del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos Programa de trabajo y presupuesto propuesto para el bienio

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1 NACIONES UNIDAS HSP HSP/GC/23/5/Add.4 ONU HÁBITAT Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos Distr. General 24 de febrero de 2011 Español Original: Inglés 23º período de sesiones Nairobi, 11 a 15 de abril de 2011 Tema 7 del programa provisional* Programa de trabajo del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos y presupuesto de la Fundación de las Naciones Unidas para el Hábitat y los Asentamientos Humanos para el bienio Programa de trabajo y presupuesto propuesto para el bienio Informe del Director Ejecutivo Adición Evaluación del programa de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable Resumen 1. En su resolución 21/10, de 20 de abril de 2007, el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat) pidió a la Directora Ejecutiva que estableciese un fondo fiduciario en el marco de la Fundación de las Naciones Unidas para el Hábitat y los Asentamientos Humanos para prestar apoyo al comienzo de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable y otros mecanismos financieros innovadores y poner a prueba sobre el terreno esas operaciones para la financiación de la vivienda, la infraestructura y el mejoramiento para los pobres de las zonas urbanas. También pidió a la Directora Ejecutiva que, al término de las actividades experimentales, en 2011, realizase una evaluación de esas operaciones. El presente informe se remite en respuesta a esa solicitud y se ha preparado con el objetivo de ayudar al Consejo de Administración a adoptar una decisión sobre el futuro del programa de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable y las actividades de financiación conexas, con inclusión del Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios. 2. En el informe se llega a la conclusión de que ONU-Hábitat cuenta con una ventaja comparativa para llevar a cabo actividades de extensión a nivel mundial, prestar asesoramiento a gobiernos nacionales y autoridades locales, reunir a interesados directos clave y colaborar con los grupos comunitarios para asesorarlos y ayudarlos en cuestiones normativas. En el informe también se llega a la conclusión de que ONU-Hábitat no es el organismo que ocupa la mejor posición para seguir realizando actividades como prestatario directo, debido a que no cuenta con una financiación adicional K * HSP/GC/23/1. Para economizar recursos, solo se ha impreso un número limitado de ejemplares del presente documento. Se ruega a los delegados que lleven sus propios ejemplares a las reuniones y eviten solicitar otros. Impreso en papel ecológico.

2 de donantes externos para la concesión de préstamos y por el costo administrativo que supone el establecimiento de un programa permanente de concesión de préstamos, en comparación a los costos de otras prioridades institucionales de ONU-Hábitat. 3. Habida cuenta de estas conclusiones, se solicita al Consejo de Administración que autorice a la Secretaría a examinar las oportunidades para colaborar con instituciones asociadas de financiación para el desarrollo, que se encargarían de las actividades futuras, experimentales o ejecutadas a escala real, de asesoramiento financiero y de concesión de préstamos y garantías, mientras que ONU-Hábitat se centraría en la labor normativa y de extensión mundial relacionada con esas esferas. Introducción 4. En muchos países, zonas y barrios las condiciones de la vivienda y de la infraestructura local no son adecuadas y en general los que viven en peores condiciones son los pobres de las zonas urbanas. La falta de vivienda adecuada y servicios básicos socava el logro de la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios para El 20 de julio de 2006 el Secretario General promulgó el anexo especial de la Fundación de las Naciones Unidas para el Hábitat y los Asentamientos Humanos (serie 300) al Reglamento Financiero y Reglamentación Financiera Detallada de las Naciones Unidas (serie 100) (ST/SGB/2006/8), que suplantó el reglamento financiero anterior de la Fundación (ST/SGB/UNHHSF Financial Rules/3 (1978)), en virtud del cual se facultó al Consejo de Administración y a la Directora Ejecutiva para atender al llamamiento formulado por la Asamblea General de fortalecer la Fundación y convertirla en un mecanismo para ayudar a los países en desarrollo con inversiones en el sector de la vivienda y la infraestructura para los servicios básicos. 6. En el presente informe se describe la aplicación de la resolución 21/10 del Consejo de Administración durante el período experimental de cuatro años de duración en lo que atañe a las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable y otras operaciones innovadoras de financiación de la vivienda, los servicios básicos, la infraestructura y el mejoramiento para los pobres de las zonas urbanas. El objetivo del informe es prestar asistencia al Consejo de Administración para que pueda adoptar una decisión sobre el futuro de las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable y actividades de financiación conexas, de conformidad con la resolución 21/10. En el párrafo 3 de esa resolución, el Consejo de Administración decidió que la consideración del documento HSP/GC/21/5/Add.3, sobre el marco normativo y proyecto de procedimientos y directrices operacionales estaría supeditada a un examen concienzudo de la evaluación final por el Consejo de Administración en su 23º período de sesiones, en 2011, de las actividades experimentales realizadas de conformidad con el apartado g) del párrafo 7 de la resolución y un análisis de las evaluaciones del riesgo requeridas, incluidas las repercusiones en los recursos de los mecanismos propuestos en ese documento y otras actividades que se pusieran a prueba durante el período experimental. 7. En el párrafo 4 de esa misma resolución, el Consejo de Administración también decidió que la ulterior ampliación de la aplicación de otros aspectos del Reglamento Financiero y Reglamentación Financiera Detallada sería objeto de examen por el Consejo de Administración en su 23º período de sesiones. 8. En el informe también se presenta una visión para el futuro de la labor de ONU-Hábitat en la esfera de la economía urbana y en la prestación de asistencia a los países en desarrollo para que financien la aceleración de la construcción de viviendas e infraestructura y la prestación de servicios básicos, basándose en la experiencia adquirida con la aplicación de la resolución 21/10 y el Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios. 9. Más de 700 millones de personas viven en asentamientos precarios o barrios marginales en las ciudades del mundo en desarrollo. Se calcula que el costo total de mejoramiento urbano asciende a cuatro billones de dólares y los esfuerzos que han realizado los gobiernos y las comunidades para mejorar estos barrios y asentamientos, por sí solos, no han dado resultado. Por esa razón, mediante la resolución 21/10 y las consultas de seguimiento, los gobiernos solicitaron que se pusieran a prueba sobre el terreno nuevas metodologías para financiar la construcción de viviendas e infraestructura para familias de bajos ingresos. A continuación se exponen tanto las lecciones aprendidas a partir de esta experiencia de ensayo de campo como las recomendaciones sobre la manera de aprovecharlas. El objetivo último de las recomendaciones es aumentar la corriente de financiación para el mejoramiento urbano y las viviendas para sectores de bajos ingresos, así como crear marcos normativos que faciliten un desarrollo acelerado en un contexto de urbanización incluyente. 2

