Lineamientos Estratégicos del BCIE para Panamá ( ) Banco Centroamericano de Integración Económica

Transcripción

1 Lineamientos Estratégicos del BCIE para Panamá ( ) Banco Centroamericano de Integración Económica

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3 Lineamientos Estratégicos del BCIE para Panamá ( )

4 Este documento ha sido elaborado por la Oficina del Economista Jefe. Se realizaron visitas de campo en el país, así como reuniones con personas del más alto nivel del Gobierno de Panamá. Asimismo, se recibieron insumos y retroalimentación de la Dirección por Panamá, del Comité de Estrategia, la Administración Superior, la Gerencia de Países y Proyectos y de varios funcionarios de las diferentes dependencias del Banco.

5 Índice Siglas y Acrónimos 5 Resumen Ejecutivo 6 Introducción 9 Capítulo 1: Contexto Social y Económico de Panamá Contexto social Contexto económico Sector real Sector externo Sector fiscal Sector financiero 15 Capítulo 2: Síntesis de la Visión Nacional de Desarrollo de Panamá Políticas y estrategias de desarrollo de la última década Plan estratégico de gobierno Estrategia para el crecimiento económico Estrategia social Marco institucional 19 Capítulo 3: Cooperación Internacional en Panamá Contexto de la banca de desarrollo en Panamá Proyectos significativos aprobados por el BCIE Áreas estratégicas que el BCIE debería priorizar en Panamá Energía Infraestructura productiva Potenciales áreas de intervención Alineamiento de la cooperación multilateral y sinergias 28 Capítulo 4: Riesgos, Amenazas y Previsiones Evaluación del riesgo Previsiones y vías de impacto en el desarrollo del BCIE en Panamá 32 Bibliografía 35

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7 Siglas y Acrónimos BCIE: Banco Centroamericano de Integración Económica BID: Banco Interamericano de Desarrollo BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BM: Banco Mundial BEI: Banco Europeo de Inversiones CSS: Caja del Seguro Social CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe DR-CAFTA: Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement E.E.U.U.: Estados Unidos de América FMI: Fondo Monetario Internacional GGGR: Global Gender Gap Report IDH: Índice de Desarrollo Humano IED: Inversión Extranjera Directa IFI: Instituciones Financieras Intermediarias IPC: Índice de Precios al Consumidor JBIC: Japan Bank for International Cooperation ODE: Oficina de Evaluación BCIE ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio OMS: Organización Mundial de la Salud ONG: Organización no Gubernamental OPEC: Organization of the Petroleum Exporting Countries PEA: Población Económicamente Activa PIB: Producto Interno Bruto PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPP: PIB per cápita poder adquisitivo RICAM: Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas SINAPACTI: Sistema Nacional de Planificación y Administración de la Cooperación Internacional UE: Unión Europea WEF: World Economic Forum 5

8 Resumen Ejecutivo En la última década, Panamá registró un crecimiento económico promedio en torno al 6.4%, mientras que su inflación redondeó el 3.0%. El país ha sido calificado como una de las economías de mayor y más rápido crecimiento en América Latina, con un alto vínculo con el mercado de Estados Unidos y con una alta relación con la dinámica del comercio mundial. En ese sentido, se espera que para los próximos años tal comportamiento se mantenga con una tasa creciente, sobre todo por el proyecto de expansión del Canal de Panamá, reforzado con políticas complementarias orientadas a la reducción de la pobreza y de la desigualdad, así como el aumento de la competitividad del sector privado y el acceso a la educación, a la tecnología e innovación y al capital y un manejo eficiente de los recursos económicos del país. El Gobierno actual ha creado el Plan Estratégico de Gobierno con dos componentes principales: el impulso y la sostenibilidad del crecimiento económico, y el desarrollo social. El objetivo fundamental del área de impulso y la sostenibilidad del crecimiento económico es preparar a Panamá para enfrentar los nuevos retos después de una década de rápido crecimiento y de haber superado una crisis económica financiera internacional, en el ámbito social, se establecen ejes prioritarios tales como: la formación de capital humano y la inclusión social. Cada una de estas derivaciones presenta de forma concreta políticas, actividades, indicadores y una cuantificación económica de las metas propuestas, así como la definición de un proceso de complementariedad entre ambas. En el año 2007, el BCIE inició operaciones en Panamá 1, y a la fecha se han aprobado en el país cerca de US$51.6 millones. Las intervenciones han sido dirigidas a proyectos ubicados en el sector privado en proyectos tales como el Hidroeléctrico Changuinola por US$26.6 millones y el Proyecto Barro Blanco con un monto cercano a los US$25.0 millones. 2 Es válido acotar que para septiembre del 2011, el BCIE había desembolsado cerca de US$26.6 millones para el país. Para poder orientar de manera consistente los esfuerzos del BCIE en el país, se han definido los lineamientos estratégicos del Banco para Panamá. Su objetivo es brindar un marco de acción a la actividad de la Institución, mediante la identificación de áreas de focalización que optimicen los efectos generados sobre sus respectivos procesos de desarrollo, enmarcados en los preceptos y ejes definidos en su estrategia institucional Los criterios que determinan cuáles son las áreas por intervenir se fundamentan en el Plan Estratégico de Panamá ( ), las prioridades delimitadas por el Gobierno y expresadas a la entidad, y la reciente experiencia que el Banco ha desarrollado en el país. El BCIE orientará sus esfuerzos en dos áreas de focalización: (1) infraestructura productiva y (2) energía. El BCIE estimada aprobar un valor indicativo máximo (cupo máximo) correspondiente al país, determinado por la exposición del BCIE en cada uno de los países regionales no fundadores, es decir un monto indicativo cercano a los US$240.0 millones 3,4 para el período Es importante valorar que tal marco operativo no excluirá el apoyo del Banco a inversiones en industrias de carácter regional o de interés para el mercado centroamericano, que contribuya a incrementar los bienes disponibles para intercambio centroamericano o para este y el sector exportador; inversiones en el sector agropecuario, el financiamiento de empresas que requieran ampliar o rehabilitar sus operaciones, o el desarrollo 1 Panamá fue incorporado como país regional no fundador del BCIE en el año El acuerdo a la resolución No. AG-11/2004 menciona que de conformidad con el Artículo 2 del Convenio Constitutivo, el BCIE podrá atender programas o proyectos que tengan por objeto promover la integración económica y el desarrollo económico y social equilibrado de los países fundadores. 2 Como antecedente a dichas intervenciones es válido apuntar que el BCIE hizo aprobaciones orientadas al sector agrícola y financiero en el país. 3 Sujeto a supuestos, tales como un nivel de adecuación de capital del 40.0% en el año 2014, el esquema de capitalización del Banco y un margen de utilidades del 8.0% entre otros. 4 Este monto incluye los US$51.6 millones ya aprobados. 6

