Evaluación Ambiental Estratégica en la Zonificación del Borde Costero

Transcripción

1 Evaluación Ambiental Estratégica en la Zonificación del Borde Costero ESTUDIO Análisis de Riesgos de Desastres y Zonificación Costera, Región del Biobío Concepción, Octubre 2014

2 Estudio Análisis de Riesgos de Desastres y Zonificación Costera, Región del Bío-Bío. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en la Zonificación del Borde Costero COORDINACIÓN Departamento de Planificación y Ordenamiento Territorial División de Planificación y Desarrollo Regional Gobierno Regional del Biobío Responsable: Jorge Urrea González; Jefe Dpto. de Planificación y Ordenamiento Territorial, División de Planificación, DIPLADE. Coordinadora: Loredana Díaz Bravo; Profesional Dpto. de Planificación y Ordenamiento Territorial. Colaboración y Revisión: Profesionales de la Oficina Técnica de la Comisión Regional de Uso del Borde Costero, Luis Landaeta (Seremi de Desarrollo Social); Cristian Cornejo (Seremi de Medio Ambiente); Astrid Guerra (Dirección Regional de Sernapesca); Rodrigo Andrades (Seremi de Bienes Nacionales); Raúl Melo (Gobernación Marítima de Talcahuano) Nereida Avendaño (Dirección Regional de Obras Portuarias). EQUIPO CONSULTOR Coordinación: Gerardo Azócar Equipo Trabajo: Rodrigo Sanhueza, Paulina Flores, Jorge Felez, Tomas Echaveguran Universidad de Concepción, Centro EULA-Chile TEXTO Tomás Echaveguren Gerardo Azócar García FOTOGRAFIAS Centro EULA Chile - Universidad de Concepción IMPRESIÓN Concepción, Octubre 2014

3 Prólogo del Intendente Regional EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA EN LA ZONIFICACIÓN DE BORDE COSTERO El presente libro Evaluación Ambiental Estratégica en la Zonificación de Borde Costero, junto con otras dos publicaciones (Borde Costero para Niños y Extracción de arenas de playa en la Región del Biobío) son productos adicionales que se obtuvieron de la elaboración del instrumento de ordenamiento territorial Zonificaciones Comunales de Borde Costero, llevado a cabo por el Gobierno Regional, entre los años 2012 y 2014, en conjunto con las municipios con borde litoral de nuestra región y los servicios públicos y entidades privadas, sociales y de educación superior integrantes de la Comisión Regional de Uso del Borde Costero, de la región. El documento representa un esfuerzo por sintetizar los aspectos conceptuales, legales y técnicos aplicables conforme a la legislación chilena vigente, proporcionando, además, elementos técnicos adicionales con el afán de contextualizar el campo de aplicación del proceso de Evaluación Ambiental Estratégico, EAE, y facilitar el aprendizaje en su utilización. Lo anterior, sobre la base de la experiencia adquirida en el actual proceso de Zonificación Comunal de Borde Costero de la Región del Biobío, principalmente en materias técnicas de levantamiento de información, participación, consulta ciudadana y aplicación de diversas normativas. La publicación está orientada a directivos y profesionales de municipios y sector público en las materias referidas a procedimientos y mecanismos que se consideran en la EAE de instrumentos aplicables a la zonificación y gestión integrada de uso del borde costero. Esperamos que este documento, que se basa en la experiencia de la Región del Biobío en la aplicación de EAE a un instrumento de ordenamiento territorial, sea de utilidad para experiencias similares, en ésta como en otras regiones de nuestro país. Octubre de 2014, Rodrigo Díaz Wörner Presidente Comisión Regional de Uso del Borde Costero, CRUBC Intendente Regional del Biobío

4 INDICE INTRODUCCION 5 ANTECEDENTES 7 CAPITULO I. CONCEPTOS Y DEFINICIONES Borde Costero (BC) Zonificación Borde Costero (ZBC) Elementos de una propuesta de Zonificación de Borde Costero Ley N , que crea el Espacio Costero Marino de Pueblos Originarios (ECMPO) Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) Criterios Desarrollo Sustentable (CDS) Objetivos Ambientales (OA) Componentes Ambientales (CA) y Zonificación del Borde Costero (ZBC) Efectos Ambientales (EA) Riesgos en Borde Costero (RBC) Gestión de Riesgos en Borde Costero (GRBC) 25 CAPITULO II.- PROCEDIMIENTO DE APLICACIÓN DE UNA EAE A LA ZONIFICACION DEL BORDE COSTERO Desarrollo de la ZBC y aplicación de la EAE Descripción de las Etapas de una EAE Actores participantes en ZUBC Participación Ciudadana 50 REFERENCIAS 53

5 INTRODUCCION El Gobierno Regional del Biobío ha encomendado al Centro EULA-Chile de la Universidad de Concepción, el estudio denominado Estudio de Análisis de Riesgo de Desastres y Zonificación Costeras, Región del Biobío, Código BIP , teniendo como contraparte técnica a profesionales de la División de Planificación y Desarrollo Regional del GORE. Dentro de los objetivos del proyecto, se planteó capacitar, en materias técnicas y de gestión, a directivos y profesionales de municipios y sector público en lo referente a zonificación de uso del borde costero, herramientas de toma de decisiones, evaluación de amenazas, vulnerabilidad y riesgo y aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) al instrumento de zonificación de usos preferentes del borde costero regional, según la normativa vigente en dicha materia. En este contexto, el presente Documento Técnico Evaluación Ambiental Estratégica en la Zonificación del Borde Costero está orientado a directivos y profesionales de municipios y sector público en las materias referidas a procedimientos y mecanismos que se consideran en la EAE de instrumentos aplicables a la zonificación y gestión integrada de uso del borde costero. En este sentido, el objetivo de este documento es entregar los elementos técnicos y administrativos a directivos y profesionales de los municipios costeros y del sector público para orientar la participación y/o aplicación la EAE a la zonificación del uso del borde costero en la región del Biobío. El documento sintetiza los aspectos conceptuales, legales y técnicos aplicables conforme a la legislación Chilena vigente, proporcionando, además, elementos técnicos adicionales con el afán de contextualizar el campo de aplicación y facilitar el aprendizaje en su utilización. Lo anterior, sobre la base de la experiencia adquirida en el actual proceso de Zonificación de Usos Preferentes del Borde Costero de la región del Biobío, principalmente en materias técnicas de levantamiento de información, participación y consulta ciudadana y aplicación de diversas normativas, tales como: La Ley N sobre Bases Generales del Medio Ambiente, La Ley N , que crea el Ministerio del Medio Ambiente, La Ley N (Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios, ECMPO), El D.S. N 475 que promulga a Política Nacional de Uso del Borde costero, y El Convenio N 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que establece la consulta obligatoria a los pueblos originarios para medidas que les afecten. 5

6 El documento comienza con un primer capítulo donde se discuten los conceptos esenciales de gestión del uso del borde costero, bajo la perspectiva de la Gestión Integrada de Zonas Costeras (GIZC) y de la legislación vigente. Posteriormente, se describe el procedimiento técnico de aplicación de EAE incluyendo la experiencia adquirida en el proceso de actualización de la zonificación del borde costero de la región de Biobío. Esta descripción se desagrega en cada una de las etapas del proceso de zonificación del uso del borde costero: recopilación de antecedentes, diagnóstico, elaboración del proyecto de zonificación, y aprobaciones; su paralelo con el proceso técnico de ejecución de la evaluación ambiental estratégica: resolución de inicio, diagnóstico ambiental, evaluación ambiental, elaboración de informe ambiental, resolución de término; y su paralelo con el proceso administrativo de evaluación ambiental estratégica: evaluación de la pertinencia de aplicar la EAE según la Ley , coordinación con órganos del Estado, envió de informes al Ministerio del Medio Ambiente, Participación Pública, y Resolución o Decreto de aplicación de la Zonificación del Uso del Borde Costero. En ausencia de reglamento sobre EAE, este documento técnico puede utilizarse como una guía de aplicación de EAE, específicamente para evaluar planes de zonificación del borde costero. Por tanto, al momento de dictarse el reglamento respectivo este documento deberá revisarse y compatibilizarse. 6

