Equidad, calidad y derecho a la educación en Chile: Hacia un nuevo rol del Estado

Transcripción

1 Equidad, calidad y derecho a la educación en Chile: Hacia un nuevo rol del Estado La Presidenta Michelle Bachellet ha enviado un Proyecto de Ley al Congreso que crea la Ley General de Educación. Este proyecto no modifica la relación del Estado con la educación, pero termina con la discriminación de ingreso y el lucro de los establecimientos particulares subvencionados. Se abre, entonces, el debate sobre calidad, equidad y libertad de enseñanza, del cuál tienen mucho que decir los intelectuales, los partidos políticos y la ciudadanía. Serie Estudio N 9 / 2007 Mauricio Amar D. mgamar@bcn.cl Fecha de publicación: , Santiago

2 Tabla de Contenidos Introducción Los conceptos importantes para el debate El Derecho a la educación Equidad en la educación Libertad de enseñanza Calidad de la educación Calidad y equidad como conceptos relacionados La percepción de los ciudadanos respecto a la calidad y la equidad en educación en Chile Antecedentes de la educación en Chile El rol histórico del Estado La Ley Orgánica Constitucional y la municipalización de la educación El Mensaje Nº como propuesta de Ley general de la Educación El proyecto al debate público El proyecto y el debate político Conclusiones Bibliografía i

3 Índice de cuadros, figuras, tablas Tabla 1. Puntaje y variación , de la Prueba SIMCE según grupo socioeconómico en cuarto año de enseñanza básica Tabla 2. Puntaje y variación , de la Prueba SIMCE según grupo socioeconómico en segundo año de enseñanza media Tabla 3. Gasto público anual por alumno (medido en pesos al año 2000) Figura 1. Puntaje promedio en Lectura para Chile y una selección de países en la Prueba PISA Figura 2. Nota que la ciudadanía le pondría a la calidad de la educación en Chile Figura 3. Problemas al interior de los establecimientos Figura 4. Aspectos importantes a la hora de decidir un colegio Figura 5. A igual costo, preferencia de colegio Figura 6. Quien debe administrar los colegios? Figura 7. Preferencia de establecimiento MINEDUC o Particular Subvencionado21 Figura 8. Evolución del gasto fiscal en educación y alumnos entre 1965 y 2003 (personas y millones de pesos 2005) Figura 9. Gasto público y privado en educación por alumno (miles de pesos 2005) Figura 10. Gasto en educación 2003 (millones de pesos) ii

4 Introducción El año 2006 estuvo marcado por las importantes protestas estudiantiles que buscaron el mejoramiento de una serie de factores condicionantes de los niveles de calidad de la educación. Lo que se inició como una serie de tomas de liceos terminó con sucesos como el cambio de ministro de educación, la creación de un Consejo Asesor de la Presidencia en materia de Educación y el compromiso formal de las autoridades para cambiar la situación actual, marcada, fundamentalmente, por la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), Ley Nº , de 1990, última en ser aprobada por el gobierno militar de Augusto Pinochet. Para prácticamente todos los actores que confluyeron en el debate, la solución pasaba por la modificación de la LOCE en distintos grados. Para unos lo esencial era la derogación de esta Ley por una que asegurara la participación del Estado en todas las instancias educativas, mientras otro sector proponía que la LOCE debía ser sólo modificada, sin variar una parte esencial de su propuesta que es la defensa del principio de libertad de enseñanza. Este último es el punto que generó mayor confrontación para quienes participaron del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (CAP), pues lo que está en juego es el rol del Estado y la compatibilidad posible entre equidad y libertad en la educación. Finalmente, el 9 de abril del presente año, la Presidenta Michelle Bachelet envió un Mensaje con el que se inicia el Proyecto de Ley que establece la Ley General de Educación. Allí se realizan importantes modificaciones al sistema educacional chileno, cosa que ha motivado la intervención de distintos sectores políticos, de la Concertación de Partidos por la Democracia, de la Alianza Por Chile y de la Izquierda extraparlamentaria. Cada uno de ellos defiende posiciones divergentes frente al rol que debe cumplir el Estado en esta materia, así como también respecto a la capacidad de este proyecto de 1

5 ley de enfrentar de manera correcta los problemas que la educación necesita resolver. 2

6 1. Los conceptos importantes para el debate 1.1 El Derecho a la educación El derecho a la educación ha sido un tema de gran relevancia para nuestro país desde su conformación. Actualmente, nadie podría discutir la necesidad de considerar a la educación como un derecho, sin embargo sí existe debate sobre qué elementos conforman ese derecho, lo que está estrechamente vinculado con el rol que el Estado debe jugar en la educación. UNICEF ha planteado que Concebir la educación como un derecho implica garantizar a cada niño y joven (independiente de su origen social, el nivel económico de su familia o su lugar de residencia) acceso y permanencia en la Educación Básica y Media (cobertura), niveles de aprendizaje satisfactorios (calidad) y un trato no discriminatorio, acorde con su dignidad humana (respeto) 1. Pero esta definición no niega ninguna de las posturas divergentes que han salido a la palestra a propósito del Mensaje Nº Una de las posturas que plantea el debate considera que Es en función de este objetivo superior, esencial para una sociedad democrática que aspira a eliminar crecientemente la desigualdad socioeconómica, que debiera orientarse la libertad de grupos y personas por abrir y mantener establecimientos educacionales y el ejercicio por parte del Estado de sus facultades de promoción y regulación 2. Aquí lo relevante es comprender la libertad de enseñanza como principio a través del cuál se hace posible la superación de los problemas socioeconómicos y la propia democratización del proceso educativo, donde el Estado juega el rol que ha venido realizando 1 Bellei, Cristián; Pérez, Luz María. Tensión entre derecho a la educación y libertad de enseñanza, UNICEF, p. 7. Chile, Ibíd. 3

