Pobreza multidimensional: de la teoría a la práctica

Transcripción

1 Lunes 10 de junio de 2013 Pobreza multidimensional: de la teoría a la práctica Por OPHI Foto: tinou bao / Colombia es un país pionero en el uso de la medición multidimensional de la pobreza para la erradicación de la misma. El año 2011, el Gobierno de Colombia adoptó una nueva estrategia para la de reducción de la pobreza que definió objetivos y metas basados en restricciones presupuestarias y prioridades. El presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, anunció un plan de desarrollo nacional en el que la reducción de la pobreza ocupaba un lugar central. El gobierno se planteó reducir la pobreza multidimensional en un 13% hacia fines del año 2014 desde un 35% de la población total en el 2008 a un 22% en el Ideado por el Ministerio de Planificación, es el primer Plan Nacional de Desarrollo que utiliza el método Alkire-Foster (AF) para la medición de la pobreza multidimensional por medio del Índice de Pobreza Multidimensional Colombiano (IPM-Colombia). Unidad de análisis El IPM-Colombia utiliza los hogares como unidad de análisis. Para evaluar si los integrantes de un hogar tienen o no alguna carencia, se considera la situación de todos los miembros del hogar de manera simultánea (e.g. se considera que una persona tiene una carencia si cualquiera de las miembros de su hogar es analfabeto). De esta manera se respeta el lugar de la familia como unidad social fundamental en Colombia. Basándose en el contexto Colombiano, fueron tres los criterios considerados a la hora de escoger esta unidad de análisis. Primero, un criterio normativo que emana de la Constitución Colombiana donde se declara que es responsabilidad conjunta de la familia, la sociedad y el Estado el garantizar condiciones de vida y derechos. Segundo, un criterio empírico emanado de la evidencia

2 Colombiana que muestra que históricamente los hogares han respondido a las situaciones adversas de manera colectiva. El último criterio se relaciona con el contexto político y social del país. Este criterio se basa en las políticas, programas e instrumentos existentes en el país. Todo éstos consideran al hogar como la unidad de análisis e intervención. Dimensiones e indicadores El IPM-Colombia considera aspectos amplios de la pobreza en cinco dimensiones por medio de 15 indicadores. Pesos El IPM-Colombia usa una estructura de ponderaciones anidada en la que cada dimensión tiene el mismo peso (20%) y cada indicador el mismo peso dentro de cada dimensión (ver figura 1). A partir de un proceso de consultas en las que se consideraron diferentes estructuras de ponderaciones, este conjunto de ponderaciones fueron seleccionados con el fin de reflejar el hecho que cada dimensión tiene la misma importancia en la calidad de vida. Figura 1: Ponderaciones anidadas del IPM-Colombia Umbrales de pobreza El umbral de pobreza el número de dimensiones en las que una persona tiene que sufrir carencias para ser considera multidimensionalmente pobre-, se fijó en un tercio de las dimensiones ponderadas. Esta decisión se tomó basándose en criterios estadísticos y validación analítica. El análisis estadístico incluyó una estimación de la pobreza para cada uno de los umbrales de pobreza posibles y una revisión sistemática de la robustez de los resultados para cada uno de ellos. Instituciones

3 El IPM-Colombia se ha utilizado tanto para la definición de objetivos como para el monitoreo de los avances en el Plan Nacional de Desarrollo. Como ya se mencionara, el Plan de Desarrollo contempla metas específicas para la reducción de la pobreza multidimensional, para la reducción de la pobreza por ingresos y para la desigualdad. Además, tiene metas específicas para cada una de las dimensiones e indicadores considerados en el índice. Para asegurarse que se esté avanzando en el cumplimiento de las metas, el Presidente Santos ha creado una comisión especial en el gabinete ministerial que congrega a todos los ministerios y jefes de departamento responsables de las metas específicas que se incluyen en el Plan de Desarrollo. La comisión cuenta con una secretaría técnica para el monitoreo de los avances del Plan. Esta secretaría produce informes basados en un sistema de semáforo que lanza alertas cuando se estanca el progreso en cualquiera de los indicadores. Las características del IPM-Colombia basado en el enfoque AF (e.g. se puede descomponer con el fin de observar la contribución de cada dimensión a la pobreza total; permite el análisis de grupos o regiones específicas y la posibilidad de analizar simultáneamente la privación en distintas dimensiones), dan pie a una rica discusión sobre las políticas públicas multisectoriales y una guía clara para coordinar el diseño y la implementación de políticas que buscan aproximarse de manera integrada a la reducción de la pobreza. Un elemento adicional de este sistema de monitoreo es su transparencia y la responsabilidad que genera entre público general y dentro del gobierno. Como parte de la institucionalización del IPM-Colombia, el gobierno ha transferido la responsabilidad del cálculo del Índice al Departamento Nacional de Estadísticas (una institución independiente) y ha establecido una comisión independiente de expertos nacionales e internacionales para vigilar los datos. Por otra parte, se completan encuestas y se publica el IPM anualmente con el fin de apoyar el seguimiento del Plan de Desarrollo. La información respecto del avance en el plan se hace pública cada año permitiendo de esta forma el escrutinio amplio de los resultados y la identificación de los sectores rezagados. El IPM-Colombia a nivel municipal Figura 2: Incidencia de la pobreza multidimensional a nivel municipal en Colombia