7 ANTECEDENTES La Ley N , que crea el Ministerio de Medio Ambiente, establece en su Art. 7 bis que siempre deberán someterse a Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) los planes regionales de ordenamiento territorial, planes intercomunales, planes reguladores comunales y planes seccionales, planes de desarrollo urbano y zonificaciones del borde costero y del territorio marítimo. Además, agrega que el procedimiento y aprobación del instrumento estará a cargo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el Gobierno Regional o el Municipio o cualquier otro organismo de la administración del Estado, respectivamente. Ello viene a materializar o reforzar la definición que la Ley N Art. 2º bis realizó de la EAE: procedimiento realizado por el Ministerio sectorial respectivo, para que se incorporen las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de las políticas y planes de carácter normativo general, que tengan impacto sobre el medio ambiente, de manera que ellas sean integradas en la dictación de la respectiva política y plan, y sus modificaciones sustanciales. Esta misma Ley establecía en su Art. 7º que un reglamento establecerá el procedimiento y plazos en virtud del cual se tramitará este tipo de evaluación. Ante la ausencia de este reglamento, el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio de Medio Ambiente (MMA) publicaron un Instructivo para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en los procesos de Zonificación del Borde Costero (Ministerio, 2011), el cual guía el procedimiento a aplicar en la actualización de la zonificación de usos preferentes el borde costero en el país, bajo el contexto de la Política Nacional de Uso del Borde Costero. En la región del Biobío, la promulgación de la Política Nacional de Uso del Borde Costero (D.S. N 475 del 14 de Diciembre de 1994, Ministerio de Defensa Nacional), abrió una etapa en la planificación y gestión de los espacios costeros y marítimos. La política permitió abrir espacios para definir objetivos y orientaciones para asegurar la conservación de los recursos costeros y la regulación de los diferentes usos y actividades que se realizan en este territorio, por ejemplo a través de la creación de la Comisión Nacional de Uso del Borde Costero de las Comisiones Regionales. Se trata de una política multidisciplinaria, ya que reconoce la diversidad de usos en el borde costero, diferentes organismos públicos con competencias e intereses de diferentes usuarios. Uno de los objetivos de esta política es proponer usos preferentes del borde costero. 7

8 En base a lo establecido por la PNUBC en el año 1997, se constituyó la Comisión Regional de Uso del Borde Costero del Biobío (CRUBC). En dicha comisión participan las instituciones públicas y los actores privados y de la sociedad civil ligados al desarrollo del borde costero. Esta Comisión se ha abocado, en los últimos años, al ordenamiento territorial de la zona costera, abordando institucionalmente las acciones que se desarrollan en este espacio territorial; primero elaborando las zonificaciones de las comunas costeras ( ) y, durante el año 2005, la Zonificación del Borde Costero a escala regional. Las zonificaciones comunales, proceso apoyado técnicamente por la Agencia de Cooperación Técnica de Alemania (GTZ), establecieron usos preferentes a nivel comunal, los cuales están siendo actualizados desde una perspectiva técnica y participativa, incorporando nuevos elementos no considerados en el proceso de zonificación anterior, específicamente un procedimiento EAE para que se incorporen las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de la Zonificación y el Convenio 169 de la OIT, que establece disposiciones respecto de la consulta y participación de los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente 8

9 CAPITULO I. CONCEPTOS Y DEFINICIONES CAPITULO I. CONCEPTOS Y DEFINICIONES En este capítulo se presentan los principales conceptos y definiciones necesarias de tener en cuenta para el uso de este documento. Se presentan definiciones relacionadas con la zonificación del borde costero, definiciones relacionadas con la evaluación ambiental estratégica y definiciones relacionadas con el análisis de riesgo Borde Costero (BC) De acuerdo al Artículo 2, inciso 2 de la Política Nacional de Uso de Borde Costero (Decreto N 475, de 14 de Diciembre de 1994) se define como Borde Costero del Litoral, aquella franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el litoral, la playa, las bahías, los golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la República, que se encuentran sujetos al control, fiscalización y súper-vigilancia del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría para las Fuerzas Armadas. Gráficamente, el borde costero, como bien nacional de uso público, se define según las Figuras 1, 2, 3 y 4. Figura 1. Borde Costero Marino frente a Predios Fiscales Fuente. Elaboración propia 9

10 Figura 2. Borde Costero Marino frente a Predios Privados Fuente. Elaboración propia Figura 3. Borde costero de Playa y Ríos Navegables frente a Predios Fiscales 10 Fuente. Elaboración propia

11 Figura 4. Borde costero de Playa y Ríos Navegables frente a Predios Privados Fuente. Elaboración propia Por otra parte, el concepto de Zona Costera (ZC) hace referencia a una zona de transición o interfase entre la tierra y el mar, incluyendo lagos interiores. También, un territorio especial cuyos límites están definidos por aspectos o procesos biofísicos y factores socioculturales. En términos de planificación, la ZC tiene asociado un componente normativo, como también instrumentos de planificación territorial que son compatibles con los alcances normativos contenidos en la definición legal de Borde Costero (BC). En la Figura 5 se muestra un esquema más gráfico del concepto de Borde Costero y en Figura 6 un esquema del concepto de Zona Costera. 11

12 Figura 5. Esquema territorial del concepto de Borde Costero (BC) Fuente. Cristina Ñancucheo Lincoñir. Presentación Seminario Lafquenche, Tirúa, Julio Figura 6. Esquema territorial del concepto de Zona Costera y Borde Costero 12 Fuente. Echaveguren, 2000.

13 Respecto de las competencias, atribuciones o regulaciones específicas, de organismos públicos, sobre el Borde Costero (BC), en Chile podemos identificar las siguientes instituciones: Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR) y autoridad marítima dependiente de ella y también de la Armada de Chile. Armada de Chile. Carabineros de Chile. La Subsecretaría de Pesca (SUBPESCA), dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA). Dirección de Obras Portuarias, dependiente del Ministerio de Obras Públicas (MOP). Servicio Nacional de Geología y Minería (SERNAGEOMIN). Ministerio de Bienes Nacionales (MBN). Ministerio del Medio Ambiente. Municipalidades. Subsecretaría de Marina, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional. Comisión Nacional de Uso del Borde Costero y comisiones regionales Zonificación Borde Costero (ZBC) De acuerdo al artículo 1 Numeral 41 del DS N 2 del 3 de Enero de 2005 emitido por el Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina (Actual Subsecretaría para la Fuerzas Armadas), la zonificación del borde costero es un proceso de ordenamiento y planificación de los espacios que conforman el BC del litoral, que tiene por objeto definir el territorio y establecer sus múltiples usos expresados en usos preferentes, y graficados en planos que identifiquen, entre otros aspectos, los límites de extensión, zonificación general y las condiciones y restricciones para su administración, en conformidad con lo dispuesto en el DS N 475, de 14 de Diciembre de La zonificación puede desarrollarse a escala regional, comunal o zonal. Tiene por objetivo potenciar el desarrollo económico regional y local bajo un concepto de sustentabilidad, consensuar intereses sectoriales, establecer una articulación coherente de los múltiples instrumentos de ordenamiento territorial. La zonificación pretende ordenar o propender a la ordenación de los múltiples usos que sobre el borde y zona costera realizan diferentes usuarios y delimitarlos, espacialmente, sobre un mapa de zonificación. 13

14 Figura 7. Esquema múltiples usos y actividades en territorios costeros Fuente. Cristina Ñancucheo Lincoñir. Presentación Seminario Lafquenche, Tirúa, Julio La coordinación de la elaboración de la ZBC recae en el las comisiones regionales de uso de borde costero (CRUBC), en virtud del artículo 2, inciso b) del Reglamento Interno de Funcionamiento de la Comisión Regional de Uso del Borde Costero de la Republica (Oficio Gob. Pres. N 001 el 28 de Febrero de 2005): Serán funciones de la Comisión Regional de Uso del Borde Costero: b) Elaborar y presentar a la Comisión Nacional de Uso del Borde Costero una propuesta de zonificación del Borde Costero Regional y eventuales modificaciones a la zonificación vigente o en proceso de aprobación. 14

15 Respecto de la Zonificación de Usos del Borde Costero (ZUBC), es necesario destacar los siguientes aspectos que, entre otros, son fundamentales para la consecución final de los objetivos del proceso: La definición de usos preferentes, que son áreas o zonas del borde costero destinadas a un uso o función territorial preferencial, basado en su aptitud o capacidad de carga territorial, usos pasados y actuales, como también en consideraciones ambientales y de riesgos. Estos usos preferentes no son excluyentes de otros usos y/o actividades, como tampoco de derechos ya constituidos, pero otros usos y/o actividades, desde la perspectiva del instrumento, están condicionados a ellos y, por lo tanto, son compatibles con los principales atributos y cualidades de los usos preferentes definidos. Estas funciones preferentes se desarrollan y/o conservan en el tiempo. La definición de áreas reservadas para el Estado, que son áreas destinadas para un uso exclusivo del Estado, como pueden ser instalaciones militares en tierra, muelles u otras obras de infraestructura o estratégicas ubicadas en alguna porción del borde costero. El reconocimiento del criterio de compatibilidad territorial, que corresponde al reconocimiento de las condicionantes establecidas para determinados usos y/o actividades, respecto de usos preferentes. En definitiva, reconocimiento de acuerdos y/o consensos. Se puede señalar que la Zonificación del Borde Costero (ZBC), como herramienta o instrumento de Ordenamiento y Planificación Territorial, posee los siguientes atributos: Incorpora durante todo el proceso un enfoque participativo y de consulta Identifica intereses/objetivos de actores locales Reconoce usos establecidos, busca acuerdos y consensos Define/propone usos preferentes Define/propone usos compatibles/incompatibles Reconoce derechos y usos tradicionales o consuetudinarios Reconoce/complementa con usos instrumentos de planificación y ordenamiento territorial (IPT) Incorpora servicios públicos en definición de usos/inversiones Permite orientar inversiones privada/desarrollo en zona costera Integra información técnica para asignar usos con criterios de sustentabilidad ambiental y sostenibilidad económica y socio-cultural Incorpora riesgos naturales/antrópicos como factor condicionante a usos preferentes y condicionados Posee dos poderosas herramientas técnicas, mapa de zonificación de usos preferentes de BC y matriz de compatibilidad (MC) 15

