CORTE NACIONAL DE JUSTICIA DEL ECUADOR SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO JUEZA PONENTE: DRA. MARITZA TATIANA PÉREZ VALENCIA ACTOR: DR. FRANCO DE BENI, REPRESENTANTE LEGAL DE AGIP DEL ECUADOR, HOY ENI ECUADOR S. A. DEMANDAD O: MINISTRO DE ENERGÍA Y MINAS, DIRECTOR NACIONAL DE HIDROCARBUROS Y PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO Quito, 26 de marzo de 2013, a las 16:44.------------------------------------------------------------- VISTOS: En virtud de que la Jueza y los Jueces Nacionales que suscribimos esta sentencia hemos sido designados por el Consejo de la Judicatura de Transición, mediante Resolución Nº 004-2012 de 25 de enero del 2012; y, el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, mediante Resoluciones Nº 1-2012 de 30 de enero del 2012 y Nº 4-2012 de 28 de marzo de 2012, nos designaron para integrar esta Sala Especializada; y, conforme el acta de sorteo de 8 de enero de 2013, que consta en el expediente de casación, somos el Tribunal competente y avocamos conocimiento de la presente causa, conforme los artículos 183 y 185 del Código Orgánico de la Función Judicial.----------------------------------------------------- I. ANTECEDENTES
1.1.- Agréguese al proceso el anexo y escrito presentado por el actor, atendiendo al mismo, se desprende que el señor doctor Enrico Galderisi, en su calidad de Gerente y representante legal de la compañía AGIP S. A., ahora ENI ECUADOR S. A., tal como lo acredita con la copia certificada del nombramiento que adjunta, con la cual legitima su intervención en este proceso y a su vez aprueba la intervención de la Dra. Katya Andrade Q. En lo principal, el doctor Marcelo Reyes López, en calidad de Coordinador General Jurídico, Delegado del Procurador General del Estado del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables y la doctora Martha Escobar Koziel, Directora Nacional de Patrocinio, los dos delegados del señor Procurador General del Estado, interponen recurso de casación en contra de la sentencia expedida por la Segunda Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N 1 con sede en la ciudad de Quito el 21 de septiembre de 2010, dentro del juicio de N o 13742-CS, que aceptó la demanda, declaró ilegal el acto impugnado, esto es, el oficio sin número dictado por el Ministro de Energía y Minas el 26 de mayo de 2006 y dejó sin efecto la multa impuesta en contra de la empresa AGIP ECUADOR S.A., hoy ENI ECUADOR S.A.--------------------------------------------------------------------------------------------- 1.2.- El Coordinador General Jurídico del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables amparándose en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación, alega que en la sentencia recurrida existe aplicación indebida de los artículos 428 de la Constitución de la República, 9 de la Ley de Hidrocarburos vigente a la época de la infracción, 17 literal g) del Reglamento Técnico para la Comercialización de Gas Licuado de Petróleo, aprobado a través del Acuerdo Ministerial N o 116, publicado en el Registro Oficial N o 313 de 8 de mayo de 1998, únicas disposiciones jurídicas sobre las cuales fue aceptado el Recurso de Casación, al cumplir con los requisitos determinados en los artículos 6 y 7 de la Ley de Casación.---------------------------------------------------------------------------------------------------1.3.- El
Procurador General del Estado, invoca las causales primera, segunda y cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación, en cuanto a la causal cuarta, el recurrente manifiesta que el Tribunal de instancia resuelve más de lo pedido incurriendo en incongruencia plus o ultra petita, porque deja sin efecto la multa impuesta en contra de la actora, la cual no fue objeto de impugnación en la causa, ni formó parte de las pretensiones que perseguía el actor. Alega además que la multa fue expedida mediante resolución de 21 de noviembre de 2003, acto ejecutoriado en firme del cual hasta el 23 de septiembre de 2004 en que según la sentencia se presentó la demanda inclusive caducó el derecho del actor para impugnarlo. En lo relativo a la causal primera, se acusa falta de aplicación de los artículos 428 de la Constitución de la República del 2008, 9 de la Ley de Hidrocarburos. En lo referente a la causal segunda, alega que existe errónea interpretación de los artículos 30, 31 y 32 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, 69 del Código de Procedimiento Civil, así como la falta de aplicación del artículo 1014 ibídem. ------------------ 1.4.- Aceptados los recursos de casación, interpuestos por el Coordinador General Jurídico del Ministerio de Recursos Naturales No Renovables y la Procuraduría General del Estado, el actor da contestación al traslado respectivo, en el sentido de que la sentencia recurrida no viola ninguna norma o disposición constitucional ni legal, más bien incluye precedentes jurisprudenciales obligatorios y la sentencia únicamente reconoce los derechos legítimamente consagrados en la Constitución vigente a época de su emisión; seguido expresa que, los recursos de casación presentados no cumplen con los requisitos previstos en el numeral 4 del artículo 6 de la Ley de Casación, ya que los recurrentes no precisan las normas que estiman transgredidas en el fallo que impugnan. Además, manifiesta que en los recursos de casación interpuestos se ataca la sentencia recurrida, porque supuestamente se han infringido los artículos 9 de la Ley de Hidrocarburos y 17,