3 I. Mandato para la evaluación de las actividades realizadas en respuesta a la resolución 21/10 HSP/GC.23/5/Add En su resolución 21/10, el Consejo de Administración pidió a la Directora Ejecutiva que continuara la labor de fortalecimiento de la Fundación para el Hábitat y los Asentamientos Humanos con el fin de acelerar el suministro de fondos para movilizar capital inicial, recursos financieros nacionales y recursos de otro tipo para la vivienda y el desarrollo de la infraestructura conexa, concediendo la debida prioridad a las necesidades de los hogares de bajos ingresos, y que estableciera un fondo fiduciario en el marco de la Fundación para prestar apoyo al comienzo de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable, según se describía en el inciso iv) del apartado d) del párrafo 7 de la resolución, así como otros mecanismos financieros innovadores, aprovechando la experiencia de los instrumentos y redes de asociados tales como el Fondo Fiduciario para el Agua y el Saneamiento y el Fondo para la Mejora de Barrios de Tugurios durante una etapa experimental de cuatro años de duración, desde 2007 a También pidió a la Directora Ejecutiva que presentara un informe al Consejo de Administración, en su 22º período de sesiones sobre la aplicación de la resolución y especificó que, al término de las actividades experimentales, en 2011, se realizara una evaluación que serviría de orientación para cualquier decisión que el Consejo de Administración adoptase en su 23º período de sesiones en relación con posibles aplicaciones futuras de las metodologías experimentales. II. Aplicación de la resolución 21/10 y establecimiento de un fondo fiduciario para operaciones experimentales con capital inicial reembolsable 12. En la resolución 21/10 se proporcionan directrices para el establecimiento y funcionamiento de un fondo fiduciario, cuyo fin se definió de la siguiente manera: a) Poner a prueba sobre el terreno operaciones experimentales de capital inicial reembolsable y otras operaciones innovadoras para la financiación de la vivienda para los pobres de las zonas urbanas, la infraestructura y el mejoramiento por conducto de grupos de la comunidad, incluso en aquellos casos en que se prevea que los reembolsos movilicen capital en el plano local; b) Fortalecer la capacidad de los agentes locales de la financiación y el desarrollo para llevar a cabo esas operaciones y apoyar la capacidad del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos para aumentar esas operaciones. En relación con los arreglos de ejecución se pidió a la Directora Ejecutiva que: c) Estableciera un fondo fiduciario para la financiación de operaciones experimentales de capital inicial reembolsable y otras operaciones innovadoras en el marco de la Fundación específicamente para la ejecución de actividades experimentales; d) Estableciera un comité directivo y de supervisión integrado por entre 12 y 14 personas designadas en consulta con el Comité de Representantes Permanentes. Se podría invitar a participar a representantes de gobiernos, de instituciones financieras internacionales, órganos de las Naciones Unidas, del sector privado y de organizaciones no gubernamentales principales. 13. Los requisitos metodológicos clave se definieron de la siguiente manera: a) Modalidades de asociación entre los gobiernos nacionales, las autoridades locales, los grupos de la comunidad e intermediarios financieros con los que se ha concertado un acuerdo para las condiciones de reembolso al fondo fiduciario; b) Las actividades experimentales diferían de los arreglos actuales del Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios y del Fondo Fiduciario para el Agua y el Saneamiento en el sentido de que algunas de las actividades del primero son reembolsables, mientras que los fondos del segundo se otorgaban únicamente en calidad de subsidios; c) Las actividades experimentales de capital inicial reembolsable se deberían ampliar por conducto de intermediarios, pero excluirían los empréstitos, los préstamos directos, las garantías o las inversiones en valores; d) La producción de un manual de modalidades operativas para describir los procesos para las distintas operaciones de capital inicial reembolsable y otros mecanismos innovadores de financiación, en consulta con el Comité de Representantes Permanentes y el comité directivo y de supervisión; e) La consideración de un enfoque regional equilibrado. 3

4 14. De conformidad con lo dispuesto en la resolución 21/10, la Secretaría tomó las medidas clave de ejecución que figuran a continuación: a) Después del 21º período de sesiones del Consejo de Administración, ONU-Hábitat entabló debates con el Comité de Representantes Permanentes como corolario de las cuales en abril de 2008 se aprobaron los procedimientos operativos y se aprobó el manual operativo que se presentaría al Comité directivo y de supervisión establecido a mediados de 2008, después de un curso práctico internacional y sobre la base de los postulantes que habían presentado los representantes regionales del Comité. El Comité directivo y de supervisión aprobó el manual operativo; b) De conformidad con el párrafo 2 de la sección I de la resolución 21/10, y con la autoridad que otorga el Reglamento Financiero y Reglamentación Financiera Detallada de las Naciones Unidas, se estableció un fondo fiduciario designado en el marco de la Fundación de las Naciones Unidas para el Hábitat y los Asentamientos Humanos; c) Para preparar la documentación jurídica, ONU-Hábitat colaboró estrechamente con el Asesor Jurídico Superior de la Oficina de las Naciones Unidas en Nairobi y la Oficina de Asuntos Jurídicos de la Sede; d) A nivel institucional, la aplicación de la resolución 21/10 formó parte de las actividades de la Subdivisión de Finanzas Urbanas de la División de Financiación de los Asentamientos Humanos de ONU-Hábitat y se inscribió en el marco de la esfera de atención prioritaria 5 del plan estratégico e institucional de mediano plazo, sobre fortalecimiento de los sistemas de financiación de los asentamientos humanos, complementando, así, el Programa del Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios. III. Lecciones aprendidas a partir de la ejecución 15. Inicialmente las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable se concibieron como un modo de compensar las insuficiencias en materia de vivienda en los países en desarrollo al alentar a las instituciones financieras nacionales (bancos e instituciones de microfinanciación locales) a que otorgasen préstamos a los pobres. El método que se propuso en un principio era ofrecer financiación a determinadas instituciones financieras nacionales a muy bajo interés y en moneda local. 