II CONGRESO DE EXCELENCIA EN LA GESTION EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS 29 y 30 de Mayo de 2008, Europa Jauregia Vitoria-Gasteiz La transversalidad en la organización y la gestión de las administraciones públicas Albert Serra Vitoria-Gasteiz. 29 de Mayo de 2008 El origen del tema Las limitaciones en la flexibilidad organizativa. La lógica vertical. La integración vertical. Institución y grupo. La integración horizontal y la coordinación intraorganizativa y en las organizaciones complejas La coordinación técnica y el trabajo inter-multidisciplinar
La organización de H. Mintzberg Cúspide Estratégica Tecnoestructura Línea Intermedia Staff de apoyo MODELOS BÁSICOS Simple Burocracia mecánica Burocracia profesional Divisional Adhocracia Núcleo Operativo Arquitectura o Biología de las organizaciones
La forma divisional: LA DIMENSIÓN HORIZONTAL ARTICULACIÓN HORIZONTAL: NOCIÓN La AH incluye las diversas formas de coordinación no jerárquica (o de jerarquía debilitada) utilizadas para el diseño e implementación de políticas públicas, así como para la gestión y la provisión de servicios públicos. Incluye supuestos de articulación, bilateral o multilateral: intraorganizativa: esto es, dentro de las fronteras de una única organización pública interorganizativa: esto es, cuando afecta a más de una organización La AH interorganizativa puede ser: pública/pública pública/3r sector pública/privada
ACTUALIDAD DE LA ARTICULACIÓN HORIZONTAL CAMBIOS ORGANIZATIVOS Hiperespecialización técnica Diversificación > Fragmentación Diseños descentralizados CAMBIOS EN LA DEMANDA SOCIAL Problemas complejos (wicked problems) que excluyen soluciones autárquicas Demanda no sectorializada CAMBIOS EN EL MAPA DE ACTORES El sistema político-administrativo se desarrolla, en horizontal y en vertical, en múltiples organizaciones El Estado deja de ser protagonista único ARTICULACIÓN HORIZONTAL: ÁMBITOS Y NIVELES Ámbito interorganizativo Nivel estratégico Nivel gerencial Nivel operativo Ámbito intraorganizativo
ARTICULACIÓN HORIZONTAL: FINALIDADES 1 FACILITAR EL ACCESO A INFORMACIÓN LATERAL RELEVANTE 2 DOTAR AL PROCESO DE DECISIÓN DE ELEMENTOS NECESARIOS 3 GARANTIZAR ESTÁNDARES DE CALIDAD DE DECISIONES DESCENTRALIZADAS Regularidad Cohesión Consistencia técnica Eficiencia 4 INTEGRAR INTERDEPENDENCIAS TRANSVERSALES EN LAS POLÍTICAS Y SERVICIOS PÚBLICOS - de producto - de territorio - de cliente ARTICULACIÓN HORIZONTAL: INSTRUMENTOS (1) Comunicación informal: basada en contactos e intercambios no formalizados Protocolos de intercambio de información: acuerdos de suministro normalmente recíproco- de información de utilidad Puestos de enlace: puestos de trabajo que enlazan, de forma no jerárquica, dos unidades Comisiones y comités: reuniones institucionalizadas y estables Acuerdos de consulta: establecen compromisos de escucha previos a la toma de decisiones Mecanismos de resolución de discrepancias: procedimientos pactados para tratar diferencias y buscar criterios comunes Instancias de decisión conjunta: procedimientos pactados para tomar decisiones de común acuerdo Grupos de trabajo: se constituyen para un objeto definido, generalmente con carácter temporal
ARTICULACIÓN HORIZONTAL: INSTRUMENTOS (2) Comunidades profesionales: espacios formalizados de intercambio, consulta y fijación de criterios comunes entre técnicos de la misma o de diferentes disciplinas Unidades integradoras: se constituye una autoridad formal sobre el objeto a integrar, pero que no supone el mando jerárquico sobre las personas de las unidades que deben cooperar Estructura matricial: rompe la unidad de mando, creando situaciones de doble dependencia, e intenta promover la coordinación estimulando la negociación entre directivos del mismo rango Acuerdos de prestación: crean fórmulas de colaboración entre dos o más organizaciones para la provisión de servicios, que pueden establecer: Estándares comunes Acceso indistinto del usuario Protocolos de distribución de tareas y aplicación de recursos Órganos y servicios compartidos LA COORDINACIÓN INFORMAL Por qué es útil e importante para la AH? Es más rápida y reduce costes No afecta al statu quo formal Puede manejar información sensible Puede eludir bloqueos y enfrentamientos institucionales Afronta mejor los problemas menos previsibles (no formalizables) Multiplica la capacidad de acceso e influencia Se adapta a cualquier finalidad, ámbito y nivel de la AH Multiplica la eficacia de los demás instrumentos Qué factores la facilitan? Las normas de reciprocidad La rotación de personas Los estilos de dirección poco jerárquico-formales Las características de ciertas profesiones La creación de espacios de contacto e intercambio
TRANSVERSALIDAD Soluciones intraorganizacional en la complejidad Diversificación organizativa? Integración horizontal Matriz, transversalidad y otros Gestión relacional y comunicación interna Font: Tamyko Ysa (2004)
Transversalidad: origen del tema La incorporación de nuevas dimensiones sociales integradas: segmentos de población, territorios, políticas transversales La política de igualdad de género: Gender Mainstreaming (Beijing 1995) La coordinación interorganizativa La incorporación de políticas transversales o integrales Segundo plano, incrustadas (embedded), (género, sostenibilidad, accesibilidad, dependencia, ) EL CONCEPTO DE TRANSVERSALIDAD Tres interpretaciones Corriente principal (mainstreaming). Dimensión política, corporativa y social. Género, Sostenibilidad, Accesibilidad, Familia, Diversidad,... Estrategias corporativas (cross cutting) Calidad, Externalización, Participación, Comunicación, Gasto,... Cooperación interdepartamental Multilateral y estructural Orientación poblacional (target group) Pobres, personas mayores, infancia, inmigrantes, jóvenes, mujeres, personas con disminuciones,... La posición de les políticas y acciones transversales Integradas, sobrepuestas, segundo plano, incrustadas,...
