mejores vidas Mejor gasto para Cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos Capítulo 4 DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS

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1 DESARROLLO EN LAS AMÉRICAS Mejor gasto para mejores vidas Cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos Capítulo 4 Editado por Alejandro Izquierdo, Carola Pessino y Guillermo Vuletin

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3 Mejor gasto para mejores vidas Cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos Este capítulo es parte del próximo informe insignia del BID sobre el gasto público. Suscríbete para ser de los primeros en recibir una copia gratuita:

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5 4 El impacto del gasto público en la equidad: el resultado no siempre es el previsto El crecimiento económico y las políticas macroeconómicas sólidas son esenciales para reducir la pobreza y la desigualdad del ingreso. Los gobiernos pueden desempeñar un rol clave mediante la política fiscal y el gasto público para disminuir todavía más la pobreza y la desigualdad, y lo que es aún más importante asegurar que estas reducciones sean duraderas. Sin embargo, dado que intervienen las personas y los gobiernos y sus respectivos comportamientos, el efecto del gasto público no siempre es el previsto. En efecto, la relación entre gasto y equidad resulta complicada. Los gobiernos pueden utilizan las políticas fiscales (por ejemplo, los impuestos y las transferencias) para centrarse en grupos específicos y redistribuir los recursos de las personas, los hogares y las regiones ricas a las personas, hogares y regiones pobres de un país. También pueden proporcionar transferencias en especie, a saber, servicios de calidad en educación, salud y otros servicios públicos que mejoran el capital humano, lo que permite que los ciudadanos puedan tener acceso a empleos más productivos, mejores remuneraciones y una mejor calidad de vida. Las políticas diseñadas para aumentar el capital humano y la productividad total mejoran la equidad de manera directa e indirecta a través del crecimiento económico. A comienzos de siglo, durante el auge de las materias primas, América Latina y el Caribe vivió un período de crecimiento económico marcado por importantes reducciones de la pobreza y la desigualdad. Sin embargo, estos logros fueron impulsados sobre todo por un contexto internacional favorable, no por aumentos de la productividad. Durante dicho período, los países de la región también aumentaron el gasto público, en particular el gasto social. Cabe señalar que desde mediados de los años noventa el gasto social no contributivo se incrementó para proteger de diversos

6 2 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS riesgos al gran número de trabajadores informales sin seguro social. Estas políticas para cubrir a trabajadores informales, que han sido muy elogiadas, realmente han mejorado las vidas de los pobres, pero han creado grandes problemas en términos de productividad, reducción de la pobreza de largo plazo y adquisición de capital humano. Así, la política fiscal y el gasto público en la región parecerían estar progresando aunque con algunas ineficiencias en la mejora de la equidad de corto plazo, pero aún tienen un largo trecho por recorrer para el logro de una disminución sostenida de la pobreza. Si los gobiernos quieren sostener la reducción de la pobreza y la desigualdad, deben cambiar sus prioridades: mejorar la focalización, disminuir su dependencia del gasto social no contributivo, mejorar la calidad de la educación y salud para los pobres, y mejorar la eficiencia agregada del gasto social. Este capítulo se centra en el efecto del gasto público sobre el estado de bienestar, y aporta evidencia de que el gasto público en América Latina y el Caribe no ha sido eficiente para alcanzar una disminución sostenida de la pobreza y la desigualdad a lo largo de la última década. Quedan todavía importantes problemas por resolver, y este capítulo identifica y cuantifica: 1) la baja capacidad redistributiva de la política fiscal, sobre todo la política de gasto; 2) un alto nivel de gasto en programas regresivos y un bajo nivel de gasto en programas progresivos; 3) la escasa capacidad de focalización de los programas sociales; 4) un gasto no contributivo cada vez mayor, lo cual genera respuestas conductuales que disminuyen el efecto de la política social; 5) el gasto en salud y educación que, al ser cuantificado en costos, parece progresivo, pero cuando se analiza por su cobertura y calidad, de hecho es regresivo; y 6) la proporción creciente de contribuciones de los gobiernos subnacionales al gasto social, lo que añade una dificultad más para lograr la equidad. Pasado, presente y futuro A lo largo de la década anterior, la pobreza y la desigualdad disminuyeron hasta estabilizarse en 2014 (véase el gráfico 4.1). La pobreza descendió en prácticamente todos los países y la proporción de personas de la región que vivían con menos de US$2,50 por día bajó de un 25,9% en 2004 a un 12,7% en La disminución de la desigualdad también ha sido notable. En 2004 el promedio del coeficiente de Gini 1 (ingreso disponible) fue de 0,532 y hacia 2015 había disminuido en más de 6 puntos porcentuales hasta 0, El coeficiente de Gini se calculó utilizando el ingreso disponible de los hogares, es decir, el ingreso después de impuestos y transferencias.

7 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 3 Gráfico 4.1 Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe 30 0,550 Porcentaje ,525 0,500 0,475 Valor de coeficiente 10 0, Índice de pobreza a 2,5 dólares internacionales Coeficiente de Gini (eje derecho) corrientes ajustados por PPA por día (eje izquierdo) Fuente: Cálculo de los autores con base en los datos de LAC Equity Lab del Banco Mundial y CEDLAS. Nota: Ambas series se han calculado considerando 11 países de América Latina y el Caribe. A pesar de esta disminución de la desigualdad, América Latina y el Caribe sigue siendo una de las regiones más desiguales del mundo. 2 El promedio simple del coeficiente de Gini fuera de la región es de 0,319 en las economías de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (excluyendo los países de América Latina y el Caribe); de 0,360 en Asia del Sur; de 0,372 en Asia del Este y de 0,423 en África Subsahariana. 3 Con el deterioro de las condiciones externas desde 2010, es poco probable que se produzcan más reducciones de la desigualdad en los países de América Latina y el Caribe, dado que su espacio fiscal se reduce y eso limita su capacidad de seguir aumentando el gasto social. La disminución sostenida de la pobreza en la región entre 2003 y 2014 fue fundamentalmente impulsada por el crecimiento económico, más que por la redistribución del ingreso. Entre 2003 y 2007, cerca del 73% de la reducción de la pobreza se debió al crecimiento de la economía; esta cifra cayó hasta cerca del 56% entre 2007 y 2012, a medida que la redistribución comenzaba a desempeñar un rol más notorio (Banco Mundial, 2014). Este crecimiento promovió un aumento relativamente fuerte del ingreso laboral entre los pobres (Azevedo, Inchauste y Sanfelice, 2013; Cord et al., 2017; Gasparini, Cruces y Tornarolli, 2016). Desde luego, el crecimiento por sí solo no es suficiente. El 2 3 Cada vez hay más literatura especializada que analiza los posibles motivos de la disminución de la desigualdad: López-Calva y Lustig (2010); Azevedo, Inchauste y Sanfelice (2013); Lustig, López-Calva y Ortiz-Juárez (2016); Levy y López-Calva (2016); de la Torre, Messina y Silva (2017); Busso et al. (2017), entre otros. Se trata del promedio de los coeficientes de Gini de los países de cada región para el último año disponible entre 2011 y 2015 (Indicadores del Desarrollo Mundial, Banco Mundial).