7 desde 1973, es decir, de regulador de un mercado educacional, donde existe una oferta amplia que garantiza la libertad de enseñanza. Una segunda visión, ya planteada en 1999 por el Premio Nacional de Historia Gabriel Salazar, es que el problema de la libertad de enseñanza es atingente a la oferta de la educación, pero la realidad de la demanda es otra. Cuando se revisa este problema desde la perspectiva de la vida social, la vida comunitaria y cotidiana de las familias populares, la cuestión se plantea de otra forma: los derechos del niño se pueden o no ejercer? y si se ejercen hasta dónde pueden ejercerse? Según lo que hemos estudiado en poblaciones marginales, en la mayor parte de los casos estos derechos casi no se pueden ejercer. Se quisieran ejercer, se presiona y los niños hacen un tremendo esfuerzo, pero al final no pueden. Por qué? Porque el derecho a la educación está entremezclado y obturado por el derecho al trabajo. El derecho al trabajo empieza atacando a los padres con empleos precarios, flexibilización del empleo, gran rotación en el trabajo y al final esto determina una crisis familiar muy notoria 3. Esta posición demanda un Estado que se haga cargo de la educación, entendiendo que la libertad de enseñanza es una falacia si sólo cumple con la libertad de ofrecer pero no de elegir, factor condicionado por la aplicación de políticas integrales que permitan una transformación de la estructura social como principal fuente de transformación de la educación. 1.2 Equidad en la educación En cuanto a los elementos que constituyen el debate actual sobre la educación, un primer concepto que debemos tener en cuenta es el de equidad. Si bien es común la tendencia a confundirlo con el de igualdad, en realidad estos conceptos (equidad-igualdad) son distintos por cuanto la equidad reconoce la diversidad existente en un contexto determinado. Para el profesor 3 Salazar, Gabriel. En Bellei, Cristián; Pérez, Luz María. Tensión entre derecho a la educación y libertad de enseñanza, UNICEF, p. 18. Chile,

8 Sergio Nilo la equidad se refiere al uso de recursos públicos para redistribuirlos con el propósito de dar satisfacción a necesidades humanas dispares. Desde un punto de vista económico se la entiende como la obligación del Estado de proveer igualdad de oportunidades 4. Existe equidad horizontal cuando, por ejemplo, dos personas tienen el mismo nivel de ingresos tributan exactamente la misma cantidad. Hay equidad horizontal cuando habiendo diferencia de ingresos tributan más los que ganan más. Esta última se sustenta necesariamente en un vínculo de la ciudadanía con el Estado y de la ciudadanía con ella misma, basado en la solidaridad. Por otra parte, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) plantea que la equidad en educación implica educar de acuerdo a las diferencias y necesidades individuales, son que las condiciones económicas, demográficas, geográficas, étnicas o de género supongan un impedimento para el aprendizaje. Respecto al rol que puede asumir el Estado en garantizar la equidad, el mismo Nilo dice que este puede ser docentista cuando la educación se entiende como una provisión homogénea de educación. Un ejemplo de este tipo de participación estatal es el modelo francés, donde se imparte un solo tipo de educación a lo largo de todo el país y su currículum es responsabilidad absoluta del Estado. Otro tipo de rol posible es el del Estado Democráticoemergente, donde la provisión educativa es sensible a la diversidad y discriminativa a favor de los más vulnerables de la sociedad. Finalmente, y según Nilo es el caso chileno, el Estado puede ser Modernista-mercadista, donde la equidad se entiende como acceso a una oferta escolar y los problemas se resuelven a través de la focalización del gasto fiscal hacia los sectores más pobres. En esta lógica, el mercado juega un rol preponderante 4 Campos, Nelson. El concepto de equidad en educación. En: ctionid=4&id=25&itemid=27 5

9 en promover a un determinado ofertante, lo que perjudica a quienes no pueden acceder a sus servicios por razones económicas. Por este motivo, la idea de equidad en la educación ha estado concebida durante los gobiernos de la Concertación en consideración a tres prioridades fundamentales. La primera de ellas es la ampliación de la cobertura, que se logró con éxito; la segunda el aumento de las horas de clases, que en teoría permitiría a los jóvenes de familias de menores ingresos tener un reforzamiento mayor para la nivelación de conocimientos; finalmente, el aumento de los años de escolaridad obligatoria a 12. A este respecto, el académico de la Universidad de Chile, Jesús Redondo plantea que más años de escolaridad (cobertura, retención, doce años) parece un bien indiscutible para todos; pero las condiciones de inequidad en que ocurre la escolarización, mas bien justifican el éxito escolar de los ya destinados socialmente (desde sus familias) para el éxito, y culpabilizan el fracaso escolar de los desfavorecidos; convirtiéndose en una instancia de psicologización de los problemas sociales y de legitimación de un orden social, económico inequitativo, injusto y antidemocrático 5. Por su parte, José Joaquín Brunner, profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez, plantea, desde otra óptica, que en cuanto a la equidad, hay tres políticas imprescindibles. Primero, garantizar atención de calidad para todos los niños de tres a seis años provenientes de hogares ubicados en los tres primeros quintiles. La evidencia internacional muestra que ésta es la política más costo-efectiva para cerrar brechas y mejorar aprendizajes a lo largo de la vida. Segundo, incrementar la subvención escolar para todos los alumnos, hasta doblar su valor actual. Como primer paso, aumentarla para los alumnos de condiciones más vulnerables, cuyo costo de formación es más alto. Tercero, terminar con la discriminación social del acceso a establecimientos subvencionados, asegurando así que las escuelas 5 Redondo, Jesús M. El experimento chileno en educación: Conduce a mayor equidad y calidad en la educación?. Ultima décad., ago. 2005, vol.13, no.22, p ISSN