4 Un proxy del IPM-Colombia fue construido a nivel municipal usando los datos del censo del año El IPM municipal permitió la elaboración y actualización de mapas de pobreza multidimensional. Estos mapas han sido utilizados como instrumentos para la focalización geográfica y la diferenciación de las intervenciones sociales. Como puede observarse, el nivel de pobreza rural es elevado en relación a la pobreza urbana y la pobreza es menor en las regiones centrales. Más aun, las brechas urbano-rurales y centro-periferia se han intensificado durante los últimos años. Aplicaciones de política Familias en Acción Más Familias en Acción es un programa de transferencias condicionadas para la reducción de la pobreza. Bajo este esquema, las familias seleccionadas reciben una transferencia de dinero que se incrementa por y es condicional a las mejoras en salud y educación de los miembros del hogar. El programa existe actualmente en municipalidades y se focaliza en 2.6 familias en Colombia (aproximadamente 10 millones de personas). Desde el año 2012, el IPM-Colombia ha sido utilizado para identificar las regiones en las que se implementará Más Familias en Acción. El IPM-Colombia permite la focalización geográfica y con esto, la diferenciación en términos de cobertura, intervenciones y montos de la transferencia según las especificidades regionales. Esto ha tenido tres resultados concretos: 1) un incremento en el número de beneficiarios en línea con los IPM municipales (más beneficiarios in los municipios más pobres); 2) un monto total de transferencias mayor hacia las áreas rurales y más pobres; y 3) un mayor impacto en la reducción de las restricciones de liquidez según área geográfica. En la actualidad, el programa asigna recursos según cuatro grupos principales: Grupo 1, Bogotá; Grupo 2, 21 ciudades (21 capitales); Grupo 3, 512 municipalidades con un IPM de menos del 70%; y Grupo 4, 568 municipalidades con un IPM de más del 70%. El Programa UNIDOS El Programa UNIDOS es la principal iniciativa para la reducción de la pobreza en Colombia. El objetivo del programa es mejorar las habilidades de las familias para generar ingresos y su calidad de vida por medio de una mejor focalización en la provisión de los servicios públicos. El programa enfatiza la eficiencia en la focalización y ofrece políticas específicas en las siguientes áreas: a) ingresos y trabajo, b) educación y capacidades, c) salud, d) nutrición, e) condiciones de habitabilidad, f) relaciones familiares, g) banca y ahorros, y h) acceso a la justicia. El programa se focaliza en familias (alrededor de personas). La identificación de las familias beneficiarias se logra por medio de un ejercicio tipo censo que involucra un cuestionario corto donde se recoge información detallada respecto de la pobreza multidimensional y por ingresos. Los beneficiarios son categorizados de acuerdo al tipo de pobreza prevalente en el hogar (ingresos o multidimensional), y su perfil específico de carencias. A partir de esto, se define un set de programas sociales basado en las necesidades de cada uno de los hogares seleccionados. Representantes del programa UNIDOS en cada agencia pública son los responsables de inscribir a las familias en las intervenciones y de monitorear sus progresos. Para esto, se realizan sesiones de evaluación regulares. Reuniones con la comunidad orientadas a la definición de un mecanismo de manejo local, son también parte de la estrategia. La participación de las familias seleccionadas es temporal. Una vez que deja de vivir en la

5 pobreza extrema, la familia se traslada a otro programa social (tales como Familias en Acción). Solo las familias calificadas como no-pobres multidimensionales y no-pobres en términos de ingresos, salen del programa.