CORTE NACIONAL DE JUSTICIA DEL ECUADOR SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO JUEZA PONENTE: DRA MARITZA TATIANA PÉREZ VALENCIA ACTOR: MARIO NEPTALÍ BAUTISTA POLANCO DEMANDADO: MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL (RECURRENTE) Quito, 21 de junio de 2013.- Las 11h16.- VISTOS: En virtud de que la Jueza y los Jueces Nacionales abajo firmantes, hemos sido debidamente designados por el Consejo de la Judicatura de Transición, mediante Resolución No 004-2012 de 25 de enero del 2012; y, el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, mediante Resoluciones Nº 1-2012 de 30 de enero, Nº 4-2012 de 8 de marzo y Nº10-2012 de 29 de agosto de 2012, nos designó para integrar esta Sala Especializada; y conforme el acta de sorteo que consta en la secretaría de esta Sala, somos competentes y avocamos conocimiento de la presente causa, conforme el artículo 1 de la Ley de Casación y el artículo 185 del Código Orgánico de la Función Judicial.--------------------------------------- I.- ANTECEDENTES 1.1.- El Sr. Miguel Carvajal Aguirre, Ministro de Defensa Nacional en conjunto con el Dr. Santiago Salinas Coordinador General Jurídico del referido Ministerio, y el Ab. Marcos Arteaga Valenzuela Director Nacional de Patrocinio de la Procuraduría General del Estado interponen recurso de casación en contra de la sentencia de 2 de mayo de 2012 a las 11h33, expedida por la primera Sala del Tribunal Contencioso Administrativo N 1, con sede en la ciudad de Quito, dentro del juicio de Impugnación N 20573-2009.-----------------------
1.2.- El Ministro de Defensa fundamenta su recurso en las causales primera y tercera del Art. 3 de la Ley de Casación. Indica que las normas de derecho infringidas son: Art. 226 de la Constitución de la República; Considerando Tercero, inciso primero del Art. 8 del Mandato Constituyente N 2; Resolución 45 del Consejo de la Judicatura; Art. 48 y la Disposición General Segunda de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público (LOSCCA), Arts. 94 y 100 del Reglamento a la LOSCCA y Art. 68 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva. Respecto a la causal primera señala que existe falta de aplicación del Art. 48 literal a), y Disposición General Segunda de la LOSCCA vigente en la fecha de la litis, de los Arts. 94 y 100 del Reglamento de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público vigente a la fecha de la liquidación, errónea interpretación de las disposiciones contempladas en el Considerando Tercero, inciso primero del Art. 8 del Mandato Constituyente N 2, que la cesación definitiva del servidor público se dio por renuncia voluntaria formalmente presentada y en observancia del Decreto Ejecutivo N 1484 publicado en el Registro Oficial N 497 de 30 de mayo de 2008, en su Art. 8, se procedió a realizar la liquidación fundamentándose en la Disposición General Segunda de la LOSCCA norma que no ha sido considerada por la Sala; que la SENRES a través de Oficios manifestó que el Art. 8 del Mandato Constituyente N 2 establece los techos de pago que se deben considerar para las liquidaciones e indemnizaciones para las instituciones que se encuentren bajo el régimen de la LOSCCA y conforme lo establece la Disposición Segunda de la mencionada ley, que tampoco el Tribunal ha tomado en consideración el Art. 68 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo, que existe falta de aplicación de los Arts. 94 y 100 del Reglamento de Aplicación de la LOSCCA, ya que la Sala no ha tomado en cuenta que debido a la extinción de la Junta de Defensa Nacional, el Ministerio de Defensa solicitó a la SENRES se indique el monto de indemnización para el caso de supresión de puestos, cumpliendo de esta manera con la ley y brindando una indemnización justa y legal a los servidores públicos que salían de Institución, el recurrente señala que existe falta de aplicación del Art. 100 del Reglamento de la LOSCCA ya que el actor recibió el pago de sus indemnizaciones antes de que el término concluyera, que al respecto la Sala ha manifestado que inexplicablemente el Ministerio de Defensa Nacional sin justificación alguna ha incumplido una obligación legal y moral que es el pago de la indemnización