10 compitan en igualdad de condiciones. Sólo si los padres eligen escuelas sin que sus hijos sean sometidos a procedimientos discriminatorios será posible cumplir con el mandato de iguales oportunidades para todos 6. Bajo esta perspectiva el Estado debe profundizar su rol subsidiario y terminar con la discriminación de ingreso para corregir la desigualdad de base que ya planteamos. Sólo así existiría un correcto funcionamiento de la lógica de mercado en la enseñanza, lo que sin embargo no considera la influencia de las desigualdades de las familias en la elección de un establecimiento educacional para sus hijos, como plantea Gabriel Salazar. 1.3 Libertad de enseñanza Respecto al concepto de libertad de enseñanza, defendido fundamentalmente por la derecha política y la Iglesia Católica en Chile, este puede ser entendido como la constitución jurídica del interés de los particulares en enseñar lo que quieran y como quieran, sin que el Estado pueda legítimamente impedirlo7. Desde esta perspectiva, la libertad de enseñanza es un derecho de la propia comunidad de educadores y se encuentra en oposición a la intervención del Estado. Este último no puede imponer otras limitaciones al derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales que aquellas que imponen la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional, expresadas por ley, y aquellas que impone la ley orgánica constitucional para obtener reconocimiento estatal 8. Evidentemente, la libertad de enseñanza rara vez se da en un estado puro. De hecho, en Chile, país que ha protegido este concepto, existen importantes regulaciones, sobre todo en cuanto a entregar subvenciones a los 6 José Joaquín Brunner. Paro estudiantil y reforma educacional. En: 7 Correa, Rodrigo. Sobre la libertad de enseñanza y el derecho a la educación, Universidad Adolfo Ibáñez, 6 de junio, En: 8 Ibíd. 7

11 establecimientos educacionales que lo requieran. La Constitución Política de la República de Chile establece que el Estado tiene los deberes de promover el desarrollo de la educación en todos sus niveles (art. 19 N 10 inc. 6), incluida la parvularia (art. 19 N 10 inc. 4) y de financiar un sistema gratuito que asegure la cobertura de toda la población (art. 19 N 10 inc. 5). Otro instrumento es la Ley Orgánica Constitucional de Educación (LOCE), que media la relación entre el Estado y los privados, y define las obligaciones de cada uno a fin de que se cumpla la libertad de enseñanza bajo parámetros de medición de calidad. Para Redondo (2005), en el caso chileno, durante los años 80 s, bajo una pretendida descentralización se ocultó una precarización de la educación pública y un traslado de la responsabilidad del Estado (la política) a los establecimientos privados y a los municipios (ciudadanos). Más bien la evidencia empírica del propio experimento chileno viene a probar lo contrario: el mercado no existe en educación. O mejor dicho, existe mercado de la educación en su sentido verdadero: existe negocio posible con la educación. Pero no existe en el sentido de que, el dejar que la educación funcione como mercado: elección, competencia, etc., logre ahorros «reales» de inversión y logre mejor calidad de aprendizajes «rea-les» de los alumnos 9. Bajo esta perspectiva, el negocio en la educación ni siquiera permite convertir a los usuarios en consumidores de acuerdo a la lógica del mercado, pues existe una desigualdad estructural que impide a estos tomar decisiones libres, comenzando por la desigualdad de acceso a una correcta información. La libertad de enseñanza, en realidad no es otra cosa que la permisividad del Estado respecto a la introducción de agentes económicos en un espacio que históricamente había concebido como propio. Una mirada distinta presenta José Joaquín Brunner, quien no encuentra dilema en la participación del mercado en la enseñanza. Los problemas de Chile 9 Redondo, Jesús M. El experimento chileno en educación: Conduce a mayor equidad y calidad en la educación?. Ultima décad., ago. 2005, vol.13, no.22, p ISSN

12 serían otros, el Estado carece de las capacidades, los instrumentos y la voluntad necesarios para operar con efectividad dentro de este diseño (de libertad de enseñanza). No ha definido un marco de regulaciones que sea legítimo y suficiente. El financiamiento de los proveedores públicos y privados no es congruente con el costo de una enseñanza de calidad y está lejos de cubrir las necesidades de los alumnos más pobres. Al régimen curricular le faltan estándares que permitan exigir más a las escuelas. El régimen laboral docente es rígido y entraba la autonomía de los establecimientos municipales, imponiéndole a sus sostenedores gastos que no están en condiciones de cubrir. No existe un régimen que permita acreditar a los establecimientos y supervisar su desempeño pedagógico. Y los programas de apoyo para establecimientos rezagados son débiles y limitados Calidad de la educación Pero qué entendemos por calidad de la educación? Este es un concepto difícil de definir porque está íntimamente ligado al contexto en el cuál se desarrolla el proceso educativo. UNESCO estableció en 2005 que una educación de calidad estaba relacionada a una importante competencia profesional de los docentes, a currículums actualizados y relevantes y a sistemas de administración efectivos y provistos de suficientes recursos. Profundizando aún más en el concepto de calidad de la educación, el académico de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación (UMCE), Juan Urrutia, plantea que existen al menos dos dimensiones para que se cumpla este concepto en Chile 11 : 10 Brunner José Joaquín. Estado y educación, Artes y Letras, El Mercurio, 24 de septiembre de Urrutia, Juan. Fundamentos teóricos para la construcción de estándares de calidad en la educación, Revista Temas Pedagógicos, Nº 6, Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación. En: 9