16. ONU-Hábitat llegó a la conclusión de que era menos efectivo ofrecer financiación secundaria a intereses muy bajos (como se muestra en el cuadro 1) para incentivar a las instituciones financieras nacionales a operar en el mercado de la población de bajos ingresos que utilizar la financiación de ONU-Hábitat para hacer frente a los problemas intrínsecos que resultan de conceder préstamos para la vivienda en las economías emergentes. ONU-Hábitat llegó a la conclusión de que la concesión de préstamos como parte de las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable podían estimular de modo eficaz la inversión mediante las siguientes estrategias: a) Ofrecer préstamos en moneda local a tasas de inversión social; b) Ofrecer financiación de más largo plazo para cubrir las necesidades de préstamos para el desarrollo de bienes raíces (para préstamos reembolsables en 3 a 5 años) o financiación de viviendas asequibles (para préstamos reembolsables en 5 a 20 años); c) Ofrecer la participación de ONU-Hábitat como modo de aumentar el crédito y reducir el riesgo gracias a la reputación de una institución de desarrollo internacional, prestando ayuda a las instituciones locales para obtener una autorización interna y reglamentaría que les permita conceder préstamos o ampliar su cartera de préstamos a los sectores de bajos ingresos; d) Ofrecer la ayuda de ONU-Hábitat para estructurar y organizar las transacciones, reuniendo bajo una única estructura de colaboración al gobierno, los grupos comunitarios y las instituciones financieras; e) Ofrecer asistencia y asesoramiento técnico a las organizaciones no gubernamentales para que desarrollen en mayor medida sus propias estructuras de capital; f) Garantizar que en cada transacción se incluye un componente para mejorar los medios de subsistencia de los miembros de la comunidad, según sea necesario, y para la educación financiera de los prestatarios. 17. Ese tipo de concesión de préstamos se utilizó con buenos resultados en los dos últimos préstamos de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable y ayudó a que se beneficiara un mayor número de personas y a fomentar un gran volumen de inversiones adicionales en el sector de 4

5 la vivienda y los servicios básicos. Los beneficiarios de estas transacciones también pudieron aprovechar préstamos a tasas muy justas dentro de sus mercados locales. Cuadro 1 Tasas de interés de las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable Margen de tasas de interés (porcentaje) Promedio (porcentaje) Promedio ponderado (porcentaje) 1 6,5 3,40 4,18 Margen de las tasas de interés para los usuarios finales (porcentaje) Promedio (porcentaje) Promedio ponderado (porcentaje) ,09 9,94 Margen del plazo (años) Promedio (años) Promedio ponderado (años) ,6 12,8 18. El Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios se concibió inicialmente para explorar las diversas maneras de incrementar los proyectos de mejoramiento de los barrios marginales, con inclusión de subsidios de asistencia técnica y subsidios para fondos rotatorios. En la etapa de ejecución, el Fondo se centró en establecer mecanismos de financiación local financiados con subsidios para ofrecer garantías a los bancos locales con el fin de que éstos pudieran financiar proyectos de mejoramiento de esos barrios. 19. Cuando el Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios y las actividades de las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable se consideran en su conjunto, se observa que con las actividades realizadas por ONU-Hábitat en los últimos 18 meses se han financiado 34 proyectos y programas de préstamos que, en cada uno de los casos, atrajeron financiación del sector privado además de las aportaciones de los gobiernos y los ahorros de la comunidad, para financiar el mejoramiento urbano y de la vivienda para comunidades de bajos ingresos, y utilizaron, para garantizar una ejecución efectiva de los proyectos, los instrumentos de bancos y servicios financieros siguientes: a) Tanto las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable como el Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios han ofrecido créditos reforzados a través de distintas modalidades, como subsidios con garantías en efectivo (en el caso del primero) y concesión compartida de préstamos y créditos con garantías de otro crédito (en el caso del segundo) para obtener inversiones del sector privado; b) ONU-Hábitat ha colaborado con los gobiernos nacionales y locales para apoyar estos proyectos y ayudar a hacerlos más económicos para que las comunidades destinatarias pudiesen aprovecharlos. Los subsidios gubernamentales bien concebidos pueden mejorar tanto la financiación del sector privado como las inversiones con ahorros de la comunidad. Para que los proyectos den resultado es importante organizar y apoyar a la comunidad. 20. Además, ONU-Hábitat ha llegado a la conclusión de que: a) Los proyectos que han tenido más éxito a la hora de atraer a los beneficiarios con ingresos que se encuentran en el 30% inferior de la pirámide de ingresos han sido los que apuntaban a una mejora gradual de la vivienda y a la infraestructura de los servicios básicos que pueden recibir el apoyo de la comunidad mediante un régimen de pago con cargo a los ingresos corrientes. b) Los proyectos son más efectivos cuando el apoyo a los medios de subsistencia van precedidos o acompañados por el mejoramiento urbano y la concesión de micropréstamos para la vivienda; 5

6 c) La construcción de nuevas viviendas es viable desde el punto de vista financiero para las comunidades de menores ingresos únicamente cuando existen subsidios importantes para sufragar los costos de la infraestructura y de los terrenos y las viviendas son de un diseño modesto y acorde a los ingresos bajos o irregulares de los destinatarios, como para que les resulten asequibles; d) La construcción de nuevas viviendas y la disponibilidad de hipotecas económicas son maneras eficaces de mejorar la vivienda para las familias de ingresos medios o bajos que viven en condiciones inferiores a la norma. 