determinar cómo se modifica la distribución del ingreso al imputar el Gasto Social Analizar los cambios entre las Encuestas de Ingresos y Gastos de 1988 y 2004

3 Hipótesis La hipótesis a prueba es que los programas sociales reducen el grado de desigualdad en la distribución del ingreso, pero, no logra revertir el aumento en la desigualdad de la distribución de los ingresos familiares. Metodología Precisar el monto del Gasto Social por instituciones y programas Identificar los beneficiarios efectivos de los distintos programas bajo estudio Imputación del ingreso social y cálculo de los nuevos ingresos, los indicadores de progresividad y capacidad distributiva.

4 Precisando el Gasto Social La fuente primaria es la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda (STAP) La información se revisó para depurar cifras y desagregarlas por grupos de programas circunscrito al Gobierno General La depuración implicó eliminación de partidas duplicadas por consolidación intersectorial, exclusión de partidas que no corresponden a gasto social (préstamos) y se reacomodan dos instituciones entre sectores (INAMU, Consejo Nacional de la Persona Joven) y se incorpora el IDA (Seguridad Social). La desagregación por grupos de programas implicó utilizar información adicional de las instituciones para identificar programas relevantes en educación (MEP), salud (MS, CCSS) y (FODESAF). Para asignar el gasto la información se agrupó en 29 grupos de programas en que se subdividió el gasto proveniente de las instituciones que conforman el sector social del Gobierno General.

5 La identificación de los beneficiarios Para la asignación del gasto se necesita saber quiénes son los usuarios reales de los programas sociales (personas que estuvieron internadas por ejemplo) y, idealmente, la intensidad de su consumo (días de internamiento). Esto no es posible para todos los casos y para algunos programas incluso no existe información disponible sobre beneficiarios. La fuente primaria son las Encuestas de Ingresos y Gastos (1988 y 2004) pues también se requiere de información sobre las características socioeconómicas de los beneficiarios. También interesa conocer el estrato de ingreso al que pertenecen, para el análisis de la equidad. Y se construyen ordenando las familias según su ingreso familiar per cápita autónomo (mejor indicador de su bienestar relativo antes de la política social) de menor a mayor en diez grupos del 10 % (deciles) o en cinco del 20% c/u (quintiles).

6 La identificación de los beneficiarios Para la asignación del gasto social que llega a las personas, los programas que benefician a todo el hogar (agua por ejemplo), se distribuye proporcionalmente entre sus miembros. La asignación del gasto entre los beneficiarios implica considerar el subsidio bruto que recibe la población, medido en términos de lo que cuesta al Estado proveerlo. No se descuenta el financiamiento o los pagos directos realizados (subsidio neto) ni se incorporan consideraciones de eficiencia (si se gasta más los beneficiarios reciben un mayor subsidio aunque sea por ineficiencia del programa o por simple aumento de salarios). Tampoco se aborda el tema de la calidad ni la eficacia. Más del 95% del gasto se asigna siguiendo un criterio directo, esto es, con identificación de los beneficiarios efectivos.

7 Indicadores de Progresividad Índice de Kakwani K gsj = G y - CG gsj donde: Gy =el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso CGgsj =el cuasi gini de cada componente de gasto social j K > 0 Progresivo relativo, Cuasi-Gini < 0 progresivo absoluto Índice de Reynolds y Smolensky R-S = G y - G y+gsj donde: G y = el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso autónomo G y+gsj = el Gini de la distribución del ingreso disponible luego de sumarle el gasto social respectivo R-S > 0 Reducción de la desigualdad

8 Evolución de la distribución Gasto Público Social Sector Vivienda y Territorio 10 Sector Seguridad Social 25 Sector Salud 36 Sector Educación 28 Sector Vivienda y Territorio 7 Sector Seguridad Social 30 Sector Salud 31 Sector Educación % PIB 12,7 16,1 % GP 61,7 67,0

9 Las pensiones contributivas contribuyen a incrementar la desigualdad del ingreso, pese a que el resto del Gasto Social, en conjunto, se vuelve más progresivo Función Cuasi Gini Kakwani Cuasi Gini Kakwani GPS/N 1 Ingreso Familiar autónomo 2 37,29 49,24 2,1 Gasto Social Total 1,07 36,22 3,02 46,23 0,3 Pensiones contributivas 46,96-9,67 58,82-9,58 2,2 Régimen IVM - CCSS 34,12 15,13 0,7 Regímenes especiales - PN 74,04-24,80 3,4 Gasto social sin Pensiones -9,10 46,40-15,21 64,45-0,2 Servicios de Educación 4,74 32,55-11,55 60,80 1,1 Servicios de Salud -16,31 53,61-16,88 66,12-0,7 Seguridad Social sin pensiones -37,26 74,55-47,13 96,37-1,3 Servicios de Vivienda y territorio -6,92 44,22-3,40 52,64-1,3 Servicios Culturales y Recreativos 35,70 1,59 25,24 24,00-4,9 1/ Tasa media anual del gasto público social per cápita en colones del / Hogares ordenados según su ingreso familiar autónomo bruto ajustado por subdeclaración.