9 social de los países centroamericanos que incida en el proceso de integración de la región centroamericana. El monto de aprobaciones indicativas definidas por el BCIE representa entre el 1.8% 5 del valor total de recursos económicos estimados por el país en el Plan Estratégico de Gobierno ( ). Es válido apuntar que en el marco de priorizaciones antes descritas y el financiamiento disponible, el BCIE espera promover en el país una mejora en las iniciativas de infraestructura estratégica en apoyo a la actividad económica, el fortalecimiento del comercio intra y extra regional, la integración del sector energético, así como la profundización de redes de financiamiento, y la mejora de la infraestructura social. Todo ello, con la finalidad de garantizar la integración económica y social del país con la región y acelerar el desarrollo. La implementación de la estrategia está sujeta a la evolución de factores internos y externos Los objetivos y metas planteadas en estos lineamientos estratégicos constituyen el marco de acción establecido por la Institución para el país; no obstante, dependen de la reducción a la exposición de riesgos tales como: (1) la política interna del país, especialmente por el lado de la gestión pública y el cumplimiento de las metas de crecimiento económico establecidas. (2) A nivel externo, riesgos como el efecto del aumento en el precio de los commodities, las contracciones económicas o desastres naturales, que afecten el desenvolvimiento económico, e incidan de forma directa en el alcance del objetivo antes planteado. Y (3) los propios riesgos que el BCIE afronta, como la exposición a nuevas crisis internacionales que dificulten el proceso de capitalización, así como el propio nivel de competitividad de la Institución, son aspectos por considerar. El Banco está comprometido con la evaluación y el monitoreo del comportamiento de las variables externas e internas que afecten al país y a los lineamientos estratégicos. El BCIE monitoreara el nivel de incidencia que las variables externas e internas puedan tener en el desarrollo de sus intervenciones, definiendo alternativas que permitan garantizar el buen desempeño de las operaciones en el país. Aunado a ello, el BCIE cuenta con el marco de evaluación de las Estrategias de País, cuyo objetivo es medir su grado de avance (grado de implementación) y generar lecciones aprendidas que contribuyan a una mejor materialización de los resultados de desarrollo buscados por el Banco en cada país. 5 El documento Plan Estratégico de Panamá , que constituye el marco de planificación del país, estima que las necesidades de financiamiento serán del orden de los US$13,595.9 millones para el período en cuestión. 7

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11 Introducción Panamá cuenta una extensión territorial de 75,512 km 2 y con una población cercana a los 3.4 millones de habitantes. El ingreso per cápita es de US$7,592.5, por lo que es considerado un país de ingreso medio alto. Es válido mencionar que el dinamismo de la economía del país está fundamentado en tres áreas de servicio: el Canal, la Zona Libre de Colón y el centro bancario internacional, y es notable rescatar que el país es calificado como una de las economías más dinámicas y estables de la región latinoamericana. Por tales razones, el Gobierno actual está comprometido en mantener tal dinamismo económico observado, por lo que sostener una política de ahorro y un balance fiscal que permitan expandir los programas de inversión, disminuir la deuda total y generar un fondo para reforzar y hacer frente a las variaciones críticas del mercado local e internacional, así como la mejora en las condiciones de vida de los habitantes, son tareas que están siendo llevadas a cabo. Por lo antes mencionado, se ha puesto en marcha el Plan Estratégico de Gobierno , que cuenta con una estrategia económica y una social, así como una programación financiera y un plan de inversiones públicas, de forma que se presenten medidas concretas para ser ejecutadas con miras a lograr los objetivos de crecimiento económico, disminución de la pobreza y una mejor distribución de la riqueza generada en el país, elementos de suma importancia para garantizar el buen dinamismo económico observado hasta ahora. En concordancia con esta propuesta, el BCIE ha diseñado un conjunto de lineamientos estratégicos que tienen como finalidad apoyar al país por medio de una serie de intervenciones en los sectores y áreas que han sido priorizadas por este, y que están en consonancia con la visión, los objetivos y las metas de la entidad clarificadas en su propia estrategia institucional. En ese sentido, se enfatizan dos segmentos importantes en los que el Banco puede intervenir y dar su apoyo al Gobierno. Estas áreas son las de infraestructura productiva y energía, o que garantizará el éxito de sus intervenciones en el país, maximizará su impacto, generará sinergias y complementariedades con otras instituciones y asegurará la armonización de los esfuerzos para apoyar esta nación. Para su mejor lectura, este documento se divide en cuatro secciones. La primera detalla el contexto del país, en el cual se enuncia el comportamiento de las principales variables económicas y sociales; además se detallan el comportamiento histórico y las perspectivas de mediano plazo. En el segundo capítulo, se identifica el comportamiento histórico del país, respecto a los planes de Gobierno, así como la definición de su plan estratégico actual, sus objetivos, ejes, áreas de intervención e instituciones responsables. Seguidamente, se cuenta con la definición del comportamiento de la cooperación internacional, se definen además los espacios de posible intervención por parte del BCIE, y las sinergias que podrán existir con los demás cooperantes. Para finalizar, se presenta el conjunto de los riesgos que puedan afectar la buena consecución de la misma y los indicadores de impacto asociados a las intervenciones descritas en estos lineamientos estratégicos. 9