16 1.3.- Elementos de una propuesta de Zonificación de Borde Costero Los principales elementos técnicos que se incluyen en una propuesta de zonificación son: un mapa de zonificación, en el cual se representan los distintos usos; una matriz de compatibilidad en la cual se describe de manera sintetizada qué tan compatibles son entre si cada uno de los usos considerados en el mapa de zonificación respecto de las actividades que se desarrollan en el borde costero; acuerdos de gestión, que describen los acuerdos que suscriben los actores para la ejecución de acciones concretas que permitan alcanzar sobre un cierto horizonte de tiempo, los objetivos ambientales previstos. A continuación se desarrollan cada uno de estos elementos Mapa de zonificación La Figura 8 muestra un ejemplo de un mapa de zonificación. Dicho mapa posee tres componentes. La primera es la región geográfica en donde se zonifica (parte superior de la figura). La descripción de las nomenclaturas (parte inferior central) y la matriz de compatibilidad (parte inferior derecha). Dicha figura representa cartográficamente cada una de las zonas en el borde costero, incluyendo en el espacio marino. Particularmente en la Figura se representan los usos con la siguiente codificación: Zona de Pesca Artesanal (Z-PA) Zona de Caletas (Z-CA) Zona Habitacional (Z-H) Zona Turística (Z-T) Zona de Conservación de la Naturaleza (Z-CN) Matriz de compatibilidad 16 La matriz de compatibilidad es una matriz de síntesis que describe de manera simple el grado de compatibilidad entre los distintos usos del borde costero y las actividades que se desarrollan en el borde costero. La Figura 9 muestra un ejemplo de matriz de compatibilidad. Los grados de compatibilidad son 4: compatible (color verde), medianamente compatible (color amarillo), no compatible (color rojo) y no aplica (color blanco). Los grados de compatibilidad corresponden a decisiones subjetivas pero basadas en la descripción de cada uno de los usos preferentes y en cómo se despliegan en el territorio. Por ejemplo, en la matriz de la Figura 9, la actividad pesca artesanal es compatible con las zonas de pesca artesanal, caleta, de uso habitacional, turística, de conservación de la naturaleza. La extracción de orilla, no aplica en las zonas de uso habitacional y la actividad portuaria (se refiere a actividad portuaria mayor), no es compatible con la zona de pesca artesanal como uso preferente.

17 Figura 8. Ejemplo de un mapa de zonificación. Fuente. Elaboración Propia 17

18 Figura 9. Ejemplo de una matriz de compatibilidad de usos en el borde costero. Fuente. Elaboración propia Acuerdos de gestión Los acuerdos de gestión son el resultado de las actividades de participación ciudadana con los actores públicos, privados y la sociedad civil vinculados al proceso de zonificación. En estos acuerdos se plasman los requerimientos de proyectos relacionados con los usos preferentes y con las actividades que exhiben un cierto grado de compatibilidad (ver sección 1.3.2), destinados a potenciar los usos actuales, aprovechar oportunidades de desarrollo, corregir o mitigar los efectos adversos asociados a los distintos usos. En resumen, los acuerdos de gestión sintetizan de alguna manera las acciones que se desarrollarán para alcanzar las metas asociadas a los objetivos de sustentabilidad en un plazo de tiempo acorde con la vigencia de la zonificación. Los acuerdos de gestión se representan en una matriz de compromisos como la que se muestra en la Figura 10. En dicha figura, la comuna Uso Preferente Borde Costero (BC), describe las zonas en que se materializarán los acuerdos. La columna Sector, describe más en detalle el territorio específico sobre el cual se celebra el acuerdo de gestión. La columna limitación/oportunidad, describe los aspectos que limitan el cumplimiento de uno o más objetivos ambientales y/o las oportunidades de desarrollo. La columna compromiso de gestión describe la acción a realizar y la o las entidades responsables de acuerdo a las atribuciones que le confiere a cada una la legislación vigente. 18

19 Figura 10. Ejemplo de matriz de síntesis de acuerdos de gestión Fuente. Elaboración propia Ley N , que crea el Espacio Costero Marino de Pueblos Originarios (ECMPO) Por último, cabe destacar la Ley N , que crea el Espacio Costero Marino de Pueblos Originarios (ECMPO), y su vinculación con las zonificaciones de borde costero. Esta Ley define el Espacio Costero Marino de Pueblos Originarios como el espacio marino delimitado, cuya administración es entregada a comunidades indígenas o asociaciones de comunidades indígenas constituidas conforme a Ley Indígena N , cuyos integrantes han ejercido el uso consuetudinario de dicho espacio costero. La entrega del espacio se fundamenta en el uso ancestral e histórico que se ha hecho del sector. La ley define el uso ancestral e histórico como el conjunto de las prácticas o conductas realizadas por la generalidad de los integrantes de la comunidad, de manera habitual y que sean reconocidas colectivamente como manifestaciones de su cultura. Dicho uso comprende entre otros, el uso extractivo, religioso, simbólico, pesquero y medicinal. Además, señala que se otorgará el espacio costero que sea necesario para asegurar el ejercicio del uso consuetudinario invocado y acreditado, incluyendo playa, terrenos de playa, fondo de mar, porción de agua y roca. En la Figura 11 se presentan los principios orientadores de la ECMPO. 19

20 Figura 11. Principios orientadores Ley N Fuente. Cristina Ñancucheo Lincoñir. Presentación Seminario Lafquenche, Tirúa, Julio Asimismo, la Ley N establece que en el Espacio Costero Marino de Pueblos Originarios (ECMPO) pueden o podrán desarrollarse cualquier tipo de actividad o actividades diferentes, pero con las siguientes tres condicionantes: Deben someterse a normativa respectiva, por ejemplo en caso de proyectos o inversiones que deban ingresar el SEIA o bien de medidas administrativas del Estado que requieran consulta indígena, en el marco de lo establecido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), suscrito por Chile. Deben encontrarse contenidas en un Plan de Administración del ECMPO que aprobará la Autoridad competente. En caso de actividades pesqueras, deberá contemplarse un Plan de Manejo Pesquero que garantice la conservación de los recursos hidrobiológicos del espacio antes indicado. 20

21 Desde la perspectiva del proceso de zonificación borde costero (ZBC), ésta Ley es una poderosa herramienta que entrega o puede entregar especificidad y pertinencia cultural respecto de usos tradicionales y actuales que ameriten una especial consideración en la zonificación. En definitiva, permite visualizar y representar, por ejemplo en una micro-zonificación, los intereses de un importante segmento de usuarios del borde costero, en este caso de comunidades y población mapuche-lafquenches de la provincia de Arauco, en la región del Biobío Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) De acuerdo a Ley N , la EAE se define como: el procedimiento realizado por el Ministerio sectorial respectivo, para que se incorporen las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de las políticas y planes de carácter normativo general, que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, de manera que ellas sean integradas en la dictación de la respectiva política y plan, y sus modificaciones sustanciales. Bajo estos principios orientadores, la EAE tiene por objetivos: Ayudar a cumplir con los requisitos formales del procedimiento de EAE. Ayudar a cumplir con los requisitos sustantivos u operativos del procedimiento legal de EAE. Favorecer las buenas prácticas para llevar a cabo el procedimiento de la EAE. Adicionalmente, los objetivos técnicos que persigue una EAE son: Incluir consideraciones ambiéntales a través de criterios de desarrollo sustentable desde el inicio del proceso de elaboración instrumentos de planificación territorial (IPT) como elementos orientadores Incorporar consideraciones ambientales en la elaboración de IPT Incorporar la participación de organismos del estado en proceso Integrar otros IPT Incorporar la participación y consulta pública el proceso de elaboración de IPT durante todo el proceso Criterios Desarrollo Sustentable (CDS) Los CDS se pueden definir como premisas o criterios que permiten discernir, clasificar u orientar una política o línea de política en un instrumento de planificación territorial, como es la Zonificación de Usos del Borde Costero. Estos criterios, incorporan las dimensiones de equidad social, crecimiento económico, sustentabilidad ambiental, pertinencia cultural y riesgos, presentes en procesos de ocupación y desarrollo del territorio costero sometido a ordenamiento y planificación. 21