21. Esta etapa experimental dio la oportunidad de establecer diversas modalidades nuevas e importantes de asociación, de difundir esta cuestión dentro de los estratos gubernamentales y de alentar al sector privado a que ofrezca servicios financieros a los pobres de las zonas urbanas. También mostró que eran necesarios importantes recursos y conocimientos especializados para la labor de ejecución tanto interna como externa y para establecer nuevos procesos administrativos para las actividades relacionadas con los préstamos y las garantías. IV. Operaciones experimentales con capital inicial reembolsable 22. El fondo fiduciario de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable recibió un total de alrededor de 3,6 millones de dólares en contribuciones financieras (2,85 millones del Gobierno de España, dólares del Gobierno de Bahrein y dólares de la Fundación Rockefeller). Al 31 de enero de 2011, ONU-Hábitat había hecho cinco préstamos en el marco de las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable, por un total de 2,75 millones de dólares, es decir el 76% de los fondos donados. El saldo se utilizó para sufragar los gastos de la reunión del Comité directivo y de supervisión, así como gastos de supervisión y para la reserva del fondo fiduciario obligatoria con arreglo al Reglamento Financiero y la Reglamentación Financiera Detallada y las mejores prácticas de las Naciones Unidas. 23. Se seleccionaron proyectos para recibir financiación a través de préstamos para los cuales se utilizaron criterios que se habían acordado con los expertos integrantes del Comité directivo y de supervisión, a saber, innovación, efecto catalítico de la inversión propuesta, sostenibilidad, viabilidad y posibilidad de reproducción en otros contextos, y aditivo desde el punto de vista intelectual y financiero. Estos criterios se reflejan en la versión definitiva aprobada del manual de operaciones. Es posible obtener experiencia válida del programa de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable, aun cuando las transacciones que tuvieron lugar en el marco del programa eran muy disímiles en cuanto a magnitud, estructura, geografía, selección de asociados y criterio de desarrollo. A continuación se ofrece un resumen de estas transacciones. A. Nepal 24. Se hizo un préstamo de dólares a la organización no gubernamental matriz Hábitat para la Humanidad Internacional Nepal (fue el primer préstamo que otorgó ONU-Hábitat a un afiliado de Hábitat para la Humanidad) para atraer financiación en forma de donaciones y duplicar el tamaño de su programa para mejoras de la vivienda realizadas por cooperativas comunitarias. El préstamo se complementará con los propios fondos de la organización, por una suma de dólares, para, a su vez, proporcionar financiación a 15 cooperativas de crédito y bancos comunales, que, por su lado, ofrecerán préstamos a los grupos denominados de ahorro para la construcción 1 para las mejoras y la construcción de viviendas. El préstamo beneficiará a unas 900 familias. 25. Uno de los resultados principales del proyecto ha sido la creación de capacidad de Hábitat para la Humanidad Internacional Nepal. Gracias al proceso de diligencia debida, el haber estado expuesta a nuevos análisis financieros y jurídicos y la atención puesta en una mejor gestión de la cartera de préstamos para la vivienda (incluida la presentación de informes sobre la cartera de préstamos y la documentación) esta organización no gubernamental matriz pudo valerse de procesos y procedimientos mejorados, lograr una devolución de los préstamos más rápida para promover una 6 1 Este plan comienza con un grupo de familias de bajos ingresos que se reúnen de forma cooperativa para generar ingresos en efectivo, acumular ahorros y contribuir con trabajo y materiales. El grupo ahorra lo suficiente durante seis meses para construir la primera casa. En ese momento, Hábitat para la Humanidad Internacional y sus asociados de colaboración proporcionan fondos de contraparte para la construcción de dos viviendas adicionales. Estas primeras tres viviendas se construyen para las familias más necesitadas del grupo, que son elegidas por el propio grupo. Al cabo de 24 meses todas las familias del grupo han podido satisfacer sus necesidades de vivienda.

7 mayor construcción de viviendas a un ritmo más acelerado y disponer de un instrumental preliminar para hacer contactos con los prestamistas del sector privado para financiaciones futuras. 26. Además, la organización no gubernamental matriz es parte de Hábitat para la Humanidad Internacional, una organización benéfica internacional conocida y muy respetada que otorga préstamos para la vivienda en muchos mercados que carecen de servicios suficientes en esta esfera. La sucursal de Nepal es la primera sucursal o afiliada de Hábitat para la Humanidad Internacional que obtiene un préstamo y se considera que este programa constituye un paso reproducible en otros entornos, para la creación de capacidad financiera y el acceso a financiación en condiciones favorables en muchos otros programas de microfinanciación para la vivienda que ofrece la organización patrocinadora en el mundo entero. B. Nicaragua 27. Se otorgó un préstamo de capital de trabajo por una suma de dólares a la institución de microfinanciación matriz Programa de Desarrollo Local (PRODEL), una reconocida organización no gubernamental, para financiar una concesión de micropréstamos ampliada para la vivienda y un nuevo producto de préstamos de financiación municipal para caminos y servicios de agua y saneamiento. Alrededor del 40% del préstamo se utilizará para financiar el programa de concesión de préstamos de PRODEL para mejoras en la vivienda, que incluye un servicio innovador de asistencia técnica que ofrece ayuda a las familias de bajos ingresos para obtener la seguridad de la tenencia y los servicios de un arquitecto y un ingeniero para diseñar mejoras graduales de la vivienda que se ajustan a la capacidad de pago de la familia. El resto del préstamo se utilizará para financiar la innovadora iniciativa de financiación de mejoras de barrios de PRODEL, en que se combinan los ahorros de grupos de la comunidad, contribuciones en especie y empréstitos municipales para cubrir los gastos de mejoras de infraestructura, que ayudan a mejorar los caminos y los servicios de saneamiento y abastecimiento de agua para las comunidades periurbanas y de bajos ingresos. Se estima que más de familias resultarán beneficiadas con estas actividades financiadas. 28. La línea de crédito para capital de trabajo es fundamental en la iniciativa de PRODEL para ampliar sus fuentes de financiación y prepararse para una posible futura campaña de recaudación de fondos a través de los mercados de capital, con lo cual podrá garantizar la sostenibilidad de esta organización no gubernamental matriz tan innovadora. La línea de crédito de capital de trabajo puede ser un elemento utilizable por otras organizaciones no gubernamentales que realizan actividades de microfinanciación financiada por el Organismo Sueco de Desarrollo Internacional (OSDI) en América Central. C. Territorio Palestino Ocupado 29. En el proyecto catalítico de mayor envergadura, las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable apoyaron el desarrollo de un programa de vivienda asequible por un valor de 500 millones de dólares en el Territorio Palestino Ocupado, con una inversión de un millón de dólares en la creación de un nuevo servicio secundario para la concesión de préstamos para viviendas asequibles. Esta inversión catalítica fue necesaria para destrabar una financiación importante de la Overseas Private Investment Corporation de los Estados Unidos de América, la Corporación Financiera Internacional, el Fondo de Inversiones Palestino y dos bancos locales del Territorio Palestino Ocupado (Banco Cairo Amman y Banco de Palestina). 