COMISIÓN NACIONAL DEL CONSUMIDOR VOTO Nº612-01 Comisión Nacional del Consumidor, San José a las diecisiete horas y veinticinco minutos del día treinta de mayo del año dos mil uno. Procedimiento administrativo ordinario, seguido en virtud de denuncia interpuesta por OFICINA NACIONAL DE NORMAS Y UNIDADES DE MEDIDA (ONNUM) en contra de las empresas denominadas SUPER UNO DEL ESTE (SUPERMERCADO CRISTAL) cuyo representante legal es EDUARDO ANTONIO VARGAS CORRALES cédula 1-717-931 y COMPAÑÍA NACIONAL DE VENTAS -CONAVESA S.A.- (FUSIONADA AL GRUPO CONSTENLA S.A.) cuyo representante legal es MANRIQUE CONSTENLA UMAÑA, cédula 1-402-579, por supuesta infracción de las disposiciones del artículo 31 incisos b) y m) de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (LPCDEC, No.7472 de 20 de diciembre de 1994). RESULTANDO 1.- Por oficio número ONNUM-UE 266-00 del veinte de junio del dos mil, la Ing. Beatriz Paniagua, en su condición de coordinadora de la ONNUM, plantea formal denuncia aduciendo: (...)le adjunto dictamen de verificación N UE-DV 250-00, correspondiente al producto LECHE EVAPORADA BELLA HOLANDESA presentación 410 g y las respectivas pruebas ofrecidas por medio del cual se conoce que Supermercado Cristal (...) Incumple con el artículo 31 inciso b; de la ley 7472 (...) incumple con el decreto N 26012 MEIC Etiquetado de los alimentos preenvasados, en los siguientes aspectos: NO TIENE EL NOMBRE DE LOS ADITIVOS ALIMENTARIOS USADOS COMO LO INDICA LA NORMATIVA (...). (Ver folios del 01 al 03). 2-Mediante resolución de las nueve horas del doce de setiembre del dos mil, la Unidad Técnica de Apoyo inició procedimiento administrativo ordinario por supuesta infracción al artículo 31 incisos b) y m), así como también al Decreto N 26012 (Reglamento técnico de Etiquetado de los alimentos preenvasados). (Ver folios del 25 al 29) 3-Según acta que corre a folio 45 la comparecencia oral y privada señalada en el artículo 309 de la Ley General de la Administración Pública, se verificó a las trece horas quince minutos del primero de noviembre del dos mil, y las partes no se presentaron, pese a haber sido debidamente notificadas como consta a folios 30 y 31. (Ver folio 45)
4-Se han realizado todas las diligencias útiles y necesarias para el dictado de la presente resolución. REDACTA: CONSIDERANDO PRIMERO.- HECHOS PROBADOS. Como tales y de importancia para la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados los siguientes hechos: 1- Según el acta de verificación de etiquetado N VA004, se tiene por demostrado que funcionarios de la ONNUM se presentaron al Supermercado Cristal el seis de junio del dos mil, con el objeto de tomar muestras del producto Leche Evaporada, marca Bella Holandesa, 410 g. (Ver folio 03). 2- Con vista del Dictamen de Verificación UE-DV 250-2000 y del etiquetado del producto objeto de la presente denuncia, se tiene por demostrada la infracción al Decreto N 26012, toda vez que se omitió indicar en la etiqueta de la Leche Evaporada, marca Bella Holandesa, el nombre específico del aditivo alimentario utilizado como estabilizante en la lista de ingredientes. (Ver folio 02 y muestra adjunta) SEGUNDO. HECHOS NO PROBADOS. De importancia para el dictado de la presente resolución, no existen. TERCERO. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO. El artículo 29 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N 7472, establece como uno de los derechos fundamentales e irrenunciables del consumidor, la protección contra los riesgos que puedan afectar su salud, su seguridad y el medio ambiente. Por su parte el artículo 31 inciso b) de la Ley N 7472 establece la obligación del comerciante, de (...) Informar suficientemente al consumidor, en español, de manera clara y veraz, acerca de los elementos que incidan en forma directa sobre su decisión de consumo (...). En este orden de ideas, el inciso m) de la Ley de rito establece como obligación del comerciante y el productor para con el consumidor, (...) Cumplir con lo dispuesto en las normas de calidad y las reglamentaciones técnicas de acatamiento obligatorio (...). Entendido de lo anterior, cabe hacer mención del Decreto N 26012-MEIC de aplicación al caso concreto, entiéndase, reglamento técnico de Etiquetado de los alimentos preenvasados, el cual según su artículo primero, es de aplicación al etiquetado de todos los alimentos preenvasados que se ofrecen al consumidor. El decreto de cita en su apartado de definición de términos especifica lo que debemos entender por aditivo alimentario, señalando: (...) se entiende cualquier sustancia que no se
