El «Consejo Asesor Presidencial por la Calidad de la Educación»: Examen de un mecanismo para el fomento de la participación en Chile

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1 El «Consejo Asesor Presidencial por la Calidad de la Educación»: Examen de un mecanismo para el fomento de la participación en Chile René E. Jara Reyes 1 Abstract In this article we inquire about the effectiveness of public policies which encourage civic participation. Through the analysis of the particular case of the Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, we study the actors` behaviour and their interaction faced to the introduction of new interaction mechanisms, which mix science, politics and institutions. Its consistence and coherence are questioned after the evaluation of the real effects of the initiative. From the experienc,e compared to other similar mechanisms, certain recommendations can be established that could help correct the imperfections this chilean citizen forum model. Resumen En este artículo nos preguntamos por la efectividad de una política pública para el incentivo de la participación. A partir del análisis del caso específico del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de Educación, estudiamos el comportamiento e interacción de los actores de cara a la introducción de mecanismos de deliberación que mezclan ciencia, la política e instituciones. Su consistencia y coherencia quedan en tela de juicio luego de la evaluación de los efectos reales de la iniciativa. De la experiencia comparada con otros mecanismos similares, se pueden establecer ciertas recomendaciones que ayuden a corregir las imperfecciones del este modelo de foro ciudadano en Chile. Introducción En el presente trabajo intentamos comprender cómo se enfrenta el problema general de la participación de la sociedad civil en la esfera pública latinoamericana. Sabemos que existe una inquietud general en estos países por integrar las voces de la sociedad civil en las más diversas áreas, enmarcada en una gran demanda por mayor democracia en la región. 1 Periodista, Magíster en Ciencia Política, Universidad de Chile. Becario Conicyt para estudios de doctorado en Francia. Académico de la Universidad Diego Portales y de la Universidad Arcis.

2 Para realizar este análisis, partimos del supuesto que el Estado con su acción estimular una participación que aparece a veces difícil y esquiva. El objetivo de este trabajo es comprender cómo el Estado se hace parte del problema generando políticas que la incentiven y que, al mismo tiempo, resguarden la autonomía de los actores sociales. En este entendido, nuestro interés se centra en el estudio de una experiencia concreta cuyo norte fue incorporar a diferentes actores sociales a la discusión sobre políticas públicas. La forma que asumió es ambigua, a medio en camino entre dos figuras: el consejo técnico de consulta y la conferencia de ciudadanos. Variando en sus fines, modos y estructuras, ambos son vistos como mecanismos que buscan facilitar el diálogo entre diferentes esferas: la ciencia y la política en el primer caso; la política, la ciencia y la ciudadanía en el segundo. Nos gustaría analizar esta experiencia en torno a un caso de ejecución. Es por eso que nos focalizamos en el análisis del Consejo Asesor por la Calidad de la Educación (de aquí en adelante, el Consejo). El Consejo se inserta dentro de las medidas que el Gobierno de Michelle Bachelet (Gobierno de Chile, 2005) toma para menguar los magros índices de participación en el país, mediante toda una orquestación mediática que capta gran rápidamente el interés de la opinión pública nacional. Una vez descrito el mecanismo, lo que se percata es la existencia de un problema que está la base de la propia creación de la iniciativa: la tensión entre representación del saber y la representación de lo social. El origen diverso de los participantes, la focalización más en los resultados que en el proceso de discusión, la posición previa y posterior de los actores y el inevitable desnivel cognitivo entre unos y otros agentes serán algunos de los problemas que traerá consigo la figura del Consejo. En torno a estos dilemas, lo que pretendemos realizar es un análisis que describa la forma y los objetivos de la política. En seguida, intentamos identificar cómo actúan los agentes enfrentados a la siguiente disyuntiva: la politización o la cientifisación del mecanismo. Estas dos trayectorias muestran un rico juego de intercambio y movilización de capitales políticos entre los actores. En un tercer nivel, resaltamos lo que constituye la conclusión preliminar de este trabajo. El razonamiento es el siguiente: si bien el Consejo sigue una lógica de funcionamiento propia que busca fomentar la