13 A. El derecho a la educación. El derecho a la educación desde el punto de vista de la calidad, involucra tanto el acceso como al logro de una escolaridad mínima requerida por el medio social en todas sus dimensiones cognitivas, valorativas, habilitivas, etc. Desde esta nueva mirada se deriva: A.1 Focalización de situaciones y núcleos problemáticos para el desarrollo de la educación, como un ente organizador de las políticas y estrategias educacionales. A.2. Revisión de la estructura escolar y curricular, considerando las nuevas demandas del modelo de desarrollo con una visión proyectista de continuidad e integración del sistema escolar. A.3. Disposición de recursos mínimos para obtener una enseñanza con logros satisfactorios para lograr calidad y equidad. A.4. La formación del personal idóneo para la realización de actividades educativas. A.5. Reorganización de la institución mediante un proceso de modernización, lo que permite una descentralización sin perder resultados mínimos ni condiciones comunes para el desarrollo educativo. B. La educación como servicio público y no como asunto privado: La educación como servicio público, se constituye en el fundamento del ejercicio efectivo al derecho a la educación. El sistema educativo debe ser una instancia abierta a todos, atenta a las necesidades de la sociedad, organizada y controlada por el estado. El Estado en su preocupación por la educación y el ámbito social debe identificarse en los siguientes aspectos: B.1. Un papel fundamental en la construcción de la nacionalidad, con ese rol la educación aparece como instrumento insustituible. 10

14 B.2. Asumir un liderazgo en lo que respecta al crecimiento económico, proveyendo educación tecnológica, esto se concreta en escuelas de artes y oficios y la educación técnica y profesional. B.3. Construcción democrática para un acceso a la educación, elaboración de edificios educacionales, formación de docentes, elaboración y edición de textos. B.4. Estructuración del país (salud, vivienda, educación, servicios básicos, etc.) B.5. Planificación realizada desde el Estado para que haya congruencia entre crecimiento y desarrollo. Como vemos, los requerimientos para la consecución de una educación de calidad van más allá de la propia educación y guardan profunda relación con el tipo de sociedad en la cuál se lleva a cabo el proceso educativo. El elemento fundamental destacado por Urrutia es la democratización del proceso, lo que implica una apertura de los actores implicados hacia nuevos actores en igualdad de condiciones. La familia, el recinto educacional, los docentes, los alumnos y el Estado son algunos de los actores relevantes que deben participar en la construcción de la educación chilena. 1.5 Calidad y equidad como conceptos relacionados La pregunta es, sin duda, de qué manera se pueden compatibilizar los tres conceptos descritos. Se plantea este dilema principalmente tomando en consideración el hecho de que la libertad de enseñanza sería un escollo para la equidad en la educación, sin embargo, en ambos casos (educación equitativa y educación libre) es posible alcanzar criterios de calidad. La diferencia es que en el primero esa calidad es construida democráticamente por los actores implicados, lo que significa necesariamente calidad para todos, mientras que en la libertad de enseñanza, tal y como ha sido planteada la educación en los 11

15 últimos 17 años, existe un sistema de competencia en el mercado que aún cuando genera establecimientos de buen nivel educacional, otros se quedan atrás y es precisamente en aquellos donde estudia la gran mayoría del alumnado. Ahora bien, en Chile, al igual que en muchos países, se aplican pruebas de medición de conocimiento que permiten establecer el nivel educacional de los estudiantes en distintas etapas del desarrollo y comparar la realidad nacional con la internacional. El Sistema de Medición de Calidad de la Educación (SIMCE) es el principal de ellos y junto con la Prueba de Selección Universitaria (PSU) permiten además medir las desigualdades existentes entre los distintos tipos de establecimientos educacionales. Tanto la calidad como la desigualdad resultan evidentes según los últimos resultados de la prueba SIMCE. A continuación mostramos los correspondientes a los cuartos básicos y segundos medios, donde debemos fijarnos en dos detalles: la clara diferencia de puntajes según grupo socioeconómico y la variación (VAR) decreciente o crecimiento marginal respecto de la anterior medición en todos los niveles. Tabla 1. Puntaje y variación , de la Prueba SIMCE según grupo socioeconómico en cuarto año de enseñanza básica COMPRENSIÓN GRUPO ESTUDIANTES LENGUAJE MATEMÁTICA DEL MEDIO SOCIOECONÓMICO N % PROM VAR PROM VAR PROM VAR BAJO % MEDIO BAJO % MEDIO % MEDIO ALTO % ALTO % Fuente: 12

16 Tabla 2. Puntaje y variación , de la Prueba SIMCE según grupo socioeconómico en segundo año de enseñanza media LENGUA GRUPO ESTUDIANTES MATEMÁTICA CASTELLANA SOCIOECONÓMICO N % PROM VAR PROM VAR BAJO % MEDIO BAJO % MEDIO % MEDIO ALTO % ALTO % Fuente: En cuanto a la realidad de la educación chilena comparada con la de otros países, hemos tenido sendas pruebas de que el proceso educativo de nuestros jóvenes en la actualidad es deficiente, incluso en los niveles socioeconómicos altos, lo que agudiza la crisis de la educación actual. Un ejemplo de esta situación son los resultados del Programme for Internacional Student Assessment (PISA) que evalúa cada tres años las destrezas en comprensión de lectura, matemáticas y ciencias de los jóvenes de 15 años. En 2001 se llevó a cabo la prueba de lectura en la cuál Chile aparece con nivel de desempeño 410 puntos, muy por debajo del promedio de los países desarrollados que alcanza los 500 puntos. 13