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13 Capítulo 1: Contexto Social y Económico de Panamá 1.1 Contexto social Panamá ha sido clasificada entre las economías de mayor y más rápido crecimiento en América Latina, con un alto vínculo con el mercado de Estados Unidos y con una alta relación con la dinámica del comercio mundial. El país cuenta con un ingreso per cápita de US$13,090 con una población cercana a los 3.4 millones de habitantes. 6 Asimismo, es un país con una esperanza media de vida de años, importantes niveles de educación y acceso a servicios al ser comparadas con la región centroamericana. Sin embargo, a pesar del importante crecimiento económico mostrado a lo largo de su historia y de forma directa en la última década 8, la pobreza relativa representa el 32.7% de la población total, mientras la pobreza extrema es del 14.4%. 9 Por el lado de la desigualdad y distribución del ingreso, las estimaciones más recientes dejan ver que persisten elevados niveles en la concentración del ingreso con un valor del coeficiente de Gini cercano al 0.52 en ,11 En términos de desarrollo humano, entre 1980 y 2010, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Panamá aumentó en promedio en 0.12% anualmente, pasando de al valor actual de 0.755, sobre todo por las inversiones del país en sectores como educación, salud y acceso a servicios. De acuerdo con los resultados obtenidos, Panamá es considerado un país con desarrollo humano alto desde Vale mencionar que los datos calculados para todas las regiones del mundo han ido aumentando progresivamente a lo largo del tiempo, aunque todos han experimentado períodos de crecimiento más lento y/o deterioro. Cuadro 1.1: Índice de Desarrollo Humano 2010 País Rango IDH Valor IDH Esperanza de Vida al Nacer (años) Nivel de Escolaridad de Adultos Nivel de Escolaridad Promedio PIB per Cápita (PPP $) Índice de PIB Chile , Panamá México , Costa Rica , República Dominicana , El Salvador , Honduras , Nicaragua , Guatemala , Fuente: PNUD, Informe de Desarrollo Humano Oficina Nacional de Estadísticas (ONE). 7 PNUD. Índice Nacional de Desarrollo Humano. Actualización Estadística Una Economía Dual en Transición, Banco Mundial, 20 de julio, ENV La contribución de la inequidad salarial al nivel de concentración total es de 82.3% en Estrategia de alianza con el país para la República de Panamá. 11

14 En términos de la protección social en el país, los asegurados cotizantes representaron el 26.2% de la población total y el 40% de la población protegida. Por otro lado, la seguridad social cubre un 4.4% de población pensionada con respecto a la población total y un 6.7% en relación con la población protegida. Es importante mencionar que la población derechohabiente incluye no solo al individuo que cotiza activamente, sino también a la esposa o compañera, los hijos, madres y padres y al esposo inválido. Por cada jubilado o pensionado hay cinco trabajadores solidarios con él, y por cada cotizante activo, hay un promedio de tres dependientes o beneficiarios. Por el lado de la equidad de género, el país muestra algunos avances con un ambiente más favorable para la incorporación de la mujer al mercado laboral y la actividad productiva. El ingreso laboral de las mujeres, en iguales condiciones laborales y capacidades, representa aproximadamente el 86.4% del salario promedio devengado por los hombres. 12 Según datos del World Economic Forum, a nivel de matrícula para los ciclos educativos, las mujeres presentan valores similares a los mostrados para el caso de los hombres, así como en las oportunidades que estas tienen para ser incluidas en la participación económica. No obstante, en el tema de participación de la mujer en temas políticos, es uno de los más bajos de la región, por lo que una de las metas importantes es motivar su incorporación en la vida política del país. País Cuadro 1.2: Índice Global de Desigualdad de Género 2010 Cuadro 1.2 Índice Global de Desigualdad de Género 2010 Índice de Posición en Índice de Participación el Rango Alcance Económica y (1 a 134) Educacional Oportunidades Índice Global de Desigualdad de Género Índice de Salud y Supervivencia Índice de Participación Política Costa Rica Nicaragua Panamá Honduras Rep. Dominicana El Salvador Belice Guatemala Fuente: World Economic Forum, The Global Gender Report 2010, Country Profiles 1.2 Contexto económico Sector real Durante la mayor parte de la última década, el crecimiento de la economía panameña mostró una evolución sólida y sostenida, logrando alcanzar una tasa de crecimiento promedio de 6.3%. Este robusto desempeño fue particularmente influenciado por los masivos flujos de inversión, tanto públicos como privados, en actividades vinculadas a los sectores transporte y comunicación, construcción y actividades conexas al Canal. Este impulso permitió a Panamá consolidar una tendencia de crecimiento con tasas superiores al 7.0%, al menos durante los cinco años previos a la erupción de la crisis internacional. Adicionalmente, se observó un reposicionamiento del sector servicios, el cual permitió incrementar el aporte al PIB a niveles superiores al 74.0% del total; en detrimento de la proporción del sector primario. En 2010, el mejoramiento de las condiciones internaciona- 12 New Century, Old Disparities Gender and Ethnic Wage Gaps in Latin America. 12