3 incorporación de actores sociales, lo que se muestra en el análisis es que la instancia podría estar pre-determinada por factores propios del sistema político institucional. Estos logran imponerse a los objetivos de mayor representación social, logrando cooptar y desviar los intereses «primeros» o «reales». En definitiva, sugerimos que la introducción de estos mecanismos puede suponer una colisión entre los intereses del mundo social y los del sistema político. Para observar la relación entre el problema (la falta de participación) y la forma de hacerle frente (la integración de los sujetos en estas comisiones) proponemos redirigir la observación a nivel del diseño de la política. Esto nos podría demostrar si existe un real ajuste entre el objetivo que la política de Consejos Asesores Presidenciales buscaba y sus efectos. De no ser así, lo que se espera es una confusión mayor sobre el rol que pueden jugar estos instrumentos de incitación a la participación y al mismo tiempo merma el carácter supuestamente «deliberativo» de estas instancias. Lo que se ofrece a continuación es un estudio de caso sobre un período específico, entendiendo que la política de Consejo Asesores Presidenciales en Chile abarca varios Gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia ( ). Nos serviremos para ello de la literatura especializada que ha tratado el tema, de los materiales de prensa que recogen las principales polémicas públicas y de cierto material de divulgación que recoge las controversias científicas implicadas. Buscamos interpretar este material como una memoria de las posiciones que tomaron las actores durante el desarrollo de la instancia, así como de los argumentos y razones que movilizan en su dialogo con los demás participantes. Se trata por lo mismo de una reconstrucción del escenario según se puede abstraer de la documentación aquí descrita. Durante el análisis hemos privilegiado dos perspectivas. En primer lugar, utilizamos como gran marco de análisis la noción de análisis cognitivo de políticas publicas (Faure et all, 1995; Muller, 2000). Con esta noción intentamos estudiar la inserción del Consejo dentro de la etapa de diseño de la política. Esto nos permite ver su influencia en la formulación de proyectos de reforma. En segundo lugar, consideramos que el encuentro clave entre razones sociales y científicas amerita un tratamiento más detallado. Para ello, utilizamos la llamada «sociología de la traducción» (Latour, 1989) en la medida que nos ayuda a determinar cómo conviven en estos «foros híbridos» (Callon et all, 2001) varios tipos de representatividades y usos del saber. A la luz de

4 estas evidencias, podemos observar cómo las sociedades democráticas actuales no sólo incorporan el saber científico, sino también la opinión de los ciudadanos y otros actores sociales. De tal modo, el artículo presenta la siguiente estructura. En la primera parte entregamos un pequeño marco de investigaciones que delimitan el problema de estudio. En la segunda, presentamos los antecedentes de la «revolución pingüina» y la manera en que se «encauza» la respuesta del Estado -la creación de un Consejo Asesor- con las demandas de los estudiantes. En seguida, describimos los aspectos formales de esta iniciativa, identificando ciertos usos sociales a partir de la abstracción del proceso de movilización de capitales políticos. Finalmente en las conclusiones presentamos los principales resultados del análisis y los desafíos que, a la luz de esta experiencia, debiera incorporar este tipo de iniciativas para mejorar la participación de la ciudadanía y fortalecer a la sociedad civil en la región. Presentación del Problema Debiéramos comenzar señalando que en el contexto latinoamericano se inicia con mayor fuerza la discusión sobre los mecanismos de participación ciudadana a fines de los años noventa. Experiencias pioneras en el campo de la innovación política como los presupuestos participativos (Goldfrank y Schneider 2006; Goldsmith y Vainer, 2001), o la introducción de mecanismos de gobernanza local dan cuenta desde fines de los noventa de un gran interés de la academia (Subirats 2001). Sin embargo, lo anterior no se explica sin antes evocar el pasado político reciente de la región. La historia de los últimos treinta años estaría marcada por un pasado de dictaduras e inestabilidad política aún muy presentes (O Donnell, G; Schmitter, P., 1988). El legado de los gobiernos autoritarios y la exclusión de la vida política de grandes sectores de la población es una pesada carga con la que debieron cargar todas las «nuevas» democracias latinoamericanas. En ese escenario, las llamadas transiciones políticas de la dictadura a la democracia fueron procesos claves para comprender la apertura o el relativo estancamiento de las demandas por mayor participación en cada país (Diamond, 1999).