correspondiente, señala que tal aseveración deja en total indefensión al Ministerio de Defensa que ha cumplido estrictamente con la normativa del Art. 226 de la Constitución de la República, que existe errónea interpretación de las disposiciones contempladas en el considerando tercero, inciso primero del Art. 8 del Mandato Constituyente N 2 al ordenar el máximo de las indemnizaciones, confundiéndose con el inciso segundo del mismo artículo, que el Mandato Constituyente N 4 también ratifica la liquidación efectuada por el Ministerio de Defensa, que también existe errónea interpretación de la aplicación del Mandato 2 relacionado a la indemnización de la Función Judicial, contemplada en la Resolución del Consejo de la Judicatura N 45 pretendiéndose aplicar lo relacionado a la indemnización de la Función Judicial, cuando el demandante era parte de la extinta H. Junta de Defensa Nacional y luego del Ministerio de Defensa Nacional y no de la Función Judicial. En relación a la causal tercera el recurrente señala que existe aplicación indebida de los preceptos jurídicos aplicables a la valoración de la prueba en lo que respecta al Oficio AN-PPC-LMS-MA-0819 del 30 de noviembre de 2010 de carácter vinculante emitido por la Comisión Especializada Permanente de Participación Ciudadana y Control Social, que conllevó a una inaplicación de la Disposición General segunda de la LOSCCA ya que se solicitó a la Sala la aclaración correspondiente para que indique cual es el fundamento legal o constitucional para otorgar a un simple oficio el carácter vinculante, aclaración que no es contestada porque evidentemente no existe fundamento alguno que ampare la Resolución del Tribunal, argumenta que el Ministerio de Defensa ha actuado en apego de los Arts. 226 de la Constitución de la República y 52 de la LOSCCA, el recurrente alega que existe falta de aplicación de los preceptos jurídicos a la valoración de la prueba en lo que respecta a los oficios SENRES RH-2009-00003768 de 18 de mayo de 2009 y SENRES-FI-2009-0005371 de 16 julio de 2009 emitidos por la SENRES, lo que conllevó a la inaplicación de la Disposición General Segunda de la LOSCCA; indica que las pruebas deben ser valoradas bajo un sistema de sana crítica, que en base a los oficios antes mencionados se procedió al pago de la indemnización, éstos no han sido valorados ni apreciados en la sentencia, manifiesta que al respecto existen varios fallos emitidos por la Ex Corte Suprema de Justicia que se refieren a la aplicación de las liquidaciones de diferentes Instituciones del Estado con fundamento de lo que disponía la Disposición General Segunda de la LOSCCA; Resolución 349-2009 N. 144-2007 José Miguel Meneses Cevallos vs Superintendente de Bancos y Seguros y Procurador General del Estado.
------------------------------------------------ 1.3.- En lo que concierne al recurso planteado por el Procurador General del Estado indica que las normas de derecho infringidas son: Art. 229 de la Constitución de la República, Art. 8 del Mandato Constituyente N 2, Art. 48 letra c) y Segunda Disposición General de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público, Art. 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Disposición Especial Cuarta de la Ley Orgánica de la Función Legislativa. El recurrente fundamenta su recurso en la causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación en lo referente a la falta de aplicación del Art. 229 de la Constitución de la República, errónea interpretación del Art. 8 del Mandato Constituyente N 2, aplicación indebida del Art. 3 inciso segundo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, falta de aplicación del Art. 48 letra c) y la Segunda Disposición General de la LOSCCA, errónea interpretación del criterio vinculante del Procurador General del Estado, falta de aplicación de la Disposición Especial Cuarta de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, el recurrente manifiesta