consume normalmente como alimento por sí mismo ni se usa normalmente como ingrediente típico del alimento, tenga o no valor nutritivo, cuya adición intencional al alimento para un fin tecnológico (inclusive organoléptico) en la fabricación, elaboración, tratamiento, envasado, empaquetado, transporte o almacenamiento provoque, o pueda esperarse razonablemente que provoque (directa o indirectamente), el que ella misma o sus subproductos lleguen a ser un complemento del alimento o afecten a sus características. Esta definición no incluye los contaminantes ni las sustancias añadidas al alimento para mantener o mejorar las cualidades nutricionales (...) 4.2 Lista de ingredientes (...) 4.2.2.3 Cuando se trate de aditivos alimentarios pertenecientes a las distintas clases y que figuran en la lista de aditivos alimentarios cuyo uso permite en los alimentos en general podrán emplearse el número de identificación aceptado en la legislación nacional y los siguientes nombres genéricos junto con el nombre específico. (...) Estabilizador (...) 4.2.1.3 (...) Cuando un ingrediente compuesto, para el que se ha establecido un nombre en una Norma Nacional o del Codex Alimentarius, constituya menos del 25 por ciento del alimento, no será necesario declarar los ingredientes, salvo los aditivos alimentarios que desempeñan una función tecnológica en el producto acabado (...) 4.2.3.1 Todo aditivo alimentario que, por haber sido empleado en las materias primas u otros ingredientes de un alimento, se transfiera a este alimento en cantidad notable o suficiente para desempeñar en él una función tecnológica, será incluido en la lista de ingredientes (...). (El subrayado y resaltado es nuestro) CUARTO.- Ahora bien, pese a que el auto de apertura del procedimiento ordinario visible a folios del 25 al 29- les fue debidamente comunicado a las partes, accionante y accionadas, como corre a folios 30 y 31 del expediente administrativo, las mismas no se presentaron a la verificación de la comparecencia dispuesta en el artículo 309 de la Ley General de la Administración Pública (en este sentido ver folio 45). No obstante lo anterior, el apoderado especial administrativo del GRUPO CONSTENLA S.A. (COMPAÑÍA NACIONAL DE VENTAS CONOVESA S.A.), Licenciado José Eduardo Alvarez Solano (ver folio 46), por oficio DFA-2377-10/00 de fecha veinticinco de octubre del dos mil, alegó en su defensa lo siguiente: (...) el producto si indica los aditivos alimentarios, únicamente que el estabilizador que es Fosfato Disodico, lo ponen codificado, correspondiente al código E-339. Hay que recordar que este es un producto europeo y que el uso de aditivos es normal que se indiquen con su código internacional. Adjunto (...) fax (...) de nuestro proveedor Friesland Coberco Dairy Foods, (...) en el cual se comprometen a sustituir en las etiquetas, el código por el nombre de Fosfato
Disodico, una vez se termine el stock de etiquetas que tienen en producción (...) al respecto ver folios 39 y 40-. (El resaltado es nuestro). QUINTO.- En denuncias gestionadas por la ONNUM, esta Comisión ha venido fallando con relación al régimen de responsabilidad como en el siguiente Voto 090-01 (de las dieciocho horas del treinta y uno de enero del dos mil uno), que dice: (...) Propiamente con respecto al régimen de responsabilidad, se hace necesario a criterio de esta Comisión, dejar por establecido que el productor, el proveedor y el comerciante son responsables concurrente e independientemente de la existencia de culpa. Lo anterior, en virtud de la disposición contenida en el numeral 32 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, el cual consagra un tipo de responsabilidad objetiva, siendo que sólo se libera de ésta, aquel miembro que forme parte del proceso de producción, distribución y comercialización, que demuestre que es o ha sido ajeno al hecho dañoso (...) En este orden de ideas y al tener determinadas las infracciones al numeral 31 m) de la Ley N 7472 (...) se deben tener por comprobadas las faltas y (...) como responsables (...) PRODUCTOS SUPREMA ESPECIES Y CONDIMENTOS S.A. (...) SERVICIOS PREPARADOS SEPRESA S.A. (...) DISTRIBUIDORA DE PRODUCTOS MACROBIÓTICOS S.A. DIPROMA S.A. (...) COOPEAGRI R.L.