8 4 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS tema de este capítulo es cuánto y con qué grado de eficiencia el gasto público, y en particular el gasto social, contribuyen a la disminución de la pobreza y la desigualdad a través de las transferencias monetarias y en especie. La mayoría de los programas que influyen directamente en la equidad está incluida en el gasto social y se puede clasificar en programas que proporcionan seguridad social, programas que redistribuyen el ingreso, y programas que construyen capital humano, incluida la educación. La seguridad social ayuda a los hogares a gestionar eventos adversos como la pérdida del empleo (seguro de desempleo), sufrir enfermedades (seguro de salud), accidentes (seguro de discapacidad), o enfrentarse a la pobreza en la vejez (jubilación). En cambio, los programas de redistribución del ingreso se centran en un subconjunto de hogares normalmente los pobres y su finalidad es aumentar el consumo de esos hogares. En las últimas décadas, los países de América Latina y el Caribe aumentaron el gasto público, particularmente el gasto social, que ascendió de un 10,3% del producto interno bruto (PIB) en a un 15,2% del PIB en (mientras se mantenía su participación en el gasto total en torno al 58%; gráfico 4.2). Este incremento del gasto se produjo en un contexto internacional favorable, con países ricos en recursos naturales que disfrutaron de un período relativamente largo de altos precios de las materias primas y economías más dependientes de Estados Unidos que disfrutaron de bajas tasas de interés; juntos, estos factores contribuyeron a un crecimiento importante y a una disminución de la pobreza y la desigualdad. Un hecho clave desde mediados de los años noventa ha sido el aumento del gasto social no contributivo; numerosos gobiernos introdujeron pen- Gráfico 4.2 Gasto público promedio primario y social en América Latina y el Caribe Porcentaje del PIB ,4 8,4 10,3 11,4 10,7 15, Gasto social Resto del gasto primario Fuente: Cálculos de los autores a partir de la base de datos sobre gasto público de BID/FMM y CEPALSTAT. Notas: El gasto social incluye: cultura y religión; educación; protección ambiental; salud; vivienda y equipamiento comunitario; recreación; y protección social. Está basado en 12 países de América Latina y el Caribe.

9 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 5 Gráfico 4.3 Composición promedio del gasto social en América Latina y el Caribe A. Promedio entre 1995 y 1996 B. Promedio entre 2015 y ,4% 13,7% 31,1% 31,1% 49,1% 13,4% 45,0% 10,2% Educación Salud pública Seguridad social contributiva Seguridad social no contributiva Fuente: Cálculo de los autores a partir de la base de datos sobre gasto público de BID/FMM. siones y seguros de salud no contributivos y transferencias monetarias focalizadas en los pobres. Se puso en evidencia un consenso creciente en torno a la necesidad de asegurar un ingreso mínimo para los pobres que les permitiera salir de la pobreza. El problema era que, desde los orígenes de la seguridad social en la región a mediados del siglo XX, el acceso se ha visto limitado a los trabajadores asalariados. 4 Sin embargo, muchas personas son empleados por cuenta propia mientras que otros son empleados por empresas que evaden las contribuciones a la seguridad social. El resultado es que numerosos trabajadores denominados trabajadores informales no tienen acceso al seguro social, lo cual explica el estado de bienestar trunco en América Latina: los trabajadores formales están cubiertos, los trabajadores informales no. Sin embargo, los informales también se enferman, pierden sus empleos, tienen accidentes o se enfrentan a la pobreza en la vejez. Por lo tanto, los gobiernos comenzaron a ampliar el gasto social no contributivo. Mientras que en el gasto social no contributivo representaba el 7% del gasto social total, 20 años más tarde se había duplicado hasta el 14% (gráfico 4.3). Durante el mismo período, el porcentaje de la educación se mantuvo en el 31% (por lo tanto, aumentó como porcentaje del PIB); por lo que el incremento del gasto social no contributivo se produjo a expensas del gasto social y de la salud pública contributivos. 4 Se trata de una herencia de los primeros programas de seguridad social de Bismarck en Alemania a finales del siglo XIX (Kaplan y Levy, 2013).