30. El programa ofrecerá unidades de vivienda de buena calidad para enfermeros y maestros y familias que están viviendo en condiciones de hacinamiento por la escasez de unidades de vivienda asequibles generada por la falta de construcción en la Ribera Occidental. Se prevé que mientras dure este programa se dará empleo a más de obreros de la construcción y se construirán más de viviendas asequibles. 31. Además, el proyecto sentará la base financiera para el desarrollo del mercado hipotecario en la Ribera Occidental, zona en que los préstamos hipotecarios han sido hasta ahora mínimos y los bancos locales no han otorgado préstamos a prestatarios de clase baja o clase media baja. El Banco Mundial prestará apoyo para el mejoramiento del marco jurídico y reglamentario relacionado con los préstamos hipotecarios y CHF International diseñará programas de educación financiera para los prestatarios, que serán dictados por los bancos locales, con lo cual se dará un trato más justo a prestamistas de bajos ingresos y aumentará la capacidad de los bancos para realizar transacciones con estos clientes. 32. Como resultado de su participación en el proyecto, la Corporación Financiera Internacional ha manifestado interés en dar comienzo a un sistema de microfinanciación para la vivienda a nivel mundial mediante una modalidad de asociación entre el sector público y el sector privado para apoyar una mayor financiación a este tipo de préstamos en los mercados emergentes. 7

8 33. La inversión total desembolsada gracias al impulso dado por los fondos para operaciones experimentales de capital inicial reembolsable, por una suma de 2,75 millones de dólares, ha sido de más de 500 millones de dólares, procedentes de todos los asociados en los proyectos (incluidos bancos nacionales, fuentes gubernamentales y 300 millones de dólares provenientes de instituciones financieras internacionales, Overseas Private Investment Corporation y la Corporación Financiera Internacional). D. Uganda 34. Se hizo un préstamo para que un banco local participe en un proyecto de mejoramiento de barrios, por medio del cual se lo alentó a ofrecer financiación para la construcción y préstamos hipotecarios de largo plazo a miembros de la comunidad. El programa es una colaboración entre ONU-Hábitat, el Banco DFCU (un banco nacional del sector privado que ha participado en el pasado en préstamos hipotecarios a la clase media, pero no a los pobres de las zonas urbanas); una municipalidad local, una asociación de residentes locales y el Ministerio de Ordenación Territorial, Vivienda y Desarrollo Urbano. Gracias al préstamo, por un equivalente de dólares en chelines ugandeses, el banco pudo aportar fondos de contrapartida para financiar el mejoramiento de barrios en Tororo, una ciudad del este de Uganda. 35. El banco, junto con el Ministerio, llevó a cabo análisis de la capacidad de pago de la población destinataria. A pesar de que en un principio el banco había manifestado preocupación por el bajo nivel y la irregularidad de los ingresos, finalmente decidió que era posible otorgar préstamos para la vivienda a miembros de la comunidad cuando: se los acompañaba de asistencia técnica para ofrecer más oportunidades para mejorar las perspectivas de ingresos de los prestatarios potenciales (planificación financiada por ONU-Hábitat) y de un fondo de apoyo a los medios de subsistencia (del Ministerio); cuando los miembros de la comunidad participaban en programas de ahorro; y cuando había capacidad para determinar cuáles prestatarios cumplían las condiciones requeridas para la compra de vivienda basándose en su capacidad de ahorro en el pasado. La municipalidad se comprometió a hacer contribuciones para la infraestructura de servicios básicos y el Ministerio ofreció diseños arquitectónicos para las viviendas que se iban a construir. El banco contribuyó de manera significativa al Comité directivo y de supervisión y a la contratación del administrador del proyecto y ha manifestado interés en reproducir el proyecto en otros emplazamientos. El Ministerio está considerando la posibilidad de desarrollar entre 40 y 50 proyectos similares en todo el país. E. República Unida de Tanzanía 36. Se otorgó un préstamo para alentar a un banco local a financiar un proyecto de servicios y sitios municipales a través del cual se trasladaría a los habitantes de asentamientos precarios. Con el préstamo que se otorgó al Azania Bank por un equivalente de dólares en chelines tanzanos se prestó apoyo a un préstamo municipal que hizo el banco a la municipalidad de Mwanza para financiar un estudio del lugar, la planificación y la instalación de infraestructura en una zona periurbana ocupada por familias que vivían en asentamientos precarios. La municipalidad ya había realizado proyectos similares de menor escala. Con la financiación la municipalidad pudo comenzar un proceso de reurbanización para transformar el emplazamiento en un lugar atractivo para familias de bajos ingresos y de clase media y obtener un compromiso de financiación del Ministerio de Ordenación Territorial, Vivienda y Desarrollo de los Asentamientos Humanos para indemnizar a las personas que vivían en ese lugar por el valor de la viviendas existentes, con lo cual se mantuvo una armonía social. 37. Las ganancias de la venta de 700 terrenos de mayores dimensiones a las familias de clase media servirán para devolver el préstamo municipal al banco, que, a su vez, reembolsará a ONU-Hábitat. De esa manera la municipalidad podrá instalar servicios en un total de terrenos y ofrecerá a la venta terrenos (con seguridad de la tenencia) a un precio módico a familias de bajos ingresos, que incluirá un derecho de primera opción para aquellos que estaban instalados anteriormente en forma precaria en esa zona. 38. Se prevé que con la formalización del uso de la tierra en la zona también aumentará la base impositiva de la municipalidad, con lo cual podrá prestar mejores servicios públicos a la población. El concepto del préstamo municipal puede reproducirse en otras municipalidades y los pagos del Ministerio por el derecho de expropiación son una excelente iniciativa del gobierno para mantener un equilibrio entre las necesidades de desarrollo urbano y los intereses de los habitantes de asentamientos precarios de bajos ingresos. El proyecto debería poder repetirse en otras municipalidades de Tanzanía. La ciudad de Kisumu, en Kenya, también se mostró muy interesada en emprender proyectos similares. 8