15 les, la reactivación de la demanda agregada y el flujo de inversión permitieron que el crecimiento económico se presentara entre los mejores de la región (7.5%). La pujante dinámica fue derivada de una serie de megaproyectos conocidos como los imperdonables de la administración Martinelli, dentro de los cuales destacan la expansión del Canal, la construcción del metro y la ampliación de los corredores. La estimación del crecimiento económico por parte del FMI para el año 2011 es cercana al 7.4%. Por el lado de las presiones inflacionarias, se han mantenido en un rango bajo durante los últimos años, lo que en parte ha sido determinado por la dolarización de la economía. 13 En el pasado reciente, la amplia variabilidad en los precios internacionales del petróleo y commodities exacerbó la presión en los precios domésticos, incidiendo de forma directa en rubros como los alimentos y bebidas, transporte, vivienda, agua, electricidad y gas, componentes que en conjunto explicaron cerca del 70.0% de esta alza. Al cierre de 2010, el IPC nacional urbano reportó un incremento de 3.5% en términos interanuales. Este aumento fue generalizado en todos los componentes, entre ellos bienes y servicios (6.8%), transporte (5.6%), vestido y calzado (4.3%), alimentos y bebidas (4.0%), entre otros. Mientras, la proyección del comportamiento de esta variable para el año 2011, según el FMI, presume un cierre en torno al 5.7%. Figura 1.1: Crecimiento del PIB e Inflación (Porcentajes) * Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censo * Estimación FMI. Sep WEO. PIB Inflación Sector externo A lo largo de la última década, el comercio exterior se ha consolidado como uno de los motores de crecimiento de la economía panameña. Por un lado, las exportaciones han sido motivadas por los servicios del Canal de Panamá, servicios de turismo y las ventas de la Zona Libre de Colón. Mientras tanto, las importaciones se han concentrado en bienes de consumo y de capital. El crecimiento de las exportaciones de bienes y servicios reflejó la tendencia creciente que se venía gestando desde años, lo que propició una tasa de expansión de 16.8%, principalmente debido al mejor desempeño del componente de servicios (19.6%). La dinámica de este segmento se fundamentó en el aumento de ingre- 13 Se utiliza la serie del IPC con año base

16 sos por parte de la gestión del Canal (24.6%), el cual fue determinado tanto por el aumento en los peajes como en los volúmenes de carga. Adicionalmente, el mejor resultado de las reexportaciones de la Zona Libre de Colón (15.6%) dio un aporte adicional. El intercambio comercial de bienes y de servicios mostró una marcada desaceleración como producto de la recesión económica mundial de Las importaciones de bienes registraron un achicamiento de -13.4% en términos interanuales, el cual se vio reflejado en todos los componentes de las compras al exterior (bienes de capital, intermedios y de consumo). Por su parte, las exportaciones registraron una caída más pronunciada (-28.3%), debido principalmente a menores ventas de productos como melón, sandía, banano y café. Panamá fue el único país de la región en el cual sí se habría producido un deterioro de la balanza comercial, pues la caída en las exportaciones habría superado a las importaciones. Con relación a los servicios, la balanza registró un superávit por los mayores ingresos obtenidos por el Canal de Panamá, los gastos de turistas y las exportaciones de los servicios de comunicaciones. A pesar de esto, las exportaciones cayeron en -6.7%, en gran parte por los servicios de intermediación: servicios financieros (-37.5%), servicios empresariales (-44.6%) y servicios de seguros (-0.3%), así como de transporte aéreo (-1.0%) por la menor entrada de pasajeros a partir de abril de Con relación a 2010, se observó un resultado ambiguo en materia de intercambio comercial. Las exportaciones FOB de bienes se contrajeron -11.7%, respecto al valor de bienes exportados durante el período Este comportamiento contractivo fue evidente en muchos de los componentes de exportaciones, tales como productos derivados del petróleo, productos primarios como melón, camarón, sandía, atún y pescado fresco. En contraste, el comportamiento de las importaciones CIF de bienes registró una expansión interanual del 17.2%, la cual se vio reflejada en todos los componentes; bienes de consumo (19.1%), intermedios (13.5%) y de capital (18.1%). En materia de servicios, las exportaciones de los principales servicios crecieron 8.0% en La entrada adicional de turistas (11%) y la ocupación hotelera (16.2%) explican este incremento. Otros ingresos importantes que no están cuantificados corresponden al movimiento de contenedores que también fue mayor que en 2009 (18.2%). Mientras tanto, las importaciones crecieron cerca del 20.9%, principalmente debido a los fletes de las importaciones nacionales. Para el año 2011, el FMI estima un crecimiento en el volumen de las importaciones en torno al 8.3%; entre tanto, las importaciones de bienes y servicios crecerían un 7.8% Sector fiscal En los últimos seis años, las autoridades panameñas han logrado una mejora significativa en la posición financiera del Gobierno Central. En 2004, la administración del presidente Torrijos recibió las finanzas públicas en una situación precaria. El déficit fiscal ascendía al 4.9% del PIB y un saldo de deuda pública total superior al 70.0% del PIB: la gestión de los gastos corrientes del Gobierno se financiaba a través de la contratación de deuda, al igual que los gastos de la Caja del Seguro Social (CSS) se cubrían con las reservas. Durante los años siguientes, el fortalecimiento de las finanzas públicas fue uno de los principales objetivos de la política económica. En 2007, se logró duplicar la cifra de ahorros e inversión, respecto a lo reportado en Por otro lado, se obtuvo un mayor superávit del Gobierno Central, cerca de US$240 millones, es decir 1.2% del PIB. Como elemento fortalecedor de las medidas que se habían venido implementado durante este año y el anterior, el Gobierno panameño presentó la nueva Ley de Responsabilidad Social Fiscal (LRSF), la que tenía como objetivo institucionalizar a largo plazo el manejo prudente de las finanzas públicas. A partir de entonces, esta ley se convirtió en un importante elemento de la política fiscal financiera del Gobierno, por lo que los mejores resultados se siguieron observando a lo largo de