10 6 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS Incidencia fiscal de la primera ronda: sin efectos en la conducta 5 Es posible que el sistema tributario y de transferencias desempeñe una función fundamental en la reducción de la pobreza y la desigualdad. El análisis de la incidencia fiscal consiste en asignar los impuestos (impuesto sobre la renta personal e impuestos al consumo, en particular) y el gasto público (gasto social y subsidios al consumo) a los hogares o a las personas y comparar los ingresos antes y después de impuestos y transferencias. Las transferencias incluyen transferencias monetarias y beneficios en especie, como los servicios públicos en educación y salud. El análisis de incidencia comienza definiendo los diversos tipos de ingresos: ingreso de mercado, ingreso disponible (igual a ingreso de mercado más transferencias monetarias menos impuestos directos y contribuciones a la seguridad social), ingreso consumible (después de impuestos indirectos y subsidios), e ingreso final (añadiendo el gasto en educación y salud al ingreso consumible) (véase Immervoll et al., 2009; Lustig, 2017). El análisis de los beneficios y de la incidencia tributaria muestra los efectos de primera ronda, es decir, antes de que se produzcan las respuestas conductuales. En esta sección se propone explicar por qué la política fiscal en América Latina, sobre todo la política de gasto, reduce la desigualdad menos que en las economías más avanzadas, incluso sin tener en cuenta los efectos en el comportamiento. La desigualdad es mucho mayor en los países de América Latina que en las economías avanzadas. Según el último análisis de incidencia disponible para cada país de América Latina y los países desarrollados (circa 2012), los coeficientes de Gini después de los impuestos directos y las transferencias monetarias eran un 73% más altos en América Latina que en los países avanzados (gráficos 4.4 y 4.8). Es este el resultado de diferencias en el ingreso primario de los factores de producción (ingreso de mercado) o de 5 Para esta sección y la siguiente, parte de los datos e indicadores citados fueron desarrollados por el Commitment to Equity Institute (CEQ), que contribuyó amablemente con documentos y datos del Centro de Datos de Redistribución Fiscal de CEQ. Los autores agradecen sus aportes, aunque las opiniones vertidas en este y en otros capítulos pertenecen a los mismos y no han sido ratificadas por el Instituto CEQ. Dirigido por Nora Lustig desde 2008, el proyecto CEQ es una iniciativa del Centro Interamericano de Política e Investigación (CIPR) y el Departamento de Economía de la Universidad de Tulane, el Centro para el Desarrollo Global y el Diálogo Interamericano. El proyecto CEQ tiene su sede en el Instituto CEQ en Tulane. Para más detalles, consúltese la página web La información sobre la incidencia de la política fiscal en cada país proviene de la evidencia registrada en cada país desde 2009 hasta 2013.

11 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 7 Gráfico 4.4 Diferencias en la desigualdad del ingreso antes y después de impuestos y transferencias monetarias del gobierno, en América Latina, en comparación con la OCDE y la Unión Europea, circa ,6 0,5 0,49 0,4 0,3 0,28 Diferencias de coeficiente Colombia Honduras Brasil Paraguay Guatemala Rep. Dominicana Perú Bolivia Media América Latina Costa Rica México Nicaragua Chile Uruguay Ecuador Argentina El Salvador Estados Unidos Turquía Israel Letonia Grecia Nueva Zelanda Japón Australia Lituania Italia Bulgaria Canadá Estonia Rumanía España Portugal Reino Unido Polonia Corea Suiza Chipre Media países no pertenecientes a América Latina Croacia Francia Irlanda Malta Hungría Alemania Austria Noruega Islandia Países Bajos Dinamarca Luxemburgo Finlandia Eslovenia Rep. Checa Suecia Bélgica Eslovaquia 0,2 Gini Ingreso de mercado Gini del ingreso disponible en los países de la OCDE y de la Unión Europea Gini del Ingreso disponible en países de América Latina Fuente: Elaboración de los autores basada en los siguientes trabajos: a) Commitment to Equity Institute Data Center on Fiscal Redistribution. Basado en la información de: Argentina (Lustig y Pessino, 2014; Rossignolo, de próxima publicación); Bolivia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins y Pereira, 2014); Chile (Martínez-Aguilar et al., de próxima publicación); Colombia (Lustig y Meléndez, 2015); Costa Rica (Sauma y Trejos, 2014); República Dominicana (Cabrera et al., 2016); Ecuador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig y Oliva, de próxima publicación); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicaragua (ICEFI, 2016c); Paraguay (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Perú (Jaramillo, 2014); y Uruguay (Bucheli et al., 2014); b) todos los países (Lustig, Pessino y Scott, 2014; Lustig, 2017); c) EUROMOD versión No. G4.0 para los países pertenecientes a la Unión Europea y OECDstat para los países de la OCDE. Nota: La redistribución se define como la diferencia entre la desigualdad de ingreso de mercado y la desigualdad del ingreso disponible, expresado como porcentaje de la desigualdad del ingreso de mercado.

12 8 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS la incidencia de los impuestos y el gasto? La respuesta está en los efectos diferenciales de los impuestos y las transferencias entre las regiones. La desigualdad antes de los impuestos directos y transferencias es solo alrededor de un 5,3% más alta en América Latina (con un coeficiente de Gini de 0,515) que en los países desarrollados (con un coeficiente de Gini de 0,488), que no es una diferencia demasiado grande. 6 Por lo tanto, la enorme diferencia en cuanto a la desigualdad del ingreso disponible entre las regiones se debe sobre todo a la política fiscal. De hecho, en 16 países de América Latina, los impuestos directos y las transferencias monetarias reducen la desigualdad en solo un 4,7%, en promedio, mientras que en una muestra de países desarrollados la disminución es del 38%. 7 Uruguay, el país que más redistribuye en América Latina, lo hace menos que el país europeo que menos redistribuye. Otros países que presentan una alta redistribución en América Latina son Argentina y Brasil (gráfico 4.4). 8 Varios motivos explican la diferencia considerable en la redistribución entre América Latina y los países desarrollados. Básicamente, dos características del sistema fiscal determinan su grado de redistribución: el tamaño de los impuestos y de las intervenciones de gasto y la progresividad o regresividad de cada intervención, relacionada con el nivel de filtración de las transferencias monetarias a los no pobres. El tamaño importa, pero no lo es todo Hay una relación positiva entre el tamaño del gasto y la redistribución. Sin embargo, cuando se comparan los países de América Latina y el Caribe Incluso algunas economías avanzadas de la OCDE como Alemania, Estados Unidos, Italia, Irlanda y Reino Unido tienen coeficientes de Gini de ingreso de mercado superiores a 0,500, cifra mayor que los coeficientes de Gini de varios países de América Latina y el Caribe. Incluyendo solo los países más progresivos de la Unión Europea, la reducción de la desigualdad es incluso mayor, con un 42%. Si bien este análisis se centra sobre todo en el impacto del gasto en la equidad, el poder redistributivo de los gastos es mayor que el de los impuestos. En los países de la OCDE, los impuestos directos reducen la desigualdad en aproximadamente un 30%, y el otro 70% proviene de las transferencias monetarias. En América Latina, el impacto relativo de las transferencias monetarias (65%) y los impuestos directos (35%) son similares a los de la OCDE. Solo se incluyen los impuestos directos y para comparar con la OCDE (2016a) se adopta una tecnología similar que contrasta el ingreso de mercado secuencial con el ingreso de mercado después de los impuestos directos y, luego, con las transferencias, para obtener un ingreso disponible y el efecto de los impuestos directos separado del gasto. Véase Lustig (2017) para una explicación de la metodología utilizando la contribución marginal de los impuestos y el gasto que no depende de la secuencia y el efecto de introducir los impuestos al consumo en América Latina.