5 En el caso de Chile, podemos pensar que la demanda por una mayor participación ciudadana y una democratización de lo social se hace presente en el mundo político muy tardíamente. Recién hacia 1998 surgen ciertas voces críticas dentro del propio Gobierno respecto al camino seguido hasta ese entonces. En este momento, el debate sobre el «malestar» es quizás el de mayor relevancia (Brunner, 1998). Así también, la discusión sobre los mecanismos de participación social en la gestión política fue tardía. Si bien existen ciertos debates recientes sobre la gobernanza y la incorporación de los ciudadanos en la discusión sobre temas ambientales, en cuestiones municipales (Castillo, 2006) o en cierta euforia y manipulación de la «consulta popular» por parte de los municipios de la derecha, lo que los investigadores constatan en general es más bien un permanente olvido o descuido del ítem participación en el diseño de un gran número de políticas públicas (De la Maza, 2005). Por otro lado, este descuido también puede resultar coherente con diferentes reportes e índices que constatan una relativo «decaimiento» de la actividad de los diversos actores sociales durante el período (Garreton, 2001). Todo lo anterior, pese a la gran movilización que vive la sociedad durante los ochenta en contra del régimen militar y que parece no ser funcional a las condiciones de la nueva democracia. Si bien la actividad de la sociedad civil se articula históricamente en relación al Estado (Garretón, 2009b), lo cierto es que la evidencia constata que los noventa podrían ser calificados como una de las peores épocas para lo social, debilitándose su accionar en los más variados ámbitos (p.e., ver la sorprendente baja del índice de la sindicalización). Según todos los datos que conocemos, esto constituye hasta la fecha uno de los mayores déficit de los gobiernos democráticos en Chile (PNUD, 2004). Mientras otros actores se fortalecen de la mano de políticas neoliberales (mundo privado) o de la relativa reaparición de un Estado benefactor, la sociedad civil resta en Chile un «pariente pobre», con poco financiamiento público e incapaz de ampliar su influencia sobre la sociedad. A este escenario debemos sumar una fuerte baja en los niveles de participación política a nivel formal (Navia, 2004). La desafección ciudadana de los temas públicos y el aumento del abstencionismo -alimentado en cierta parte por el voto voluntario implementado en la práctica durante la Transición Política- muestran un marco de

6 despolitización general de la sociedad. Estos datos corroboran lo que hace mucho tiempo ya es explotado por el discurso de la derecha política: el declive de la identificación partidaria y de la política de los políticos (Joignant y Navia, 2007). Se trataría de un proceso en donde la clase política se ha desentendido completamente de los intereses de la gente (Angell, 2003), eslogan que resume en buena forma el subtexto que triunfa en la retórica del cambio enarbolada por Sebastián Piñera y sus partidarios. Instalada en las antípodas políticas, la llegada de Michelle Bachelet a la presidencia supuso un auge relativo del problema de la participación. El llamado «gobierno ciudadano» se caracteriza por una preocupación constante en la protección social, pero también encarna como discurso político lo que los analistas denominaron un cambio en el «estilo de gobierno» (Garreton, 2009b). Este se caracterizaría por una fuerte personalización del mando en la figura del Presidente, una conexión mayor con eso que se denominan «los problemas de la gente», una sensibilidad femenina en el poder que tiene como corolario la ascensión de un de outsider a la cabeza del Estado. En ese contexto, la implementación del Consejo se comprende como una innovación en materia de institucionalidad. Si bien la instancia ya esta presente en los gobiernos anteriores, el sello de la administración Bachelet viene dado por el uso intensivo de este mecanismo como forma de resolver los conflictos sociales (Aguilera 2009, p.12). Es por eso que esta derivación de la figura del foro es movilizada por el Gobierno para responder a las demandas de mayor participación por parte de la sociedad civil. Cierta literatura que ha estudiado el problema sugiere centrar el interés en el tipo de diálogo que emerge de estas instancias. Tenemos el caso de Inglaterra y el estudio de los consejos que discuten la normativa sobre alimentos transgénicos (Hagopian 1998). Así también, esta el caso de Francia, y la incorporación de ciudadanos a la discusión de ciertos proyectos de ley sobre energía nuclear (Callon et all. 2001). En Finlandia, el tema parece la «conferencia de ciudadanos», mientras en Estados Unidos la figura más desarrollada es la de los Federal Advisory Committes (Balla y Wright 2001) que funciona bajo una estricta y bien definida legislación. En todas estas experiencias, el objetivo directo no es el reencuentro entre los mundos social y político- de por si ya incorporados en varias instancias de discusión de la ley- sino en cómo estos foros