9 F. Resultados HSP/GC.23/5/Add Hasta la fecha, la cartera de préstamos de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable se está desarrollando de acuerdo a lo planificado. Ya se están reembolsando cuatro del total de cinco préstamos, y la tasa de reembolso es del 100%. 40. Los asociados en los proyectos se han mostrado satisfechos con los resultados y han sugerido otros proyectos específicos complementarios. Sin embargo, las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable no han logrado atraer fondos para préstamos adicionales y, por esa razón, tal como están planteadas, no cumplen con los requisitos para utilizarse en los proyectos complementarios potenciales con asociados (véase cuadro 2). Cuadro 2 Préstamos para operaciones experimentales con capital inicial reembolsable y proyectos complementarios potenciales Proyecto Monto del préstamo (equivalente en dólares de los Estados Unidos) Proyectos complementarios potenciales con asociados Nepal Cinco actividades adicionales de concesión de préstamos con Hábitat para la Humanidad Internacional Nicaragua Aumento del crédito para PRODEL: emisión de bonos por 10 millones de dólares Ampliación del capital de trabajo a otras ocho instituciones de microfinanciación afiliadas a OSDI en América Central Territorio Palestino Ocupado Crédito reforzado a primer riesgo para apoyar un programa de microfinanciación global de la vivienda con garantías de asociaciones público-privadas con la Corporación Financiera Internacional Proyectos complementarios potenciales (monto en dólares de los Estados Unidos) Uganda Proyecto Jinja con Shack/Slum Dwellers International, Alianza de Ciudades, DFCU Bank, ministerio, gobierno local Entre 40 y 50 proyectos en nuevas municipalidades similares al proyecto experimental de la municipalidad de Tororo Total V. Logros específicos del programa del Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios 41. Desde 2005, ONU-Hábitat ha puesto a prueba, en el contexto del Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios, mecanismos basados en donaciones para ampliar el acceso a la financiación de la vivienda para los pobres. ONU-Hábitat ha pasado por un proceso de aprendizaje en este ámbito, en especial en lo que hace a los procesos y conocimientos especializados financieros necesarios, y se ha dedicado en forma constante a crear una capacidad interna y entre los asociados y a comprender por qué y en qué fallaron los primeros proyectos. 42. La reciente buena experiencia de ONU-Hábitat con los servicios de financiación local en Ghana, Indonesia, la República Unida de Tanzanía y Sri Lanka indica que en las políticas y prácticas óptimas para los proyectos y programas de mejoramiento de los barrios marginales deberían tenerse en cuenta las siguientes consideraciones: a) Los proyectos de mejoramiento de los barrios marginales deberían diseñarse de modo que sea viable desde el punto de vista financiero y corresponder al nivel de capacidad de pago de los beneficiarios de bajos ingresos; 9

10 b) Se deberían promover políticas gubernamentales para la vivienda y subsidios para la infraestructura y la vivienda que fomenten la obtención de contribuciones del gobierno con financiación del sector privado; c) Se deberían crear asociaciones operativas entre los grupos comunitarios, los gobiernos y el sector privado y seleccionarse los proyectos que aprovechan de la manera más eficiente la financiación disponible; d) Debería haber personas capacitadas y con experiencia en la gestión de proyectos y finanzas que prestan apoyo técnico de asesoramiento financiero; e) En cada uno de los países y comunidades beneficiarios se deberían institucionalizar mecanismos de apoyo y modalidades para el mejoramiento de barrios marginales que han dado buenos resultados. 43. Se ha demostrado que los servicios de financiación locales son una importante herramienta para movilizar inversiones nacionales y fondos para las viviendas para sectores de bajos ingresos. Se utilizará en mayor medida la capacidad de estas instituciones para apoyar las prioridades y proyectos nacionales a través de los cuales se obtiene financiación nacional y la capacidad de asesoramiento técnico y financiero de ONU-Hábitat sigue prestando apoyo a los servicios de financiación locales, asesoramiento a otras divisiones de ONU-Hábitat. En breve se publicará una evaluación independiente del Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios. VI. Otros logros específicos en la esfera de atención prioritaria La esfera de atención prioritaria 5 también incluye actividades normativas, tales como publicaciones sobre los sistemas de financiación de la vivienda y actividades de extensión a nivel mundial. 45. Se hizo una investigación detallada sobre los factores económicos relacionados con el mejoramiento de los barrios marginales para la Fundación Bill and Melinda Gates, en la que se presentaron conclusiones y las lecciones aprendidas de las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable y las experiencias de los proyectos del Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios. Este análisis de las actividades financieras de ONU-Hábitat en 11 economías emergentes y de frontera es una contribución importante a los debates que están teniendo lugar a nivel mundial en relación con el suministro de fondos a los pobres de las zonas urbanas 2. VII. Conclusiones principales de la evaluación independiente del programa de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable 46. Con arreglo al establecimiento del fondo fiduciario para operaciones experimentales con capital inicial reembolsable, en la resolución 21/10 se estipuló que se llevarían a cabo evaluaciones externas de las actividades del sector, incluso para evaluar los progresos en la aplicación de operaciones y otros mecanismos innovadores y para examinar alternativas para lograr una aplicación más eficaz. 47. En octubre de 2010 ONU-Hábitat contrató mediante un proceso competitivo a un evaluador independiente para llevar a cabo una evaluación externa de las operaciones. El proceso de evaluación se realizó siguiendo las normas y reglas del Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas. 48. Tomando como base el examen y análisis experto de los documentos pertinentes y procesos técnicos de concesión de préstamos, entrevistas y un cuestionario escrito, así como visitas sobre el terreno, el evaluador elaboró un informe cuyas principales conclusiones se detallan a continuación: a) Hay un firme consenso con respecto a que las operaciones experimentales con capital inicial reembolsable son relevantes. La mayor parte de las personas entrevistadas (que incluían personal y consultores de ONU-Hábitat y de la Oficina de las Naciones Unidas en Nairobi, miembros del Comité de Representantes Permanentes, miembros expertos del Comité directivo y de supervisión, representantes de donantes y prestatarios incluidos en los programas) se mostraron a favor del concepto del programa y desearían que en el futuro se incluyera algún tipo de concesión de préstamos 10 2 Hewson, B.C. (2011), Urban economics: building assets for the urban poor: analysis of urban upgrading and funding projects and programs in eleven emerging and frontier economies, , documento preparado para la Fundación Bill y Melinda Gates.