17 En 2009, el objetivo del Gobierno panameño se concentró en la maximización de la recaudación tributaria para el financiamiento del programa de inversión pública. De acuerdo con las cifras de la Contraloría General de la República, el déficit del Gobierno cerró cerca del 2.2% del PIB, y la deuda del Gobierno general se mantuvo alrededor del 40% del PIB en Finalmente, con relación a 2010, el Gobierno continuó realizando esfuerzos para incrementar la recaudación y mantener controlado el gasto. Los ingresos corrientes del Gobierno Central crecieron 24.3% y se observó una mejora generalizada tanto en los ingresos tributarios (11.9%) como en los no tributarios (48.9%). Por otro lado, los impuestos indirectos se incrementaron en 22.1% y los impuestos directos en 2.6%. Todavía no hay cifras definitivas para el gasto, se puede apreciar el mayor esfuerzo de contención por parte de las autoridades, por lo que, de acuerdo con la Revisión del Artículo IV, se lograría sobrepasar la meta del déficit fiscal (-1.9% del PIB) Sector financiero La dinámica del sistema financiero panameño ha sido uno de los factores determinantes en el apoyo al crecimiento económico. A pesar de este apoyo a la actividad económica, la evolución del centro bancario internacional no siempre ha sido tan exitosa. Los episodios de turbulencia, experimentados entre 2001 y 2003, llevaron a la banca a una situación crítica debido a los efectos de las restricciones del financiamiento externo y a los retiros masivos provocados por la crisis financiero argentina (el corralito). Debido a este entorno poco favorable, la actividad bancaria se contrajo -3.5% en 2001, -10.5% en 2002 y -6.1% en Para el año 2007, el saldo de la cartera aumentó en 34.8%. Este año se produjo un significativo aumento de US$225 millones en la utilidad neta del sistema bancario, lo que equivalió a un incremento interanual de 38.3%. A pesar de estar expuesto a un entorno internacional convulsionado y tener estrechos vínculos con la banca estadounidense, el sistema panameño reportó una expansión de 13% en la cartera de créditos neta (US$30,700 millones en saldo). A pesar de que este crecimiento fue alto, fue una cifra inferior a la registrada en Esta desaceleración obedeció a las nuevas políticas de liquidez adoptadas por los bancos, en momentos en que los mercados internacionales atravesaban por mucha volatilidad. Los sectores más dinámicos siguieron ligados a las actividades de la Zona Libre de Colón y servicios, así como el hipotecario y el consumo. Con relación al saldo de los depósitos, este ascendió a US$39,300 millones, equivalente a una expansión de 19.7%, del cual la mitad correspondió a depósitos privados domésticos (15%), principal fuente de captación de recursos. Cuadro 1.3: Indicadores Financieros 14 Año Leverage CV/CrT Prov/CV UT/PATRp UT/ATp MARGEN Fuente: SEMCA con base en la Superintendencia de Bancos de Panamá. 14 Definiciones: Activo total-patrimonio/capital primario, Cartera vencida/crédito total, Provisiones pérdida cartera/cartera vencida, Utilidad antes de impuesto sobre renta/patrimonio promedio (ROE), Utilidad antes ISR/Activo total promedio (ROA), Margen de intermediación financiera implícito. 15

18 La intermediación financiera se contrajo en 2009, como producto de la recesión económica derivada de la crisis financiera internacional. El valor del producto generado por el sistema bancario se contrajo -5.7%, según el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC). Este año estuvo caracterizado por el retiro de depósitos de la banca extranjera hacia casas matrices, el cual fue compensado, en buena medida, por la mayor captación de recursos de particulares, residentes y no residentes. El saldo de la cartera de créditos se redujo por la implementación de políticas prudentes de colocación de créditos (enfocadas en la gestión de riesgos) y no por salida de depósitos. Estos últimos continuaron creciendo hasta ubicarse en US$41,856 millones. Paradójicamente, la crisis global propició el retorno de capitales nacionales que estaban depositados en cuentas en el exterior, la volatilidad generalizada en los mercados internacionales obligó a los agentes a recolocar sus recursos en mercados más seguros. Además, el sistema financiero se mantuvo sólido, a pesar de la reducción en los niveles de utilidades acumuladas; el indicador de cartera vencida como porcentaje de la cartera total registró una reducción de 0.4 p.p. hasta ubicarse en 1.2%. El sistema bancario nacional se mantuvo sólido durante 2010; esto refleja, en parte, la dinámica de la economía. Los activos totales se expandieron un 6.0% y se apoyaron en la recuperación de la cartera crediticia (11.5%), especialmente el crédito interno (12.9%). Por su parte, los depósitos totales se incrementaron en 4.6% (depósitos internos, 6.7%). Asimismo, el indicador promedio de cartera vencida, como porcentaje de la cartera total, registró una leve reducción y se mantuvo en torno al 1.4%, cifra que en términos generales es inferior a los niveles observados en el resto de sectores bancarios centroamericanos. 16

