146-M-98 LEIDO EL JUICIO; Y, CONSIDERANDO:

Transcripción

1 146-M-98 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las once horas con ocho minutos del día tres de diciembre de novecientos noventa y nueve. El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por el licenciado Aldo Enrique Conde Siliézar, de treinta y cinco años de edad, de este domicilio, actuando en carácter de Apoderado General Judicial de la Sociedad MEGASYS, Sociedad Anónima de Capital Variable que se abrevia MEGASYS, S. A. de C. V, de este domicilio, en contra del Ministerio del Interior para declarar la ilegalidad de la resolución dictada a las nueve horas del día siete septiembre de mil novecientos noventa y ocho, que impone multa de diez mil colones a la referida Sociedad. Han intervenido en el juicio, además de la parte actora, el Ministerio del Interior como autoridad demandada, y la licenciada Marlene Yada Córdova en sustitución del licenciado José Antonio Merino Buendía, como representante del Señor Fiscal General de la República. LEIDO EL JUICIO; Y, CONSIDERANDO: I. En la demanda la parte actora esencialmente manifestó: Que por medio de la resolución dictada el siete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho el Ministerio del Interior, impuso multa a la Sociedad MEGASYS, S.A. de C.V. por un monto de diez mil colones; declaró sin lugar por improcedente las peticiones de: sancionar a MEGASYS por los sorteos que pueda realizar en el futuro y a que se multara a quienes han vendido o estén vendiendo boletos o billetes para participar en los sorteos que realiza MEGASYS. La multa es producto de una denuncia presentada ante el Ministerio del Interior, por el Presidente y Representante legal de la Lotería Nacional de Beneficencia. Dicha entidad alega que la Sociedad MEGASYS, ha violentado el Art. 3 inciso primero y segundo de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional, que establece que " el negocio de la lotería es actividad exclusiva de la Lotería Nacional de Beneficencia. En consecuencia queda prohibido su ejercicio a cualquier persona natural o jurídica, de derecho público o derecho privado. Para los efectos de esta Ley se entiende por negocio de lotería, la actividad por medio de la cual se emiten para ponerlos a la venta al público, billetes numerados que conceden premios en dinero". La denuncia tuvo por origen el que la Sociedad MEGASYS, realizó el día ocho de agosto de mil novecientos noventa y ocho un sorteo de lotería denominado "Lotto de El Salvador", consistente en la emisión de billetes o boletos numerados por medio de máquinas, para participar en un sorteo con premios de dinero. La Sociedad actora señala, que por medio de acuerdo número dieciocho punto tres tomado en sesión extraordinaria, la Alcaldía Municipal de San Salvador la autorizó para desarrollar actividades de lotería y que el fundamento de tal decisión fue el Art. 4 numeral 24 del

2 Código Municipal que faculta a los municipios a autorizar y regular el funcionamiento de loterías. Respecto a la licitud de dicha autorización, -en concreto sobre la aplicación prioritaria del régimen aplicado- añade la Sociedad actora, que de conformidad con el Art. 158 del Código Municipal, este es de aplicación preferente "respecto a cualquier otra Ley que tenga relación con la materia". Que la resolución en referencia fue declarada ejecutoriada por resolución dictada el veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, por medio de la cual se declaró improcedente el recurso de apelación en contra de la primera resolución. II. La demanda fue admitida, se tuvo por parte al licenciado Aldo Enrique Conde Siliézar en el carácter que compareció, se suspendió provisionalmente los efectos del acto impugnado, y se solicitó informe al Ministerio del Interior sobre la existencia del acto que se le atribuía, al contestarlo se confirmó la suspensión de los efectos del acto adversado y se pidió nuevo informe con las justificaciones de legalidad sobre su actuación con respecto a dicho acto, además se ordenó notificar al señor Fiscal General de la República la existencia de este proceso. La autoridad demandada al rendir el referido informe, en síntesis manifestó: que el Ministerio del Interior después de haber seguido el trámite legal correspondiente, impuso a la Sociedad MEGASYS una multa de diez mil colones, con base en lo establecido en el Art. 12 de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia, la que posteriormente fue declarada ejecutoriada. Que el demandante afirma que los hechos que motivan la acción son: "la autorización emanada de la Alcaldía Municipal de San Salvador, según oficio de Secretaría número mil uno de fecha veintidós de julio del año de mil novecientos noventa y ocho". Dicha autorización no fue presentada en este Ministerio por el demandante no obstante haber tenido la oportunidad de hacerlo a lo largo de todas las diligencias que se instruyeron. III. Se tuvo por agregados el escrito y la credencial presentados por el licenciado José Antonio Merino Buendía, en carácter de Agente Auxiliar y en Representación del señor Fiscal General de la República y el juicio se abrió a prueba por el término de Ley. De conformidad al Art. 28 de la L.J.C.A. se corrieron los traslados respectivos, los que contestaron únicamente la parte demandada, la que reiteró sus argumentos; y el Agente Auxiliar en representación del Fiscal General de la República, quien fue de la opinión que el acto es legal basándose principalmente en que la Sociedad demandante no presentó las autorizaciones que respaldaran lo afirmado, por lo cual la multa impuesta no fue rebatida en ningún momento, es decir en la oportunidad procesal administrativa idónea. Por medio de auto de fecha uno de diciembre del corriente año, se tuvo por agregada la credencial presentada por la licenciada Marlene Yada Córdova, y se le dio intervención en el presente juicio en sustitución del licenciado José Antonio Merino Buendía, en calidad de Agente Auxiliar y en representación del Fiscal General de la República.

