La Política Fiscal y el Contrato Social Jamele Rigolini Noviembre 18, 2010 Chief Economist Office Latin America and the Caribbean Region The World Bank 1
La tríada virtuosa del desarrollo Un buen contrato social debe mantener un balance entre estabilidad, equidad y crecimiento Estabilidad Contrato Social Crecimiento Equidad 2
El papel de la política fiscal La política fiscal resume y contribuye a cada uno de los pilares del contrato social En LAC, la política fiscal ha sido tradicionalmente: Desde 1980s, enfocada en alcanzar estabilidad macroeconómica. Desde 1990s, logrando algún éxito en alcanzar mayor equidad pero se puede hacer más Descuidando la importancia del crecimiento para la estabilidad y prosperidad en el largo plazo.? X 3
Política fiscal y estabilidad macroeconómica En la última década, la política fiscal ha mejorado en multiples dimensiones: Mejores fundamentales fiscales y financieros Mayor capacidad para implementar políticas contracíclicas Progreso parcial en el aumento de la base tributaria y la recolección de impuestos. Sin embargo, hay desafíos que se mantienen hacia fututro en la región. Fuerte heterogeneidad entre los países En general, los recaudos tributarios son bajos a pesar de los progresos 4
Los países de LAC llegaron a la crisis de 2008-2009 con mejores fundamentales fiscales y financieros 10 8 6 Balance primario del Gobierno % PIB Previo a crisis anterior Previo a crisis actual 600 500 400 Reservas internacionales como % de deuda de corto plazo Previo a crisis anterior Previo a crisis actual 4 300 2 200 0 100-2 Argentina Brasil Chile Colombia México Perú 0 Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Participación de la deuda doméstica y extranjera en la deuda total 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1998 2008 1998 2008 2002 2008 México Colombia Brasil Doméstica Extranjera La barra verde claro representa el balance primario del gobierno (como % del PIB) en el año que precedió las últimas dos recesiones asociadas con crisis en los países de LAC-6. La barra verde muestra el balance primario (como % del PIB) en el año que precedió la crisis financiera actual. 5
La política fiscal en los países de LAC-6 fue contracíclica, marcando un contraste con lo que pasaba en la región en crisis pasadas 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0-0.5-1.0-1.5-2.0-2.5-3.0 Variación en el superávit primario ajustado por el cíclo (Puntos porcentuales del PIB) Crisis anterior Crisis global actual Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Rep. Dom. La figura muestra la variación trimestral promedio (en puntos porcentuales del PIB) del balance primario ajustado por el cíclo de los países de LAC-6 durante la actual crisis financiera (barra verde), y durante los últimos dos periodos de recesión asociados a crisis anteriores (verde claro). Valores negativos (positivos) indican una expansión (contracción) en política fiscal discrecional. Fuente: Haver Analytics, Datastream. Elaborado por oficina LCRCE. 6
Política fiscal y equidad? En la última década, tanto la pobreza como la desigualdad se ha reducido en la mayoría de los países de LAC Crecimiento económico sostenido, educación y mayor gasto social han contribuido para este resultado Sin embargo, la desigualdad se mantiene alta y el gasto social total es relativamente bajo y no muy progresivo Aún hay espacio para que la política fiscal reduzca la desigualdad 7
La pobreza ha disminuido entre 2000 y 2008? Poverty rate (%) Incidencia de la pobreza (%) 60 55 50 45 40 35 30 25 20 Poverty Incidencia headcount de la pobreza (4 USD (línea line) de 4 USD) Number Número of de poor pobres 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 250 200 150 100 50 0 Número de pobres Number of poor (million) Fuente Banco Mundial (2010). 8
así como la desigualdad? Cambios anuales en el coeficiente de Gini (%) ca. 2000-2006 3.0 2.0 1.0 0.0-1.0-2.0-1.4-1.1-1.0-1.0-1.0-0.9-0.9-0.9-0.7-0.6-0.2 0.1 0.9 1.0 1.0 2.2-0.4-3.0-4.0-3.1 Fuente: López-Calva y Lustig (2010). 9