- (...). (En el mismo sentido consultar Voto N 567-00 de las 18:30 horas del 23-10-00). Analizados todos los elementos que influyen en la toma de decisión final del presente procedimiento administrativo, esta Comisión considera que el criterio antes citado no es de aplicación al presente expediente, y con fundamento en ello, cree prudente separarse del criterio seguido en actuaciones precedentes o similares (artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública), toda vez que, de conformidad con el cuadro fáctico bajo estudio procede desaplicar el régimen de responsabilidad tutelado en el artículo 32 de la Ley N 7472 cuando no exista un daño. El artículo 32 referido describe un tipo de responsabilidad objetiva, estableciendo ésta como presupuesto para su atribución, la existencia de un daño y sólo se libera de responsabilidad aquél que demuestre ser ajeno a ese daño. Ese daño al que se hace mención debe cumplir con las características señaladas en el numeral 196 de la Ley General de la Administración Pública que en lo conducente señala (...) En todo caso el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo (...). Ese daño al que se hace referencia, doctrinalmente se ha diferenciado en daño material y daño moral, el primero incide sobre la integridad física o sobre el patrimonio de una persona, el segundo, incide sobre la consideración, honor o los afectos de una persona, es decir puede ser un menoscabo
material (afectándose bienes patrimoniales o corporales) ó un menoscabo extrapatrimonial o moral. Tenemos claro hasta aquí, que para aplicar la norma 32 de la Ley de rito, se debe cumplir con un presupuesto indispensable, cual es, la existencia de un daño en sus diferentes acepciones, pero daño al fin. Desde este punto de vista esta Comisión considera que para poder aplicar la doctrina de la responsabilidad objetiva a una o varias partes denunciadas, se requiere la existencia de un daño a un consumidor (llámese físico, moral o pecuniario) y un nexo causal entre ambos. En suma, deben darse los siguientes presupuestos para la imputación de la parte: 1-Existencia del hecho (infringir la Ley N 7472), 2- El daño sufrido por el consumidor y 3- Una relación de causalidad entre el primero y el segundo. En el caso de marras, el procedimiento administrativo ordinario se inicia por un incumplimiento del numeral 31 incisos b) y m) de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor ver folios del 25 al 29-. Como se indicó supra, en el presente caso no existe ningún elemento probatorio que determine la existencia de un daño efectivo, evaluable e individualizable (en los términos del artículo 196 de la LGAP), hecho que justifica la inaplicación del régimen de responsabilidad contenido en el ordinal 32 de dicho cuerpo legal. Bajo esta tesitura procede, retomar algunos conceptos y definiciones establecidas en la Ley N 7472 con el fin de determinar quiénes son los responsables u obligados para con los consumidores en el caso subexámine, veamos: El artículo 2 sobre definiciones, señala (...) Comerciante o Proveedor. Toda persona física, entidad de hecho o de derecho, privada o pública que, en nombre propio o por cuenta ajena, se dedica en forma habitual a ofrecer, distribuir, vender, arrendar, conceder el uso o el disfrute de bienes, o a prestar servicios, sin que necesariamente ésta sea su actividad principal. Para los efectos de esta Ley, el productor, como proveedor de bienes, también está obligado con el consumidor, a respetar sus derechos e intereses legítimos (...). Lo expuesto nos lleva necesariamente a consultar el artículo 29 del mismo cuerpo legal, que contempla los derechos de los consumidores como fundamentales e irrenunciables, entre ellos, el inciso c), (...) El acceso a una información, veraz y oportuna, sobre los diferentes bienes y servicios, con especificación correcta de la cantidad, características, composición, calidad y precio (...). Aunado a ello, el artículo 31 y sus correspondientes incisos, establecen las correlativas obligaciones del comerciante y del productor, para con el consumidor, con lo cual se materializan los derechos de todos los consumidores en el régimen jurídico imperante. En mérito de lo expuesto, y en aplicación de los numerales 2, 29 y 31 de la LPCDEC, se concluye que aún en