13 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 9 con los de la OCDE que gastan aproximadamente lo mismo, los países desarrollados redistribuyen mucho más (gráfico 4.5). Los países de América Latina que más reducen la desigualdad (entre un 6% y un 14%) son Argentina, Brasil y Uruguay, que también están entre los países que más gastan en programas sociales (Argentina es el país con el mayor gasto social, con el 28% del PIB, seguida de Brasil con el 25% y Uruguay con el 21%). Sin embargo, el tamaño no lo es todo; los países europeos con niveles similares de gasto social reducen la desigualdad al menos cuatro veces más (del 40% en el Reino Unido al 53% en Hungría e Irlanda). La composición del gasto social y el tamaño de cada componente son factores determinantes clave del éxito redistributivo. Las mayores diferencias entre los países desarrollados y los de América Latina se relacionan con las pensiones y las transferencias directas. En realidad, el gasto en salud y educación es entre un 20% y un 50% superior en los países desarrollados que en América Latina, mientras que las transferencias monetarias y las pensiones contributivas son casi tres veces más grandes. Incluso en aquellos casos en que los niveles y composiciones del gasto social son Gráfico 4.5 Gasto social y redistribución en América Latina, la OCDE y la Unión Europea, circa 2012 Redistribución 0.6 HUN BEL CZE IRL AUT 0.5 FIN SVK SVN DEU NOR DNK SWE 0.4 GBR ISL FRA EST NLD ITA PRT POL JPN ESP 0.3 AUS NZL CAN USA 0.2 ISR CHE KOR URY ARG 0.1 PER ECU DOM NIC MEX CHL CRI BRA GTM HND SLVPRY COL BOL Gasto social como porcentaje del PIB Países de la OCDE y la Unión Europea Países de América Latina Fuente: Elaboración de los autores basada en los siguientes trabajos: a) Commitment to Equity Institute Data Center on Fiscal Redistribution. Basado en la información de: Argentina (Lustig y Pessino, 2014; Rossignolo, de próxima publicación); Bolivia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins y Pereira, 2014); Chile (Martínez-Aguilar et al., de próxima publicación); Colombia (Lustig y Meléndez, 2015); Costa Rica (Sauma y Trejos, 2014); República Dominicana (Cabrera et al., 2016); Ecuador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig y Oliva, de próxima publicación); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicaragua (ICEFI, 2016c); Paraguay (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Perú (Jaramillo, 2014); y Uruguay (Bucheli et al., 2014); b) todos los países (Lustig, Pessino y Scott, 2014; Lustig, 2017); c) EUROMOD versión No. G4.0 para los países pertenecientes a la Unión Europea y OECDstat para los países de la OCDE. Nota: La redistribución se define como la diferencia entre la desigualdad de ingreso de mercado y la desigualdad del ingreso disponible, expresado como porcentaje de la desigualdad del ingreso de mercado.

14 10 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS similares a los del país desarrollado promedio, como Argentina o Brasil, la capacidad de redistribución sigue siendo baja. El gasto promedio en las pensiones contributivas en los 16 países de América Latina es del 3,3% del PIB, en comparación con el 8,8% de la OCDE (gráfico 4.6). Aunque en algunos países de la región, como Brasil y Uruguay, el gasto en jubilaciones como porcentaje del PIB se acerca al promedio de la OCDE, el efecto en la desigualdad es mucho más pequeño. En relación con las transferencias monetarias, América Latina gasta el 1,6% del PIB en transferencias directas mientras que la OCDE gasta un promedio del 4,4%. 9 Una vez más, las transferencias monetarias promedio en los países que más redistribuyen Argentina, Brasil y Uruguay son similares al promedio de la OCDE de un 4,4% del PIB. Pensiones contributivas, gasto no contributivo y transferencias monetarias condicionadas: un desglose Si bien el tamaño y la composición del gasto público explican parte de esta capacidad redistributiva, la progresividad de cada partida de gasto gasto en pensiones contributivas, no contributivas y transferencias monetarias condicionadas y su tamaño relativo explica la incidencia en la desigualdad y la pobreza (véase el recuadro 4.1 para definiciones del análisis redistributivo). Las pensiones contributivas El gasto en pensiones contributivas en América Latina es pro-rico, lo que significa que la transferencia aumenta con el ingreso de mercado; por lo tanto, los ricos reciben un porcentaje mayor que los pobres en beneficios jubilatorios. Las excepciones son Argentina y Uruguay, donde el gasto en pensiones es ligeramente pro-pobre. De hecho, la distribución del ingreso de pensiones contributivas por quintil de ingreso per cápita ordenado según el ingreso de mercado antes de las pensiones es bastante diferente para Argentina y Brasil en comparación con El Salvador y Guatemala. En los dos primeros países, los dos quintiles más ricos reciben entre el 39% y el 44% del ingreso en jubilaciones, cifra similar a la que reciben los dos quintiles más pobres. Sin embargo, en El Salvador y Guatemala, los dos quintiles más ricos reciben el 80% mientras que los dos quintiles más pobres reciben solo el 10% del total del ingreso de jubilaciones (gráfico 4.7). 9 Las cifras de esta sección corresponden al mismo año del estudio de incidencia disponible en el proyecto CEQ. Para algunos países, este gasto sigue aumentando, especialmente en las pensiones no contributivas.