pero el impacto de la política fiscal sobre la desigualdad es bajo para los estándares internacionales? Gini de Ingresos Brutos Gini de Ingreso Disponible 0.60 0.60 0.55 0.55 0.50 0.50 0.45 0.45 0.40 0.40 0.35 0.35 0.30 0.30 0.25 0.25 0.20 0.20 LAC IRELAND UK PORTUGAL FINLAND DENMARK ITALY GREECE EURO 15 US SPAIN BELGIUM SWEDEN GERMANY FRANCE LUXEMBOURG NETHERLANDS AUSTRIA LAC IRELAND UK PORTUGAL FINLAND DENMARK ITALY GREECE EURO 15 US SPAIN BELGIUM SWEDEN GERMANY FRANCE LUXEMBOURG NETHERLANDS AUSTRIA Fuente: Virtuous and Vicious Circles, World Bank (2006). 10
el gasto social se mantiene bastante bajo a pesar de los incrementos? 30 Gasto social como porcentaje del PIB (excluyendo educación y salud) 100 90 Gasto social como porcentaje del consumo final del Gobierno (excluyendo educación y salud) 25 20 1990 2005 80 70 60 1990 2005 15 10 50 40 30 5 20 10 0 0 Honduras Paraguay México Venezuela Chile Costa Rica Colombia Estados Unidos Argentina Brasil Promedio OECD Francia Suecia Honduras Paraguay Venezuela México Colombia Chile Costa Rica Estados Unidos Brasil Argentina Francia Suecia Fuente Datos sobre gasto en asistencia social en Latinoamérica están basados en Ferraira y Robalino (2010) y Ribe, Robalino y Walker (2010). El promedio del gasto en asistencia social para los paíes de la OECD está basado en Adema y Ladaique (2009). La información del gasto social proviene de CEPAL-STAT y OECD-STAT. 11
y no tan progresivo como en Europa Gasto social % quintil de ingreso per cápita Gasto social % PIB Per cápita? Colombia 2003 100% 80% 60% 40% 20% Education Educación Health Salud Cash Transferencias Transfers en dinero Other Otro gasto Social social Spending 25% 20% 15% 10% 5% 0% I II III IV V 0% I II III IV V 100% 25% Reino Unido 2003-04 80% 60% 40% 20% 20% 15% 10% 5% 0% I II III IV V 0% I II III IV V Fuente: Breceda, Rigolini y Saavedra (2010). Transferencias focalizadas en Colombia expandidas para 2003-2010. 12
La cobertura también está lejos de ser universal? Tasas de cobertura para población mayor por nivel educativo Beneficiarios/población 65+ 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Pimary Educación Education primaria Superior Educación Education superior Fuente: Rofman, Lucchetti and Ourens (2008). 13
Política fiscal y crecimiento X En el largo plazo, el crecimiento económico es uno de los factores determinantes para la reducción de la pobreza Menor vulnerabilidad a través de una mejor política fiscal ayuda a mantener el crecimiento pero las inversiones en capital físico y humano, ambos elementos determinantes del crecimiento, siguen siendo bajos Infraestructura: inversión privada no pudo contrarrestar las desinversiones de los Estados Poca inversión en investigación y desarrollo Se mantienen problemas de calidad tanto para capital físico como humano 14
100 años de soledad en el crecimiento de LAC 80% 70% 60% 50% 40% 30% PIB per cápita de regiones seleccionadas relativo a USA Periodo del patrón oro Argentina/US Periodo entreguerras Recuperación de USA LAC/US Alianza por el progreso Sustitución de importaciones La década perdida Consenso de Washington X Disenso de Washington 20% 10% 0% Tigres Asiáticos/US Brasil/US 1900 1906 1912 1918 1924 1930 1936 1942 1948 1954 1960 1966 1972 1978 1984 1990 1996 2002 2008 Nota: el grupo de países de los Tigres Asiáticos incluye Hong Kong (China), Indonesia, Malasia, Republica de Corea, Singapur, Tailandia, y Taiwan (China). Fuente: LCRCE basado en Maddison (2007, 2009), WDI y DECPG. 15
Niveles de ahorro relativamente bajos en LAC restringen las posibilidades de acumulación y prosperidad X LAC y Este Asiático: Ahorro Doméstico Bruto % del PIB Note: East Asia is the un-weighted average of Hong Kong, Singapore, South Korea, Taiwan, Indonesia, Thailand and Malaysia, while LAC covers the whole Latin American and Caribbean region. Source: World Development Indicators, World Bank. 16
La buena noticia es que el crecimiento de la PTF ha incrementado X Total Crecimiento Factor Productivity de PTF en Growth LAC y in Este LAC Asiático and EAP Average Annual Trend-Growth in TFP During 2000-7, in %) Promedio del Crecimiento anual de la TPF entre 2000-2007, en % CH* PAN THA PER DOM IDN BRA ARG BOL CRI COL LAC SLV URY MEX CHL JAM GTM NIC PRY ECU HND -0.5 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 Fuente: LCRCE Staff Calculations 17
