DICTAMEN Nº. 3/2003, de 16 de enero. *

Transcripción

1 DICTAMEN Nº. 3/2003, de 16 de enero. * Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública planteada por D. X, por los perjuicios económicos sufridos como consecuencia del accidente de circulación acaecido el día 31 de julio de 2001 en la carretera CM-400. ANTECEDENTES Con fecha 21 de noviembre de 2001, tuvo entrada en la Consejería de Obras Públicas, la reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración formulada por D. X, interesando el abono de una indemnización de 627,46 euros por los daños soportados en su vehículo a consecuencia del accidente de circulación que tuvo lugar el día 31 de julio en la carretera CM-400, punto kilométrico 1,900-2,000, al caer sobre el citado vehículo un eucalipto. Requerida la Policía Local de Toledo por la Consejería de Obras Públicas para que remitiese las actuaciones y diligencias tramitadas en relación con los hechos, aquélla mediante escrito, de 1 de abril de 2002, informa que el pasado día 31 de julio de 2001 Agentes de dicha Unidad se personaron en la CM-4000, ya que, al parecer un árbol había quebrado y parte del mismo se encontraba sobre la mitad de la calzada, procediendo dichos Agentes a regular el tráfico en dicho punto hasta que el árbol fue retirado por el Cuerpo de Bomberos de Toledo. Asimismo se señala que en el trascurso del servicio realizado por los citados Agentes, estos no fueron requeridos por ninguna persona que hubiera tenido problemas de daños en su vehículo por la caída de dicho árbol sobre la calzada. Requerida la Delegación Provincial de la Consejería de Obras Públicas para que emitiera el informe preceptivo previsto en el artículo 10 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, por el Servicio de Carreteras de dicha Delegación se informó, que el tramo de carretera donde se produjo el accidente es titularidad de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha sin que se tenga constancia alguna de haberse producido el mencionado accidente; que la velocidad máxima autorizada en el P.K. 1,900-2,000 de la carretera CM-400 es de 100 Km/hora; que tampoco se tiene conocimiento de ningún accidente en este tramo de carretera con características similares a los hechos que motivan la reclamación; y que el día 31 de julio de 2002 no se estaban realizando obras en el tramo citado. Concluye el procedimiento sometido a dictamen con la pertinente propuesta de resolución estimatoria, afirmando que concurren los requisitos exigidos para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, por cuanto ésta tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizado, generando el incumplimiento de este deber un nexo causal entre la acción u omisión administrativa y los perjuicios eventualmente su- * Ponente: José Sanroma Aldea 1

2 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha fridos por tal motivo; y la caída de un árbol procedente de la zona contigua a la carretera constituye una quiebra de las condiciones de seguridad viaria exigibles. EXTRACTO DE LA DOCTRINA - Por lo que respecta a la imputabilidad de la acción en el marco de la prestación de un servicio público relacionado con la producción del accidente, resulta igualmente incuestionable al haberse producido la lesión durante la utilización de una infraestructura viaria de titularidad autonómica, dado que aquélla tuvo lugar al desprenderse un árbol situado en una de las márgenes de la carretera sobre el vehículo del reclamante a su paso por ese lugar. Tal imputabilidad está por tanto conectada a la obligación de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada, deber que ha sido objeto de análisis por el Consejo de Estado en múltiples dictámenes cuando de su incumplimiento se originan situaciones como la presente (como es el caso de los dictámenes de 24 de febrero de 2000, número de expediente 573/2000; 19 de octubre de 2000, número de expediente 3127/2000; 26 de julio de 2001, número de expediente 2011/2001; o 4 de octubre de 2001, número de expediente 2458/2001). Es precisamente este deber de la Administración el que establece el nexo causal entre el funcionamiento del servicio y los hechos lesivos sustentadores de la reclamación, nexo causal que se deriva de la narración de hechos efectuada en la prueba testifical y de la llevada a cabo por el propio reclamante, que relacionan como causa efectiva del accidente la existencia de un árbol sobre la calzada. Debe reconocerse además la existencia de tal nexo causal en tanto que corresponde a la Administración autonómica, a través del organismo competente la vigilancia, custodia y debido mantenimiento del arbolado que se hallaba próximo a la vía en la que tuvo lugar el accidente, debiendo en consecuencia afirmarse que la caída del árbol presupone una infracción del deber de vigilancia de la Administración debiendo responder por tanto de las consecuencias que de tal evento se han originado en el patrimonio del reclamante. Por otra parte, y no habiéndose alegado por la Administración ni constando en el expediente dato alguno que permita constatar la existencia de negligencia o conducta culposa del reclamante, o la de acontecimiento generador del daño que pueda calificarse de fuerza mayor y que, por tanto permita a la Administración exonerarse de responsabilidad, ésta está obligada a indemnizarlo. CONSIDERACIONES I El artículo 54.9.a) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, modificada por la Ley 4/2000, de 7 de junio, establece que este Consejo deberá ser consultado en los expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a cien mil pesetas (601,01 euros). 2