15 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 11 Gráfico 4.6 Composición del gasto público social A. Países de América Latina Porcentaje del PIB Guatemala, 2011 Rep. Dominicana, 2013 Perú, 2009 Nicaragua, 2009 Honduras, 2011 Ecuador, 2011 El Salvador, 2011 Paraguay, 2013 México, 2010 Colombia, 2010 Chile, 2013 Bolivia, 2009 Costa Rica, 2010 Uruguay, 2009 Brasil, 2009 Argentina, 2012 B. Promedio de grupos de países ,9 Porcentaje del PIB ,0 0,9 1,7 2,9 3,6 3,3 4,3 4,4 0,7 1,0 3,2 1,6 Países Cono Sur andinos Centroamérica y México 1,6 5,9 4,3 4,9 1,2 3,3 América Latina Transferencias directas Educación Salud Pensiones contributivas Otros gastos sociales 3,8 4,5 8,8 6,5 5,3 4,4 OCDE Fuente: Elaboración de los autores basada en los siguientes trabajos: a) Commitment to Equity Institute Data Center on Fiscal Redistribution. Basado en la información de: Argentina (Lustig y Pessino, 2014; Rossignolo, de próxima publicación); Bolivia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins y Pereira, 2014); Chile (Martínez-Aguilar et al., de próxima publicación); Colombia (Lustig y Meléndez, 2015); Costa Rica (Sauma y Trejos, 2014); República Dominicana (Cabrera et al., 2016); Ecuador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig y Oliva, de próxima publicación); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICE- FI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicaragua (ICEFI, 2016c); Paraguay (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Perú (Jaramillo, 2014); y Uruguay (Bucheli et al., 2014); b) todos los países (Lustig, Pessino y Scott, 2014; Lustig, 2017); c) OECDstat para los países de la OCDE.

16 12 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS RECUADRO 4.1 DEFINICIONES DE ANÁLISIS REDISTRIBUTIVO El coeficiente de concentración proporciona una medida resumida de cuánto la transferencia favorece a los ricos o cuánto favorece a los pobres. Si la concentración de la transferencia o el coeficiente cuasi-gini es positivo, la transferencia o los beneficios aumentan para la población de mayores ingresos (pro-rico). Si el coeficiente de concentración es negativo, la transferencia disminuye con el ingreso (pro-pobre), beneficiando de manera proporcional a más personas pobres que ricas. Un coeficiente de concentración será cero si todas las unidades de ingreso reciben el mismo monto absoluto de transferencias. El índice Kakwani para las transferencias se define como la diferencia entre el índice de Gini para el ingreso de mercado y el coeficiente de concentración de la transferencia (Kakwani, 1977). El gasto se define como regresivo cuando el coeficiente de concentración es superior al Gini para el ingreso de mercado o el índice Kakwani es negativo. Aunque el gasto pro-pobre siempre es absolutamente progresivo, el gasto pro-rico puede ser progresivo cuando el coeficiente de concentración es inferior al coeficiente de Gini de ingreso de mercado. El efecto redistributivo se puede capturar por la diferencia en los índices de Gini del ingreso antes y después de transferencias. La redistribución depende de la interacción entre el tamaño de la transferencia y la progresividad (o focalización). Un indicador típico del efecto redistributivo de la política fiscal es la diferencia entre el ingreso de mercado Gini y el índice de Gini para el ingreso después de impuestos y transferencias. Si el efecto redistributivo es positivo (negativo), la política fiscal es igualadora (no igualadora) (coeficiente Reynolds- Smolenski). Para la mayoría de los 15 países, el coeficiente de concentración es positivo (por lo tanto, el gasto en jubilaciones es pro-rico); sin embargo, en cerca de la mitad el coeficiente de concentración es menor que el coeficiente de Gini de mercado, por lo cual las jubilaciones son relativamente progresivas (el gasto en Brasil es pro-rico pero es relativamente progresivo cuando se clasifica por ingreso de mercado); en la otra mitad, el gasto en jubilaciones pro-rico es regresivo. Cuando se observa el efecto igualador o no igualador, que tiene en cuenta tanto la progresividad como el tamaño de la transferencia, 10 en la mitad de los países las jubilaciones mejoran ligeramente la distribución del ingreso, mientras que en la otra mitad tienen un efecto no igualador. En promedio, las pensiones contributivas en América Latina disminuyen ligeramente la desigualdad. Sin embargo, las pensiones contributivas son pro-pobres y en gran parte igualadoras en la UE-27 (gráfico 4.8). Por lo tanto, gran parte de la diferencia en cuanto al efecto 10 Véase Urban (2009) y Lustig (2017) para más detalles.

17 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 13 Gráfico 4.7 Distribución del ingreso jubilatorio por quintil de ingreso per cápita ordenado por ingreso de mercado, circa 2012 A. Argentina B. Brasil 25,1% 33,7% 29,2% 21,0% 14,0% 11,6% 15,6% 14,7% 18,8% 16,3% C. El Salvador D. Guatemala 3,9% 4,7% 6,9% 5,0% 10,4% 8,4% 12,3% 60,5% 18,2% 69,6% 1er quintil 2do quintil 3er quintil 4to quintil 5to quintil Fuente: Cálculos propios a partir de Lustig y Pessino (2014) para Argentina; Higgins y Pereira (2014) para Brasil; Beneke, Lustig y Oliva (de próxima publicación) para El Salvador; ICEFI (2016a) para Guatemala; y Lustig, Pessino y Scott (2014) y Lustig (2017) para todos los países. redistributivo del gasto social entre la OCDE y América Latina y el Caribe refleja diferencias en el poder redistributivo de las jubilaciones. 11 Esta diferencia en el poder redistributivo de las jubilaciones se debe en parte a la alta informalidad de los mercados laborales de América latina y a la segmentación resultante de los sistemas de seguridad social; los trabajadores informales, que tienden a ser más pobres, quedan fuera del sistema. Las 11 Dado que el efecto de las jubilaciones se puede exagerar si se considera una transferencia en lugar de una parte del ingreso de mercado, Lustig (2016, 2017) muestra que el efecto redistributivo es seis veces mayor entre los países avanzados y los países de América Latina si se toma en cuenta que las jubilaciones constituyen una transferencia, y sigue siendo amplio pero solo cuatro veces más grande si las jubilaciones se consideran parte del ingreso de mercado.