17 Figura 1. Puntaje promedio en Lectura para Chile y una selección de países en la Prueba PISA Resultados Prueba PISA de Lectura Chile Argentina Brasil México Perú Prom. AL. Estados Unidos Finlandia Portugal Prom OCDE Fuente: 12 De la misma manera, el Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencias (TIMSS en inglés), aplicada en 2003 en estudiantes de 8 básico, muestra una situación bastante preocupante. Mientras en matemáticas el promedio internacional es de 467 puntos, Chile llega sólo a los 387, por debajo de Palestina y Marruecos. Esta misma medición mostró que el 0% de los alumnos chilenos alcanzaron un nivel avanzado en matemáticas, mientras que el promedio internacional fue de 7%; y sólo un 3% se ubicó en un promedio alto, comparado a un promedio internacional de 16%. En cuanto al puntaje obtenido en ciencias, la situación no es mejor, pues Chile llegó a un promedio de 413 frente a los 474 de promedio internacional. Aquí Chile se ubica debajo de palestina, Egipto e Indonesia, todos países con situaciones sociopolíticas problemáticas. La prueba TIMSS mostró además que el 1% de los alumnos chilenos se ubican en un nivel de conocimiento avanzado en esta materia, 12 OCDE es la sigla de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, de la cuál Chile no forma parte. 14

18 frente a un promedio internacional de 5%. En el nivel alto se ubica el 4% de los estudiantes de Chile, mientras el promedio internacional es de 19% 13. La idea de graficar la situación de la educación chilena en el ámbito internacional nos permite comprender que la mala calidad de la educación es un fenómeno que no sólo repercute en la estructura interna del país, sino también en sus posibilidades de insertarse en un mundo cada vez más interconectado. Esta es, quizás, la prueba más concreta de que el sistema chileno no ha asegurado ni siquiera una calidad educacional para los sectores que sí pueden elegir como consumidores dentro del mercado, lo que nos lleva a pensar cada vez más en la inseparabilidad, al menos en la educación, de los conceptos de calidad y equidad. 1.6 La percepción de los ciudadanos respecto a la calidad y la equidad en educación en Chile Siempre que un concepto es construido para ser aplicado en las políticas públicas, corremos el peligro de que este no represente los intereses de la población o simplemente sean parte de la teorización de algún grupo de élite. Por eso es necesario tener en cuenta los instrumentos que se han aplicado, tendientes a medir la opinión de las propias personas que al fin y al cabo son quienes construyen el proceso educativo. El Centro de Estudios Públicos (CEP) realizó a fines de 2006 una encuesta aplicada a personas pertenecientes a 150 comunas y con probabilidad de error del 5%. Exponemos aquí los principales gráficos que muestran, de acuerdo a las preguntas planteadas, la percepción de las personas respecto a distintos ámbitos de la educación

19 Figura 2. Nota que la ciudadanía le pondría a la calidad de la educación en Chile. Fuente: Centro de Estudios Públicos, La Figura 2 nos muestra una insatisfacción de los ciudadanos con la educación en general. Si la muestra es representativa, esto evidencia la realidad de la gran mayoría de los alumnos chilenos que asisten a colegios municipales o particulares subvencionados, lo que han obtenido de manera diferenciada entre ellos, los peores puntajes en las pruebas de rendimiento nacional, internacional y de aceptación en las universidades. 16

20 Figura 3. Problemas al interior de los establecimientos Fuente: CEP La Figura 3 muestra que las personas tienen relativamente claro que el problema de la infraestructura de los colegios afecta directamente las posibilidades de que los alumnos reciban una educación adecuada. Como la encuesta es de finales de 2006, también se puede apreciar un aumento del conservadurismo respecto a la disciplina de los alumnos, lo que se vio reforzado por las movilizaciones estudiantiles del año pasado. 17

21 Figura 4. Aspectos importantes a la hora de decidir un colegio Fuente: CEP, La Figura 4 nos vuelve a mostrar la importancia de la infraestructura de los establecimientos, pero también hace hincapié en la calidad de la educación impartida. Dentro del debate del CAP se planteó la necesidad de capacitar de manera adecuada a los docentes en ejercicio y a los que están en formación. 18

22 Figura 5. A igual costo, preferencia de colegio Fuente: CEP, La figura 5 nos muestra la clara diferencia que existe entre la preferencia por colegios municipales y particulares subvencionados. Explica entre otras cosas, la importante migración que existió desde las escuelas municipales hacia los particulares subvencionados desde que estos comenzaron a existir. 19

23 Figura 6. Quien debe administrar los colegios? Fuente: CEP, La figura 6 nos muestra una idea que, como discurso y demanda, ha presentado solamente el sector estudiantil a través de las movilizaciones de 2006 y de la defensa de la educación estatal en el CAP. Que el 67% de los encuestados considere que la educación municipal debiera pasar a manos del Ministerio de Educación, revela que esta medida lejos de ser impopular, tiene fuerte arraigo en la ciudadanía. 20

24 Figura 7. Preferencia de establecimiento MINEDUC o Particular Subvencionado Fuente: CEP, Por último, la figura 7 nos muestra una importante realidad de opinión. Lejos de estar deslegitimada la presencia del Estado en la educación, la ciudadanía le pide a este mayor participación, pero no como algo ajeno a ella misma, para solucionar el problema de otros, sino que incorporándose en las políticas estatales. Si bien no es científico apoyarse en una encuesta, resultados como estos deben ser profundizados a fin de considerar la voluntad de la ciudadanía en el debate sobre la educación, principalmente porque son ellos (nosotros) los que participan del proceso educativo y que además eligen a sus autoridades, que hasta la fecha no han sido capaces de cambiar un sistema 21