pero para aumentar la tendencia de crecimiento, LAC va a necesitar cerrar algunas brechas: la brecha en educación Puntaje de matemáticas en pruebas PISA 2006 550 500 450 400 350 300 IDN AZE MAC URY KGZ ROM SVK TUR ARG CHL CZE HKG FIN KOR NLD NZL CHE AUS BEL JPN EST AUT DNK IRL FRA DEU SVN ISL GBR NOR POL SWE HUN LTU LUX ESP LVA USA HRV PRT GRC ITA THA MEX JOR BRA 0 5 10 15 20 25 30 Gasto por estudiante en primaria (% del PIB per cápita) BGR COL TUN ISR X Source: Mathematics score from Pisa (2006). Expenditure per Student, primary (% GDP) is the most recent data available in WDI (2004 for most of the countries). Public expenditure per student is the public current spending on education divided by the total number of students in the primary level. 18
la brecha en infraestructura 6 Índice Agregado de Capital en Infraestructura 5 LAC EAP7 4 3 2 1 1981-85 1991-95 2001-05 Note: LAC Argentina, Brazil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Dom. Rep., Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mexico, Nicaragua, Panama, Peru, Paraguay, El Salvador, Uruguay, and Venezuela. EAP - Hong Kong, Indonesia, South Korea, Malaysia, Singapore, Taiwan and Thailand. Aggregate index: First principal component of: (a) main lines and mobile phones (per 1000 inhabitants), (b) electricity installed capacity (in thousands of KW per 1000 inhabitants), (c) total road length (in Km. per 1000 inhabitants). All infrastructure variables are expressed in logs before performing principal components analysis. Source: Calderón and Servén (2003). 19
La cantidad y la calidad de la infraestructura importa para el crecimiento X 3.0 2.5 Contribución del desarrollo en infraestructura al crecimiento (Cambio en el crecimiento per cápita promedio 2001-2005 vis-à-vis 1991-1995) Infrastructure Cantidad de infraestructura quantity Infrastructure Calidad de infraestructura quality (IKq) (Ikq) 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 Países Industrializados Este Asiático Países de Ingreso medio sin LAC Latinoamérica América Central Caribe Países Andinos Cono Sur Fuente: Calderón y Servén (2010). 20
Bajas inversiones tienen parte de la responsabilidad X Latinoamérica LAC vs. India Inversión en Infraestructura (% PIB) 5% 4% 3% 2% 1% 0% Total Pública Privada Inversión en infraestructura (% PIB) 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 6.74% 3.56% LAC India 5.34% 4.92% 2.18% 1.79% 9.95% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 1980-1989 1992-2002 2002-2006 2012-2017 Fuente: Latinoamérica: Promedio ponderado del PIB basado en Calderón y Servén (2010). India: Banco Mundial basado en información de la comisión de planificación de India. 21
y la brecha de innovación Source: Lederman & Maloney (2007) 22
El camino a seguir?
Una ventana de oportunidad El progreso reciente para alcanzar estabilidad permite un rebalanceamento del contrato social El contrato social debe ser reformulado para alcanzar un mayor balance entre los tres pilares Mover la discusión de la política fiscal de la estabilidad y más hacia equidad y crecimiento de largo plazo Reformas tributarias van a jugar un papel central 24
Retos hacia futuro LAC enfrenta retos mayores hacia futuro para rediseñar su política fiscal: Recaudos bajos Desigualdad alta, dando como resultado una base tributaria concentrada de forma desproporcionada en los que se encuentran mejor Todos están intrísicamente relacionados con el contrato social Al ser desproporcionadamente ricos, deben pagar por la mayor parte del funcionamiento del estado 25
En la mayoría de los países de LAC el recaudo se mantiene relativamente bajo 60 Recaudo tributario por tipo de impuesto (% PIB) 50 40 30 Recaudo de impuestos directos Recaudo de impuestos indirectos Contribuciones sociales Otros impuestos 20 10 0 1990 2000 2008 1990 2000 2008 1990 2000 2008 1990 2000 2008 1990 2000 2008 1990 2000 2008 1990 2000 2008 1990 2000 2008 1990 2000 2008 Paraguay Venezuela Honduras Chile USA Argentina Brasil OECD OECD Suecia Fuente: OECD-STAT y CEPAL-STAT. 26