22 Estos criterios, además, permiten definir esquemas alternativos de ZBC, sobre la base de las dimensiones antes descritas. Algunos ejemplos de CDS son los siguientes: El Plan o Zonificación del Borde Costero (ZBC) deberá resguardar la escala de intervención en el borde costero, considerando las características propias del entorno cercano, su sinergia y un plan de compensación a la comunidad potencialmente afectada por las regulaciones o condicionantes dispuestas en el instrumento de ordenamiento. El Plan o Zonificación del Borde Costero (ZBC) deberá contemplar la conservación de los recursos naturales, evaluación de los riesgos, en armonía con el desarrollo productivo, social y cultural de las personas, respetando derechos constituidos y actividades existentes. El Plan o Zonificación del Borde Costero (ZBC) deberá asegurar el desarrollo del borde costero, resguardando sus usos futuros, integrando por sobretodo la dimensión social, es decir, en toda decisión serán incluidas las organizaciones sociales, intereses y participación en el proceso. En la Figura 12 se presentan las dimensiones de sustentabilidad presentes en los CDS. Figura 12. Dimensiones de sustentabilidad presentes en los CDS 22 Fuente. Elaboración propia

23 1.7.- Objetivos Ambientales (OA) Los objetivos ambientales permiten otorgarle operatividad a los CDS, puesto que determinan las metas que se deben alcanzar en el tiempo para lograr la sustentabilidad del Plan, es decir de la Zonificación del Borde Costero (ZBC). En este sentido, los OA deben responder a las preguntas: Qué es importante y por qué?, Qué se desea hacer con lo valorado?, Que se debe hacer para alcanzar la meta en un cierto horizonte de tiempo?. Es importante, además, que los objetivos se redacten considerando indicadores objetivos y viables que permitan calcular el grado de cumplimiento, de manera de, mediante un seguimiento, determinar si se está avanzando en la dirección correcta en la materialización y gestión de la ZBC y de los OA Componentes Ambientales (CA) y Zonificación del Borde Costero (ZBC) Los componentes ambientales considerados para la Evaluación Ambiental Estratégica de la Zonificación de Borde Costero reconocen el borde costero como un territorio en el cual intervienen a lo menos cuatro componentes; el componente físico/natural, el componente económico/ productivo, el componente socio/cultural y el componente de amenazas/riesgos. Sobre estos componentes o sistemas interactúan los actores sociales y usuarios del territorio costero, según sus intereses y valores. En la Figura 13 se muestra un esquema con la identificación de los componentes que conforman los principales atributos que orientan la ZBC, que consideran como condición de contexto los aspectos institucionales y las normativas vigentes. Figura 13. Componentes ambientales a considerar en la ZBC Fuente. Elaboración propia 23

24 a) Componente físico y natural. En los componentes naturales o sistema físico/natural se incorporan las problemáticas asociadas a los recursos naturales costeros, en cuanto soporte de las actividades económicas, como por ejemplo uso y disponibilidad de recursos hidro-biológicos. Además, como soporte de valores ambientales de protección y conservación de ecosistemas relevantes, base del patrimonio natural y cultural de la población costera. Por otra parte, también se consideran los servicios ambientales que prestan los ecosistemas costeros, sus principales amenazas y potencialidades. b) Componente económico y productivo. Se refiere, fundamentalmente, al diagnóstico de las actividades productivas costeras, sus proyecciones y capacidad de atracción de inversiones. Además, se analiza la distribución espacial de actividades económicas y usos del suelo asociados, con identificación de conflictos de uso actuales y potenciales sobre el borde costero. c) Componente social y cultural. En los componentes sociales y culturales se consideran las problemáticas asociadas a calidad de vida de la población costera, demografía, acceso a empleo y recursos económicos, bienestar social básico y atributos culturales específicos asociados a comunidades y población que habita en zonas costeras. d) Componente de amenazas y riesgos. Este componente adquiere especial relevancia a partir del terremoto y tsunami de 2010, como una base a partir de la cual se pueden o deben definir densidades e intensidades de ocupación y uso del borde costero, como también condicionantes de uso y hábitat, especialmente para comunidades y población costera. En especial, cobra relevancia la definición de umbrales de riesgo aceptables para el desarrollo de actividades y usos preferentes del borde costero, bajo procesos participativos de consulta Efectos Ambientales (EA) Corresponde a los efectos potenciales que generan o puedan generar las alternativas de zonificación sobre los componentes ambientales de las zonas costeras que están estrechamente vinculados con el resto de los sistemas de soporte básico del desarrollo costero integrado, es decir, actividades económicas, población y sus principales atributos. Por ejemplo, la ZBC puede afectar la condición de algún recurso natural específico o bien hidro-biológico, alterando, a la vez, la base económica de quienes dependen de dichos recursos, como pueden ser comunidades pesqueras locales. 24

25 Riesgos en Borde Costero (RBC) Los riesgos pueden definirse como la susceptibilidad a pérdida o disminución importante de la funcionalidad de un sistema, producto de eventos de origen humano o natural. La funcionalidad se entiende como la calidad con que un sistema, por ejemplo de infraestructura o socio-económico, entrega un soporte de vida a las personas o a la naturaleza. Desde este punto de vista, los eventos o riesgos, cualquiera sea su origen, pueden ser: Predecibles o impredecibles, voluntarios o involuntarios. De origen natural, ocasionados por amenazas naturales tales como sismos, tsunamis, inundaciones, deslizamientos y vulcanismo. De origen humano o antrópicos, ocasionado por amenazas humanas y antrópicas, tales como alteración de cauces, ataques terroristas o incendios intencionales. Para dimensionar el riesgo se requiere de índices que den cuenta de la probabilidad de ocurrencia de los eventos, de las consecuencias sobre el territorio, las personas, la economía, la naturaleza y el patrimonio. Estos índices valoran la relevancia del territorio en sus dimensiones económica y productiva, social y cultural, ambiental y patrimonial, además de las amenazas sobre las personas, infraestructuras, sistema socio-económico y sistema natural-cultural. Estos índices de riesgo (IR), también aportan información relevante para la toma de decisiones respecto, por ejemplo, de la ocupación territorial de espacios costeros y del nivel de riesgo que están dispuestos a asumir las comunidades locales y el Estado en dicho proceso, constituyendo por tanto, una información relevante para la ZBC Gestión de Riesgos en Borde Costero (GRBC) Se define como un proceso continuo de capacitación, difusión, monitoreo y evaluación en el cual se identifican, analizan y valoran los riesgos mediante índices funcionales y se comparan con los niveles de aceptación de riesgo por parte de la comunidad, de manera de implementar medidas de mitigación. En la Figura 14 se presenta un esquema de la Gestión de Riesgos en el BC. La Figura 14 muestra que la gestión de riesgos posee una componente importante de valoración de los riesgos potenciales (identificación, análisis y evaluación). Estos resultados permiten decidir si son aceptables o no para la sociedad. Si lo son, se procede a su monitoreo y evaluación continua. Si no lo son, se procede a la definición de medidas de mitigación (tratamiento de riesgos), y a desarrollar programas de capacitación y difusión sobre los mismos. En cualquier caso, un aspecto imprescindible de considerar es contar con indicadores de riesgo objetivos y valorables, puesto que son estos indicadores y su contraste con el riesgo admitido por la sociedad, los que determinan el ciclo de gestión de riesgos 25

26 Figura 14. Esquema de Gestión de Riesgos en Borde Costero (BC) Fuente. Elaboración propia 26

27 CAPITULO II.- PROCEDIMIENTO DE APLICACIÓN DE UNA EAE A LA ZONIFICACION DEL BORDE COSTERO En atención a la filosofía de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), esta se desarrolla en conjunto o de forma paralela con la Zonificación de Uso de Borde Costero (ZUBC), considerando los elementos de contexto que se muestran en la Figura 15: el territorio objeto de zonificación, los instrumentos normativos disponibles que definen atribuciones y regulaciones, los mecanismos de participación pública y los actores. Todos ellos convergen hacia la ZUBC durante todo el proceso de zonificación y de aplicación de la EAE. Figura 15. Elementos de contexto a considerar para aplicar la EAE a la ZUBC Desarrollo ZUBC y aplicación EAE Fuente. Elaboración propia El proceso general de EAE de la zonificación del borde costero se muestra en la Figura 16. En ella se aprecia que existen 3 componentes principales: la ZUBC propiamente tal, el procedimiento técnico de EAE (Fases de la EAE) y el procedimiento administrativo de la EAE (Procedimiento de EAE). Todas estas componentes se vinculan entre sí, puesto que la ZUBC se retroalimenta no sólo de las decisiones del proceso de zonificación mismo, por ejemplo en cuanto a definiciones de usos preferentes del borde costero, sino que además se retroalimenta de los resultados parciales que se van obteniendo de la aplicación misma de la EAE, por ejemplo mediante la definición de zonas según los objetivos ambientales y según los acuerdos logrados en el proceso de participación pública. 27