3 Por su parte, el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, dispone que, concluida la instrucción del procedimiento, el instructor propondrá que se recabe, cuando sea preceptivo a tenor de lo establecido en la Ley Orgánica del Consejo de Estado, el dictamen de este órgano consultivo, o en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. En el supuesto sometido a consulta se ha formulado reclamación de responsabilidad patrimonial deducida ante la Consejería de Obras Públicas, por los daños ocasionados en el vehículo del reclamante a consecuencia del accidente de circulación que tuvo lugar en la carretera CM-400, daños que cuantifica en un total de 627,46 euros. Procede, por tanto, en aplicación de los preceptos citados emitir el presente dictamen con carácter preceptivo. II Las normas reguladoras del procedimiento general aplicable a la tramitación de reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración se hallan contenidas en los artículos 4 al 13, ambos inclusive, del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprobó el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, disposición mediante la que se ha operado el desarrollo reglamentario previsto en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6 del mencionado Reglamento, cuando el procedimiento se inicie a instancia del interesado, la reclamación, dirigida al órgano competente, debe cumplir los requisitos señalados en el artículo 70 de la Ley 30/1992, entre los que figuran la consignación de los datos personales del solicitante y, en su caso, los de su representante, los hechos acontecidos, su lugar y tiempo de producción, los motivos y términos en que se concrete la petición con toda claridad, teniendo en cuenta que se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial si fuese posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante. El procedimiento que ahora nos ocupa ha sido iniciado mediante escrito de X. presentado en la Consejería de Obras Públicas en Toledo con fecha 21 de noviembre de En dicho escrito tan sólo se alude a la fecha en que tuvo lugar el accidente, al importe de la cuantía de la reparación de los daños que se reclaman, y de forma muy breve a la forma en que tuvo lugar el accidente. A la vista de ello la Consejería instructora requirió al reclamante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, para que aportase cierta documentación así como una declaración en la que se relacionasen los hechos tan detalladamente como fuera posible. No figura en el expediente remitido acuerdo del órgano competente por el que se decida la admisión de la reclamación presentada y, por tanto, la iniciación del procedimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 6.2 del citado Real Decreto; y tampoco consta la designación de instructor encargado de llevar a cabo los actos precisos para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución según señala el artículo 7 de la citada norma reglamentaria, lo cual contribuiría a 3