19 Capítulo 2: Síntesis de la Visión Nacional de Desarrollo de Panamá Como se ha mencionado, Panamá ha presentado en los últimos años un crecimiento vigoroso y uno de los más dinámicos dentro de la región. En ese sentido, se espera que para los próximos años tal comportamiento se mantenga con una tasa creciente, sobre todo por el proyecto de expansión del Canal de Panamá. No obstante, tal expectativa debe ser reforzada por políticas complementarias orientadas a la reducción de la pobreza y de la desigualdad; así como el aumento de la competitividad del sector privado y el acceso a la educación, a la tecnología e innovación y al capital. En vista de esta necesidad, el Gobierno actual ha creado el plan estratégico de Gobierno , constituido por dos aristas básicas. Una está enfocada al impulso y sostenibilidad del crecimiento económico, cuyo objetivo fundamental es preparar a Panamá para enfrentar los nuevos retos, después de una década de rápido crecimiento y de haber superado una crisis económica financiera internacional. La segunda está orientada al ámbito social, cuyos ejes prioritarios son la formación de capital humano y la inclusión social. Cada una de estas derivaciones presenta de forma concreta políticas, actividades, indicadores y una cuantificación económica de las metas propuestas, así como la definición de un proceso de complementariedad entre ambas. Este capítulo presenta de forma resumida, en primer lugar, las políticas y estrategias de desarrollo seguidas por Panamá. Se destacan, además de los objetivos, algunos de los resultados obtenidos por ellas. Seguidamente, se presenta el Plan Estratégico de Gobierno , que es desagregado por sus componentes principales, es decir, su visión, sus objetivos y sus ejes orientadores. Este capítulo concluye con una revisión de la articulación entre las diferentes entidades encargadas de la ejecución y el éxito de dicho plan, así como las interrelaciones que deben existir para garantizar el buen logro de los objetivos planteados. 2.1 Políticas y estrategias de desarrollo de la última década A inicios del nuevo milenio, el Gobierno panameño consideró que el país demandaba la formulación de una política social explícita, en un marco coherente con la política económica, que fuera capaz de definir en forma clara los objetivos sociales perseguidos; que estableciera en forma precisa las prioridades sectoriales geográficas y los grupos objetivos, así como los mecanismos o instrumentos adecuados para garantizar una participación más justa de la sociedad en los beneficios del crecimiento económico y del progreso social. Por tales razones, es que se diseña en el año 2000 la Política y Estrategia de Desarrollo Social ( ), cuyo objetivo principal fue promover un desarrollo humano sostenible y, como parte del mismo, lograr una reducción sistemática y duradera de la pobreza, la integración de los grupos excluidos del desarrollo y una distribución más equitativa de la riqueza. La estrategia contenía fundamentos bastante claros y bien focalizados, que dieron como resultado un crecimiento económico significativo (3.5 en promedio para el período en cuestión y su ingreso per cápita creció en cerca de un 15%), mejoras en la expansión de la cobertura de los servicios de educación y salud, en particular a las áreas rurales (la cobertura educativa aumentó en primaria, por ejemplo, en cerca de 30 puntos porcentuales o la mortalidad materna bajó de 81/1,000 a cerca de 76/1,000 para mencionar algunos), así como un importante mejoramiento en el tema de infraestructura vial, etc. Sin embargo, un entorno macroeconómico débil, con desaceleración económica, reducción en la carga tributaria y crecientes déficits fiscales que impactaron la inversión pública; poco margen de maniobra política; frecuentes cambios en las autoridades del Gobierno, así como problemas de coordinación entre las distintas dependencias, dieron como resultado que los avances en la reducción de la pobreza fueran menores a los esperados (el índice de pobreza humana registró una reducción mínima del 11% al 10% para el período y las áreas indígenas cerca del 1.6%), dados los 17

20 altos niveles de desigualdad que prevalecieron durante el período de la estrategia. Para el período , la visión estratégica articulada por la administración Torrijos respondió a los retos de desarrollo de Panamá y le dio una atención renovada a la reducción de la pobreza. En esa línea, se presenta una estrategia de desarrollo ambiciosa de mediano plazo denominada Visión Estratégica de Desarrollo Económico y Empleo. Tal esquema de planificación se caracterizó por cinco pilares: la reducción de la pobreza y la desigualdad de ingresos, el impulso al crecimiento económico y el empleo, la reforma de las finanzas públicas, el desarrollo del capital humano y la reforma y modernización del Estado. Asimismo, el Gobierno impulsó un programa dirigido a aumentar la transparencia y la rendición de cuentas para reducir la corrupción y mejorar la eficiencia del sector público. Dentro de los alcances de esta visión estratégica, se encuentra el auge de crecimiento vivido por Panamá, con una tasa promedio por sobre el 8% para el período en cuestión, liderado por las exportaciones de productos y servicios. A esto se añade el buen comportamiento en términos fiscales hasta mantener balances primarios positivos, así como un crecimiento del IDH (0.695 en 2001 a en 2007), el porcentaje de la Población Económicamente Activa (PEA), que estuvo ocupada con niveles equivalentes o superiores al salario mínimo, pasó del 55.0% en 2001 al 59.1% en No obstante, quedaron temas pendientes como las diferencias significativas entre las distintas regiones y provincias en el logro educativo. Por otro lado, en las zonas rurales, más del 60% de las personas ocupadas tienen ingresos bajos; en ciertas áreas geográficas del país existieron porcentajes elevados de población sin acceso a bienes y servicios públicos básicos, entre otros Plan Estratégico de Gobierno El Plan Estratégico de Gobierno es la propuesta de la actual administración. El Plan Estratégico de Panamá concibe la presentación de objetivos y metas, así como indicadores claves para sus dos estrategias (económica y social), claramente vinculadas, de manera que se pueda garantizar el uso óptimo de los recursos. En concordancia con lo anterior, se procederá a describir cada una, clarificando su visión, objetivos, alcances e instrumentos de medición del éxito, así como su institucionalidad Estrategia para el crecimiento económico La estrategia de crecimiento se fundamenta en un análisis de comportamiento de los sectores económicos del país, de manera que se puedan identificar las áreas donde la inversión pública y la acción gubernamental podrían tener un rendimiento en términos de crecimiento económico y generación de empleo. Para alcanzar la visión planteada, además del objetivo general, se prevé priorizar la inversión a los sectores con ventaja competitiva y posibilidad de lograr retornos económicos y sociales claros, con miras a posicionar a Panamá para un crecimiento a largo plazo. Por otro lado y tal como se menciona en el Plan Estratégico de Gobierno , la estrategia de crecimiento económico analiza nueve sectores constituidos como áreas de atención prioritaria. Entre ellos destacan: logística, turismo, agricultura, servicios financieros, servicios off-shore, servicios marítimos, servicios de salud privados, así como servir como sede general de empresas multinacionales y la refinación de crudo. La estrategia utilizada para la discriminación de tales áreas de intervención coincidió con aspectos como la identificación de las fuentes de crecimiento, por medio de una clasificación que sugería sectores de alta prioridad o motores de crecimiento, así como aquellos de baja o sin alguna prioridad. Para finalizar, el marco expuesto establece cuatro ejes orientadores: la secuencia en las inversiones, el desarrollo de capacidades, el fortalecimiento del capital humano y el apoyo al capital financiero. 15 Informe Nacional de Desarrollo Humano Panamá , PNUD. 18