3 IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO. El Juicio se encuentra en estado de dictar sentencia; se solicitó por considerarse necesario la remisión del respectivo expediente administrativo. LIMITES DEL PRONUNCIAMIENTO DE ESTE TRIBUNAL. En el caso en estudio el acto impugnado lo constituye la resolución emitida por el Ministerio del Interior a las nueve horas del día siete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho. El citado acto, entre otros puntos impone multa por un monto de diez mil colones a la Sociedad MEGASYS, S.A. de C.V., por desarrollar actividades que son de exclusiva competencia de la Lotería Nacional de Beneficencia y con ello violenta el Art. 3 de la L.O.R.L.O.T.N.B. En este caso los puntos controvertidos son: a) La licitud de la actividad desarrollada por la Sociedad MEGASYS S.A. de C.V. por el hecho de existir una autorización de la Alcaldía Municipal de San Salvador, y; b) Violación a la garantía de audiencia, para la imposición de la multa de diez mil colones. * Principio de legalidad y regímenes jurídicos aplicables La Administración Pública en El Salvador, se encuentra sujeta al principio de legalidad en su versión positiva, esto significa tal y como lo expresa el Art. 86 inciso final Cn., que los entes que la integran no poseen más atribuciones que las que expresamente les reconoce la Ley. Una de las principales manifestaciones del principio de legalidad son las potestades administrativas; García Trevijano Foss, refiriéndose a éstas señala en forma sintética que "son la porción de la competencia que en razón de la Ley corresponde a cada ente perteneciente a la administración. Eduardo García de Enterría afina las consecuencias del principio de legalidad respecto de las potestades administrativas, advirtiendo que:" toda acción administrativa se nos presenta como el ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y constituido". Concluyentemente el autor en comento señala que "Sin atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar, simplemente". En este caso concreto dado que el quid iuris se cifra sobre cual es el régimen jurídico aplicable a la actividad de lotería, -el Código Municipal o la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia- el estudio sobre los límites en la aparente concurrencia de potestades administrativas sobre el punto de las autorizaciones, debe necesariamente ser dilucidado en el análisis de la legislación que entra en aparente conflicto.

4 * Régimen Jurídico de la Lotería Nacional de Beneficencia y los Gobiernos Locales. La Lotería Nacional de Beneficencia es un ente autárquico, creado por medio de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia ( Art.1 Dto. Legislativo número 3129 del doce de septiembre de 1960, P.D.O. Num. 176, T. 188 del 23 de septiembre de 1960), que se convierte en la principal norma que regula su actividad. El régimen jurídico de dicho ente es completado por un Reglamento a la Ley y otras disposiciones legales referentes a la extensión de los billetes de lotería etc.. De la lectura de la Ley Orgánica en referencia específicamente del Art. 3 que señala que "El negocio de lotería es actividad exclusiva de la Lotería Nacional de Beneficencia"; y "En consecuencia queda prohibido su ejercicio a cualquier persona natural o jurídica, de Derecho Público o Derecho Privado", se colige que la decisión del legislador para el año de mil novecientos sesenta y seis fue que las actividades que se relacionan con la lotería fueran desarrolladas exclusivamente por tal Institución. Lógicamente por la definición antes expresada no existe determinación de potestad alguna en la L.O.R.L.O.T.N.B. para autorizar loterías, dado que de existir sería un pronunciamiento contradictorio con la exclusividad apuntada en el mismo Art. 3. de la Ley. Por su parte el Gobierno local encuentra sus potestades definidas básicamente en el Código Municipal ( Dto. Legislativo Num 274 P.D.O. Num 23, T. 299 del 5 de febrero de 1986), el que en su Art. 4 numeral 24 señala que corresponde a los municipios "la autorización y regulación del funcionamiento, de casas de juego, como: loterías, rifas y otros similares." Es evidente que una lectura paralela de ambos cuerpos legales nos plantea una situación de conflicto entre ambas normas, dado que encontramos una doble regulación sobre un mismo supuesto. * Régimen jurídico aplicable a las autorizaciones para los negocios de lotería. Ante un conflicto de leyes, la técnica más común en razón del principio de hermenéutica jurídica es intentar conciliar el contenido de los textos en colisión, buscando una respuesta en la interpretación contextual de las normas. Esta opción no es utilizable en este caso concreto dado que por lo opuesto del contenido de ambas regulaciones, no existe posibilidad alguna de lograr conciliar una interpretación coherente de ambas disposiciones. Otra de las soluciones ante un conflicto de leyes, apunta al análisis de la vigencia de las normas en colisión. Roberto Vidales en su libro " Indice de Legislación de El Salvador" señala otro aspecto a observar en caso de conflicto de dos normas, este es la vigencia de las leyes en pugna; a partir de dicho parámetro, el citado autor para dilucidar el régimen aplicable al caso concreto contrapone las categorías de vigencia y derogación.