4 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha lograr una mayor claridad, objetividad y seguridad en el desarrollo del expediente, si bien tales funciones parecen haber recaído en el Servicio Jurídico de la Secretaría General Técnica de la Consejería, unidad ésta que ha sustanciado los diferentes actos que han conformado el procedimiento y se ha encargo del impulso del mismo en todos sus trámites. Consta igualmente que el procedimiento se ha desarrollado con la práctica de los actos de instrucción dirigidos a la comprobación de los hechos sustentadores de la reclamación y así, habiéndose propuesto por el reclamante la existencia de un testigo que presenció los hechos, por parte del órgano instructor se practicó una prueba testifical, constando igualmente la petición de información a la Policía Local de Toledo a fin de contrastar en relación con lo manifestado en la reclamación de responsabilidad, la forma y modo en que tuvieron lugar los hechos. Se ha incorporado también al expediente el informe emitido por el Servicio de Carreteras de la Delegación Provincial de Toledo de la Consejería de Obras Públicas, y al que cabe atribuir la condición de informe del servicio relacionado con el hecho presuntamente indemnizable, dándose así cumplimiento a la exigencia establecida en el artículo 10.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Continua el procedimiento con el otorgamiento del trámite de audiencia al reclamante por plazo de diez días, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, trámite éste que ha sido sustanciado correctamente, con indicación de los documentos integrantes del expediente y sede administrativa designada para la puesta de manifiesto, sin que conste en el expediente remitido que el reclamante efectuase alegación alguna. Sustanciado el trámite de audiencia, y a la vista de todas las actuaciones contenidas en el expediente, la Secretaria General Técnica redactó una primera propuesta de resolución, estimando que concurren los requisitos necesarios para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, y argumentando al efecto que la Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada. Tras la redacción de la citada propuesta se ha solicitado y obtenido el informe del Gabinete Jurídico de la Administración Regional, dándose así cumplimiento a lo establecido en el artículo 11.h) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, regulador de la organización y funciones de dicho órgano asesor, en el que se informa favorablemente la propuesta de resolución formulada por la Administración instructora. Concluye el expediente remitido con una nueva propuesta de resolución suscrita por la Secretaria General Técnica que incorpora el parecer del Gabinete Jurídico sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial, y que coincide en sus argumentos y conclusión con los de la primera propuesta de resolución a la que se ha hecho referencia, remitiéndose seguidamente todo lo actuado a este Consejo Consultivo a los efectos de emisión del preceptivo dictamen, previsto en el artículo 54.9.a) de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha. A la vista de las actuaciones descritas, cabe concluir afirmando que el procedimiento se ha tramitado correctamente, adecuándose a las reglas formales aplicables al caso, si bien debe advertirse el desmesurado plazo transcurrido entre la iniciación del procedimiento (21 de noviembre de 2001) y la adopción de la propuesta de resolución (2 de diciembre de 4

5 2002), así como la injustificada dilación con la que se han practicado ciertos trámites, como es el caso del informe del Servicio de Carreteras emitido cuatro meses después de su petición por el órgano instructor, prácticas éstas que se revelan contrarias al principio de celeridad en el procedimiento administrativo y al de eficiencia en la actuación de las Administraciones Públicas. III Las frecuentes reclamaciones de responsabilidad patrimonial -institución consagrada en el artículo de la Constitución y regulada en el Capítulo I del Título X de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, derivada del derecho que se reconoce a los particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, imputable a la Administración como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos-, han dado ocasión a que este Consejo Consultivo haya expuesto con reiteración los criterios adecuados a la correcta interpretación y aplicación de la normativa invocada, con amplia proyección sobre su tratamiento doctrinal y jurisprudencial, cuales son, someramente enunciados: el fundamento de esa responsabilidad, inspirado en los principios de igualdad y solidaridad, ante la producción de un daño injustificado y como control de eficacia respecto a la organización y funcionamiento de la actividad administrativa, concebida al servicio de los intereses generales; su naturaleza, principal, directa y objetiva, ajena a las ideas clásicas de culpa o negligencia; requisitos subjetivos, a saber, los particulares perjudicados, personas individuales o jurídicas y los sujetos obligados, cualquiera de las Administraciones Públicas o Entes Públicos equiparables, titulares de la actuación a la que se atribuya una lesión antijurídica; y los objetivos, integrados por un hecho o actividad imputable a la Administración, lesión antijurídica ajustada al concepto legal que la diseña, relación de causalidad entre la actuación administrativa y el resultado lesivo y ausencia de fuerza mayor. En consecuencia, su procedencia, en general, requiere, de conformidad con lo dispuesto en los artículos y 2, y de la citada Ley, además de su planteamiento dentro del plazo prescriptivo de un año establecido en este último precepto, la concurrencia de los presupuestos siguientes: 1.- Una actuación administrativa por acción u omisión, material o jurídica, en el marco de la prestación normal o anormal de un servicio público. 2.- La realidad efectiva de una lesión patrimonial, daño o perjuicio en los bienes o derechos del perjudicado, evaluables económicamente, individualizados y no justificados, por no tener el reclamante el deber jurídico de soportarlos de acuerdo con la Ley. 3.- Y una relación de causalidad directa e inmediata entre aquélla y ésta, sin la intervención de factores externos que la alteren o eliminen, o de fuerza mayor legalmente excluyente; lo que significa, en principio, un nexo causal exclusivo, pero sin excluir la posibilidad de la concurrencia o injerencia de un tercero o del mismo perjudicado que con su conducta sirva para moderar o graduar la cuantía indemnizatoria, ni que por su entidad o valor determinante rompa por completo ese nexo eximiendo a la Administración de toda responsabilidad, como ocurre en los supuestos de fuerza mayor, contemplada por la Ley como causa de exoneración. 5