7 combinan dos tipos de saberes: uno de tipo técnico, científico, y otro de tipo práctico, mas vinculados con la experiencia y un savoir faire ciudadano. Dentro de este campo de investigaciones sobre nuevas instituciones y políticas publicas, nosotros optamos por trabajar con la noción de foros híbridos (Callon et all. 2001). En estas instancias, también conocidas normalmente como conferencias de ciudadanos se reúnen personas comunes, elegidas muchas veces por sorteo, que vienen a representar la opinión del «hombre medio». Por lo general, estas discusiones integran las voces de los actores implicados, los especialistas del tema y ciertos mediadores que mantienen el contacto entre el foro y el campo político. En tal sentido, su composición es hibrida, a medio camino entre la representación de la opinión pública y la de los sabios. A primera vista, estos foros híbridos no guardan mayor relación con la figura de Consejos Asesores que aquí deseamos estudiar. Sin embargo, pese al enorme retraso que el sistema chileno tiene respecto a la incorporación de actores a la discusión política, el sustrato del problema parece común: Cuál es la naturaleza, el carácter y los efectos que tienen tanto los Consejos Asesores Presidenciales como los foros híbridos? En primer lugar, comparten dos características: no son resolutivos y representan una tensión entre diversos tipos de representatividad (Aguilera, 2008). Tanto los foros como los Consejos Asesores son sólo instancias de consulta y recomendación raramente vinculantes. Cada uno de los actores habla desde una voz que pretende representar a muchas otras. En tanto integrantes, los consejeros son parte de un universo que pretende representar un Estado ideal del colectivo político para expresar sus recomendaciones, como también de la medida precisa en que se necesita cada uno de estos capitales: saber, voluntad popular y opinión pública. En segundo lugar, ambas instancias son respuestas a un tema común en las democracias actuales: la introducción de mecanismos socio técnicos al servicio del Gobierno (Callon et all. 2001). La profesionalización del campo político muestra aquí sus dos vertientes: por un lado, la necesidad de que la ciencia sirva en específico al buen gobierno de los hombres, y al mismo tiempo, que ciertos hombres se especialicen en el campo de la política para hacer de ella una profesión con razón social de existencia propia.

8 Más que una coincidencia en las formas, lo que nuestro análisis privilegia es la coincidencia en los problemas y tensiones. Tanto los foros híbridos como los Consejos Asesores se instalan en un contexto donde la democracia exige más democratización, al mismo tiempo que un uso más específico y eficiente del conocimiento. Es a este largo proceso de cientifisación de la política y politización de la ciencia en donde pondría el acento la sociología histórica de la acción publica (Muller, 2000). En tanto ciencia y política se mezclan, los actores que conviven al interior de los foros constituyen redes simétricas. Sobre ellas y a un nivel descriptivo es que trabaja la así llamada sociología de la traducción (Latour, 1989). Ella contempla el estudio de la transformación de argumentos científicos en razones políticas, etapa en la cual la disputa entre agenciamientos políticos, científicos, institucionales, resultan claves (Tournay, 2009). No obstante coincidimos en la conveniencia del análisis simétrico para estudiar este tipo de instancias en que los actores no pueden ser identificados como entes puros o representantes de un razón social la ciencia o el pueblo-, diferimos en un punto, el cual ya ha sido criticado en otras publicaciones: no todos los actores son iguales (Favre, 2008) ni participan de estas instancias en igualdad de condiciones. No existe un espacio de comunismo cognitivo que pueda permitir la discusión libre de todos con todos. En ese sentido, es necesario introducir la diferenciación social en estos usos de la ciencia (Bourdieu 2003 a y 2003 b) que está a la base de este tipo diálogos ciudadanos. Finalmente, nuestro estudio de las funciones del Consejo en el diseño de la política de reforma a la Educación en Chile está inspirado en el análisis cognitivo de las políticas públicas (Muller 1990). Según esta perspectiva, «gobernar no es resolver los problemas», sino «dar cuadros de interpretación del mundo que permitan a los actores dar sentido a su acción» (Op cit. 1990, p.24). Vista desde esta perspectiva, el Consejo es una política que vuelve posible el acercamiento de postura, pues funciona como «mediación social, como gestor de diferentes entre sectores de la sociedad, o entre sectores de la sociedad y lo global» (Faure et all. 1995, p.44). Con estos elementos, lo que se busca en el análisis es poner de manifiesto tres operaciones. En primer lugar, la descripción y encauzamiento entre demanda social y respuesta del Gobierno. En segundo lugar, la caracterización de tres procesos de

9 agenciamiento que surgen a propósito del Consejo: una politización del mecanismo, una cientifisación del tema educativo y una reinscripción institucional de la deliberación. Esta cadena daría cuenta, a nuestros ojos, del proceso de transformación de las recomendaciones en proyectos de ley. 2- Por qué un Consejo Asesor? Cómo se hace coherente y necesario el Consejo Asesor para integrar la demanda social de mayor participación? Es lo que denominamos «encauzar» un problema hacia una política pública. Para estos efectos, podemos distinguir dos procesos cognitivos que se traducen en dos etapas de la política pública: la construcción de una alternativa viable y la construcción de una respuesta política al conflicto que aquí se plantea. En primer término, podemos afirmar que la política de Consejos Asesores Presidenciales (La Tercera, 23/08/2007; Aguilera 2009) se hace coherente con un vacío: la carencia de un programa político de los partidos de la Concertación de Partidos por la Democracia (Garretón 2009a). En tal entendido, los CAPs son medidas concretas, que no responden a las orgánicas ni al estilo de trabajo de los partidos de la Concertación. Más bien, serían de inspiración propia de la Presidenta y su grupo de asesores más próximos. Esto le permite una cierta plasticidad en su ejecución, así como también en los objetivos que se propone. En tal sentido, el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación puede ser leído como una respuesta política a-partidista, cuyo norte es, tal como se ha mencionado en otros estudios y en varios mensajes de la mandataria, ampliar la participación de la sociedad civil en la formulación de políticas públicas (Gobierno de Chile 2005; Aguilera 2009, p.12). El supuesto es que se necesitan políticas más cercanas a la gente, sin tanta influencia de los técnicos y del sistema político. Por tanto, se busca incorporar a la discusión nuevas experticias no técnicas (Aguilera 2009, p.11) a la discusión, las cuales estarían encarnadas por la dirigencias sociales y la ciudadanía en su diversidad. Se considera que esta sería una forma valida de incluir mecanismos de discusión que en otras democracias ya están instalados (Aguilera, 2009). La participación de estos