21 2.2.2 Estrategia social Pese al dinámico comportamiento de crecimiento económico en los últimos años, existen brechas de acceso a servicios básicos y a oportunidades económicas que deben ser subsanadas. En respuesta a esta necesidad, se diseñó el Plan Estratégico en el Área Social con el objeto de reducir la pobreza y la exclusión social, mediante la creación de oportunidades para todos. El plan busca generar un crecimiento económico incluyente, mediante la formación del recurso humano necesario para apoyar el desarrollo de los sectores económicos, en los cuales el país tiene ventaja competitiva, para elevar la productividad nacional y asegurar que el crecimiento beneficie equitativamente a la población. La estrategia social está concentrada en dos ejes prioritarios complementados por un eje transversal que enfoca sus esfuerzos en la mejora de las condiciones de vida de la población. El primero de estos ejes es la formación de capital humano para el desarrollo, encaminado a proveer una educación de calidad con igualdad de oportunidades y brindar capacitación laboral que mejore las competencias de los trabajadores en los sectores prioritarios para el desarrollo. El segundo es la inclusión social, cuyo objetivo es la reducción de la pobreza y la exclusión en la sociedad panameña. Mientras que el tercero concibe una mejora de las instituciones del sector social, la eficiencia y la transparencia del gasto Marco institucional La estrategia para el crecimiento económico descansa en un marco institucional que se coordina a nivel del Ministerio de Economía y Finanzas. A su vez, el Ministerio de la Presidencia supervisa su progreso y aplica como base instrumental el enfoque de gestión por resultados. Además, esta entidad mantendrá un calendario de cinco años de iniciativas, de quiénes serán las entidades responsables y cuáles serán los costos asociados. De este modo, se asegurará que el presupuesto anual incluya financiamiento para patrocinar estos planes. Por otro lado, la Secretaría de Metas, adscrita al Ministerio de la Presidencia, deberá conducir revisiones periódicas del progreso contra los calendarios de entrega y, donde sea necesario, disponer de planes de contingencia para ser ejecutados cuando no se pueda cumplir con los calendarios de entrega. En ese sentido, la mitigación activa de estos retos requiere que el Gobierno tenga una Unidad Nacional de Entrega, como la Secretaría de Metas, que está enfocada en la eficiente ejecución de la estrategia previamente definida. Las principales responsabilidades de esta unidad deberán incluir asignar actividades específicas a instituciones e individuos para una entrega del programa en forma oportuna y de calidad, así como velar por la ejecución del programa y facilitar las respuestas de otros entes gubernamentales y la contratación con incentivos especiales con el sector privado cuando sea necesario. A este componente se agrega una institución para atender la interacción profesional y bien coordinada con la comunidad internacional de negocios, focalizada en la atracción de inversiones y la promoción de exportaciones. Todo ello vuelve transparente la habilidad del Gobierno para ejecutar el plan de crecimiento económico, tanto para el Presidente como para el público en general. 19

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23 Capítulo 3: Cooperación Internacional en Panamá Dadas las características de la economía panameña, el volumen de asistencia por parte de la cooperación internacional es relativamente menor a la que está a disposición de otras naciones, por ser considerado este como un país de tipo renta media alta. Esta situación implica la necesidad de asignar y utilizar los recursos de forma coherente y racional. Es en esa línea, y dadas las prioridades planteadas en el Plan Estratégico de Gobierno, que se espera que los recursos se orienten al logro de objetivos y metas de desarrollo nacional, así como a la garantía de que estos generen un impacto en las capacidades nacionales, para contribuir al impulso de los procesos de cambio planteados en el ámbito político, económico, social y cultural. En este contexto, el país presenta un desafío para el BCIE al momento de desarrollar sus intervenciones, sobre todo por la incidencia que los demás organismos multilaterales tienen en Panamá en lo que a otorgar financiamiento al país se refiere; por las tasas de interés manejadas, el importante nivel de liquidez en el sistema financiero local, la capacidad de ejecución en el Gobierno y la necesidad de mantener un control sobre el nivel de endeudamiento. Este capítulo presenta, en primer lugar, el contexto de la cooperación internacional en el país, definiendo quién es el organismo encargado de su alineamiento, así como algunas de las características de las intervenciones. Seguidamente, se define el papel que el BCIE está desempeñando en Panamá, por medio de sus principales acciones, definiendo su impacto potencial y su estatus. Como tercer punto, se muestra una caracterización de aprobaciones y desembolsos por eje estratégico y áreas de focalización. Para finalizar, se señalan las sinergias existentes entre las intervenciones definidas por el BCIE y los demás cooperantes. 3.1 Contexto de la banca de desarrollo en Panamá Los recursos provenientes de la banca internacional de desarrollo establecen como condición necesaria un esquema de gestión que debe ser lo más eficiente posible, que priorice intervenciones en las áreas de mayor importancia estratégica para el desarrollo económico y social del país. A nivel de la banca multilateral, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) seguido por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) son los principales contribuyentes del Gobierno de Panamá, con un valor cercano al 85.3% del total de los desembolsos en los últimos ocho años. En el caso particular del BID (con cerca del 63.2% del total de los desembolsos), ha concentrado sus intervenciones en el país al apoyo de la sostenibilidad fiscal, el desarrollo de la infraestructura básica y la ampliación de las fuentes de crecimiento sostenible. En cuanto a la cooperación bilateral, esta representó cerca del 23.5% del total desembolsado en el año 2010, donde el rubro de préstamos Directos al Gobierno acaparó la totalidad cuantificada para el año en cuestión. 21