que la Sala yerra cuando atribuye al inciso tercero del Art. 3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa el alcance para respaldar la impugnación de una liquidación de haberes ya que la liquidación no es un acto administrativo sino que se deriva de una resolución previa en la que se expresa la voluntad de la administración, que existe errónea interpretación del Art. 8 del Mandato Constituyente N 2 que en él se determina el límite máximo del salario a considerarse y el límite hasta el que puede ascender el monto total a reconocerse pero no establece un monto fijo del salario en base al cual deba realizarse el cálculo como equivocadamente interpreta la Sala obligando un pago que no tiene sustento jurídico, manifiesta que existe falta de aplicación de los Arts. 229 de la Constitución de la República y; 48 letra c) y la Segunda Disposición General de la LOSCCA al concluir que el Ministerio de Defensa ha incumplido con una obligación legal y moral sin tener en cuenta que se le efectuó la indemnización que por ley le correspondía, señala que la falta de aplicación de estas normas era de fundamental importancia para dilucidar la controversia, alega errónea interpretación del criterio vinculante del Procurador General del Estado al haber tomado la Sala una parte de ese documento para fundamentar su decisión modificando el contenido sustancial del análisis del Procurador General del Estado la misma que llevó a los Jueces a afirmar que el Ministerio de Defensa ha incumplido sin justificación la obligación de la indemnización que por ley le
corresponde al ex servidor público adicionalmente manifiesta que existe falta de aplicación de la Disposición Especial Cuarta de la Ley Orgánica de la Función Legislativa debido a que: Los jueces fundamentan la sentencia invocando una sentencia de la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Nacional de Justicia para afirmar que por el principio de Supremacía legal la Disposición Transitoria Segunda de la LOSCCA se haya subordinado al texto del artículo 8 del Mandato Constituyente No. 2.. ----- 1.4.- Mediante auto de 25 de marzo de 2013, el Tribunal de Conjueces de la Sala admite a trámite el recurso presentado por el Ministro de Defensa Nacional conjuntamente con el Coordinador General Jurídico del referido Ministerio, únicamente por la errónea interpretación del inciso primero del artículo 8 y del Considerando Tercero del Mandato Constituyente Nº 2, y en cuanto al recurso presentado por la Procuraduría General del Estado lo admite por la errónea interpretación del artículo 8 Mandato Constituyente Nº 2, En virtud de ello, se dispuso que se corra traslado a la parte contraria por un término de 5 días. Dentro del término dispuesto, la parte actora presenta su contestación en los siguientes términos: Sostiene que debe rechazarse este Recurso de Casación por el cual solicita que se analicen aspectos inherentes a la prueba que solo tiene competencia de conocer el Tribunal de Instancia más no el Tribunal de Casación que al respecto se han reiterado fallos que constituyen jurisprudencia obligatoria al tenor del Art. 19 de la Ley de Casación, que la sentencia recurrida se halla tutelada por una norma jerárquica superior como es el Mandato Constituyente N 2, que en relación a lo argumentado por el Procurador General del Estado en el Oficio N PGE 003798 de 2 de octubre dispone que el Mandato mencionado prevalece sobre el instructivo de aplicación de dichos mandatos de la SENRES, que la pretensión del Ministerio de Defensa así como el del Procurador General es la de causar daño a los ex funcionarios de la H. Junta de Defensa Nacional. Pedidos los autos para resolver, se considera.---------------------------------------------------------------------- II.- ARGUMENTOS QUE CONSIDERA LA SALA ESPECIALIZADA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE NACIONAL DE JUSTICIA 2.1.- Validez: En la tramitación de este recurso extraordinario de casación, se han observado las solemnidades inherentes a esta clase de impugnaciones, y no existe nulidad alguna que declarar.