10 grupos estaría garantizada por una cuota destinada para los actores sociales organizados, los cuales casi siempre alcanzan notoriedad e interés de la autoridad luego de movilizaciones extensas y desgastantes donde ponen a prueba su poder de convocatoria. Este criterio marcaría un antes y un después del Gobierno de Bachelet, en tanto genera un desincentivo al diálogo sin presiones, favorecido como conducta frente a la movilización social al menos por el primer Gobierno de la Concertación (Jara, 2009). En el caso del Consejo Asesor por la Calidad de la Educación, la Presidencia aseguró un cupo a los estudiantes para dar fin a un proceso de movilización que ponía en riesgo la propia estabilidad del Gobierno y la normalidad en las grandes ciudades (Mensaje de la Presidenta 2007). De esta forma, el Gobierno utiliza el momento como una ventana de oportunidad, poniendo a prueba la eficacia y la amplitud con que puede ocupar este mecanismo en la resolución de conflictos. Como se verá hacia el final del texto, esto no implica en ninguna medida una vinculación entre el producto del Consejo y las medidas que realmente se impulsan desde el Gobierno. Por fuera de un optimismo ingenuo (Martínez 2007), lo que se demuestra en la práctica es que el Consejo no logra volcar su voluntad deliberativa en las propuestas de proyectos de ley. El peso del atavismo político institucional es el que marca un relativo retroceso del Gobierno frente a las demandas que expresa el Consejo, así como el fracaso de los actores sociales en deliberar, hacer valer su voz e influir en el diseño de la política educacional a seguir «Revolución pingüina» y los inicios del conflicto La «revolución pingüina» es el nombre que recibió el gran movimiento de estudiantes secundarios durante abril y junio del 2006 en un primer momento, que luego se reactivan entre septiembre y octubre del mismo año. El principal objetivo de estas movilizaciones fue la denuncia de las enormes inequidades en el acceso a los bienes públicos de educación, alimentadas por la gran segmentación del sistema escolar y universitario. Sin embargo, hay antecedentes para pensar que esta gran huelga tiene sus antecedentes en anteriores movilizaciones durante los años precedentes (Domedel y Peña y Lillo 2008). Lo que comenzó como una huelga por el aumento de la tarifa de la movilización para los estudiantes y la tardía entrega de la tarjeta que les permite optar a este

11 beneficio, terminó siendo una profunda crítica al sistema de educación chileno. A este clamor por reformas se unieron el Colegio de Profesores, las asociaciones de estudiantes universitarios (CONFECH), las asociaciones de apoderados y en general, gran parte del sector educativo. En general, recibieron una gran aceptación de la opinión pública (Estudio Nacional de Opinión Pública 2006 a y 2006 b; 2008). La respuesta del Gobierno fue en un primer momento débil. Las gestiones del recién nombrado Ministro de Educación, Mártir Zilic, no lograron aplacar la movilización in crescendo. Tampoco las de su sub-secretaria, Pilar Romaguera, quien estuvo a cargo de negociar las demandas con el movimiento (Emol, 30/05/2006). El gesto de «delegar» la mesa de diálogo con los estudiantes en la subsecretaria fue visto, a ojos de los pingüinos, como una maniobra disuasiva, la que finalmente le costó el cargo a Zilic. Después de meses de protestas y paros, el conflicto había pasado de un problema de la Región Metropolitana y de su capital, Santiago de Chile, a un tema nacional. La represión de las fuerzas de orden público fue tan dura en regiones como en Santiago. Eso ayudó a construir una imagen heroica del movimiento, donde chicos de 15 a 16 años se enfrentaban frente a frente tanto con las autoridades como con la policía en las calles. Incluso algunos senadores del ala más progresista solidarizaron con las demandas de los estudiantes (Emol, 29/05/2006). Así, el dilema que se planteó para el Gobierno fue esperar un desgaste inevitable o aparecer como un actor pro-activo de los cambios. Ante tal disyuntiva, el 6 de junio la Presidenta emite un mensaje en donde anuncia la creación de un Consejo, constituido por técnicos y los más variados actores del sistema educativo, públicos y privados, con el objetivo de discutir y analizar las posibles reformas al modelo hasta ese entonces imperante (La Segunda, 7/06/2006). Después de varias dudas, discusiones, asambleas y negociaciones debido al gran numero de representantes en el Consejo, los estudiantes deciden integrarse a la iniciativa. Es así como los protagonistas de las protestas más grandes en Chile desde los años ochenta llegaron a sentarse en una misma mesa con los principales defensores del modelo de educación. 2.2-El Consejo. Origen, funciones e integrantes.