25 educacional que es ineficiente, como lo demuestran los indicadores nacionales e internacionales Antecedentes de la educación en Chile 2.1 El rol histórico del Estado El papel que le cabe al Estado en materia de educación ha estado en el debate, sobre todo en los últimos treinta años en los cuáles este se ha redefinido para dar cabida a una mayor participación a la lógica del mercado. Si reconocemos este proceso como un cambio real en la manera de entender la educación por parte del Estado, es porque su rol histórico había sido el de proveedor principal de la educación. La Constitución de 1933 planteó importantes reformas a la educación de Chile, definiendo los lineamientos de un Estado Docente, que hasta 1973 fue el principal actor en materia educacional. La Constitución de 1833 dictaba en su art.153 que La educación pública es una atención preferente del Gobierno. El Congreso formará un plan general de educación nacional; i el ministro del despacho respectivo le dará cuenta anualmente del estado de ella en toda la República. Así mismo, el art. 154 planteaba que Habrá una superintendencia de educación pública, a cuyo cargo estará la inspección de la enseñanza nacional, i su dirección bajo la autoridad de Gobierno. A partir de este momento el Estado se convertía en actor principal en materia educacional, para lo cual se dictó la Ley General de la Educación Pública. En la Constitución de 1925 quedó reafirmada la condición del Estado respecto a la educación. En su artículo 7º se establece que existe libertad de enseñanza (modelo público y privado); la educación pública es una atención preferente del Estado; La educación primaria se establece como obligatoria; se crea una 14 La encuesta entrega muchos más datos al respecto y puede ser encontrada en 22

26 nueva Superintendencia de educación pública, a cuyo cargo estará la inspección de la enseñanza nacional y su dirección, bajo la autoridad del gobierno. Las municipalidades cumplían un rol importante en cuanto cuidar de las escuelas primarias y demás servicios de educación que se paguen con fondos municipales. Ya en 1927 el Estado da un importante paso al fundar el Ministerio de Educación (MINEDUC), en el marco de un paso desde el Estado Oligárquico, con régimen parlamentario, hacia un Estado de Compromiso configurado por la Constitución de 1925 que abrió el camino para que este fuese de creciente tamaño y capacidades: empresario y regulador de la economía; protector de los sectores medios y pobres, mediante políticas sociales; y Estado con formas de democracia política en gradual ampliación hasta Un problema histórico que presentó la educación chilena fue el paralelismo y la desconexión entre las administraciones de las diversas ramas encargadas del proceso educativo (educación primaria y normal, secundaria y técnico profesional). Desde la fundación del MINEDUC el esfuerzo estuvo puesto en lograr establecer una estructura de gestión integrada que permitiera planificar en conjunto el proceso educativo. Un documento oficial de 1962 refleja bien esta problemática: El Ministerio posee organismos técnicos en las tres Direcciones de Educación. Estos organismos ven limitadas sus funciones específicas, porque algunos de ello son absorbidos por funciones de carácter administrativo y porque operan aisladamente, sin relacionarse entre sí, lo que es antieconómico y contribuye a la desorientación y a la desintegración de las ramas." "Por otra parte, la desconexión de las Direcciones entre sí da origen al crecimiento de cada una de ellas, invadiendo el campo de las otras, de modo 15 Nuñez, Iván. El Ministerio de Educación en Chile: Instrumento del rol estatal en educación, Ministerio de Educación y Universidad de Humanismo Cristiano, En: 23

27 que cada Dirección ha creado bajo su dependencia establecimientos que corresponden a otras Direcciones 16 Un intento de respuesta a esta problemática fue la fundación de la Superintendencia de Educación Pública en 1953, avalada constitucionalmente en 1833 y Si bien nunca tuvo éxito en lograr la integración de los actores, el haber creado al Consejo Nacional de Educación, donde sí existió amplia participación, permitió abrir caminos de consenso y negociación entre las partes. Podríamos, quizás, ver una similitud entre las pretensiones del Consejo Nacional de Educación y el CAP que recientemente conformó la Presidenta Michelle Bachelet. El gobierno de Jorge Alessandri planteó como propuesta el planeamiento integral de la educación que intentaría superar el problema de la parcelación de la toma de decisiones a través de una oficina de planificación con amplias atribuciones. Esto, sin embargo quedó solamente en el plano discursivo. La llegada de la Democracia Cristiana al gobierno, con Eduardo Frei Montalva a la cabeza, le dio al MINEDUC una mayor capacidad de planificación integrada debido a que este partido era el único gobernante, dando un importante respaldo a los organizamos centrales del Ministerio. El gobierno militar iniciado en 1973 marca el inicio de un quiebre en el sistema educacional chileno. Entre 1973 y 1980 el Estado fue agente de desmantelamiento del Estado de compromiso lo que se consolida en 1980 con la promulgación de la Constitución Política, la cuál terminó de caracterizarlo como un Estado Subsidiario, lo que, al igual que en muchas otras áreas de competencia estatal, abriría las puertas del mercado hacia la educación. La reforma del sistema educacional chileno, iniciada sin contrapeso en la década de los ochenta, en la cual se pasa de un régimen funcionario subsidiado desde oferta a un régimen subsidiado por la demanda, significó 16 Conferencia Interamericana sobre Educación y Desarrollo Económico y Social para la América Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, UNESCO-CEPAL- OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, p. 60, Santiago de Chile, Marzo de