y la mayor parte de la carga es asumida por el por el quintil con mayor riqueza Colombia 2003 50% 40% 30% 20% 10% 0% Impuestos % quintil de ingreso per cápita I II III IV V 50% 40% 30% 20% 10% 0% Impuestos % PIB per cápita Income Impuesto Taxde renta Vat/Sales IVA / Ventas Tax Other OtrosTaxes I II III IV V Reino Unido 2003-04 50% 40% 30% 20% 10% 0% I II III IV V 50% 40% 30% 20% 10% 0% I II III IV V Fuente: Breceda, Rigolini y Saavedra (2010). 27
Las tasas impositivas no son siempre las culpables 45 40 35 30 25 Tasas impositivas marginales para impuesto de renta Tasa impositiva marginal mínima para impuesto de renta Tasa impositiva marginal máxima para impuesto de renta 29.2 30.0 31.0 32.1 33.0 27.5 28.0 25.0 34.0 34.4 35.0 36.9 40.0 40.0 20 15 10 5 10.0 8.0 10.0 7.5 3.0 13.5 15.0 15.0 4.9 19.0 6.0 14.0 10.0 15.6 5.0 10.0 0 Paraguay Uruguay Brasil Mexico LAC Perú Guatemala Tigres Asiáticos Colombia Venezuela OECD OECD (promedi Estados unidos Unidos Oeste de Europa Chile Reino Unido Fuente: USAID,2009. Tigres Asiáticos incluyen Hong Kong (China), Indonesia, Malasia, República de Corea, Singapur, Tailandia,Taiwan (China) y China 28
más bien, la estrecha base tributaria Tasas de empleo para cuenta propia Promedio de tasas de empleo por cuenta propia 2006-2008 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 R. Dominicana Honduras Colombia Paraguay Perú Bolivia Ecuador Venezuela, RB México Costa Rica Chile Brasil Argentina 0 1,000 10,000 100,000 Log PIB per cápita promedio 2006-2008 Fuente: ILO y World Development Indicators. 29
Mejoras administrativas pueden ayudar Ingresos por concepto de IVA como % del PIB dividido por la tasa estándar de IVA 0.60 0.50 2004 2009 0.50 0.47 0.51 0.53 0.45 0.56 0.40 0.38 0.36 0.39 0.32 0.30 0.22 0.20 0.16 0.10 0.00 Colombia Argentina Chile Guatemala Ecuador El Salvador Fuente: USAID 2004 y 2009. 30
Pero reformas mayores necesitan una reformulación del contrato social Una reformulación del contrato social puede ayudar: La oposición a las reformas fiscales y tributarias proviene en su mayoría del sector privado no de los más pobres o la clase media La voluntad para adelantar las reformas puede depender de la percepción sobre la efectividad del gasto y la medida en que el gasto pueda balancear equidad y crecimiento 31
El camino a seguir? Reformas fiscales deben ir de la mano con un nuevo balance en el gasto Gasto social: la focalización tiene el apoyo de la clase media? Gasto en infraestructura beneficia tanto el crecimiento como la reducción de la pobreza en el largo plazo, y puede ser más atractivo para las élites Hay situaciones en las que todos ganan, como la educación Este es un territorio inexplorado que requiere un diálogo informado entre los políticos, la sociedad civíl y el sector privado Análisis rigurosos son de mucha ayuda para establecer una base objetiva de la cual desarrollar el diálogo 32
Muchas Gracias
Bibliografía Adema, W. y Ladaique Maxime (2009). How Expensive is the Welfare State?: Gross and Net Indicators in the OECD Social Expenditure Database (SOCX), OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 92, OECD Publishing Breceda, K., Rigolini J., y Saavedra J. (2009). Latin America and the Social Contract: Patterns of Social Spending and Taxation. Population and Development Review, The Population Council, Inc., vol. 35(4), pages 721-748 Calderón, C. y Servén, L. (2010). Infrastructure in Latin America. Handbook of Latin American Economies. Forthcoming. Ferreira, F., y Robalino, D. (2010). Social Protection in Latin America: Achievements and Limitations. Policy Research Working Paper. No. 5305. The World Bank. López-Calva, L. y Lustig N. (2010). Declining Inequality in Latin America: a Decade of Progress?. Brookings Institution Press and United Nations Development Programme. Ribe, H., Robalino, D., y Walker, I. (2010). Achieving Effective Social Protection for All in Latin America and the Caribbean: From Right to Reality. The World Bank. Rofman, R., Lucchetti, L., y Ourens, G. (2008). Pension Systems in Latin America: Concepts and Measurement of Coverage. Social Protection & Labor Discussion Paper. No. 0616. The World Bank. 34