11 catalíticos para el desarrollo la vivienda y los servicios básicos de algún modo vinculado al programa de trabajo de ONU-Hábitat; b) El hecho de no haber realizado un estudio de viabilidad documentado antes de comenzar la aplicación del programa llevó a ONU-Hábitat a subestimar los recursos humanos y financieros necesarios para implementar un programa de operaciones de préstamos; c) La carga administrativa fue un gran desafío para la ejecución del programa. El programa no operó con la eficiencia que podría haber tenido por no contar con los recursos de apoyo suficientes a nivel interno y por la continua carga administrativa durante la ejecución; d) Hoy en día el programa es casi un ejemplo de mejores prácticas en el ámbito de la financiación para la vivienda y la infraestructura de servicios básicos para sectores de bajos ingresos; e) Es necesario prestar atención a las cuestiones relacionadas con la gobernanza. 49. El evaluador llegó a la conclusión de que se habían cumplido todas las metas del programa, salvo la de recaudación de fondos, ya que se había fijado la meta de reunir 15 millones de dólares y sólo se recaudaron 3 millones de dólares. 50. El evaluador observó que el programa había tenido un impacto financiero innovador. Las familias de bajos ingresos de Nepal, Nicaragua y el Territorio Palestino Ocupado ya habían salido beneficiados con los proyectos. Todos los proyectos se llevaron a cabo en países cuyas economías se consideraban de bajos ingresos o ingresos entre medios y bajos. Se había llegado, o se llegaría, a los grupos destinatarios previstos dentro de cada programa del país respectivo. 51. Con respecto al objetivo de alentar a las instituciones financieras de los países a que prestaran servicios a los grupos destinatarios, el evaluador observó que ese objetivo se había cumplido con diversos tipos de colaboración con las instituciones financieras, según la situación local. En el Territorio Palestino Ocupado, Uganda y la República Unida de Tanzanía los bancos locales eran los asociados en el programa, mientras que en Nepal y Nicaragua las instituciones financieras asociadas eran los bancos comunales, las cooperativas de ahorro y las instituciones de microfinanciación. 52. En comparación con otros programas de préstamos del sistema de las Naciones Unidas, el evaluador opinó que el Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola tenían una estrategia y estructuras similares y ambos contaban con un mandato institucional para la concesión de préstamos. El primero realizaba operaciones sobre el terreno prestando apoyo a la concesión de micropréstamos que podían incluir un porcentaje de micropréstamos para viviendas asequibles, con una estrategia comparable a la del programa. Había dado comienzo a una iniciativa de financiación municipal y financiación de infraestructura y estaba tratando de establecer vínculos con oportunidades de microfinanciación para la vivienda. VIII. Recomendaciones para decisiones futuras 53. El evaluador sugirió una serie de factores que habría que tener en cuenta al considerar el futuro de las actividades experimentales: a) Se deberían aprovechar los conocimientos especializados técnicos adecuados e incorporar a expertos en finanzas ya en la etapa de diseño; b) La implementación debería hacerse sobre la base de un estudio de viabilidad y por intermedio de una infraestructura de urbanización sostenible. Si ONU-Hábitat continuase ofreciendo préstamos debería incluir lo siguiente: i) Una contribución propia sustancial de capital, de por lo menos 4 millones de dólares; ii) Un equipo de entre 7 y 10 profesionales y un presupuesto anual de entre 2 millones y 2,5 millones de dólares; iii) Inversiones en un verdadero sistema administrativo de apoyo y la concesión de préstamos; iv) Una pequeña estructura directiva activa (10 miembros) encargada de supervisar el programa; c) Se debería contar con mecanismos de financiación flexibles y ofrecer diversas opciones de financiación (subsidios, prestamos, créditos reforzados o garantías, o una mezcla de estos tres); 11

12 d) Se debería prestar apoyo a las instituciones financieras para que puedan desarrollar una variedad de productos destinados a aumentar la eficacia del programa a través de una cartera de préstamos más diversa; e) Se deberían realizar investigaciones, buscar innovaciones y difundir experiencias y extraer las lecciones aprendidas de las investigaciones de ONU-Hábitat a nivel mundial y de los diversos programas experimentales sobre viviendas asequibles; f) Se deberían definir explícitamente las poblaciones beneficiarias destinatarias para la concesión de préstamos en el futuro. 54. En el informe de evaluación se proponen cuatro opciones para el futuro: a) Establecer un programa de préstamos permanente y a una escala mayor en el marco de ONU-Hábitat. Para ello, además de la financiación administrativa mencionada anteriormente, se deberían recaudar fondos suficientes para apoyar una carpeta de préstamos más voluminosa, de entre 20 y 50 proyectos, es decir, 20 millones de dólares de fondos para préstamos; b) Continuar con el criterio actual experimental o concepto de laboratorio, de puesta a prueba con proyectos experimentales individuales. Para ello, además de la financiación administrativa mencionada anteriormente, se deberían recaudar fondos suficientes para apoyar los proyectos experimentales por montos equivalentes a los recaudados previamente para el fondo fiduciario; c) Establecer conexiones con asociados en la financiación para el desarrollo ajenos a ONU-Hábitat, pero dentro del sistema de las Naciones Unidas, con inclusión de la transferencia de la cartera de préstamos del programa a una asociación negociada con objetivos estratégicos conexos para compartir los gastos y combinar el apoyo de los donantes; d) Participar como patrocinador en un servicio de concesión de préstamos de mayor escala y de múltiples donantes para fomentar inversiones experimentales en la infraestructura y la vivienda locales para las poblaciones que no reciben servicios suficientes y ofrecer una cobertura a primer riesgo para programas