literal g) del Acuerdo Ministerial N o 116; respecto al artículo 9 de la Ley de Hidrocarburos que dice que es el Ministerio del Ramo, el encargado de la ejecución de la política de hidrocarburos, así como la aplicación de la Ley, para lo cual está facultado para dictar reglamentos y disposiciones que se requieran, empero el artículo 77 de la misma Ley de Hidrocarburos (derogada) establecía que se podía imponer sanciones por incumplimiento de contrato, cuando produzca efectos de caducidad o la infracción de la Ley o de los Reglamentos. Sin embargo, el acto administrativo impugnado se fundamenta en el incumplimiento del literal g) del artículo 17 del Acuerdo Ministerial N o 116, publicado en el Registro Oficial N o 313 de 8 de mayo de 1998, que de acuerdo a lo expresado por el actor contiene el mal llamado Reglamento Técnico para la Comercialización de GLP dictado por el Ministro de Energía y Minas y no por el Presidente de la República, como lo establecía el numeral 5 del artículo 171 de la Constitución Política del Ecuador, que decía que era atribución y deber del Presidente de la República expedir los Reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas, ni alterarlas; en concordancia con el artículo 80 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, que dice que le corresponde al Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria. Por lo tanto concluye, respecto a este punto que la sanción amparada en el Acuerdo Ministerial N o 116, no cumplía con los preceptos legales que preveía el artículo 77 de la Ley de Hidrocarburos. Por otro lado, refiriéndose a la infracción del literal g) del artículo 17 del Acuerdo Ministerial N o 116, publicado en el Registro Oficial N o 313 de 8 de mayo de 1998, no está tipificada como infracción administrativa en la Ley de Hidrocarburos, ya que la norma del artículo 77 no autoriza la sanción por el incumplimiento de acuerdos ministeriales, resoluciones administrativas, ordenanzas, u otras de menor jerarquía, sino que limita su aplicación al incumplimiento de la Ley o de los reglamentos, consecuentemente, al no estar previsto y tipificado como infracción concreta el incumplimiento de acuerdos ministeriales AGIP ECUADOR S.A., no podía
ser juzgada. Además manifiesta que en relación con este incumplimiento, la Corte Nacional de Justicia (antes Corte Suprema de Justicia) ha emitido resoluciones de triple reiteración, que son de obligatoria aplicación y enumera tres precedentes jurisprudenciales: 1.- Sentencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia del 28 de julio de 1993, referente a la falta de validez del Acuerdo Ministerial No. 226, expedido por el Ministro de Energía y Minas el 6 de julio de 1989 y publicado en el Registro Oficial N 233, suplemento de 14 de los mismos mes y año, por haberse expedido un Reglamento sin ser competencia del Ministro de Energía y Minas. 2.- Sentencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia del 8 de noviembre de 1993, referente a la invalidez del Reglamento Único de Concurso para la Provisión de Cargos Médicos expedido por el Ministerio de Salud. 3.- Sentencia de la Sala de lo Administrativo de la Corte Suprema de Justicia del 19 de abril de 1994, referente a la impugnación del Acuerdo Ministerial N 000257 del 26 de septiembre de 1990, emanado del Ministerio de Relaciones Exteriores. A decir del actor, estos precedentes jurisprudenciales emitidos por la Corte Suprema de Justicia, ahora Corte Nacional de Justicia, permiten ratificar y confirmar que los Ministros de Estado no tienen facultad legal para expedir Reglamentos, por lo que concluye que el Acuerdo Ministerial N 116, publicado en el Registro Oficial N 313 de 8 de mayo de 1998 en el que se fundamenta el acto administrativo impugnado, no cumple los presupuestos legales, para que pueda imponer una sanción. Concluida la tramitación de la causa y pedidos los autos para resolver, se considera: ---------------------------------------------------------------------------------- II.- ARGUMENTOS QUE CONSIDERA LA SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA 2.1.- Validez: En la tramitación de este recurso extraordinario de casación, se han observado las
