Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Informe de Seguimiento Semestral Ejercicio Económico 2014 Dirección General de Presupuesto Nacional
1. ANÁLISIS INSTITUCIONAL 1.1 Competencias El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se ocupa de la protección efectiva del trabajo humano y los derechos de los trabajadores; de procurar que las organizaciones profesionales cumplan con su misión social, vela por el establecimiento de una política general de protección al trabajador y a su familia, como consecuencia de las relaciones de trabajo o de las situaciones de infortunio en que se encuentren, atendiendo al mismo tiempo los riesgos futuros que les puedan acaecer; estudia y soluciona los problemas resultantes de las relaciones entre el capital y el trabajo, formula y dirige la política nacional en el campo del bienestar social a fin de garantizar la efectividad de la legislación y de la asistencia al costarricense, su familia y la comunidad; evacua consultas en relación con la legislación social; media y resuelve los conflictos surgidos entre empleadores y trabajadores; lleva un archivo de todos los convenios colectivos que se celebren en el país, manteniendo un estudio constante de los mismos; fija, revisa, estudia y asesora en materia de salarios mínimos en el sector privado con el fin de proteger y garantizar los derechos de las y los trabajadores y sus organizaciones, entre otras funciones. 1
1.2 Gestión financiera El siguiente cuadro muestra los datos de los recursos asignados y ejecutados al 30 de junio de 2014 con ingresos corrientes y de financiamiento (001, 280). Cuadro 1.2 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Comparativo del Monto Autorizado y Ejecutado según Partida Al 30 de junio de 2014 Partida Autorizado (Ley 9193 y Modif.) Ejecutado 2/ % Ejecución 0-Remuneraciones 13.881.173.000 5.953.860.865 42,9 1-Servicios 2.876.476.960 656.711.318 22,8 2-Materiales y Suministros 259.145.259 30.987.612 12,0 3-Intereses y Comisiones - - - 4-Activos Financieros - - - 5-Bienes Duraderos 1.001.541.320 87.324.236 8,7 6-Transferencias Corrientes 234.665.129.421 114.972.777.814 49,0 7-Transferencias de Capital - - - 8-Amortización - - - 9-Cuentas Especiales - - - SUB TOTAL 252.683.465.960 121.701.661.845 48,2 Transferencias no vinculadas 1/ 91.610.534.040 47.262.183.283 51,6 TOTAL GENERAL 344.294.000.000 168.963.845.128 49,1 1/ Incluye transferencias corrientes y de capital no vinculadas a la gestión, que son ejecutadas por los entes a los cuales se les asignaron los recursos. 2/Ejecutado: corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad por parte del órgano, independientemente de cuando se efectúe el pago de la obligación. Fuente: Elaboración propia con base en Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF). Del cuadro anterior se colige que durante el periodo analizado la institución logró ejecutar un 49,1% de los recursos que tenía a disposición, porcentaje que se encuentra dentro de un rango normal, debido a que este análisis comprende los primeros seis meses del año, no obstante, llama la atención la baja ejecución que muestran las partidas de servicios, materiales y suministros y de bienes duraderos. 2
Según informó el ministerio, entre los factores que incidieron para que se presentaran estos porcentajes están, los atrasos presentados en los pagos por alquileres de edificios, debido a que se hicieron adedum a los contratos, lo que generó demoras en los pagos, asimismo se han presentado problemas con los pagos de los alquileres de las oficinas regionales de la Dirección de Inspección debido a que el programa Asuntos de trabajo no contó con Jefatura durante un tiempo, lo que igualmente ocasionó atrasos en todos los procesos de compras de materiales y suministros. Asimismo, en el programa Pensiones y Jubilaciones, la partida bienes duraderos representa el 22,1% de su presupuesto total, superada solamente por las remuneraciones, y muestra una ejecución de un 9,8%, estos recursos en su mayoría son destinados al Sistema de Revalorizaciones Automáticas de Pensiones, en donde se dispone de 594,0 millones, de los cuales aparecen devengados solamente 58,0 millones, según se argumentó, en realidad se han gestionado en Comprared más de 358,0 millones, los que se encuentran en espera de la revisión de los productos entregados por Gobierno Digital y su debida cancelación por parte de la Dirección Financiera. La institución informó que como medidas correctivas, se ha continuado con el proceso de descentralización del pago de alquileres de forma que cada oficina regional se encargue de su cancelación, y que se están tomando las medidas necesarias para solventar los atrasos en la adquisición de suministros, para lo que se ha venido realizando un análisis y redefinición de prioridades, así como el finiquito de licitaciones que se encuentran actualmente en trámite, realizando las gestiones necesarias para adquirir los bienes y servicios que se requieran mediante convenio marco y trámite de contrataciones directas, dando un seguimiento constante a los trámites presentados, y un cumplimiento estricto a las fechas establecidas por la Proveeduría Institucional para las gestiones de compra. 