DOS ENFOQUES PRINCIPALES (1) La visión población Visualización de la actuación desde los destinatarios Significación política Análisis de coherencia i consistencia Evitar contradicciones, agujeros negros, desequilibrios sectoriales Comunicación, accountability, y participación Ejecución sectorial y evaluación transversal SISTEMÁTICA, EXHAUSTIVA Y PERMANENTE IMPOSIBILIDAD DE SEGREGACIÓN-ASIGNACIÓN VERTICAL DOS ENFOQUES PRINCIPALES (2) Alineamiento Estratégico La visión política Incorporación de objetivos suprasectoriales y no sectorializables Implica a todos los sectores y a agentes externos Hay objetivos y evaluación superpuesta y específica. El liderazgo no es delegable Requiere actuación específica, compromiso, autoridad e incentivos RELEVANTE, EXPLÍCITA Y TEMPORAL IMPOSIBILIDAD DE SEGREGACIÓN-ASIGNACIÓN VERTICAL
APORTACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD VISIÓN/POLÍTICA TRANSVERSAL POLÍTICAS SOCIALES Y TRANSVERSALIDAD DESTINATARIOS/USUARIOS TRANSVERSALIDAD Personas Mayores PROMOCIÓN ATENCIÓN/ PREVENCIÓN Igualdad de género Línea de exclusión ATENCIÓN CULTURA, CULTURA, DEPORTE, DEPORTE, COMUNIDAD COMUNIDAD EMPLEO EMPLEO Y Y PARO PARO SEGURIDAD, SEGURIDAD, JUSTICIA,... JUSTICIA,... VIVIENDA VIVIENDA PENSIONES PENSIONES SERVICIOS SERVICIOS SOCIALES SOCIALES SANIDAD SANIDAD EDUCACIÓN EDUCACIÓN
LA GESTIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD LA POSICIÓN DIRECTIVA Posición lateral Liderazgo político no orgánico Gestión indirecta de recursos Resultados asignados a los sectores (no capitalizables) Posición visualizada como privilegio y control Estructura de trabajo pequeña TAREAS PRINCIPALES La gestión relacional La producción técnica y política experta La evaluación y la comunicación RECURSOS PARA LA GESTIÓN TRANSVERSAL Información Capacidad de análisis Capacidad de identificación de objetivos Influencia política para la adopción de objetivos Capacidad de formulación de estrategias Capacidad de relación y de empatía Estructura organizativa cualificada Recursos para la gestión de incentivos 1-Conocimiento 2- Relaciones
LOS AGENTES DE LA TRANSVERSALIDAD Liderazgo de máximo nivel político Liderazgo ejecutivo claro. Orientación relacional Separación ámbitos transversales de sectoriales. Exclusividad del liderazgo político y gerencial (neutralidad sectorial) Capacitación técnica y aportación de valor Disponibilidad de Directivos seniors Técnicos especialistas Diseñadores y evaluadores de políticas públicas Expertos Gestores y productores de información (documentalistas, buscadores, navegantes...), FINANCIACIÓN DE LA TRANSVERSALIDAD Transversalidad es igual a RELEVANCIA Y PRIORIDAD Esta opción no es creíble sin recursos para: Reforzar la acción vertical (principal) Soportar la gestión transversal (bajo) FUENTES DE FINANCIACIÓN 1. Incremento presupuestario neto. 2. Incremento de la productividad de los recursos existentes. 3. Reestructuración de la asignación actual de recursos.
COSTE Y BENEFICIO DE LA TRANSVERSALIDAD COSTE Coste de la unidad transversal Coste de la política transversal Coste organizativo y operativo. Incremento de la complejidad organizativa. Costes de transacción Coste de dependencia y accountability para las unidades verticales BENEFICIO Mejora del ajuste a la realidad social y a la demanda social. Mejor capacitación para el abordaje y el tratamiento de problemas específicos. Mejor integración de la actuario sectorial y territorial. Mejora de la consistencia y coherencia de la actuación corporativa (eficiencia y sinergias) Mejora de la visibilidad social de la actuación corporativa. CONCLUSIONES Excepcionalidad de la visión transversal Potenciación de la acción política y relacional Refuerzo de la coherencia corporativa Focalización en la dimensión política y estratégica por delante de la operativa Actuación a través de les líneas sectoriales ERRORES A EVITAR Los órganos transversales como contrapeso de los departamentales Los órganos transversales como alternativa de los departamentales
VISIÓN/POLÍTICA TRANSVERSAL El escenario de las organizaciones