18 14 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS Gráfico 4.8 Diferencias en la desigualdad del ingreso, antes y después de pensiones y transferencias monetarias y en especie del gobierno en salud y educación Diferencia de coeficiente 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,51 0,51 0,49 América Latina 0,44 0,49 0,37 0,28 Unión Europea y OCDE Ingreso de mercado Ingreso de mercado y pensiones Ingreso disponible Ingreso final Fuente: Elaboración de los autores basada en los siguientes trabajos: a) Commitment to Equity Institute Data Center on Fiscal Redistribution. Basado en la información de: Argentina (Lustig y Pessino, 2014; Rossignolo, de próxima publicación); Bolivia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins y Pereira, 2014); Chile (Martínez-Aguilar et al., de próxima publicación); Colombia (Lustig y Meléndez, 2015); Costa Rica (Sauma y Trejos, 2014); República Dominicana (Cabrera et al., 2016); Ecuador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig y Oliva, de próxima publicación); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicaragua (ICEFI, 2016c); Paraguay (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Perú (Jaramillo, 2014); y Uruguay (Bucheli et al., 2014); b) todos los países (Lustig, Pessino y Scott, 2014; Lustig, 2017); c) EUROMOD versión No. G4.0 para los países pertenecientes a la Unión Europea y OECDstat para los países de la OCDE. Nota: La redistribución se define como la diferencia entre la desigualdad de ingreso de mercado y desigualdad de ingreso disponible, expresado como porcentaje de la desigualdad del ingreso de mercado. 0,23 pensiones contributivas en América Latina y el Caribe cubren a aproximadamente el 40% de los trabajadores, que tienden a tener mejores condiciones de vida, por lo cual el sistema es sumamente desigual (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013; Berstein et al., 2018). Además, los beneficios han superado las contribuciones de los trabajadores y han provocado déficits en los sistemas jubilatorios, que han sido cubiertos por los ingresos públicos. Con los sistemas actuales vigentes y una población que envejece rápidamente, los beneficios jubilatorios disminuirán a lo largo de las próximas décadas. Por lo tanto, las jubilaciones actuales pueden considerarse en parte ingreso de mercado y en parte transferencias, dado que el gobierno las financia y lo hace con un déficit parcial en todos los países, déficit que seguirá aumentando si no se introducen reformas. Si eventualmente las jubilaciones están cubiertas a partir de los impuestos generales, habrá que repensar su cobertura despareja, sus sesgos de desigualdad y la segmentación en un sistema jubilatorio único (es decir, todas las pensiones no contributivas) Sin embargo, hay otra implicación problemática en la transición formalidad-informalidad. Los sistemas jubilatorios de la región, de cualquier variedad, suelen requerir

19 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 15 Beneficios monetarios no contributivos La falta de cobertura para las jubilaciones y los subsidios a las familias y a los niños, particularmente entre los trabajadores y familias de bajos ingresos, representa un problema social de primer orden. Como respuesta, en los años noventa, Brasil y Argentina, seguidos del resto de la región, introdujeron o ampliaron los programas jubilatorios para las personas de edad avanzada, aun cuando nunca hubieran contribuido al sistema jubilatorio como trabajadores ni participado en la fuerza laboral. Estas se denominan pensiones no contributivas (PNC). Las transferencias monetarias condicionadas (TMC) también se introdujeron en Brasil a mediados de los años noventa y en México (a través de Progresa) en 1997, y finalmente se ampliaron a la mayoría de los países en la región. Las TMC y las PNC fueron iniciativas clave para reducir la pobreza. Hacia los programas de TMC cubrían a una quinta parte de la población de la región 132 millones de personas y 30 millones de hogares con un gasto equivalente al 0,3%- 0,5% del PIB regional (Levy y Rodríguez, 2005; Robles, Rubio y Stampini, 2015; Cecchini y Atuesta, 2017; gráfico 4.9A). Dado que los trabajadores reciben beneficios sin contribuir, 13 el incentivo es que los trabajadores que se hallan en los márgenes de la informalidad se vuelvan informales; por eso, este subsidio a la informalidad tiene consecuencias negativas de segunda ronda en la pobreza y en la productividad (eficiencia). Las PNC suelen abarcar a personas de más de 65 o 70 años, aunque varían según los países. Los montos pagados son los mismos para todos los receptores, aunque las reglas para cumplir las condiciones difieren: en algunos casos, están sujetos a una prueba de medios de subsistencia; en otros, la condición es que el beneficiario no tenga acceso a una pensión contributiva, o bien por último es universal. Esta variación se refleja en el gasto promedio, que puede oscilar entre el 0,7% en Uruguay y el 2,4% en Brasil, el 1,2% en Bolivia y el 3,7% en Argentina (Alaimo, Dborkin e Izquierdo, 2018; gráfico 4.9B) que los trabajadores contribuyan un número mínimo de años, incluso para postular a la jubilación mínima. Para una mayoría de aquellos que contribuyen, que tienen numerosas o largas transiciones formalidad-informalidad, la promesa de una jubilación no se cumplirá, lo cual será sin duda un asunto social y político importante en el futuro. Y en varios países esto no es el resultado de que haya bajas tasas de contribución (Levy, 2017). Dado que estos beneficios están financiados con los ingresos del gobierno general y no con un impuesto sobre los salarios, suelen denominarse programas no contributivos. En Argentina, esto incluye los efectos de las pensiones sociales tradicionales, en efecto desde 1948, y la más reciente moratoria previsional, en efecto desde 2005.

20 16 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS Gráfico 4.9 Gasto en los programas de transferencias monetarias condicionadas y pensiones no contributivas en América Latina y el Caribe A. Evolución del gasto en transferencias monetarias condicionadas Porcentaje del PIB B. Gasto en pensiones no contributivas, ,7 Porcentaje del PIB ,4 1,2 1,0 0,8 0 Argentina Brasil Bolivia Media de la muestra Uruguay 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 México Colombia Perú Guatemala El Salvador Fuente: En el panel A, cálculos propios a partir de Cecchini y Atuesta (2017). En el panel B, cálculos propios a partir de Pessino y Zentner (2018) y Alaimo, Dborkin e Izquierdo (2018). Notas: En el panel B, Argentina incluye moratoria sobre las pensiones; pensiones de asistencia social útil, y excombatientes de las Malvinas; Bolivia incluye Renta Dignidad; Brasil incluye la Prestación Continuada y el Beneficio Previsional Rural Semi-Contributivo; Colombia incluye Colombia Mayor; El Salvador incluye la Pensión Básica Universal Adulto Mayor; Guatemala incluye el Programa Aporte Adulto Mayor; México incluye la Pensión para Adultos Mayores; Perú incluye la Pensión 65; Uruguay incluye la Pensión no Contributiva por Vejez e Invalidez. Las TMC constituyen uno de los programas más progresivos, con coeficientes de concentración que van desde los más progresivos 0,65 en Perú (con Juntos) o 0,61 en Uruguay (con las Asignaciones Familiares) hasta programas menos progresivos. En total, para los países de