2. RESULTADOS DE LA GESTIÓN En apego a la metodología de programación y evaluación presupuestaria orientada a resultados, que ha venido implementando la Dirección General de Presupuesto Nacional; los indicadores se clasifican en operativos si están formulados para medir aspectos rutinarios o cotidianos del quehacer del programa y se quedan en el ámbito de insumos/procesos; y en estratégicos (gestión/resultados) si están formulados para medir los aspectos relevantes de la institución, 3
programa o subprograma y en algunos casos generan efectos directos sobre la población a quien se brinde el bien o servicio. Los datos que aparecerán en los cuadros siguientes serán los establecidos en la Ley de Presupuesto del 2014 y sus modificaciones. Cuadro 2.1 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Cantidad de indicadores operativos y estratégicos, por tipo de indicador, según Centro de Gestión Al 30 de Junio de 2014 Centro de Gestión Asuntos de Trabajo Desarrollo y Seg. Soc. Tribunal Adm. Seg. Soc. Pensiones y Jubilac. Indicadores Operativo Estratégico 6 7 2 7-1 - 2 TOTAL GENERAL 8 17 Nota: Se consideran centros de gestión los programas presupuestarios. Fuente: Elaboración propia, clasificación realizada por la Dirección General de Presupuesto Nacional. Se concluye del cuadro anterior que el programa de Asuntos de Trabajo cuenta con un 46,1% de indicadores de tipo operativo y 53,9% de indicadores estratégicos, el programa Desarrollo y Seguridad Social posee 22,2% indicadores operativos y 77,8% de tipo estratégico; mientras que el Tribunal Administrativo de la Seguridad Social y el programa de Pensiones y Jubilaciones presentan 100% de indicadores estratégicos. La siguiente información se refiere al subprograma Empleo y Seguridad Social, que representa el centro de gestión al cual el ministerio le asignó una mayor ponderación en el ejercicio 2014. 4
Cuadro 2.2 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Porcentaje de avance y monto de recursos, según productos e indicadores estratégicos asociados Al 30 de junio de 2014 Descripción del Producto Descripción del Indicador Porcentaje de avance Recursos en millones de colones 100% 99%-81% 80%-71% 70%-1% 0% Programados 1/ Ejecutados 1/ 2/ Empleo y Seguridad Social Servicios de asesoría y capacitación a personas trabajadoras en condiciones especiales. Número de usuarios beneficiados con asesoría, promoción y capacitación en materia de derechos laborales, erradicación del trabajo infantil, discapacidad y recreación laboral. Número de personas que recibieron subsidio temporal por desempleo y que a la vez mejoraron su empleabilidad. X 3.680,0 1.102,0 X 1.472,0 441,0 Generación de empleo. Número microempresarios créditos otorgados. de con X 1.227,0 367,0 Número de microempresarios con capacitación técnica para mejorar su gestión y el funcionamiento de su microempresa. X 491,0 147,0 Servicios de Número de personas que intermediación, recibieron servicios de orientación e intermediación y información de orientación para el empleo. trabajo. X 3.610,0 1.054,0 Total de recursos 10.480,0 3.111,0 Porcentaje de ejecución 1/ Estimación realizada por la institución para el cumplimiento del indicador, basada en los recursos asignados en el Presupuesto Nacional, excluyendo las transferencias no vinculas a la gestión. 2/ El ejecutado corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación. Fuente: Elaboración propia, clasificación realizada por la Dirección General de Presupuesto Nacional. 29,7% 5
Cuadro 2.3 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Porcentaje de avance y monto de recursos, según objetivos e indicadores estratégicos asociados Al 30 de junio de 2014 Descripción del Objetivo Descripción del Indicador Porcentaje de avance Recursos en millones de colones 100% 99%-81% 80%-71% 70%-1% 0% Programados 1/ 1/ 2/ Ejecutados Empleo y Seguridad Social Generar oportunidades de empleabilidad para la inserción laboral de personas jóvenes entre 17 y 24 años de Número de jóvenes entre escasos recursos y/o 17 y 24 años que en vulnerabilidad que completaron el programa no estudian ni trabajan de empleabilidad, por por medio del medio del programa programa EMPLÉATE, EMPLÉATE. mediante la capacitación y apoyo económico durante la misma e intermediación laboral. X 60,0 40,0 Lograr la inserción Número de personas laboral de personas con discapacidad que con discapacidad con obtienen empleo base en las exigencias mediante el proceso de del mercado mediante inclusión laboral a nivel el proceso de inclusión nacional. laboral a nivel nacional. X 10,0 8,0 Total de recursos 70,0 48,0 Porcentaje de ejecución 68,6% 1/ Estimación realizada por la institución para el cumplimiento del indicador, basada en los recursos asignados en el Presupuesto Nacional, excluyendo las transferencias no vinculas a la gestión. 2/ El ejecutado corresponde al devengado que es el reconocimiento del gasto por la recepción de bienes y servicios a conformidad, por parte del órgano respectivo, independientemente de cuándo se efectúe el pago de la obligación. Fuente: Elaboración propia, clasificación realizada por la Dirección General de Presupuesto Nacional. 6