6 Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha IV Expuestos los presupuestos jurídicos exigidos legalmente para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, procede a continuación examinar si se ha dado cumplimiento a los mismos en el supuesto objeto de consulta. En primer término debe señalarse que nada cabe oponer en cuanto al ejercicio en plazo de la acción de responsabilidad emprendida, pues habiéndose producido el accidente el 31 de diciembre de 2001, la reclamación fue presentada en las dependencias de la Consejería de Obras Públicas el 21 de noviembre de 2001, antes de agotarse el plazo de un año que al efecto se establece en el artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. La legitimación activa vinculada a la reclamación formulada concurre en el reclamante, como propietario del vehículo al que se ocasionaron los daños materiales aducidos. De otro lado la legitimación pasiva de la Administración autonómica imputada deriva de la titularidad que ostenta de la carretera CM-400 en la que tuvo lugar el accidente, conforme afirma el Servicio de Carreteras en su informe de 5 de abril de Por lo que respecta a la acreditación del daño, y aun cuando por el Servicio de Carreteras y por la Policía Local se afirmó no tener constancia alguna de la producción del accidente, cabe entender aquél suficientemente demostrado por el resultado de la prueba testifical llevada a cabo por el órgano instructor, en la cual se puso de manifiesto una versión de los hechos que coincide con la manifestada por el interesado en su escrito de reclamación, esto es la existencia de un árbol que atravesaba la calzada y de un vehículo que había colisionado contra el mismo. Continuando con el examen de los requisitos aludidos en la anterior consideración, y por lo que respecta a la imputabilidad de la acción en el marco de la prestación de un servicio público relacionado con la producción del accidente, resulta igualmente incuestionable al haberse producido la lesión durante la utilización de una infraestructura viaria de titularidad autonómica, dado que aquélla tuvo lugar al desprenderse un árbol situado en una de las márgenes de la carretera sobre el vehículo del reclamante a su paso por ese lugar. Tal imputabilidad está por tanto conectada a la obligación de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen quede normalmente garantizada, deber que ha sido objeto de análisis por el Consejo de Estado en múltiples dictámenes cuando de su incumplimiento se originan situaciones como la presente (como es el caso de los dictámenes de 24 de febrero de 2000, número de expediente 573/2000; 19 de octubre de 2000, número de expediente 3127/2000; 26 de julio de 2001, número de expediente 2011/2001; o 4 de octubre de 2001, número de expediente 2458/2001). Es precisamente este deber de la Administración el que establece el nexo causal entre el funcionamiento del servicio y los hechos lesivos sustentadores de la reclamación, nexo causal que se deriva de la narración de hechos efectuada en la prueba testifical y de la llevada a cabo por el propio reclamante, que relacionan como causa efectiva del accidente la existencia de un árbol sobre la calzada. Debe reconocerse además la existencia de tal nexo causal en tanto que corresponde a la Administración autonómica, a través del organismo competente la vigilancia, custodia y debido mantenimiento del arbolado que se hallaba próximo a la vía en la que tuvo lugar el accidente, debiendo en consecuencia afirmarse que la caída del árbol presupone una infracción del deber de vigilancia de la Administración

7 debiendo responder por tanto de las consecuencias que de tal evento se han originado en el patrimonio del reclamante. Por otra parte, y no habiéndose alegado por la Administración ni constando en el expediente dato alguno que permita constatar la existencia de negligencia o conducta culposa del reclamante, o la de acontecimiento generador del daño que pueda calificarse de fuerza mayor y que, por tanto permita a la Administración exonerarse de responsabilidad, ésta está obligada a indemnizarlo. Finalmente y respecto a la cuantía de la indemnización, este Consejo Consultivo entiende que no cabe hacer objeción alguna a la cantidad propuesta por el Servicio instructor (627,46 euros) coincidente con el importe de la reparación del vehículo accidentado, y que se acredita con la factura obrante en el expediente. En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen: Que apreciando la existencia de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y los daños soportados por el reclamante D. X en el vehículo de su propiedad, procede dictar resolución en la que estimando la responsabilidad patrimonial de la Administración, se reconozca al reclamante el derecho a percibir una indemnización de 627,46 euros. Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento. 7

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