21 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 17 Gráfico 4.10 Gastos en transferencias pro-pobre o pro-rico en América Latina (ordenado por ingreso de mercado), circa 2012 Gasto pro-pobre Gasto pro-rico Perú Uruguay Brasil México Argentina Chile Rep. Dominicana Honduras Paraguay El Salvador Costa Rica Ecuador Guatemala Bolivia Nicaragua Uruguay Brasil Costa Rica Ecuador El Salvador Chile Argentina México Bolivia Guatemala Brasil Paraguay Guatemala Chile México Ecuador El Salvador Rep. Dominicana Bolivia 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 Coeficiente de concentración Transferencias monetarias condicionadas Pensiones no contributivas Subsidios focalizados Subsidios no focalizados Fuente: Elaboración de los autores basada en los siguientes trabajos: a) Commitment to Equity Institute Data Center on Fiscal Redistribution. Basado en la información de: Argentina (Lustig y Pessino, 2014; Rossignolo, de próxima publicación); Bolivia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins y Pereira, 2014); Chile (Martínez-Aguilar et al., de próxima publicación); Colombia (Lustig y Meléndez, 2015); Costa Rica (Sauma y Trejos, 2014); República Dominicana (Cabrera et al., 2016); Ecuador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig y Oliva, de próxima publicación); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicaragua (ICEFI, 2016c); Paraguay (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Perú (Jaramillo, 2014); y Uruguay (Bucheli et al., 2014); b) todos los países (Lustig, Pessino y Scott, 2014; Lustig, 2017). Nota: Los coeficientes de concentración están ordenados en un escenario donde las pensiones contributivas son consideradas parte del ingreso de mercado. América Latina analizados, el coeficiente de concentración promedio de las TMC asciende a 0,46. Las PNC son mucho menos progresivas que las TMC. Dado que las PNC son programas más grandes que las TMC, aunque sean menos progresivas, debido a su tamaño, en algunos países tienen un impacto mayor que las TMC en la redistribución (gráfico 4.10).

22 18 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS Los subsidios Varios estudios sobre el impacto del gasto público en la desigualdad y la pobreza ignoran el efecto regresivo de los subsidios, que son económicamente ineficientes, están mal focalizados o no focalizados en absoluto y, por lo tanto, en la mayoría de los casos son pro-ricos. Los subsidios basados en los precios generan un alto costo fiscal y tienen como resultado una pérdida de la eficiencia económica. Los subsidios a la energía son un claro ejemplo de un gasto no focalizado pro-rico. Estos subsidios son distorsionadores, dado que en numerosas ocasiones benefician al conjunto de la población a través del precio de venta final de los productos subsidiados, independientemente del nivel de ingreso de los consumidores. Algunos países de América Latina y el Caribe gastan entre cinco y 10 veces más en subsidios regresivos de este tipo que en las TMC, que son predominantemente progresivas y contribuyen a reducir la pobreza. Según FIEL (2015, 2017) y Cavallo y Serebrisky (2016), en 2015 los subsidios a la energía en América Latina y el Caribe representaban el 0,5% del PIB y cerca del 61% del total de los subsidios en la región, comparado con un 0,8% en 2013 (véase la pérdida de eficiencia estimada de los subsidios, los gastos en transferencias e impuestos en el capítulo 3). En varios países los subsidios al gas propano, al gasóleo y a la electricidad benefician a la población de mayores ingresos, puesto que el décimo decil recibe una cuarta parte de todos los beneficios y el primer decil recibe solo el 5%. En otras palabras, los ricos reciben cinco veces más subsidios que los pobres (Izquierdo, Loo-Kung y Navajas, 2013; FIEL, 2017; Puig y Salinardi, 2015). La equidad se puede mejorar reemplazando los subsidios con transferencias focalizadas en poblaciones de bajos ingresos, e incluso ahorrar recursos. En los países estudiados, en todos los casos los subsidios no focalizados eran pro-ricos pero relativamente progresivos (gráfico 4.10). Sin embargo, la solución es más fácil en la teoría que en la práctica; dado que los beneficiarios no pobres sufrirán la pérdida y eventualmente protestarán, se requerirá una eliminación progresiva de los subsidios y la creación de consensos para el cambio, aun cuando aumenten la equidad y la eficiencia. Cerrando la brecha de la extrema pobreza Desde el punto de vista del bienestar, un sistema más progresivo que disminuye la pobreza es deseable. Los países que se basan en transferencias relativamente menos progresivas pero de mayor tamaño pueden obtener una mejor calificación en términos de reducir más la pobreza que la desigualdad. La suma de los impuestos directos, las pensiones contributivas