El ministerio informó que durante el período en estudio se superó la meta sobre la inclusión laboral de personas con discapacidad, esto se debió a alianzas con la Universidad Nacional, que facilitó estudiantes de último nivel de la carrera de formación para la atención de la población con discapacidad, asimismo la Agencia Alemana de Cooperación (GIZ), colaboró con el desarrollo de acciones de coordinación con las empresas contratantes, sumado a esto se visitaron 27 empresas dispuestas a formar parte de la Red de Empresas Inclusivas en el marco del Programa Empléate inclusivo, es así que compañías como Pizza Hut, Impresora Delta, Taco Bell, y Mega Súper, entre otras, han ofrecido empleo a esta parte de la población. La meta referente a los usuarios que han recibido asesoría, promoción y capacitación en materia de derechos laborales, erradicación del trabajo infantil, discapacidad y recreación laboral, fue casi superada, presentando un 92,0% de logro, las razones para este resultado radican en la puesta en práctica de una estrategia metodológica basada en focalizar las acciones hacia aquellas comunidades con poblaciones más vulnerables, sumado a que se dieron las condiciones propicias para atender todas las solicitudes, en relación con los recursos ejecutados se informa que como se basa en lo que se cancela en salarios y viáticos, al cumplirse la meta los mismos, están siendo utilizados en forma óptima. Las metas sobre el número de jóvenes que completaron el programa de empleabilidad, y número de personas que recibieron subsidio temporal por desempleo y que a la vez mejoraron su empleabilidad, alcanzaron un avance de 68,1%, se informó que se continuara trabajando para alcanzar la meta establecida al completar el año. En relación con las metas que muestran un menor avance, a saber, número de microempresarios con créditos otorgados, número de microempresarios con capacitación técnica para mejorar su gestión y el funcionamiento de su microempresa y número de personas que recibieron servicios de intermediación y orientación para el trabajo, se informa que se han presentando las siguientes limitaciones, con respecto al otorgamiento de créditos, el valor de la línea de pobreza medida por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), resulta excluyente para un significativo número de personas, por una mínima diferencia, asimismo, muchas veces las garantías que respaldan el crédito son insuficientes, el Programa Nacional de Apoyo para la Mediana y Pequeña Empresa PRONAMYPE, es un programa no asistencial, en ese sentido debe velar por la recuperación de los recursos, otra limitante radica en el modelo de canalización de los recursos, que utiliza la triangulación PRONAMYPE-organizaciones intermediarias-beneficiarios, ya que al igual que los beneficiarios, las organizaciones 7
intermediarias deben cumplir una serie de requisitos que hagan presumir la sana administración de la cartera, no obstante, es necesario utilizar este modelo en razón que la capacidad instalada del programa es muy reducida, sumado a esto están los sectores que resultan riesgos como la agricultura, los cuales son muy sensibles a los embates del clima, plagas, crisis económicas etc., además de que el programa es poco conocido. El ministerio indicó que planea tomar las siguientes medidas para subsanar el bajo avance de la meta, ampliar la cobertura del programa mediante la eliminación de la garantía hipotecaria, diseñar el modelo de fondo de contingencia, con el fin de respaldar operaciones crediticias que terminaron en una condición de incobrables, previo análisis de causas previamente comprobadas. En relación con la capacitación técnica a los microempresarios, medidas de control interno tomadas a fin de mejorar el proceso causaron disconformidad en las organizaciones intermediarias, lo que ha redundado en una disminución del interés de éstas por completar el procedimiento, aunado a que junto con el Banco Fiduciario se inició una fase de revisión de las calidades y características operativas de algunas de estas organizaciones, lo que consumió tiempo, sobre todo en los primeros meses del año, justo cuando se registran las primeras solicitudes de capacitación. Referente a la meta sobre el número de personas que recibieron servicios de intermediación y orientación para el trabajo, no se indicó si hubo limitaciones