28 aumentar crecientemente el gasto privado en educación al mismo tiempo que se privatizó una parte importante de los establecimientos educacionales 17. Con esto, el gasto público en educación tuvo un brusco descenso, situación que sólo varía una vez que asume la Concertación de Partidos por la Democracia, que sin cambiar el modelo de participación privada en la educación, amplía significativamente la cobertura. Si consideramos los primeros diez años de los gobiernos de la Concertación, en los cuales la principal preocupación fue la ampliación de la cobertura, vemos que hay un crecimiento sostenido pasando de un 20,9% en 1990 a un 30% en Esta cifra es baja en relación a la cobertura de los países desarrollados, sin embargo se ve influida fundamentalmente por la educación preescolar que sólo llega a un 32%. En el siguiente gráfico podemos apreciar el gasto fiscal en educación y la relación con el aumento del alumnado desde 1965 hasta el Riesco, Manuel; Paiva, Cristián. Financiamiento de la Educación en Chile: La necesidad de retomar el ritmo de recuperación de gasto público, en Visiones Económicas, Escuela de Ingeniería Comercial, Universidad Arcis, septiembre de Gemines Consultores. El mercado educativo en Chile: Diagnostico y perspectivas, en: ite/artic/ /pags/ html 25

29 Figura 8. Evolución del gasto fiscal en educación y alumnos entre 1965 y 2003 (personas y millones de pesos 2005) Personas Alumnos Gasto Público en Educación Millones de Pesos ( ) Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, Financiamiento de la Educación en Chile, Seminario Modelos de Financiamiento Educativo en América Latina, Santiago de Chile, 26 de enero de 2006 A pesar de la importante recuperación del gasto público en los noventa, el gasto por alumno se mantiene por debajo de los niveles alcanzados a principios de los años 70, tanto en la educación media como superior, por supuesto considerando que al ser mayor la cobertura actual, se necesitarían muchos más recursos para igualar el gasto por alumno. Sólo en educación básica se aprecia un gasto por alumno superior al logrado hace treinta años, como podemos ver en la Tabla 3. Tabla 3. Gasto público anual por alumno (medido en pesos al año 2000). Años Educación Superior Educación Media Educación Básica ,113, , , , , , , , , , , ,122 Fuente: Riesco, Manuel; Paiva, Cristián (2001). 26

30 No sólo debemos comparar el gasto público en su propia evolución, sino además con su par privado. El Estado va en paulatino descenso respecto al porcentaje de gasto público en comparación con el gasto privado. La Siguiente figura nos muestra esta relación desde 1990, momento en que asumen los gobiernos democráticos de la Concertación hasta Nótese el importante aumento en ambos sectores. Figura 9. Gasto público y privado en educación por alumno (miles de pesos 2005) Gasto Privado Gasto Público Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, Financiamiento de la Educación en Chile, Seminario Modelos de Financiamiento Educativo en América Latina, Santiago de Chile, 26 de enero de 2006 Para comprender lo que significa la estructura del gasto en educación actual, veremos el siguiente gráfico que muestra la importancia del Estado en el financiamiento y la situación del aporte familiar en cuanto al gasto en la educación. En la figura 10 se explica mejor a qué se llama gasto público y gasto privado en educación. 27

31 Figura 10. Gasto en educación 2003 (millones de pesos) M unicip ios Crédito Tributario Gasto T otal: M $ 3,731, Gobierno Central Emp resas Familias Gasto Público Gasto Privado Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, Financiamiento de la Educación en Chile, Seminario Modelos de Financiamiento Educativo en América Latina, Santiago de Chile, 26 de enero de 2006 De esta manera, el debate histórico acerca de la integración de los distintos actores en el proceso educativo se transformó por la del rol del Estado que antes de la dictadura militar no estaba en duda. La Concertación no cambió el sistema de municipalización de la educación decretado por la LOCE, lo que ha significado que un vasto sector del total de recintos educacionales en el país haya quedado dependiendo de fondos municipales que son insuficientes para competir en la lógica que impuso el mercado, estableciendo una diferencia importante entre el nivel de la educación privada, la privada subvencionada y la municipal. El resultado del desprendimiento del Estado de su responsabilidad históricamente asumida es que todavía hoy el gasto público es la mitad del que el país lograba hace tres décadas, como proporción del Producto Interno Bruto (PIB), y medido por alumno solo supera los niveles de entonces en 28

32 básica, mientras apenas los iguala en media, y no alcanza a la mitad de los mismos en las universidades La Ley Orgánica Constitucional y la municipalización de la educación El día 10 de marzo de 1990, es decir, un día antes de que el gobierno militar hiciera entrega del mando al gobierno democráticamente elegido de Patricio Aylwin, fue publicada en el Diario Oficial la Ley del Ministerio de Educación, llamada Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). Esta Ley fija los requisitos mínimos que deben cumplir los niveles de enseñanza básica y media, regulando el deber del Estado en cuanto velar por su cumplimiento. Esta definición encabeza la Ley y muestra cómo el Estado se desprende del rol histórico que le había cabido hasta 1973, aceptando ser solamente un guardián del cumplimiento correcto de las normas y no como interventor directo en el proceso educativo. La LOCE, de todas maneras, hace legal aquello que venía operando de facto en la educación chilena como política oficial del gobierno militar. La LOCE plantea que la educación es un derecho de todas las personas y le confiere a los padres de familia la responsabilidad (derecho y deber) de educar a sus hijos mientras el Estado procura asegurar que existan alternativas. En este sentido, un Estado que se asume ajeno el proceso mismo de la educación no puede por tanto ofrecer calidad de la educación, que es lo que se ha insistido en asegurar como derecho en el debate actual. Más controversial aún es la afirmación de que el Estado tiene el deber de resguardar especialmente la libertad de enseñanza. Bajo esa premisa, la educación es entendida como un producto de consumo, regido por la lógica del mercado, y aunque luego se especifica que el Estado debe financiar un sistema 19 Elementos para un diagnóstico de la crisis educacional, Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (CENDA), septiembre de En: cendachile.cl/files/educacion_diagnostico.doc 29