10 El sector educación mejora la progresividad debido a la reasignación de los recursos hacia la educación básica Función y macroprogramas Cuasi Gini Kakwani Cuasi Gini Kakwani GPS/N Servicios de Educación 4,74 32,55-11,55 60,80 1,1 Educación General o básica -11,96 49,25-26,31 75,56 2,9 Prekinder -18,23 67,47 Preparatoria -26,96 64,25-30,08 79,32 7,2 Escuela -22,47 59,77-35,86 85,11 2,4 Colegio 4,09 33,21-16,37 65,61 1,5 Educación Especial -11,94 61,18 Educación Abierta -14,34 63,58 8,0 Educación post secundaria 35,84 1,46 38,08 11,16-1,7 Parauniversitaria 37,00 0,29 9,70 39,55-1,3 Universitaria 35,80 1,50 39,17 10,07-1,7 Formación Profesional 13,56 23,73 9,53 39,72-1,0 Incentivos para estudiar -28,29 65,58-43,91 93,15-1,4 Comedor -29,67 66,96-39,06 88,31-4,7 Transporte -14,45 51,74-46,24 95,49 6,0 Bono escolar -62,35 111,59 Becas -8,78 46,07-51,53 100,77 23,0 GPS/IN= Tasa media anual del gasto público social per cápita en colones del 2004.

11 El sector salud muestra pocos cambios en su alta progresividad (cuasi gini) a pesar que se reducen los recursos disponibles Función y macroprogramas Cuasi Gini Kakwani Cuasi Gini Kakwani GPS/N Servicios de Salud -16,31 53,61-16,88 66,12-0,7 Rectoría -8,86 46,16-8,59 57,84 1,4 Atención Primnaria -22,37 59,66-22,69 71,94 2,0 Atención Curativa -12,38 49,67-14,52 63,77-1,0 Consulta Externa -6,24 43,54-13,19 62,44-1,9 Hospitalización -16,35 53,65-15,21 64,45-0,5 Programas de nutrición -48,86 86,15-51,56 100,80-7,1 GPS/IN= Tasa media anual del gasto público social per cápita en colones del 2004.

12 En Seguridad Social, las mejoras en la progresividad de otros programas no logran contrarrestar el impacto negativo de los sistemas de pensiones contributivas por la contracción del gasto Función y macroprogramas Cuasi Gini Kakwani Cuasi Gini Kakwani GPS/N Seguridad Social Total 23,25 14,04 39,42 9,82 1,4 Pensiones contributivas 46,96-9,67 58,82-9,58 2,2 Seguridad Social sin pensiones -37,26 74,55-47,13 96,37-1,3 Pensiones no contributivas -39,14 76,43-48,98 98,22 1,2 RNC - CCSS -40,28 77,58-55,59 104,84-1,0 RNC - PN -36,54 73,83-24,87 74,11 2,0 Regulación del trabajo -30,70 67,99-30,55 79,80 1,2 Atención Grupos Vulnerables -37,36 74,66-49,71 98,96-3,0 Pobres -54,05 91,34-69,57 118,81-3,9 Otros grupos -14,93 52,23-30,80 80,04-1,8 GPS/IN= Tasa media anual del gasto público social per cápita en colones del 2004.

13 En el sector vivienda y territorio, se reduce la progresividad, a causa de los servicios municipales que es el único programa que aumentan sus recursos reales Función y macroprogramas Cuasi Gini Kakwani Cuasi Gini Kakwani GPS/N 1 Servicios de Vivienda y territorio -6,92 44,22-3,40 52,64-1,3 Dotación de vivienda -19,61 56,91-28,10 77,34-3,6 Acueductos rurales -7,41 44,70-27,38 76,62-12,6 Servicios municipales 5,60 31,69 8,50 40,75 1,0 Servicios Culturales y Recreativos 35,70 1,59 25,24 24,00-4,9 GPS/IN= Tasa media anual del gasto público social per cápita en colones del 2004.

14 El gasto social, excluyendo las pensiones contributivas es pro-pobre Aumento porcentual en el ingreso familiar por GPS sin reordenamiento País Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil

15 Efecto Redistributivo del Gasto Social en las familias Sin reordenamiento Coeficiente de Gini Antes del Gasto Social Después del Gasto Social Cambio Proporción Ingreso D10/D1 Antes del Gasto Social Después del Gasto Social Cambio 37,3 31,1-6,2 13,7 7,3-6,4 49,2 40,4-8,8 34,0 11,6-22,3

16 Para medir la capacitad redistributiva del Gasto Social se estimó el índice de Reynolds-Smolensky que muestra en cuanto se modifica el coeficiente de Gini y en qué dirección, una vez que los hogares se reordenan según su ingreso disponible per cápita. Rubro Ingreso Autónomo más resto del gasto social 4,46 6,14 En Servicios de Educación Total 1,25 2,54 Educación General 1,01 2,16 Educación Superior -0,01 0,11 Formación Profesional 0,08 0,10 Incentivos para estudiar 0,21 0,22 En Servicios de Salud Total 1,98 2,41 Atención Primaria 0,44 0,88 Consulta Médica 0,84 0,90 Hospitalización 0,54 0,69 Programas de Nutrición 0,29 0,13 En Resto de Seguridad Social 0,96 0,90 Pensiones no contributivas 0,38 0,49 Regulación del trabajo 0,05 0,08 Apoyo Grupos Vulnerables 0,53 0,35 En Servicios de Vivienda y Territorio 0,66 0,77 Dotación de vivienda y acueductos rurales 0,40 0,36 Servicios municipales 0,27 0,41 En Servicios Culturales y Recreativos 0,03 0,03

17 Conclusiones y Recomendaciones Los resultados obtenidos corroboran la hipótesis planteada. Los programas sociales a través del gasto social reducen la desigualdad, Este impacto es creciente entre 1988 y 2004 aunque limitado Se torna insuficiente para revertir el proceso de incremento de la desigualdad en la distribución de los ingresos observados entre las familias costarricenses. Tres áreas de acción parecen pertinentes de este análisis. Se requiere reducir el subsidio implícito en los sistemas de pensiones contributivas. Es necesario mejorar la cantidad y la calidad del gasto social restante, particularmente aquel vinculado con la creación y protección de las capacidades básicas de las personas y, Los programas dirigidos a los grupos vulnerables requieren mejorar su focalización en dichos grupos.