28 En este sentido, los aspectos críticos a considerar durante la EAE son: por una parte, establecer un desfase entre el inicio de la ZUBC y el inicio de la EAE con el fin de contar con información generada en el proceso de ZUBC que permita dar cumplimiento a los requerimientos de información de EAE, especialmente en aquellos aspectos referidos a la participación y consulta de las comunidades locales. Este requerimiento además permite contar con información suficiente para elaborar el Informe de inicio del Proceso de Evaluación Ambiental Estratégica, el cual debe contener los elementos de juicio necesarios para justificar la EAE sobre la base de la legislación vigente y sea posible emitir la Resolución de Inicio del proceso de EAE. Por otro lado, también ese necesario, establecer los puentes de comunicación entre los dos instrumentos la ZUBC y la EAE, de manera tal que se logre el paralelismo y retroalimentación entre ambos procesos. Finalmente, es necesario establecer en cada etapa los procesos de participación pública, que permitan justamente retroalimentar tanto la ZUBC como la EAE. De este modo, los procesos de ZUBC y EAE son indivisibles e integrados, por lo cual no es recomendable disociarlos uno del otro. Por lo mismo, reviste un mayor esfuerzo en la dirección del proceso de zonificación y de coordinación entre y con los diversos actores públicos y privados, con el fin de mantener una adecuada coordinación a lo largo de ambos procesos. Figura 16. Esquema de aplicación paralela de la EAE a la ZUBC 28 Fuente. Elaboración propia

29 En términos simples, la ZUBC consta de 4 etapas: una etapa de recopilación de antecedentes, una etapa de diagnóstico, una etapa de elaboración del proyecto de zonificación con sus correspondientes herramientas o instrumentos de apoyo a la toma de decisiones, y una etapa de aprobaciones. A continuación se describe cada una de ellas. Etapa I: Recopilación de Antecedentes. En esta etapa se recopilan los antecedentes requeridos para zonificar el borde costero, antecedentes que constituyen el denominado perfil costero. Administrativamente, se aplica inmediatamente la Ley N en cuanto a la pertinencia de aplicar la EAE a la medida administrativa, es decir a la ZUBC. Por tanto, en términos técnicos se da inicio a la EAE, definiendo sus alcances y la programación de la misma de acuerdo al avance del proceso de zonificación. Es en ésta etapa en donde se comienzan a delinear los criterios de sustentabilidad y los objetivos ambientales, por lo menos desde el ámbito de los servicios públicos con competencias en el borde costero, para posteriormente precisarlos mediante un proceso participativo en la etapa de diagnóstico. A partir de esta etapa se da inicio a la redacción del Informe de inicio del Proceso de Evaluación Ambiental Estratégica, que debe presentarse al Ministerio de Medio Ambiente, a partir de lo cual dicho Ministerio elabora la Resolución de Inicio del proceso. Etapa II: Diagnóstico. En esta etapa se desarrolla el análisis detallado de la información recopilada, a fin de emitir un diagnóstico integrado sobre el cual plantear alternativas de imagen objetivo del borde costero, la que se expresa cartográficamente como una zonificación y un mapa de intereses. Por el lado administrativo de la EAE, se efectúa la coordinación de los órganos de Estado y de los actores públicos y privados para iniciar el proceso de participación pública. Junto al diagnóstico integrado asociado a la zonificación, se realiza el diagnóstico ambiental estratégico y la evaluación ambiental de las alternativas, teniendo en cuenta una definición mucho más precisa de los criterios de sustentabilidad y de los objetivos ambientales, obtenidos participativamente mediante talleres de trabajo con los actores. Etapa III: ZUBC consensuada. Corresponde a la elaboración de la alternativa final de ZUBC y su respectivo análisis ambiental, bajo la forma de un Informe Final de Zonificación y un Informe Ambiental del Proyecto de Zonificación, el cual se envía al Ministerio del Medio Ambiente para someterlo a consulta pública. El primero de ellos se elabora bajo la forma de expedientes comunales que incluyen la documentación técnica del proceso de planificación y consulta, el mapa de zonificación y la matriz de compatibilidades. 29

30 Etapa IV: Aprobación. Una vez elaborado el Informe Final de Zonificación y su respectivo Informe Ambiental del Proyecto de Zonificación se da inicio al proceso de aprobación de ambos instrumentos a nivel local, vale decir comunal, como también ante las comisiones regionales y nacional de uso de borde costero. También, se procede con el proceso de aprobación ambiental ante el Ministerio de Medio Ambiente, una vez que se haya dictado la resolución o decreto, según corresponda, que pone en vigencia la ZUBC desarrollada Descripción Etapas EAE Etapa I. Recopilación de Antecedentes En esta etapa se realiza la recopilación de antecedentes necesarios tanto para la elaboración de la ZUBC como de la línea de base para la EAE. El proceso comienza con el levantamiento de información cartográfica o cartografía base, sobre la cual se define el territorio costero bajo análisis, considerando por un lado el área de influencia sobre el territorio marítimo y costero o zona costera y por otro, la definición administrativa legal que se otorga al borde costero según su emplazamiento. Es decir, el área o territorio sobre el cual se realizará el levantamiento de información obedece no sólo a un criterio administrativo o legal, sino también a la dinámica de procesos naturales, económicos y socio-culturales que permiten, por ejemplo bajo el concepto de zona costera, definir el área de influencia del instrumento de ordenamiento territorial costero. Sobre esta área de influencia, los elementos mínimos a considerar para la caracterización del territorio son los indicados en la Guía para Descripción del Uso del Territorio en el SEIA y aspectos particulares adicionales que se requieren recopilar para elaborar el perfil costero y soportar el posterior diagnóstico. Asimismo, también se puede considerar como referencia para el levantamiento de información la Guía de Criterios para Evaluar la Alteración Significativa de los Sistemas de Vida y Costumbres de Grupos Humanos en Proyectos o Actividades que ingresan al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) (CONAMA, 2006). Dentro de los aspectos a considerar, se mencionan los siguientes: 30 Caracterización del medio físico Caracterización de medio construido Caracterización de especies con algún grado de vulnerabilidad, endemismo, valor ambiental o algún grado de protección Caracterización del sistema económico Caracterización del patrimonio cultural, histórico y arqueológico Caracterización de Áreas Protegidas

31 Identificación de instrumentos de Planificación Territorial vigentes o en tramitación Caracterización del uso actual del suelo Identificación de proyectos públicos y privados en construcción, ejecución y/o planificados Identificación de problemas ambientales existentes Análisis de riesgos y creación de indicadores Definición del marco legal aplicable Identificación de actores relevantes Con estos antecedentes, se realiza un análisis integrado de información, proveniente o constitutivo de diferentes sistemas de soporte vitales, describiendo su condición actual y proyecciones bajo un escenario tendencial sobre la base del instrumento de zonificación vigente que ya define usos y aptitudes del territorio. La síntesis de esta información se representa sobre mapas temáticos a diferentes escalas, según corresponda. Con toda esta información, debidamente sistematizada, por ejemplo en macrozonas del borde costero o bien a nivel comunal, distrito censal o cuencas hidrográficas costeras, es posible elaborar una proyección de la condición actual para en la siguiente etapa elaborar una imagen objetivo, sustentada en los objetivos ambientales y en los criterios de sustentabilidad que se definan Etapa II. Diagnóstico La etapa de diagnóstico tiene por objetivo elaborar una zonificación preliminar del borde costero, consistente con los criterios de sustentabilidad y objetivos ambientales que se formulen durante el proceso participativo de ZUBC. Esta etapa se conecta con la evaluación ambiental a través del diagnóstico ambiental estratégico y de las propuestas de zonificación asociadas. En esta fase, el dato de entrada para la elaboración de la zonificación corresponde a los resultados de la etapa anterior, los cuales se utilizan para realizar el diagnóstico integrado a nivel de macrozona costera, comuna u otra unidad de análisis apropiada al contexto territorial analizado. Lo anterior, se expresa en una base cartográfica y, sobre ella, se construye un mapa de intereses. Este mapa de intereses pretende identificar sinergias de proyectos o inversiones posibles, incompatibilidades y conflictos, de acuerdo o en consonancia con los objetivos ambientales y los criterios de sustentabilidad definidos. En la Figura 17 se presenta un esquema del proceso de diagnóstico. 31