5 Tal autor plantea, que una norma vigente es la que transcurrida la vacatio legis se encuentra en vigor, y es por ello de observancia obligatoria, la derogada ha cesado su eficacia (entre otros supuestos) en virtud de la emisión de otra posterior sobre el mismo tema. Lo anterior permite concluir que la derogatoria implica dos actos legislativos sucesivos, el segundo de los cuales priva al primero de su fuerza obligatoria. Sobre esto último es necesario acotar que de conformidad al Art. 50 del Código Civil las formas de derogación que pueden suscitarse en el sistema normativo salvadoreño son: según la forma en la que se realice, expresa o tácita, o bien, -con el criterio de la extensión de la derogatoria respecto de la norma derogada- como derogatoria total o parcial. Mientras la derogación expresa señala claramente modificar la norma antigua, la derogatoria tácita se verifica "cuando una ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior" Art. 50 Inc. 3 C.C. Según advierte María Tereza Castañeda Pabu, en su libro "La Forma de las Leyes. Diez Estudios de Técnica Legislativa" (La forma de las Leyes. Diez Estudios de Técnica Legislativa. Editorial BOSCH, Barcelona, 1985, Pág. 147) refiriéndose a la operatividad de la derogatoria tácita advierte que ésta no es automática, sino que debe ser probada, de allí que su comprobación requiere tener a la vista los dos textos legales que se contradicen y definir la contradicción de acuerdo a criterios concretos. Algunos de los criterios utilizados son: la contradicción entre dos leyes, la imposibilidad de aplicar la ley más antigua, la derogación del reglamento de ejecución por derogación de la Ley que desarrolla etc. En el primero de los criterios señalados que es recogido en el citado Art. 50 C.C., se establece el caso que una misma situación se encuentra regulada en forma diferente por dos leyes. Los autores en comento coinciden que la solución ante este conflicto estriba en considerar que la norma más antigua, ha sido derogada por la más nueva (siempre y cuando esta última sea de mayor o igual jerarquía). En el caso en estudio tal y como ya se ha señalado, es evidente que existe contradicción entre la forma de regulación de la lotería, -dado que por un lado se ha señalado que la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia atribuye de manera exclusiva dicho negocio al ente autárquico en referencia, mientras el Código Municipal regula el negocio de la lotería, dejando abierta la posibilidad de autorizaciones, que significan claramente una ruptura de la exclusividad señalada- y por ello se debe pasar a analizar la vigencia de las normas en conflicto en la idea de determinar si alguna de ellas se pudiera encontrar derogada. De la simple visualización de la época de vigencia de la legislación en colisión, es fácilmente apreciable que mientras la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia comenzó su vigencia en el año de mil novecientos sesenta y seis, el Código Municipal,