12 Como su nombre ya lo indica, la principal función del Consejo era asesor al Gobierno en las posibles reformas al sistema. En el mejor de los casos, el organismo esta pensado para ser una prótesis del poder. Su mandato no implica una capacidad autónoma para decidir o de iniciativa de ley, sino mas bien para recomendar cursos de política a la autoridad. Las resoluciones que de él emanen serán por tanto transitorias, susceptibles de cambio, pero sobre todo, sometidas a evaluación tanto por parte del gobierno quien si tiene iniciativa de ley- y luego corroboradas en votación por el poder legislativo. En segundo lugar, es importante señalar que el origen del Consejo Asesor fue un mandato presidencial (Decreto con Fuerza de Ley ). Esto quiere decir que como institución no tiene un carácter formal y permanente. Su campo de acción es limitado en el tiempo -seis meses- y no posee una regulación mayor que lo norme. Por lo mismo su estructura, composición, fines y medios son dejados enteramente a discrecionalidad de la autoridad de turno. Dentro de sus atribuciones, el Presidente de la República define las normas de reclutamiento y las orgánicas al interior del Consejo. La selección de candidatos es confeccionada por el Gobierno en coordinación con la Secretaria Técnica del Consejo, así como también el nombre del personaje que preside el Consejo. Se unen a esta estructura un comité de técnicos de varios ministerios y organismos coordinadores regionales (Informe Final, 2006). Según el tiempo y el número de actores definido, la secretaria técnica y el presidente del organismo definen el funcionamiento de la instancia. En este caso, se realizaron sesiones semanales entre junio y diciembre del Las sesiones de trabajo se realizaron en dependencias de la Biblioteca de Santiago y del Colegio de Contadores de Chile (Informe Final 2006, p.2) así como también las audiencias en donde se recibió a las organizaciones invitadas y las sesiones plenarias, donde se discutían los avances preliminares. Se realizaron además debates más acotados a nivel regional, pero no se incluyeron en el documento final. Un punto clave de la orgánica del Consejo fue la división del trabajo. Formadas durante las primeras semanas y atendiendo al origen variado y numeroso de los participantes, se hizo imperioso una distribución en tres comisiones: Marco regulatorio,

13 Institucionalidad y Calidad de la Educación (Informe de Avance 2006 a, p.11). Al interior de ellas luego se volvieron a dividir y especificar las tareas (Docentes y Educación Superior), todo ello como fruto de la propia dinámica de discusión de los integrantes y solo monitoreado desde lejos por la organización central (Informe Final 2006). Cada comisión tuvo un coordinador de comisión, quien cumplió importantes labores en la redacción final del informe que recibió la presidenta hacia el final de la instancia 2. Así como la división del trabajo se hizo siguiendo la intuición de los propios consejeros, también el reclutamiento y distribución de cada consejero por comisión quedo al libre albedrío. Estos mecanismos de autoorganización permiten a cualquier individuo insertarse en el trabajo de cualquier comisión, sin mediar algún criterio de pertinencia de su participación en dicha comisión. Las dos grandes tareas que encarga el Consejo a cada comisión son realizar un diagnóstico de la situación sobre su tema de trabajo específico y construir una propuesta con medidas concretas a implementar. Las propuestas cambian sustantivamente entre el informa final y el avance del mes de septiembre, no así los diagnósticos que son aparecen prácticamente idénticos en la redacción de ambos documentos (Informe de Avance, 2006; Informe de Avance, 2006). 3- Politización, cientifisación y reinscripción institucional: tres modelos A partir del movimiento de los actores, el análisis de sus posiciones y la movilización de recursos -capitales-, hemos identificado tres tipos de comportamiento entre los integrantes. Si bien existe una mayor presencia uno o más actores en cada uno de ellos, en forma alguna hay un monopolio. Cada uno de estos agenciamientos -politización, cientifisación y reinscripción institucional- muestran no el origen social, político o técnico de cada actor. Se trata, mejor dicho, de cómo se articulan estos actores en red cuando se enfrentan al trabajo de discusión en el Consejo. Si bien se presentan en orden cronológico según como interpretamos sucedieron durante su desarrollo, podemos suponer que este cambie a la luz del análisis de otras experiencias. 2 Para revisar la composición del Consejo, ver:

14 3.1-Una politización del Consejo Los actores sociales son visto como quienes vienen a politizar la gestión pacifica y normal del Consejo. Sabemos que el concepto de politización (Lagroye, 2003) supone que no existe una forma de politizar, sino todo lo contrario: múltiples maneras de politizar un fenómeno. En ese sentido, nosotros nos referimos en este apartado a un tipo de politización concreta, inspirada en la pregunta de base: Es esta la forma de mejorar la representación? Hay cuatro «polémicas» publicas que pueden dar una idea sobre este proceso de politización del que hacemos mención: la mala elección de los integrantes (Emol, 06/06/2006; Emol, 08/06/2006), los cupos reservados para los estudiantes (Emol, 07/06/2006), las diferentes opiniones sobre el avance o retroceso del trabajo (Emol, 18/08/2006; Emol, 23/08/2006) y el real efecto de las conclusiones del consenso sobre los proyectos de ley a enviar por el Ejecutivo al Congreso (La Nación,12/12/2006). Como se extrae del análisis de prensa, cada una de estas «polémicas» no son un producto de una acción aislada y en un sólo sentido. Es más, son invocadas y utilizadas tanto por expertos como por representantes del mundo social, independiente de su origen. La unidad de estas cuatro polémicas está dada por un factor común: su crítica sobre la forma que asume el mismo Consejo como mecanismo y orgánica política. Es en su propio carácter de innovación institucional donde podemos encontrar la raíz de estas reacciones a favor y en contra del Consejo (Tournay 2009). Entre ellas, la mayor parte bascula entre un prejuicio sobre «el mal diseño», el «sinsentido» o el miedo a la manipulación o cooptación del organismo. De tal manera, la discusión al interior del Consejo se produce en un ambiente altamente politizado, ya no solo por la toma de partido de los actores, sino también por las críticas que se ciernen sobre el propio mecanismo. Los dos grupos de actores más polarizados se organizan en torno al eje público privado. A partir de él toman posiciones frente al propio dispositivo, pero comparten en común una politización de las formas de discusión, de constitución de la comisión y del orden que debiera asumir. En consecuencia, en un primer momento el tema de discusión no son las diferencias de

15 opinión o de interés, sino la pertinencia del propio organismo que congrega a los participantes. A partir de estos posicionamientos, podemos trazar las posiciones de los actores frente a esta politización. Por un lado, encontramos a los estudiantes. Sus principales criticas se dirigen al carácter «poco deliberante» de la iniciativa y al lenguaje demasiado técnico de algunos integrantes de las comisiones. La amenaza permanente de una bajada o de movilizaciones en la calle será la tónica. No obstante, algunos investigadores del movimiento han encontrado más de una posición entre los secundarios (Gómez Leyton 2006). La pregunta que se instala es porqué y en qué medida se debe incorporar a los actores sociales al Consejo. La segunda pregunta complementa a la anterior: si son representantes, en qué proporción debieran estar presentes? Debemos agregar que la posición de resguardo que toman los secundarios frente a las autoridades y el mundo privado es totalmente compatible con un problema muy poco estudiado: el carácter de nuevo actor social que encarna el movimiento secundario. Si muchachos de entre 15 y 16 años asumen funciones políticas, no lo hacen respaldados por una generación precedente que los educara y socializara en estas prácticas de lucha y negociación. Aún cuando existen investigaciones que identifican una especie de herencia o legado de madres activas en la resistencia contra la dictadura hacia sus hijos (Benítez y Chovanec, 2008), la pregunta que se instala es cuáles son las dinámicas de asociatividad donde las redes sociales lo son todo parecen explicar mucho mejor la emergencia de esta «revolución pingüina», en desmedro de vínculos u orgánicas políticas fuertes? (Fernández, 2008). La misma reticencia hacia expertos y los privados es compartida por los representantes de los maestros. Ellos buscan apoyar las posiciones de los estudiantes contra eso que consideran políticas «de tecnócratas» sobre la educación. Al mismo tiempo, su critica se dirige a dos temas anclas: lo que ellos consideran la «deuda histórica» del Estado con los profesores y la formación deficitaria que reciben los profesores. También se oponen a mayores legislaciones que buscan autorizar el ejercicio de la profesión sin titulación pedagógica para otros profesionales. En general, se manifiestan a favor del diálogo con los actores sociales.