32 La zonificación preliminar del BC es el punto de partida para la formulación del mapa de intereses y para la elaboración de propuestas de zonificación que deben ser trabajadas participativamente, bajo la modalidad de talleres con servicios públicos con competencias o tuición en el BC y agentes privados, como organizaciones civiles, gremios y asociaciones productivas. Los principales datos de entrada para la zonificación son la cartografía base del territorio costero, que es indicativa de restricciones y potencialidades, por ejemplo de aspectos físicos asociados a riesgos naturales o bien al tipo de poblamiento y prácticas de uso tradicionales de la población. Sobre ella se representan espacialmente, los diversos usos de suelo, proyectos, problemas ambientales y ecosistemas relevantes, poblamiento y su distribución, infraestructuras, equipamientos y servicios, amenazas naturales, antrópicas y cartografía con índice de riesgo. Figura 17. Componentes de proceso de Diagnóstico Fuente. Elaboración propia 32

33 El proceso de elaboración del mapa de intereses es el punto de interacción con la EAE, dado que se realiza, esencialmente, a través de participación pública expresada en talleres de trabajo en que participan actores públicos y privados. En esta etapa, un aspecto relevante es la elaboración de los criterios de sustentabilidad y de los objetivos ambientales que subyacen a la propuesta de zonificación, los cuales forman parte del diagnóstico ambiental estratégico de la ZUBC. Como ya se mencionó, los objetivos ambientales y los criterios de sustentabilidad se desarrollan en base a un proceso de participación pública, en el cual participan actores públicos y privados. Los resultados de esta etapa, quedan plasmados en los siguientes documentos: el Diagnóstico Integrado y el Diagnóstico Ambiental Estratégico. Documento 1: Diagnóstico Integrado (DI). Corresponde al documento técnico que sintetiza el diagnóstico elaborado para cada una de los componentes ambientales, en el cual, sobre la base de los problemas y oportunidades ambientales, se sintetiza el diagnóstico del borde costero, incluyendo toda la información analizada, los productos cartográficos y las posibles líneas de acción para mitigar los problemas ambientales y, a la vez, lograr con los objetivos ambientales de la zonificación preliminar elaborada y del mapa de intereses. Este documento, constituye el elemento de articulación de los resultados del diagnóstico asociado a la zonificación y al diagnóstico ambiental estratégico. En este sentido, permite dar cuenta de los aspectos a considerar en la proposición de indicadores de desempeño de la aplicación de la zonificación a lo largo del tiempo y de las metas posible de lograr. Documento 2: Diagnóstico Ambiental Estratégico (DAE). Es un documento que da cuenta de los problemas y oportunidades identificadas en la ZUBC y relevados como importantes en el proceso de participación pública. Estos aspectos, tanto oportunidades como limitaciones, orientan una imagen objetivo sobre la cual se organizan los objetivos y criterios ambientales que dan origen a la propuesta de ZUBC. De este modo, el DAE da cuenta de las dimensiones ambiental, social, económica, territorial e institucional relacionadas con los problemas y oportunidades identificadas por cada sector, público y privado. Ejemplos de problemas ambientales pueden ser: externalidades puntuales asociadas a la localización de ciertos usos preferentes o bien usos condicionados que puedan afectar ambientalmente a los primeros; problemas de degradación de suelos, conflictos por predominancia de áreas protegidas en torno a desarrollos productivos y contaminación y sus efectos sobre la calidad de vida de la población costera. Ejemplos de oportunidades pueden ser: buena conectividad hacia el borde costero, soporte fuerte al desarrollo de microempresas turísticas, existencias de leyes de protección del territorio, disponibilidad de espacios apropiados para el desarrollo productivo y diversidad cultural asociada a formas tradicionales y sustentables de uso de recursos y ecosistemas del borde costero. 33

34 Etapa III. Análisis de Riesgos en ZUBC y EAE El riesgo se define como el producto de la probabilidad de ocurrencia de un evento natural o antrópico y las consecuencias que este evento puede tener para los sistemas natural y/o humano. Como parte de la gestión territorial, la gestión de riesgos ocupa un lugar importante, teniendo en cuenta la incerteza ocasionada por los contextos cambiantes sobre los cuales se planifica el territorio; es decir, los procesos de desarrollo y sus consecuencias económicas, sociales, ambientales, culturales e institucionales. El proceso de gestión de riesgos puede sistematizarse en siete grandes etapas: Identificación de amenazas Análisis del riesgo, localización, identificación y dimensionamiento de los eventos naturales y/o antrópicos que constituyen la amenaza Evaluación del riesgo, comparación del nivel de riesgo presente con el riesgo aceptable Tratamiento del riesgo, definición de medidas de mitigación Definición del nivel de aceptación de riesgo para la sociedad Comunicación del riesgo, mantenimiento de una base de información de apoyo a toma de decisiones Monitoreo o seguimiento En el caso de la ZUBC, respecto de las etapas antes señaladas, son relevantes la identificación y análisis de amenazas naturales y antrópicas, como también la generación de un Índice de Riesgo (IR) que considere la fragilidad de los sistemas de soporte vital en relación con dichas amenazas y las formas de ocupación de los territorios costeros, por ejemplo usos del suelo y actividades asociadas. Como se mencionó, la evaluación de riesgo se realiza mediante un Índice de Riesgo (IR), el que representa el producto entre la probabilidad de ocurrencia y las consecuencias del evento natural sobre el sistema antrópico y/o natural. Este índice debe aplicarse a todas las alternativas de zonificación y luego representarse cartográficamente, según diferentes unidades de análisis espacial, por ejemplo a nivel de comuna, distrito censal o cuenca hidrográfica. El análisis, también debe considerar el cruce de dicha información con las propuestas de zonificación de usos preferentes o bien, en el caso de estas últimas, deben incorporar en su definición los valores estimados de riesgo que entrega el IR. En definitiva, representarán umbrales respecto a ciertos usos y actividades posibles de desarrollar en el borde costero, desde la perspectiva de riesgos naturales y de origen humano. En las Figuras 18 y 19 se presenta un enfoque metodológico para el cálculo de IR y su representación cartográfica. 34

35 Figura 18. Método cálculo Índice de Riesgo (IR) Fuente. Elaboración propia 35

36 Figura 19. Representación cartográfica IR Fuente. Elaboración propia 36

37 Etapa IV. Zonificación Uso Borde Costero Consensuada En la etapa de ejecución de ZUBC los datos de entrada esenciales son el mapa de intereses y la zonificación preliminar de usos preferentes del BC, dado que, en función de la superposición de usos y del análisis de compatibilidades se elaboraran las alternativas o alternativa de zonificación que debe ser evaluada ambientalmente. En la práctica, estos insumos conformarán el anteproyecto de zonificación consensuado, a través del proceso participativo antes descrito, que irá acompañado, además, del informe ambiental respectivo de la propuesta final de ZUBC. Dentro del proceso administrativo de EAE, es este informe ambiental el que se envía al Ministerio del Medio Ambiente para someterlo a revisión y posterior consulta pública. Luego, sobre la base de la retroalimentación de la consulta pública se procede elaborar el proyecto definitivo de zonificación y el informe ambiental respectivo, para someterlo al proceso final de aprobaciones. En la Figura 20 se presenta el esquema general del proceso de zonificación. Figura 20. Esquema genérico de un proceso de ZUBC Fuente. Elaboración propia No obstante lo indicado en reglamento de EAE del Ministerio del Medio Ambiente, y considerando la experiencia del proceso de ZUBC de la región del Biobío descrito en la Introducción de este documento, es posible identificar los siguientes pasos a tener en cuenta durante la zonificación (Figura 21). 37

38 Primero, recopilación, sistematización e integración de información territorial del borde o zona costera, según corresponda; Segundo, preparación de insumos técnicos para el trabajo participativo con actores públicos y privados, especialmente material cartográfico que presente los principales atributos y limitaciones del territorio costero sujeto a planificación; Tercero, ejecución de talleres participativos a nivel comunal y con representantes de organizaciones indígenas, para identificar intereses de usuarios sobre borde costero y objetivos ambientales, definir usos preferentes y condicionados, identificar compatibilidades, como también una cartera de proyectos e inversiones asociadas; Cuarto, síntesis de información y reinterpretación técnica de resultados, preparación final de instrumentos principales de ZUBC, mapa de zonificación de usos preferentes y matriz de compatibilidades. Figura 21. Esquema del proceso de actualización de la ZUBC de la región del Biobío 38 Fuente. Elaboración propia