6 inició la propia hasta el año de mil novecientos ochenta y seis, es decir dos décadas después. Partiendo del anterior dato, y teniendo como parámetros los señalamientos efectuados, respecto de los criterios para determinar el resultado de la derogatoria tácita, a juicio de esta Sala, la regulación contenida en el Código Municipal, (1986), deroga tácitamente lo relativo a la exclusividad del negocio de la lotería, en manos de la Lotería Nacional de Beneficencia. Es claro entonces que a partir de la entrada en vigencia del Código Municipal, la potestad de autorizar los negocios cuyo giro sea el de la lotería, descansa en manos de los gobiernos locales y en ningún otro ente -dado que de la lectura de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia puede claramente advertirse que ésta carece de potestad alguna para dictar tales actos-. En este caso es manifiesto que el legislador, dos décadas después de la emisión de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia, modificó el régimen jurídico que rige tal negocio, alterando con ello la exclusividad que antes de la vigencia del Código Municipal, tenía el ente autárquico, instaurando además la potestad de autorizar negocios cuyo giro sea el de la lotería, en favor de los gobiernos locales. Dada la validez del argumento de la derogatoria tácita, es innecesario pronunciarse sobre el carácter especial del Código Municipal que el actor esgrime como argumento que fortalece la ilegalidad del acto impugnado. Como logra concluirse, en razón del anterior análisis el ente competente para autorizar y regular entonces, el funcionamiento de loterías es el Municipio. En el caso concreto, teniendo los municipios competencia en razón del territorio, como las actividades tendientes al referido negocio se desarrollan en la ciudad de San Salvador, el sujeto competente en razón tanto de la materia, como del territorio, son las autoridades que representan al Municipio de San Salvador Como lo expresa la Sociedad Actora en la demanda y como consta a folios 11 de este proceso, las autoridades edilicias, dictaron acto administrativo -de contenido permisivoque levantó legítimamente la veda establecida para desarrollar dicha actividad y de ello se colige, que el desarrollo de tal negocio por la Sociedad MEGASYS, es lícito. Es necesario relacionar que el tipo del ilícito administrativo, que constituyó el supuesto de hecho de la infracción sancionada por el Ministerio del Interior, consiste en violentar la exclusividad que ya ha quedado demostrada no existe a partir de la vigencia del Código Municipal y de ello el acto sancionatorio es ilegal por constituir una supuesta transgresión a una norma derogada. En lo referente a la violación de la garantía de audiencia no concretizada por la Sociedad actora, este Tribunal concluye luego del análisis del respectivo expediente administrativo y del procedimiento llevado a cabo en aplicación del Art. 42 de la Ley Unica del Régimen Político, que MEGASYS en efecto gozó de las oportunidades procesales que le permitieron

7 exponer sus razonamientos y defender sus derechos, facilitando con ello la garantía de audiencia. Para esta Sala la garantía de audiencia -que se entiende en términos amplios como la posibilidad de defender los derechos de manera plena y amplia- se materializó entre otros aspectos, por medio de la notificación a MEGASYS de la existencia de procedimiento en su contra, la posibilidad de un término probatorio en el trámite administrativo etc. Como último punto y teniendo en cuenta lo expresado por la autoridad demandada, en el sentido que ésta no tuvo a la vista al momento de resolver sobre la imposición de la multa - numeral V del acto impugnado folios 13- ninguna de las autorizaciones que MEGASYS para ese entonces dijo poseer, este Tribunal aclara: que tal y como consta a folios 21 vuelto, 22 frente, 23 frente del respectivo expediente administrativo, la Administración Pública, tuvo conocimiento de la existencia de la autorización municipal, por dicho del ahora actor. Lo anterior generó la obligación que para resolver el ente administrativo debió indagar en el respectivo procedimiento administrativo, sobre la existencia, naturaleza y validez de la misma. En síntesis no es posible que el Ministerio del Interior siendo uno de los argumentos de MEGASYS en sede administrativa, la existencia de la referida autorización, no haya investigado sobre ésta, y por ello no es jurídicamente factible que alegue en el presente juicio -folios 34 vuelto- como fundamento de la legalidad del acto sancionatorio, el no haber tenido a la vista dicho acto. En todo caso dicho pronunciamiento -el de la falta de constatación de la existencia de la autorización por el gobierno local-, no es congruente con el planteamiento que se hace en la misma resolución -la que impuso la multa- al expresar el Ministerio del Interior que "en todo caso las mismas de ninguna manera" vulnerarían la exclusividad que a la Lotería Nacional de Beneficencia le confiere su Ley Orgánica. De todo lo antes expuesto es concluyente que el acto administrativo sancionatorio dictado por el Ministerio del Interior, es ilegal, y así debe ser declarado en sentencia definitiva. POR TANTO: Con base en las razones expuestas y de conformidad con los artículos 412 y 427 Pr. C; 31, 32 y 53 de la L.J.C.A., a nombre de la República esta Sala FALLA: a) Declárase ilegal la resolución de fecha siete de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, dictada por el Ministerio del Interior por medio de la cual se impuso a la Sociedad MEGASYS, S.A. de C.V. una multa de diez mil colones por infracción al Art. 3 de la Ley Orgánica de la Lotería Nacional de Beneficencia.; b) Condénase en costas procesales a la autoridad demandada de conformidad a las reglas del Derecho común; c) En el acto de la notificación, entréguesele certificación de esta sentencia a la autoridad demandada y a la representación fiscal.---m.alf. BERNAL SILVA---J.N.R.R.---ARONETTE DIAZ---E. CIERRA---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN----J. B. DURAN---RUBRICADAS. CAS146M98