de infraestructura de mayor escala con financiación público-privada que se desarrollarán junto con instituciones financieras internacionales tales como la Corporación Financiera Internacional, con inclusión de una transferencia o función del organismo de supervisión de la cartera de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable y la supervisión de préstamos con garantía del Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios. 55. Tomando como base su análisis de la ejecución del programa durante el período experimental de cuatro años, el evaluador determinó que las opciones c) o d) que se presentan anteriormente son las más adecuadas para ONU-Hábitat. En la reunión más reciente celebrada en octubre de 2010, el Comité directivo y de supervisión recomendó que se examinara una variedad similar de opciones para seguir adelante. IX. Recomendaciones formuladas al Consejo de Administración 56. Cuando ONU-Hábitat lanzó el Fondo para el Mejoramiento de los Barrios de Tugurios y los programas de operaciones experimentales con capital inicial reembolsable, las principales instituciones financieras internacionales y la mayor parte de los bancos nacionales e internacionales del sector privado no estaba muy presentes en el ámbito de la financiación de viviendas para sectores de bajos ingresos o el mejoramiento urbano. En parte como resultado de los exitosos proyectos y programas de demostración emprendidos por ONU-Hábitat, además del crecimiento de la industria de la microfinanciación, que ha demostrado la capacidad de reembolso de comunidades e individuos de bajos ingresos, la situación ya no es la misma. 57. ONU-Hábitat ha extraído muchas lecciones de los programas que, en su opinión, serán muy valiosas para los países y economías en desarrollo. Sería un gran logro que ONU-Hábitat pudiese catalizar programas, en los que participen importantes instituciones financieras para el desarrollo, de financiación de viviendas para sectores de bajos ingresos y de mejoramiento urbano, siguiendo un formato similar a las actividades establecidas anteriormente por estas instituciones de financiación para el desarrollo en la concesión de préstamos de mayor envergadura para la infraestructura. 58. ONU-Hábitat tiene una ventaja comparativa para llevar a cabo actividades de extensión a nivel mundial, prestar asesoramiento a gobiernos nacionales y autoridades locales, reunir a interesados directos clave (gobiernos y comunidades) y colaborar con grupos comunitarios para asesorarlos y ayudarlos en cuestiones normativas. ONU-Hábitat también tiene una ventaja comparativa con sus equipos y redes regionales y nacionales que ya están funcionando por conducto de las diversas divisiones y oficinas regionales. 12

13 59. ONU-Hábitat no es el que está mejor posicionado para seguir realizando actividades como prestatario directo por la falta de financiación adicional de donantes externos para la concesión de préstamos y por el costo administrativo que supone el establecimiento de un programa permanente de concesión de préstamos en comparación a los costos de otras prioridades institucionales de la organización. Además, no queda claro cómo ONU-Hábitat tendrá una ventaja comparativa futura en el ámbito de los servicios financieros, especialmente en garantizar un crecimiento de la magnitud y el alcance requeridos. Teniendo esto en cuenta, se podría decir que las opciones c) y d) serían las más adecuadas. 60. Por consiguiente el Director Ejecutivo propone que el Consejo de Administración: a) Sobre la base de las recomendaciones de la evaluación externa y la experiencia institucional adquirida gracias a los programas y otras iniciativas de financiación de la vivienda, preste apoyo a ONU-Hábitat para fortalecer en mayor medida y centrar su labor normativa en la economía urbana, la vivienda y la financiación de la infraestructura urbana; b) Sobre la base de las recomendaciones c) y d) del informe de evaluación, preste apoyo a ONU-Hábitat para examinar las oportunidades para colaborar con instituciones asociadas de financiación para el desarrollo que se encargarían de las actividades futuras, experimentales o ejecutadas a escala real, de asesoramiento financiero y de concesión de préstamos y garantías en esos sectores; c) Preste apoyo a ONU-Hábitat para realizar un estudio de la viabilidad de este nuevo enfoque, que incluya un examen completo de la posible contribución futura de ONU-Hábitat en la esfera de la economía y las finanzas urbanas y métodos para la colaboración con las instituciones financieras para el desarrollo en lo que se refiere a la selección, diseño y concesion de préstamos experimentales y a escala real, basándose en los debates que se mantienen con el Banco Mundial, el Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización, la Corporación Financiera Internacional, Kreditanstalt für Wiederaufbau (Banco Alemán para la Reconstrucción), Standard Chartered, y otros asociados potenciales que se hayan identificado; d) Establecer una reserva para la cartera actual de préstamos equivalente al 20% de los fondos desembolsados ( dólares). Este nivel de reserva cubrirá los riesgos crediticios propios de una cartera de préstamos experimentales para viviendas para sectores de bajos ingresos; los riesgos operacionales y jurídicos propios de la gestión futura de la cartera; y la exposición derivada de las posibles consecuencias adversas de los movimientos de divisas en los casos de préstamos en monedas que no sean dólares de los Estados Unidos. Como punto de referencia dentro del sistema de las Naciones Unidas, las reservas de los préstamos del Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización a instituciones de microfinanciación en países menos adelantados se fijan en un 20%. La aprobación de esta reserva por el Consejo de Administración está estipulada en el párrafo e) del artículo del documento ST/SGB/2006/8 del anexo especial para la Fundación de las Naciones Unidas para el Hábitat y los Asentamientos Humanos (serie 300) al Reglamento Financiero y Reglamentación Financiera Detallada de las Naciones Unidas (serie 100). 13