solemnidades inherentes a esta clase de impugnaciones, y no existe nulidad alguna que declarar. -------------------------------------------------------------------------------------2.2.- Determinación de la problemática jurídica a resolver: La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia examinará si la sentencia impugnada por el recurrente tiene sustento legal y para ello es necesario determinar lo siguiente: -------------------------------------------------------------------------------------------------A) El fallo de instancia, incurre en la causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación, al haber supuestamente incurrido en una aplicación indebida de los artículos 428 de la Constitución de la República, 9 de la Ley de Hidrocarburos vigente a la fecha de la infracción, 17 literal g) del Reglamento Técnico para la Comercialización de Gas Licuado de Petróleo, aprobado a través del Acuerdo Ministerial N o 116, por cuanto en la sentencia se considera que este último acto normativo no está contemplado en las sanciones previstas en la Ley de Hidrocarburos?-----------------------------------------------------------------------------B) La sentencia de la Sala juzgadora, incurre en la causal segunda del artículo 3 de la Ley de Casación, por la supuesta errónea interpretación de los artículos 30, 31 y 32 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, 69 del Código de Procedimiento Civil, así como la falta de aplicación del artículo 1014 ibídem? ----------------------------------------------C) El fallo de instancia, incurre en la causal cuarta del artículo 3 de la Ley de Casación, al haber resuelve más de lo pedido incurriendo en incongruencia plus o ultra petita, porque deja sin efecto la multa impuesta en contra de la actora, la cual no fue objeto de impugnación en la causa, ni formó parte de las pretensiones que perseguía el actor? ------- III.- MOTIVACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA JURÍDICA
3.1.- En primer lugar, hay que señalar que la casación es un recurso extraordinario que tiene como objetivo la correcta aplicación e interpretación de las normas de derecho sustanciales como procesales dentro de la sentencia del inferior, teniendo como impedimento la revaloración de la prueba, criterio que ha sido puesto de manifiesto en varios fallos de la Sala.----------------------------------------------------------------------------------- 3.2.- Planteada la problemática a resolver, esta Sala considera: La causal primera del artículo 3 de la Ley de Casación establece: Aplicación indebida, falta de aplicación o errónea interpretación de normas de derecho, incluyendo los precedentes jurisprudenciales obligatorios, en la sentencia o auto, que hayan sido determinantes de su parte dispositiva. En esta causal, se prevén tres formas diferentes de infracción del derecho, correspondientes al error in iudicando o error en juicio, las cuales se constituyen en equivocaciones diferentes que puede perpetrar un juzgador. El vicio de aplicación indebida de las normas de derecho, se produce cuando el juzgador equivocadamente atribuye a una disposición legal sustantiva, general, impersonal y abstracta, un alcance que no tiene, utilizándola para declarar, reconocer o negar un derecho, en un caso particular, determinado y concreto, disposición que es diferente a la relación sustancial del precepto y que por tanto no debía utilizar. --------------------------------------------------------------------3.3.- En relación al problema jurídico planteado en el literal a) del numeral 2.2 del presente fallo se analiza: a) El numeral 5 del artículo 171 de la Constitución Política publicada en el Registro Oficial N o 1 de 11 de agosto de 1998 disponía que: Serán atribuciones y deberes del Presidente de la República los siguientes: 5. Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración. Por su parte los numerales 1 y 6 del 179 de la citada Constitución preveía: A los ministros de Estado les corresponderán: 1. Dirigir la política del ministerio a su cargo. 6. Expedir las normas, acuerdos y resoluciones que
requiera la gestión ministerial. En dicho cuerpo constitucional también se preveía, en el Título XIII relativo a la Supremacía, del Control y de la Reforma de la Constitución en su Capítulo I decía lo siguiente: Art. 272.- La Constitución prevalece sobre cualquier otra norma legal. Las disposiciones de leyes orgánicas y ordinarias, decretos - leyes, decretos, estatutos, ordenanzas, reglamentos, resoluciones y otros actos de los poderes públicos, deberán mantener conformidad con sus disposiciones y no tendrán valor si, de algún modo, estuvieren en contradicción con ella o alteraren sus prescripciones.- Si hubiere conflicto entre normas de distinta jerarquía, las cortes, tribunales, jueces y autoridades administrativas lo resolverán, mediante la aplicación de la norma jerárquicamente superior. Adicionalmente se preveía: Art. 274.- Cualquier juez o tribunal, en las causas que conozca, podrá declarar inaplicable, de oficio o a petición de parte, un precepto jurídico contrario a las normas de la Constitución o de los tratados y convenios internacionales, sin perjuicio de fallar sobre el asunto controvertido.