33 gratuito destinado a asegurar el acceso de la población a la enseñanza básica, al ser traspasado una parte importante del financiamiento a las municipalidades, diferenciadas en recursos, estas no pueden competir en igualdad de condiciones. Por otra parte, la protección de la libertad de enseñanza tiene consecuencias para la educación en tanto concepto reflexivo de nuestra sociedad. En primer lugar, el artículo 6 de la LOCE plantea que la enseñanza que se imparta en los establecimientos o instituciones educacionales no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional. Todos estos son conceptos dinámicos, sujetos a la manipulación ideológica y la reconceptualización, por lo que este artículo implica renunciar a una propuesta educacional de país. Si bien se plantea luego que los establecimientos reconocidos oficialmente no podrán realizar propaganda política alguna, debemos tener claro que la propia educación siempre tiene componentes ideológicos y que nunca es completamente ajena a la realidad política, social y económica del país y del mundo y que depende por tanto de quien educa. Por lo demás, la educación posee elementos no visibles donde se promueven ideas de sociedad, siendo un ejemplo de esto la educación de la tolerancia en las matemáticas que forma hoy parte del currículo escolar. La educación es un proceso a través del cuál se forma personas capaces de interacciones y relaciones sociales, por lo que conceptos amplios como la moral y las buenas costumbres pueden ser definidos desde múltiples ópticas sin transgredir marcos tan amplios. No podemos tratar con la rigurosidad necesaria la LOCE sin comprenderla como parte de un proceso que modifica la manera en que el Estado asume su responsabilidad respecto a la educación, y por consiguiente también como un proceso legal que tiene un hito importante en la Ley de Municipalización de la Educación que data de A través de ella, el Estado entrega la responsabilidad de financiar la educación básica y media a las municipalidades, fomentando además la creación de colegios particulares subvencionados y 30

34 privados. Esto provocó una migración importante de los alumnos desde la educación pública hacia los nuevos tipos de establecimientos. Si para 1981 las escuelas públicas representaban el 78% del total de matriculas en establecimientos chilenos, para el 2005 llegó a sólo el 48%. La migración fue hacia los establecimientos particulares subvencionados que a su vez pasaron de tener el 15,1% de las matriculas en 1981 al 43,2% en La educación privada, que muestra los mejores resultados en las pruebas de conocimiento y acceso a la universidad, siguen representando un 6,9% desde 1981 hasta la fecha 20. Desde 1990, momento en que asumen los gobiernos democráticos, la educación siguió los patrones impuestos por la municipalización. De hecho, los colegios particulares subvencionados fueron los beneficiarios de a lo menos la mitad de todo el incremento en el presupuesto de subvenciones a partir de 1990, a pesar que entonces no representaban más de un tercio de la matrícula total (CENDA, 2006). Evidentemente, esto tiene un impacto directo en la economía familiar que para obtener una mejor educación debe gastar más dinero. Para Claudia Serrano, Subsecretaria de Desarrollo Regional, el actual sistema de municipalización ha generado problemas que dificultan una gestión de calidad, siendo los principales: la pérdida sostenida y constante de matrícula; la rigidez del estatuto docente, que impide modificar las plantas docentes y jubilar a los profesionales de más edad; y el costo creciente que exigen las remuneraciones con asignaciones por concepto de perfeccionamiento docente 21. La Subsecretaria es partidaria de mantener, sin embargo, el sistema municipalizado corrigiendo aquellos factores que hacen que exista competencia desleal entre establecimientos municipales y subvencionados, y aumentando el vínculo entre el MINEDUC y las municipalidades. 20 Fuentes: Mineduc, PUC, INE, Cenda. 21 Serrano, Claudia. La educación municipal sigue siendo una buena idea, Diario La Segunda, 8 de junio, p

35 El economista Ernesto Tironi hace ver una cuestión interesante. El 70% de los padres cuyos hijos están matriculados en escuelas municipales está disconforme con la educación que recibe su hijo/a, mientras que la cifra en los colegios particulares subvencionados llega a 50%. Esto daría luces de que los padres, que según la LOCE son los principales responsables de la educación de sus hijos, han preferido este tipo de establecimientos porque poseen mayores herramientas para entregar educación de calidad, lo que, por lo demás es corroborado con los resultados. Tironi insiste en que en el énfasis que se le da al combate del lucro, lo que se está haciendo es descalificar y terminar con la participación del sector privado en un ámbito social en que han sido de utilidad 22. Para el también economista Rodrigo Ketterer, la solución pasa no por terminar con los colegios particulares subvencionados, sino por mejorar de manera real la calidad de los establecimientos municipales a fin de que los padres elijan por calidad del establecimiento y no por el dinero que cuesta. Para esto propone también entregar subvenciones a las familias más pobres para solventar en mayor grado el costo que tiene actualmente educar a un hijo 23. En estas tres últimas miradas hay una valoración de la inversión privada en la educación, sobre todo en la de los establecimientos particulares subvencionados. Tanto en sectores de la oposición como del oficialismo, impera fundamentalmente la idea de que la municipalización en sí misma no es el problema, sino los problemas para fiscalizar la igualdad de competencia. No es un tema menor que la educación se haya convertido en un producto de consumo, aún cuando a través de esta privatización se haya aumentado la cobertura y el nivel de la educación, que en términos generales sigue siendo muy deficiente. 22 Tironi, Ernesto. Sobre lucro en la educación. El Mercurio, 2 de julio de Cuerpo D. p Keterer, Rodrigo. Educación: ya se pueden tomar decisiones. La Nación, 15 de septiembre de 2006, p