23 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 19 Gráfico 4.11 Cambios en la extrema pobreza y desigualdad desde el ingreso de mercado hasta el ingreso disponible en América Latina Porcentaje de variación ,3 33,3 25,1 19,5 20,0 21,7 20,2 23,0 15,5 13,3 17,8 16,8 12,0 6,8 8,4 3,4 2,0 3,1 3,3 6,6 9,4 12,2 12,6 14,3 19,8 27,9 35,7 41,5 42,6 66,3 67,3 81,9 Nicaragua Guatemala Honduras Rep. Dominicana Perú Bolivia Colombia El Salvador México Promedio de la muestra Ecuador Brasil Costa Rica Chile Argentina Uruguay Pobreza extrema (medida al Ingreso de mercado) Cambio porcentual en el coeficiente de Gini Cambio porcentual en pobreza extrema Fuente: Elaboración de los autores basada en los siguientes trabajos: a) Commitment to Equity Institute Data Center on Fiscal Redistribution. Basado en la información de: Argentina (Lustig y Pessino, 2014; Rossignolo, de próxima publicación); Bolivia (Paz Arauco et al., 2014); Brasil (Higgins y Pereira, 2014); Chile (Martínez-Aguilar et al., de próxima publicación); Colombia (Lustig y Meléndez, 2015); Costa Rica (Sauma y Trejos, 2014); República Dominicana (Cabrera et al., 2016); Ecuador (Llerena Pinto et al., 2015); El Salvador (Beneke, Lustig y Oliva, de próxima publicación); Guatemala (ICEFI, 2016a); Honduras (ICEFI, 2016b); México (Scott, 2014); Nicaragua (ICEFI, 2016c); Paraguay (Higgins et al., 2013; Giménez et al., 2017); Perú (Jaramillo, 2014); y Uruguay (Bucheli et al., 2014); b) todos los países (Lustig, Pessino y Scott, 2014; Lustig, 2017). Nota: Pobreza extrema definida a 2,5 dólares corrientes por día ajustados según PPA. y las transferencias monetarias no contributivas disminuye las tasas de extrema pobreza en los 15 países analizados (gráfico 4.11). Uruguay, Argentina y Chile, los países que más reducen la pobreza, también han visto la mayor disminución de desigualdad del ingreso. Costa Rica ocupa el cuarto puesto en disminuir de la pobreza, mientras que Brasil se ubica en el tercero en reducción de la desigualdad. El impacto de las transferencias monetarias en la primera ronda consiste en reducir la extrema pobreza de un promedio del 17,8% al 14,1%. 15 La efectividad de la reducción de la pobreza y la desigualdad depende del tamaño de las transferencias, del porcentaje de población pobre cubierta 15 La incidencia de los impuestos indirectos y los subsidios disminuye la acción general del sistema fiscal en la pobreza cuando se compara con el efecto de los impuestos directos y las transferencias por sí solas (véase Lustig, 2017).

24 20 MEJOR GASTO PARA MEJORES VIDAS y del monto de las transferencias que se desvían o filtran hacia los no pobres. Como ya se señaló, una dificultad clave de la política de gasto es la focalización, es decir, cómo garantizar que los subsidios y transferencias lleguen a los segmentos más pobres de la población. Cuál es el porcentaje de beneficios de las transferencias monetarias que llegan a las personas en situación de pobreza extrema y moderada y cuánto acaba en los bolsillos de los no pobres (filtraciones)? Según datos de 2013, el porcentaje de las personas en situación de extrema pobreza que son beneficiarias de las TMC y las PNC asciende solo al 46,9% y al 12,8%, respectivamente. Dado que las PNC están focalizados en individuos de edad avanzada que no reciben una pensión contributiva, en esa población más específica la cobertura es cercana al 53% (gráfico 4.12, panel A). Cerca del 39% de los beneficiarios de TMC y el 48,6% de los beneficiarios de las PNC son personas no pobres (gráfico 4.12, panel B) (Robles, Rubio y Stampini, 2015). 16 Aunque no representan un porcentaje importante del PIB, los recursos utilizados para las TMC serían suficientes para cubrir al conjunto de la población pobre, o al menos en situación de extrema pobreza, si fueran refocalizados. De hecho, el número de beneficiarios de estos programas es casi 2,5 veces (148%) mayor que el número de personas en extrema pobreza. El ahorro potencial de estas filtraciones se estima en un 0,7% del PIB, cifra que representa cerca de la mitad del nivel de gasto destinado a estas categorías (Izquierdo, Loo-Kung y Navajas, 2013; Cavallo y Serebrisky, 2016). Un motivo importante de la focalización ineficiente es que varios países en la región utilizan sistemas de focalización mediante una prueba de los medios de subsistencia o de criterios geográficos, que proporcionan una estimación del ingreso per cápita o del consumo sobre la base de características demográficas y de la propiedad de activos, pero que representan solo del 50% al 60% de la variabilidad observada en los niveles de vida (Robles, Rubio y Stampini, 2015). Los sistemas de información integrada con datos administrativos actualizados implementados en Argentina en 1997 y en Brasil en 2001 podrían servir como modelos iniciales para mejorar la focalización de los países de la región (Pessino y Fenochietto, 2007; Azevedo, Bouillon e Irrazábal, 2011; véase también el capítulo 9). 16 Una medida de la efectividad del gasto utilizada anteriormente en las evaluaciones de CEQ y en Bibi y Duclos (2010) divide el cambio en la pobreza por el monto gastado como porcentaje del PIB. Según esta medida, Uruguay es más efectivo que Argentina y Brasil en la reducción de la pobreza por punto del PIB gastado. Sin embargo, con el 4,6% del gasto del PIB en transferencias monetarias, Chile logra la mayor efectividad. Esta medida de efectividad debería abordarse con cautela, puesto que el cambio no es lineal para los grandes consumidores y podría clasificarlos incorrectamente como menos efectivos (Enami, Lustig y Taqdiri, 2016).

25 EL IMPACTO DEL GASTO PÚBLICO EN LA EQUIDAD 21 Gráfico 4.12 Cobertura y filtraciones de las transferencias en América Latina y el Caribe A. Cobertura: porcentaje de personas pobres beneficiarias de transferencias monetarias condicionadas y pensiones no contributivas 60 53,2 53, ,9 41, ,5 Porcentaje 30 25, ,8 10,4 10 8,0 0 Transferencias monetarias condicionadas Pensiones no contributivas Pensiones no contributivas (personas mayores) B. Filtraciones: porcentaje de beneficios que se dirigen a personas pobres y no pobres ,2 48,6 Porcentaje ,9 25, ,9 26,4 Transferencias monetarias condicionadas Pensiones no contributivas Pobreza extrema Pobreza moderada No pobres Fuente: Cálculos propios sobre la base de Robles, Rubio y Stampini (2015). También es posible cuantificar las transferencias monetarias que se necesitarían para sacar a todos los habitantes de la extrema pobreza en cada país, suponiendo una focalización perfecta. El indicador de la brecha de la extrema pobreza pondera el porcentaje de pobres mediante la brecha promedio entre sus ingresos y la línea de la pobreza; en consecuencia, tiene en cuenta cuán pobres son los pobres y, por lo tanto, la cantidad exacta de recursos necesarios para sacar a todas las personas de la pobreza. Para cerrar la brecha de la extrema pobreza (menos de US$2,50 según PPA per cápita al día), se requeriría algo más del 3% del PIB en Honduras y Nicaragua, y un 1% o menos en Costa Rica, Uruguay o Chile (gráfico 4.13). Teniendo en cuenta el porcentaje del gasto en subsidios que todavía es alto en varios países, y las filtraciones en todos los programas, es