- Esta declaración no tendrá fuerza obligatoria sino en las causas en que se pronuncie. El juez, tribunal o sala presentará un informe sobre la declaratoria de inconstitucionalidad, para que el Tribunal Constitucional resuelva con carácter general y obligatorio. ; b) En relación a la Constitución de la República promulgada en el Registro Oficial N o 449 de 20 de octubre de 2008, respecto a la competencia del Presidente de la República y Ministros de Estado se señala: Art. 147.- Son atribuciones y deberes de la Presidenta o Presidente de la República, además de los que determine la ley: 13. Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que convengan a la buena marcha de la administración, Art. 154.- A las ministras y ministros de Estado, además de las atribuciones establecidas en la ley, les corresponde: 1. Ejercer la rectoría de las políticas públicas del área a su cargo y expedir los acuerdos y resoluciones administrativas que requiera su gestión.. En cuanto al ejercicio de derechos constitucionales y a la supremacía de la Constitución se
dispone: Art. 11.- El ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios: 3. Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte., Art. 428.- Cuando una jueza o juez, de oficio o a petición de parte, considere que una norma jurídica es contraria a la Constitución o a los instrumentos internacionales de derechos humanos que establezcan derechos más favorables que los reconocidos en la Constitución, suspenderá la tramitación de la causa y remitirá en consulta el expediente a la Corte Constitucional, que en un plazo no mayor a cuarenta y cinco días, resolverá sobre la constitucionalidad de la norma. ; c) La Ley de Hidrocarburos publicado en el Registro Oficial N o 711 de 15 de noviembre de 1978 disponía que: Art. 9.- El Ministro del Ramo es el funcionario encargado de la ejecución de la política de hidrocarburos aprobados por el Presidente de la República, así como de la aplicación de la presente Ley, para lo cual está facultado para dictar los reglamentos y disposiciones que se requieran, y a organizar en su Ministerio los Departamentos Técnicos y Administrativos que fueren necesarios y proveerlos de los elementos adecuados para desempeñar sus funciones.- La industria petrolera es una actividad altamente especializada, por lo que será normada por el Ministro del Ramo. Esta normatividad comprenderá lo concerniente a la prospección, exploración, explotación, refinación, industrialización, almacenamiento, transporte y comercialización de los hidrocarburos y de sus derivados, en el ámbito de su competencia.- Para los propósitos de este artículo el ministro del ramo fijará los derechos por los servicios de regulación y control que prestan sus dependencias. Los recursos que se generen por estos derechos y por las multas impuestas conforme a los artículos 77 y 78 de esta ley serán recibidos y administrados directamente por el ministerio del ramo sobre la base del registro que se haga de ellos en el Ministerio de Economía y Finanzas, como parte del presupuesto
institucional aprobado. Adicionalmente el artículo 77 de dicho compendio legal disponía que serán sancionados con multa, el incumplimiento de los contratos suscritos por el Estado ecuatoriano para la exploración y/o explotación de hidrocarburos, y/o la infracción de la Ley y/o de los reglamentos, que no produzcan efectos de caducidad; d) Finalmente el literal g del artículo 17 del Reglamento Técnico para la Comercialización de Gas Licuado de Petróleo, emitido mediante Acuerdo Ministerial N o 116, publicado en el Registro Oficial N o 313 de 8 de mayo de 1998 normaba: Operativo de envasado de GLP en cilindros g) Se constatará la presencia de fugas de GLP del conjunto cilíndrico-válvula mediante pruebas de estanqueidad practicadas a todos los cilindros procedentes del envasado ; e) De las disposiciones invocadas se deduce que los Ministros de Estado tienen competencia para emitir actos normativos, distintos a los reglamentos. La característica de estos actos normativos es que en algunos casos, son indispensables para la organización, administración y funcionalidad interna de cada institución, en otros casos se relacionan con normas de carácter técnico que deben emitirse en razón de la especialidad de la materia que regulan, y que por la dinámica del desarrollo de la misma, así como por la necesidad inmediata de implementar cambios, su instrumentalidad en un reglamento no sería la adecuada. Estos actos normativos de menor jerarquía pueden tener su fuente en la Constitución, en la Ley o en una delegación expresa prevista en los mismos reglamentos; f) Respecto al control constitucional, se establece que la Constitución Política de 1998, vigente al momento de la emisión del acto administrativo impugnado, contemplaba un sistema difuso, en el cual el Juez tenía la facultad de declarar inaplicable para el caso en conocimiento, la norma contraria a la Constitución o a los tratados y convenios internacionales. Esta inaplicabilidad, únicamente tenía fuerza obligatoria para el caso en la que se declaraba. En relación a la Constitución de la República vigente al momento de la expedición de la sentencia de instancia, esto es la Constitución de 2008, se observa que en este compendio superior