------------------------------------------------------------------------------------- 2.2.- Determinación de los problemas jurídicos a resolver: La Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia examinará si la sentencia, impugnadas por el recurrente tienen sustento legal y para ello es necesario determinar lo siguiente: --------------------------------------------------------------------------------------------------- A) La sentencia dictada por el Tribunal de instancia incurre en la causal primera del Art. 3 de la Ley de Casación, al supuestamente existir una errónea interpretación del artículo 8 Mandato Constituyente Nº 2?---------------------------------------------------------------------------- III.- MOTIVACIÓN Y RESOLUCIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO 3.1.- En primer lugar, hay que señalar que la casación es un recurso extraordinario que tiene como objetivo la correcta aplicación e interpretación de las normas de derecho sustanciales como procesales dentro de la sentencia del inferior, teniendo como impedimento la revaloración de la prueba, criterio que ha sido puesto de manifiesto en varios fallos de la Sala.----------------------------------------------------------------------------------- 3.2.- Planteadas las problemáticas a resolver, esta Sala considera: Respecto a la causal primera, es pertinente señalar lo que manifiesta el Doctor Santiago Andrade Ubidia en su libro La Casación Civil en el Ecuador: La causal primera del artículo 3 contiene la llamada violación directa de la ley sustantiva o de los precedentes jurisprudenciales obligatorios en la sentencia recurrida, que haya sido determinante en su parte resolutiva. Sobre el tema la Primera Sala de lo Civil y Mercantil ha dicho: Se trata de la llamada transgresión directa de la norma legal en la sentencia, y en ella no cabe consideración respecto de los hechos, pues se parte de la base que es correcta la apreciación del Tribunal ad-quem sobre el valor de los medios de prueba incorporados al proceso, por lo que corresponde al Tribunal de Casación examinar a base de los hechos considerados como ciertos en la sentencia, sobre la falta de aplicación, aplicación indebida o errónea interpretación de los artículos citados por el recurrente. ---------------------------------------------------------------------------------------- 3.3.- En relación a la problemática planteada en el punto 2.2 de la presente sentencia, esta Sala
considera pertinente señalar que, en el caso que nos ocupa, el Mandato Constituyente Nº 2 emanado de la Asamblea Nacional Constituyente, no creó un derecho a favor de los servidores públicos, más bien tuvo como propósito eliminar las desigualdades entre las personas, estableciendo montos máximos para pagar en concepto de indemnizaciones por supresión de partidas, renuncia voluntaria o retiro voluntario para acogerse a la jubilación, criterio señalado por esta Sala en las resoluciones 007-2013, 011-2013, 049-2013, 050-2103, 102-2013, y 108-2013 y por la Corte Constitucional en la sentencia Nº 004-SAN-CC. En este sentido es claro que la sentencia emitida por la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo Nº 1, comete un error luego de señalar, únicamente una serie de informes para concluir que: ( ) el Ministerio de Defensa Nacional, sin justificación alguna, ha incumplido con una obligación legal y moral de pagar al ex servidor, lo que realmente y por ley le corresponde como indemnización, ( ), y disponiendo en sentencia que ( ) el señor Ministro de Defensa Nacional ordene el pago de la diferencia que resulte entre el valor ya cancelado al ex servidor y el valor límite máximo fijado por el Art. 8 de Mandato Constituyente Nº 2 vigente a la fecha de dicho pago, calculado con el valor de USD $ 1.526 por cada año de servicio ( ), por cuanto el Mandato Constituyente, como se señaló ut supra, no establece montos fijos sino valores mínimos y máximos a percibir por parte de los servidores públicos y el señalar que el Ministerio de Defensa Nacional debe ordenar el pago de la diferencia que resulte entre el valor ya cancelado al ex servidor y el valor límite máximo al actor, es concluir erróneamente que el máximo establecido en el Mandato Constitucional, es un monto fijo por concepto de indemnizaciones y liquidaciones a favor de los servidores públicos. Por lo señalado es claro que en el presente caso se configura una errónea interpretación del artículo 8 del Mandato Constituyente Nº 2. En consideración a lo expuesto, no es meritorio analizar las demás alegaciones expresadas por el recurrente. ------------------------------------- IV.- DECISIÓN Por las consideraciones expuestas, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional, ADMINISTRANDO JUSTICIA, EN NOMBRE DEL PUEBLO SOBERANO DEL ECUADOR, Y POR AUTORIDAD DE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, expide la siguiente: -------------------------------------------------------------------
SENTENCIA Se casa la sentencia recurrida y se rechaza la demanda. Notifíquese. Sin costas, devuélvase y publíquese. ff) Dr. José Suing Nagua.- Juez Nacional, Dra. Maritza Tatiana Pérez Valencia.- Jueza Nacional, Dr. Álvaro Ojeda Hidalgo.- Juez Nacional. Certifico: Dra. Yashira Naranjo Sánchez.- Secretaria Relatora.