39 Respecto de los instrumentos de la ZUBC utilizados como apoyo para la toma de decisiones, destacan el mapa de Zonificación de Usos Preferentes (ZUP) y la Matriz de Compatibilidad (MC). El primero de ellos corresponde a un mapa en el cual se representan los usos preferentes definidos para el territorio costero sujeto a planificación, resultados de los insumos técnicos y del proceso participativo, además del reconocimiento de usos establecidos por otros instrumentos de ordenamiento, como es el caso de Planes Reguladores Comunales, áreas del Sistema Nacional de Areas Protegidas del Estado (SNASPE), Áreas Marinas Costeras Protegidas (AMCP), Parques y Reservas Marinas. En las Figuras 22 y 23 se presenta un ejemplo de un mapa de zonificación de territorios costeros de la región del Biobío. Figura 22. Propuesta zonificación borde costero comuna de Hualpén, Región del Bío-Bío Fuente. Elaboración propia 39

40 Figura 23. Propuesta zonificación borde costero comuna San Pedro de La Paz, Región del Bío-Bío 40 Fuente. Elaboración propia

41 La Matriz de Compatibilidad (MC) es un medio simple y directo de identificar conflictos por incompatibilidad de usos/actividades o bien la ausencia de conflictos por compatibilidad plena. Se aplica a las alternativas de zonificación de usos preferentes, desagregando el territorio en unidades más pequeñas, sobre las cuales se identifican diferentes grados de compatibilidad respecto de otros usos o actividades que puedan afectarlos y que, por lo tanto, deben estar condicionados a los primeros. La Matriz de Compatibilidad (MC) de la Figura 24 muestra en las filas la clasificación de zonas costeras con usos preferentes. En las columnas, se listan otros usos específicos actuales o bien potenciales pero que están condicionados a los usos preferentes. Las casillas en color rojo denotan incompatibilidad absoluta entre ambos usos, caso en el cual son excluyentes entre sí. Las casillas en color amarillo, denotan compatibilidad relativa, por lo cual se requieren medidas de mitigación o bien regulaciones específicas que consideren la identificación de variables ambientales potencialmente afectadas e indicadores de de eficacia de las medidas de mitigación que se adopten o bien de las regulaciones para el caso de un uso condicionado. Las casillas de color verde indican plena compatibilidad, por lo cual se admite la coexistencia de esos usos en áreas preferentes, con ausencia de conflictos, por ejemplo ambientales. Por último, las casillas en color blanco indican usos no existentes en las áreas o zonas con usos preferentes, razón por la cual no aplica el análisis de compatibilidades. 41

42 Figura 24. Ejemplo Matriz de Compatibilidad Fuente. Elaboración propia Etapa V. Informe Ambiental El informe ambiental contiene las materias señaladas en el Instructivo para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en los procesos de Zonificación del Borde Costero, en tanto no exista Reglamento para la EAE. De este modo, los contenidos mínimos son: Un resumen de los contenidos y objetivos principales de la zonificación del borde costero. Los órganos de Administración del Estado convocados y que participaron en la etapa de diseño de la ZUBC y los restantes instrumentos o estudios considerados durante dicha etapa. Un resumen de los objetivos ambientales y criterios de sustentabilidad de ZUBC establecidos y originados a partir de la participación pública. Un resumen de los efectos ambientales de cada alternativa de ZUBC,incluyendo una descripción de la metodología aplicada para EAE. 42

43 Un resumen del análisis de compatibilidades de ZUBC con los niveles de riesgos y amenazas naturales y antrópicas incluidas en análisis de riesgos. Una propuesta de seguimiento de las variables ambientales que pueden ser afectadas por la propuesta de ZUBC. Una propuesta de criterios e indicadores de seguimiento destinados a controlar la eficiencia de ZUBC. Una propuesta de criterios e indicadores de rediseño que se con siderarán para la reformulación de ZUBC Etapa VI. El proceso de Consulta Pública El proceso de consulta pública está definido en el inciso 3.3 del Instructivo para la aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica en los procesos de Zonificación del Borde Costero. De acuerdo a dicho inciso, el Gobierno Regional anuncia en un diario de circulación regional y en el sitio web oficial un aviso que indique el lugar en que será expuesta la ZUBC, incluyendo la dirección y los horarios de atención al público. Además, explicita la forma en que se realizan las observaciones por parte del público interesado y el plazo para efectuarlas, siendo este inferior a 30 días. En particular, si la ZUBC afecta directamente a pueblos originarios de Chile, la consulta pública y su informe ambiental se evalúa además en conformidad a lo dispuesto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En efecto, en el Artículo 7 de dicho convenio se expresa que: los pueblos originarios deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. En general, los principios que orientan la consulta indígena son: Un diálogo genuino, de mutuo respeto, transparencia y buena fe, con el ánimo de llegar a un acuerdo común, respecto de las materias propias del Instrumento de Desarrollo y que puede afectar directa o indirectamente sus derechos e intereses particulares, incluso en modos no percibidos por otros individuos de la sociedad. La participación indígena no es sólo recabar información o entregar antecedentes sobre decisiones que ya se han adoptado o están en proceso de adoptarse, sin permitirles influir verdaderamente en el proceso de adopción de decisiones. En este sentido, y pensando en la naturaleza del instrumento de ZUBC, se trata de evitar que se imponga la voluntad de una parte por sobre la otra, sino a través del diálogo llegar a acuerdos sociales, en este caso respecto de usos actuales, potenciales y prácticas tradicionales de los pueblos originarios que habitan el borde costero. Desde un punto de vista metodológico, y ante la ausencia de un Reglamento validado por los pueblos originarios y sus representantes y por la autoridad nacional que regule culturalmente el proceso de consulta indígena, se proponen las siguientes fases o etapas para el proceso de consulta a pueblos originarios, en el marco del proceso de Zonificación de Usos Preferentes del Borde Costero (ZUBC) desarrollado en la región del Biobío: 43

44 Identificación de actores del mundo indígena con representatividad en territorios costeros de aplicación de ZUBC. Definición del enfoque y mecanismos de participación/consulta y del Plan de Consulta a Pueblos Originarios. Implementación, culturalmente apropiada, del Plan de Consulta a pueblos originarios. Análisis y sistematización de la información, presentación y validación del instrumento ante organizaciones y representantes de pueblos originarios en los territorios costeros sujetos a planificación. En la Figura 25 se ilustran diferentes actividades de consulta a pueblos originarios bajo el enfoque y lo dispuesto en el Convenio 169 de la OIT, en el marco del proceso de actualización de Zonificación de Usos Preferentes del Borde Costero (ZUBC) en la región del Biobío. Figura 25. Actividades de consulta indígena en el proceso de ZUBC de la región del Biobío Etapa VII. Aprobación En esta etapa los datos de entrada para iniciar el proceso de aprobaciones es el proyecto de zonificación consensuado y su respectivo informe ambiental. Ambos documentos se ingresan a la Comisión Regional de Uso de Borde Costero (CRUBC), órgano que se pronuncia en un plazo de tiempo que estipulará el reglamento asociado a la Evaluación Ambiental Estratégica (Artículo 7 ter, Ley ), plazo a partir del cual se incorporan las indicaciones de la CRUBC y se elabora la Memoria de Zonificación y la cartografía respectiva. La memoria incluye tanto el proyecto de zonificación como el informe ambiental. Esta documentación se ingresa posteriormente a la Comisión Nacional de Uso de Borde Costero (CNUBC) la cual, de no mediar indicaciones, admite la redacción del Decreto Supremo que pone en vigencia la ZUBC. Este Decreto, se acoge a trámite en la Contraloría General de la República (CGR). Por último, estando tramitado el Decreto Supremo respectivo, entra en vigencia la ZUBC. En la Figura 26 se presenta el esquema de aprobación de la ZUBC de acuerdo a lo descrito previamente. 44

45 Figura 26. Esquema del proceso de aprobación de la ZUBC Fuente. Elaboración propia La memoria de zonificación contiene los elementos necesarios para fundamentar la zonificación propuesta, entre los cuales se incluye la cartografía. Asimismo, debe ser suficiente y compatible con el Informe Ambiental del instrumento de ordenamiento. La memoria de zonificación considera las siguientes materias: Un resumen de los contenidos y objetivos principales de la zonificación del borde costero. Los órganos de la Administración del Estado convocados y que participaron en etapa de diseño de ZUBC y los restantes instrumentos o estudios considerados durante etapa. Un resumen de los objetivos ambientales y criterios de sustentabilidad de ZUBC establecidos y surgidos, acordados, a través del proceso de participación pública. Un resumen de los efectos ambientales de la alternativa de ZUBC, incluyendo una descripción de metodología aplicada para EAE. Un resumen de la evaluación ambiental realizada, incluyendo la Matriz de Compatibilidad elaborada para esos efectos, los métodos de evaluación ambiental aplicados y sus resultados, así como también priorización de alternativas o análisis de ellas. La alternativa seleccionada, la zonificación realizada y su relación con los objetivos ambientales y criterios de sustentabilidad definidos participativamente. En esta parte se incluye toda la cartografía necesaria. Un resumen del proceso de participación pública, sus resultados y la forma en que estos se incluyeron en la evaluación ambiental de la alternativa de ZUBC, incluyendo explicita y especialmente el proceso de participación de pueblos originarios, de acuerdo al Convenio 169 de la OIT. 45