que impidieran obtener un mayor grado de avance. Con respecto a la programación presupuestaria la institución ha realizado un gran esfuerzo por enfocarse en aquellos aspectos de su quehacer que generan beneficios en la población, no obstante aún es necesario mejorar los indicadores de manera que se pueda medir por ejemplo el grado de cobertura de los servicios en una población determinada, para lograr esto es necesario que la institución elabore indicadores que muestren el porcentaje de población a la que se está cubriendo, así como cuántas de estas personas han experimentado un cambio positivo en su condición de vida, debido a las gestiones realizadas por la institución, ya sea porque lograron colocarse en algún oficio, porque se les restituyeron sus derechos, etc., aspectos en los que el ministerio tiene un papel protagónico. La información remitida por el ministerio permitió realizar el informe, no obstante, hubo carencias, tales como, la falta de inclusión de datos sobre si el avance de las algunas metas fue acorde con 8
los recursos ejecutados, asimismo, hay metas que presentan un bajo grado de avance, pero no se informa sobre las medidas a tomar para asegurar su consecución. En el informe anual 2013 se había recomendado al ministerio revisar muy bien el informe de autoevaluación antes de remitirlo a esta Dirección, ya que faltaba información, situación que se repite en el presente estudio. Con relación a los riesgos para el cumplimiento anual de las metas programadas, se debe dar seguimiento a las metas sobre el número de microempresarios con capacitación técnica y con créditos otorgados, debido que presentan un bajo grado de avance y también dependen de la coordinación con otras instituciones. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Al 30 de junio de 2014 Información general del Programa o Subprograma Subprograma Empleo y Seguridad Social Propósito del subprograma Promover procesos de movilidad social, fomentando la empleabilidad de la fuerza de trabajo costarricense y desarrollando mecanismos de protección de la población trabajadora en condición especial, con el fin de mejorar su calidad de vida. Presupuesto del subprograma 10.548.664.000 Porcentaje ejecutado del presupuesto 29,9 Período de seguimiento Enero a junio de 2014 Fuente de Información Informes de autoevaluación realizados por las instituciones y análisis realizado por la DGPN. 9
3. OBSERVACIONES Y RECOMENDACIONES En el Informe de Evaluación Anual 2013, no fue posible evaluar la meta sobre la reducción del trabajo infantil y adolescente, en razón de que los datos para medirla serían aportados por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de ese año, y estarían listos hasta junio de 2014, por lo que se le solicitó a la institución comunicar en este estudio, sobre el resultado obtenido. La meta planteaba una reducción de 40,0% en este tipo de trabajo, según se informó la encuesta para 2013 registra en trabajo infantil 27.985 niños, niñas y adolescentes, la línea base era 113.523 personas menores edad trabajando, lo cual da como resultado una reducción de un 75,3%, alcanzado la meta propuesta. Adicionalmente, en razón de que se había reportado el desarrollo del sistema de revalorización de pensiones en un 100,0% se solicitó explicar las razones por las que no se alcanzó la meta sobre la revalorización del 40,0% de pensiones del régimen de Hacienda durante el 2013, según explica la institución lo que se había logrado en su totalidad era la primera fase del proceso, que aún faltaba la última etapa del desarrollo, que era de pruebas y ajustes, asimismo se informa que hasta el momento no ha sido posible poner en marcha este sistema, en razón que se realizaron pruebas de revalorización masiva, de las que se concluye que es necesario revisar tanto los datos levantados, las fórmulas que el sistema utiliza como insumo y los índices salariales, asimismo, las jefaturas de la Dirección Nacional de Pensiones han visualizado la necesidad de que la revalorización masiva se realice en forma gradual y progresiva, aunado a que la Tesorería Nacional está solicitando un nuevo requerimiento lo que implica nuevos ajustes en el sistema. Con respecto a la información financiera debe remitirse a nivel institucional, no por programa o subprograma y mejorar su calidad, incluir en forma pormenorizada las medidas que se van a tomar para mejorar el porcentaje de ejecución, no limitarse a mencionar que se van a tomar medidas, asimismo consignar las disposiciones correctivas que se van a tomar en los casos de que las metas presenten bajo porcentaje de avance. Por lo anterior, y con el propósito de que la información suministrada por el ministerio sea lo más completa posible, se solicita que se revise de manera detallada, si todo lo que se le está solicitando en el instrumento para la elaboración del informe de autoevaluación se está incluyendo en el mismo. 10