se establece en una disposición en particular el control concentrado en el cual, el Juez que considere que una disposición es contraria a la Constitución o a los instrumentos internacionales de derechos humanos que establezcan derechos más favorables que los reconocidos en la norma suprema, suspenderá la tramitación de la causa y remitirá en consulta el expediente a la Corte Constitucional, para que este ente resuelva sobre la constitucionalidad de la norma. En la Constitución de 1998, se adoptaba el método de jerarquía de la norma, en virtud del cual en caso de conflicto entre dos normas se debía aplicar la norma jerárquicamente superior. Es necesario precisar que en ambas Constituciones se prevé la prerrogativa de aplicación directa e inmediata por parte de las autoridades judiciales o administrativas, de los derechos y garantías reconocidas en dichas normas supremas y en los instrumentos internacionales (artículo 18 de la Constitución Política de 1998 y artículo 11 de la Constitución de la República de 2008); g) En otro orden es necesario resaltar que, la Ley de Hidrocarburos contemplaba las faltas y sanciones previstas para esta materia, para el caso de incumplimiento de los contratos suscritos por el Estado ecuatoriano para la exploración o explotación de hidrocarburos, o en el caso de infracción a la Ley y/o de los reglamentos, que no produzcan efectos de caducidad; h) Como se puede apreciar de los silogismos realizados, en el presente caso, la sanción impuesta a la actora AGIP ECUADOR S.A., hoy ENI ECUADOR S.A., estuvo basada en el hipotético sancionatorio previsto en el artículo 77 de la Ley de Hidrocarburos, en consecuencia el problema radicaba en esclarecer el alcance de esta disposición. Para este fin, es indispensable analizar que el artículo 9 de la Ley de Hidrocarburos que atribuía la competencia al Ministro del ramo para ejecutar las políticas de hidrocarburos, aplicar las políticas, dictar los reglamentos y demás disposiciones que se requieran para este objetivo. Como se puede apreciar el espíritu de dicha Ley es otorgar las facultades necesarias al Ministerio del ramo para la efectiva gestión administrativa; dentro de estas facultades legales se incluye la potestad
sancionatoria, por lo que en las infracciones previstas en el artículo 77 citado, se entenderían establecidas las inobservancias a los actos normativos emitidos por los funcionarios competentes en virtud de la citada Ley. El Reglamento para la Comercialización de Gas Licuado de Petróleo expedido el 8 de mayo de 1998, es un acto normativo, cuya fuente sería el artículo 179 de la Constitución de la República que establece la competencia y facultades de los Ministros de Estado para el otorgamiento de este tipo de actos; i) En consecuencia, en razón de las normas y silogismos planteados en el fallo de instancia se confirma el vicio de indebida aplicación del artículo 9 de la Ley de Hidrocarburos vigente a la fecha de la infracción, y del artículo 17, literal g) del Reglamento Técnico para la Comercialización de Gas Licuado de Petróleo, por cuanto no considera ni analiza la naturaleza normativa de dicha disposición. Por otra parte esta Sala ha observado en el presente caso, que el tema en discusión se centró en el alcance del artículo 77 de la Ley de Hidrocarburos y en la valoración del rango jurídico de la norma emitida por el Ministerio del Ramo, muy distinto a los fines del control constitucional previstos en la Constitución de 2008; por lo tanto se rechaza el vicio imputado por el recurrente en este punto. k) Sin considerar meritorio analizar ninguna otra causal ni problema jurídico planteado en el numeral 2.2. de la presente Resolución. --------- IV.- DECISIÓN Por las consideraciones expuestas, la Sala de lo Contencioso Tributario de la Corte Nacional, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPÚBLICA, expide la siguiente: ---------------------------------------------------------------- SENTENCIA
Se casa la sentencia de 21 de septiembre de 2010, 10h00, expedida por la Segunda Sala del Tribunal Contencioso Administrativo N 1 con sede en la ciudad de Quito, dentro del juicio Nº 13742-CS y en virtud del artículo 16 de la Ley de Casación, se rechaza la demanda interpuesta por el actor. Sin costas. Notifíquese, devuélvase y publíquese.- Ff) Dr. José Suing Nagua.- Juez Nacional.- Dra. Maritza Tatiana Pérez Valencia.- Jueza Nacional.- Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo.- Juez Nacional.- Certifico.- Dra. Yashira Naranjo Sánchez.- Secretaria Relatora.