ausencia de daño y en protección del interés general, tanto el productor, como el comerciante o proveedor están obligados a acatar y respetar las normas que regulan los derechos e intereses legítimos de los consumidores, que como se indicó anteriormente, ostentan la característica (por Ley) de ser irrenunciables. En el presente caso ha quedado debidamente demostrada la infracción al artículo 31 incisos b) y m), toda vez que, como quedó constatado con vista de la muestra que consta en el expediente y de las propias manifestaciones de descargo del representante del GRUPO CONSTENLA S.A., -visibles a folios 39 y 40-, se reconoce que el artículo en cuestión señala un código europeo en su lista de ingredientes y menciona un compromiso de rectificar las etiquetas hasta que se termine la existencia que tiene en producción, toda vez que ese código significa fosfato disódico. Por ende, necesariamente esta Comisión arriba a la conclusión de que se incumplió el Decreto N 26012-MEIC, al no indicarse en la lista de ingredientes de la etiqueta del producto denunciado el nombre específico del estabilizante (según se indicó en el segundo hecho probado de esta resolución), por lo cual se debe tener como responsables a SUPER UNO DEL ESTE (SUPERMERCADO CRISTAL) cuyo representante legal es EDUARDO ANTONIO VARGAS CORRALES cédula 1-717-931,a la COMPAÑÍA NACIONAL DE VENTAS -CONAVESA S.A.- (FUSIONADA AL GRUPO CONSTENLA S.A.) cuyo representante legal es MANRIQUE CONSTENLA UMAÑA, cédula 1-402-579, y procede imponer a ambos, la respectiva sanción, la cual se gradúa aquí, de conformidad con el artículo 56 de la Ley 7472, en consideración tanto de la posición del infractor en el mercado, beneficio obtenido, gravedad del daño y reincidencia del infractor. En este entendido, esta Comisión dispone graduar la pena conforme al artículo 54 inciso b) en el monto de DIEZ veces el menor salario mínimo mensual contenido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, como en efecto se hace. POR TANTO Se declara con lugar la denuncia interpuesta por la OFICINA NACIONAL DE NORMAS Y UNIDADES DE MEDIDA contra SUPER UNO DEL ESTE (SUPERMERCADO CRISTAL) cuyo representante legal es EDUARDO ANTONIO VARGAS CORRALES cédula uno-setecientos diecisiete-novecientos treinta y uno y COMPAÑÍA NACIONAL DE VENTAS -CONAVESA S.A.- (FUSIONADA AL GRUPO CONSTENLA S.A.) cuyo representante legal es MANRIQUE CONSTENLA UMAÑA, cédula uno-cuatrocientos dos-quinientos setenta y nueve, y en consecuencia se les declara responsables de la violación al artículo 31 incisos b) y m) de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, en cuanto al producto
Leche Evaporada marca Bella Holandesa, presentación 410 g, por omitirse indicar el nombre específico del aditivo alimentario usado como lo indica la normativa, y como tal se le impone, a cada uno, la sanción de pagar en el plazo de diez días hábiles a partir de la firmeza de esta resolución en sede administrativa la suma de SEISCIENTOS CUARENTA Y DOS MIL QUINIENTOS COLONES ( 642.500,00) equivalente al monto de DIEZ VECES el menor salario mínimo mensual establecido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, que en el primer semestre del dos mil era de SESENTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS CINCUENTA COLONES, ( 64.250,00). Previas intimaciones de ley, certifíquese el adeudo y trasládese a la Procuraduría General de la República para su ejecución a favor del Estado. En cuanto al resto de los extremos denunciados y analizados se declara sin lugar la denuncia. Contra esta resolución puede formularse recurso de reconsideración o reposición, el cual deberá plantearse ante el órgano director dentro de los dos meses siguientes a la fecha de su notificación, para ser conocido y resuelto por la Comisión Nacional del Consumidor. Archívese el expediente en el momento procesal oportuno. NOTIFÍQUESE. EXPEDIENTE. No. 836-00
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