46 En particular, la EAE finaliza una vez aprobado el proyecto de ZUBC. Para ello, el acto administrativo está a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, que emite una Resolución Exenta que contiene: El proceso de elaboración de ZUBC desde su etapa de diseño La participación de los órganos de administración del Estado Las consultas públicas realizadas y la forma en que se acogieron las observaciones El contenido del Informe Ambiental y las consideraciones ambientales y de desarrollo sustentable que debe incorporar la ZUBC para su dictación Los criterios e indicadores de seguimiento destinados a controlar la eficacia de la ZUBC Los criterios e indicadores de rediseño que deberán ser considerados para la reformulación de ZUBC en mediano y largo plazo Por último, la difusión de la Resolución Exenta está a cargo de la Subsecretaría de las Fuerzas Armadas. Además, ésta Resolución Exenta forma parte integra del Decreto Supremo que aprueba la ZUBC. Instrumentos normativos de ordenación territorial vinculados a ZUBC En el proceso de ZUBC, a escala comunal, se consideran los siguientes instrumentos de Ordenamiento y Planificación territorial. a) Instrumentos normativos e indicativos de escala regional, aplicables al borde costero de la Región del Biobío: Política Nacional de Uso del Borde Costero (PNUBC). Zonificación del borde costero de la Región del Biobío (ZUBC): instrumento de ordenamiento territorial de carácter indicativo, elaborado por la Comisión Regional de Uso del Borde Costero Región del Biobío en el año Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU) vigente. Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), como herramienta vinculante del territorio con las acciones, políticas públicas y planes de inversión del Gobierno Regional. Estrategia regional de Conservación de Biodiversidad. Áreas de Desarrollo Indígena (ADIS), según corresponda. 46

47 b) Instrumentos normativos e indicativos de escala local Plan Regulador Metropolitano de Concepción (PRMC, 2003) que corresponde a un Instrumento de Planificación Territorial (IPT) de nivel inter-comunal, que regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y de expansión urbana del Área Metropolitana de Concepción (AMC). Planes reguladores comunales de comunas costeras y sus modificaciones. Planes seccionales existentes en los sectores costeros y sus modificaciones. Límites urbanos y sus modificaciones. c) Instrumentos normativos de consideraciones jurídicas Ley N Ley general de Pesca y Acuicultura Ley N de Monumentos Nacionales Ley N y modificaciones, de Bases Generales del Medio Ambiente DS N 340 de 1960 y modificaciones, Reglamento de Concesiones Marítimas Ley N , que crea el Espacio Costero Marino de Pueblos Originarios Convenio 169 de la OIT Actores participantes en ZUBC La participación de la administración del Estado, de los servicios públicos involucrados y de los actores sociales, privados y comunitarios, conforma la base orientadora de la Zonificación de Borde Costero (ZUBC). La participación supone el compromiso de los distintos organismos y actores sociales en el desarrollo de las propuestas de zonificación y en la toma de decisiones durante el transcurso de la etapa de diseño del instrumento. De esta forma, la ZUBC busca integrar miradas e intereses diversos de actores públicos y privados, en una propuesta de conjunto, con una visión de largo plazo, una base técnica y participativa en su elaboración. La ZUBC, finalmente, es el resultado de acuerdos sociales, expresados espacialmente en un mapa de zonificación Órganos de administración del Estado vinculados a ZUBC En este contexto, es la Comisión Regional de Uso del Borde Costero, la principal instancia que reúne y convoca la participación de los actores público-privados. Así, los órganos de la administración del Estado que participan de la Zonificación de Borde Costero, forman parte de la Comisión Regional de Uso del Borde Costero de la Región del Biobío (CRUBC, Res.144 de ). Esta comisión regional, coordina a los distintos órganos de administración del Estado y es presidida por el Intendente Regional e integrada, en el caso de la Región del Bío-Bío, por: 47

48 48 Los Gobernadores de Provincias de Concepción, Arauco y Ñubleç El Comandante en Jefe de II Zona Naval, Secretario Ejecutivo Dos representantes del Consejo Regional del Biobío El Secretario Regional Ministerial de Planificación y Coordinación El Secretario Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo El Secretario Regional Ministerial de Obras Públicas El Secretario Regional Ministerial de Transporte y Telecomunicaciones El Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales El Secretario regional Ministerial de Medio Ambiente El Secretario Regional Ministerial de Economía El Gobernador Marítimo de Talcahuano El Director Regional de Obras Portuarias El Director Regional del Servicio Nacional de Pesca El Director Zonal de Pesca El Director Regional del Servicio de Turismo El alcalde del Municipio de Cobquecura El alcalde del Municipio de Trehuaco El alcalde del Municipio de Coelemu El alcalde del Municipio de Tomé El alcalde del Municipio de Penco El alcalde del Municipio de Talcahuano El alcalde del Municipio de Hualpén El alcalde del Municipio de San Pedro El alcalde del Municipio de Coronel El alcalde del Municipio de Lota El alcalde del Municipio de Arauco El alcalde del Municipio de Lebu El alcalde del Municipio de Los Álamos El Alcalde del Municipio de Cañete El Alcalde del Municipio de Tirúa Dos representantes del sector turismo Dos representantes del sector pesquero artesanal Un representante del sector acuícola Un representante del sector pesquero industrial Un representante del sector marítimo portuario Dos representantes de las Universidades o Instituciones de Educación Superior de la región, que impartan estudios vinculados al Borde Costero CONADI

49 Servicios Públicos Los servicios públicos, más allá de su participación en la Comisión Regional de Uso del Borde Costero, participan directamente a través de talleres de trabajo en la actualización de los usos y actividades del borde costero, en la definición de intereses, programas y proyectos contemplados para el borde costero, en mediano y largo plazo, y en la toma de decisiones respecto de los usos preferentes y su compatibilidad con los componentes naturales y patrimoniales. En el caso del actual proceso de actualización de ZUBC de la región del Biobío, participaron los siguientes servicios públicos: representantes de las comunas de Cobquecura, Trehuaco, Coelemu, Tomé, Penco, Talcahuano, Hualpén, San Pedro, Coronel, Lota, Arauco y Tirúa; representantes de DIRECTEMAR, Capitanías de Puerto, Gobernaciones Marítimas, SERPLAC, DIRPLAN (MOP), SERNAGEOMIN, SERNAPESCA, SEREMI de Bienes Nacionales, SEREMI de Vivienda, Ministerio del Medio Ambiente, Gobierno Regional y Dirección de Obras Portuarias (MOP). Asimismo, los representantes de los servicios públicos se incorporaron en los procesos de participación de los organismos privados y comunitarios, como fue el caso específico de los talleres comunales de ZUBC y de reuniones con comunidades de pueblos originarios, en el marco de la consulta indígena consagrada en el Convenio 169 de la OIT. Actores Privados y Comunitarios La participación de actores privados y comunitarios, se da a escala local en talleres de trabajo comunales, e involucran a representantes de los respectivos municipios, empresarios, asociaciones y organizaciones comunitarias con intereses en el borde costero. En el caso del actual proceso de ZUBC de la región del Biobío se han realizado más de 30 talleres comunales con la participación de los siguientes actores sociales: representantes de las municipalidades respectivas, generalmente SECPLAC, Dirección de Obras, Dirección de Turismo, Fomento productivo y encargados municipales de borde costero; organizaciones sociales tales como Juntas de Vecinos, Sindicatos de Pescadores, Sindicatos de Algueras, Comités de Agua Potable Rural, Agrupaciones Social y Culturales de Emprendedores, Clubes deportivos de Pesca y Caza, Corporaciones de Comercio y/o Turismo, Agrupaciones de Artesanos, representantes de comunidades y otras organizaciones mapuche-lafquenches, entre otros. En la Figura 27 se ilustra un taller comunal en la comuna de Trehuaco, provincia de Ñuble. 49

50 Figura 27. Taller comunal en Trehuaco, provincia de Ñuble, Región del Bío-Bío Participación Ciudadana Fuente. Elaboración propia De acuerdo al artículo 7 ter, inciso c) de la Ley N , la participación pública se realiza en tres dimensiones: informativa, consultiva y resolutiva. Por lo cual las diversas actividades de participación pública deben recoger dichos aspectos. De acuerdo a la filosofía de la EAE, la participación ciudadana está presente transversalmente en las cuatro etapas del proceso de ZUBC y EAE. No obstante lo cual es más intensiva en las etapas intermedias de diagnóstico y ejecución. En esta parte del documento se describen, para cada una de las etapas, las tareas de participación y los elementos de ZUBC y EAE sobre las cuales los actores públicos y privados participan del proceso. Se incluyen, además, los organismos de Estado que participan de la etapa de aprobaciones de ambos instrumentos. 50