24 Cuadro 3.1: Estado de la Deuda Pública Externa, Millones de Dólares (Desembolsos) Estado de la Deuda Pública Externa Millones de Dólares (Desembolsos) Entidad Total 1, , , , , , Gobierno Central 1, , , , , , Multilaterales BID BIRF BEI CAF FIDA Bilaterales Bancos con Garantía Oficial Grupo de Apoyo Préstamos Directos de Gobierno Banca Comercial Bonos Globales , , , , Instituciones Descentralizadas Multilaterales Bilaterales Banca Comercial Fuente: Dirección de Crédito Público, MEF Panamá 3.2 Proyectos significativos aprobados por el BCIE El 30 de noviembre del año 2005, el BCIE aceptó a la República de Panamá como país regional no fundador, por convenir a los intereses de la región y al fortalecimiento de las relaciones comerciales y de inversión con los países de la región. En tal sentido, a continuación se muestran algunos de los proyectos que permiten caracterizar la presencia de la entidad en Panamá: Sector privado 16 Proyecto Hidroeléctrico Changuinola (US$26,574,293 abril, 2010). El BCIE forma parte de los acreedores para la construcción de un Crédito Sindicado otorgado a la empresa AES Changuinola, S.A., que consiste en el diseño, construcción y puesta en operación de una central hidroeléctrica con generación anual promedio de 1,047 GWh. El proyecto permitirá llevar a la zona servicios básicos como la construcción de caminos, una planta de tratamiento de aguas, letrinas y líneas eléctricas; mejorará la capacitación laboral de los habitantes, lo cual incrementará la calidad de vida de entre 420 y 540 indígenas. Actualmente, este proyecto se encuentra en un nivel de avance físico cercano al 75%. A la fecha, se han construido los caminos de acceso, la casa de máquinas, los túneles de servicio y las bases para la represa; se ha desviado el río, y las turbinas están en proceso de instalación. Proyecto Hidroeléctrico Barro Blanco (US$25,00, abril, 2010). El proyecto consiste en el diseño, construcción y puesta en operación de una central hidroeléctrica de 28.6 MW de capacidad instalada con una generación anual promedio de GWh. Asimismo, se generarán 200 empleos temporales durante su etapa de ejecución y 41 empleos permanentes durante su operación comercial. El Proyecto contribuirá con un ahorro en importaciones de petróleo de 220,000 barriles anuales, lo que a los precios indicativos del petróleo y sus derivados, representarán una reducción en la factura petrolera de la República de Panamá del orden de los US$16.2 millones anuales. 16 Como antecedente a dichas intervenciones es válido apuntar que el BCIE hizo aprobaciones orientadas al sector agrícola y financiero en el país. 22

25 3.3 Áreas estratégicas que el BCIE debería priorizar en Panamá El BCIE, en su estrategia institucional recientemente aprobada ( ), presenta seis áreas de intervención o de focalización que deben ser atendidas. Panamá es un caso particular en el que se enfatizan dos segmentos importantes en los que el Banco puede intervenir y dar su apoyo al Gobierno. Los criterios de selección se fundamentan en el Plan Estratégico de Panamá ( ), las prioridades delimitadas por el Gobierno y expresadas a la entidad y la reciente experiencia que el Banco ha desarrollado en el país. 17 Según lo expresado, el BCIE prevé un valor indicativo máximo de aprobaciones correspondiente al país determinado por la exposición del BCIE en cada uno de los países regionales no fundadores, es decir un monto cercano a los US$240.0 millones 18,19, en áreas tales como infraestructura productiva y energía. No se excluye el apoyo a inversiones en industrias de carácter regional o de interés para el mercado centroamericano, que contribuya a incrementar los bienes disponibles para intercambio centroamericano o para este y el sector exportador; inversiones en el sector agropecuario, el financiamiento de empresas que requieran ampliar o rehabilitar sus operaciones, o el desarrollo social de los países centroamericanos que incida en el proceso de integración de la región centroamericana Energía La estrategia de crecimiento económico de Panamá prevé que para que su plan desarrolle una ejecución exitosa debe considerar varios puntos, dentro de los cuales destaca el tema de energía competitiva y abundante. En ese sentido, la Secretaría Nacional de Energía, como ente ejecutor de la correcta consecución de los objetivos planteados para este sector, tiene el mandato de promover la adopción de medidas que aseguren el suministro permanente de energía en los términos más beneficiosos para la población, tanto para el manejo de hidrocarburos como para la energía eléctrica generada con diversas fuentes. A esto se añade que dicha secretaría velará igualmente por el impulso de las medidas destinadas al uso eficiente del recurso energético. Es claro para el país que la energía eléctrica constituye un elemento fundamental para el desarrollo de las actividades económicas, así como un elemento esencial para el logro de un progreso sostenido a largo plazo. 20 Según cifras del MEF, complementadas con publicaciones del ASEP, la capacidad instalada de generación eléctrica a nivel nacional, incluyendo sistemas aislados, varió de 1,285 MW en el año 2000 a cerca de 1,974 MW en el año 2010 (un incremento cercano al 53.6% para ese período), de los cuales cerca del 89% corresponde a plantas que prestan servicio público, el 10% a autogeneradores y el 1% pertenece a los sistemas aislados. Por otro lado, cerca del 49.2% de la capacidad instalada corresponde a energía producida en centrales hidroeléctricas; mientras que el 50.8% corresponde a generación por plantas térmicas. Por el lado de la generación bruta total para el año 2010, esta fue de 7,248 GWh, incluyendo el Sistema Interconectado Nacional (SIN), y la producción total de los autogeneradores. Al desagregar este indicador por tipo de planta, se encuentra que cerca del 57% se trata de generación proveniente de las hidroeléctricas; mientras que un 43% proviene de plantas térmicas. Por el lado de la balanza comercial energética, en Centroamérica se observó que en 2010 las exportaciones fueron 17 El acuerdo a la resolución No. AG-11/2004, en donde se aprueba el Reglamento de Aceptación de Países Beneficiaros no Fundadores del BCIE menciona en su Artículo 9, que de conformidad con el Artículo 2 del Convenio Constitutivo de la Institución, el BCIE podrá atender programas o proyectos que tengan por objeto promover la integración económica y el desarrollo económico y social equilibrado de los países fundadores. 18 Sujeto a supuestos tales como un nivel de adecuación de capital del 40.0% en el año 2014, el esquema de capitalización del Banco y un margen de utilidades del 8.0% entre otros. 19 Este monto incluye los US$52.1 millones ya aprobados. 20 Secretaría de Energía de Panamá. 23