16 Sin embargo, lo que nos parece curioso e interesante de resaltar es la posición que asumen los estudiantes universitarios. Si bien en un primer momento apoyan fuertemente al movimiento estudiantil y comparten sus críticas, su adaptación y tolerancia a los métodos del Consejo fue mucho mayor. Pese a que hacia el final se bajan, permanecerán fuertemente comprometidos en la discusión y abiertos al diálogo. Probablemente esto se deba a dos factores: primero, la mayor permeabilidad del argumento técnico entre los dirigentes universitarios debido a la cercanía entre expertos y la academia; segundo, a un mayor hábito de diálogo y negociación, suponemos, fruto de una socialización fuerte de estas formas en los ambientes universitarios. La posición de los rectores invitados a participar del Consejo es mucho más ambigua. Frente a la demanda de los estudiantes, ellos actúan más bien como gremio: en defensa de sus demandas al Estado por mayor financiamiento, anclando el problema de discusión en la formación del personal docente. Aunque no mantienen una postura unificada sobre el conflicto educación publica y privada, logran aunar ciertas posturas. Esto es vital para comprender la alianza que sostendrán hacia el final con los expertos y la dirigencia universitaria (El Mercurio, 01/10/2006), obteniendo a cambio la creación de un nuevo Consejo que se dedica en especifico a tratar los problemas de la Educación Superior. Por otro lado, podemos encontrar a las asociaciones de las escuelas privadas y a la mayor parte de los expertos. Existe una alianza implícita entre ciertos grupos conservadores de la derecha política y gran parte de los especialistas del tema educación. Su principal critica es al carácter un tanto «caótico» del dialogo entre una audiencia tan variopinta. Ellos exigen una reorganización del Consejo en «comisiones» para avanzar en la discusión. De tal manera, hacen uso de sus recursos para movilizar esta innovación en su beneficio, para encuadrarla y darle «orden» a la discusión. Conforme avanza el Consejo, las quejas sobre los procedimientos permanentes dan paso a fuertes críticas respecto al carácter del documento final y su manera de reflejar el diálogo entre sus participantes (El Mercurio, 04/12/2006). De una cierta manera, se trata de las estrategias de objetivación (Lagroye, 1997, pág. 157) de la participación de los representantes. En este punto, no pueden sorprender ciertas declaraciones de «disconformidad» de los estudiantes y un muy buen balance de la iniciativa por parte de los actores privados. Sin embargo, lo que en verdad resulta

17 inusitado es cierta disconformidad de los expertos con los resultados. Ellos consideran el documento final pobre e incompleto (Beyer 2009). Finalmente, la politización de la instancia pasa en general por la instalación de un malentendido, o mejor dicho, de un desacuerdo. Se entiende que los actores sociales están ahí para deliberar. Sin embargo, lo que se descubre con pena y desazón por parte de los estudiantes es que dentro de la Concertación existen varias posturas cercanas a las de la Derecha en temas de educación. Puestos en ese plano, toda discusión sobre las reformas a los temas de fondo esta vetada de antemano, por lo que sólo resta concentrarse en deslegitimar la iniciativa con la bajada de los dirigentes unos días antes de la entrega del Informe Final (Emol, 06/12/2006) Una cientifisación del objeto: la Educación Si la politización implicó un vuelco de las críticas sobre el propio organismo, la cientifisación representa la movilización del saber para tomar parte en la discusión. En tal sentido, el recurso «saber» está a la base de este agenciamiento. El movimiento general redirige la atención del Consejo sobre cuestiones técnicas (El Mercurio, 22/10/2003), las cuales hacen carne de controversias científicas al interior del campo de investigación educativo. Esta supuesta «tecnificación» supone una toma postura que implica a la política en un doble sentido de mutua implicación: la politización de la ciencia y la cientifisación de la política. Una primera cuestión a aclarar es que la cientifisación del objeto de estudio del Consejo- la educación- tiene diferentes grados de pertinencia para cada integrante según su origen. Este determina el grado de conocimiento que se tiene ya sea de la lógica del asesoramiento (esto es, los protocolos que se siguen), ya del conocimiento especifico que se tiene del problema publico sobre el cual se pretende intervenir. Por tanto, lo que cabe aquí es establecer diferencias claras y obvias entre participación, hábito y conocimiento del tema. Las capacidades que exige el Consejo son decisivas para el buen desempeño del consejero. Tal cual lo expone la memoria del organismo, es necesario que quienes no están al tanto de la literatura y las cifras del sector se pongan al día. Para ello, es necesario levantar literaturas, conocer discusiones y manejar evidencia comparada: un

18 proceso completo de documentación. Frente a ello, los estudiantes se encuentran en un franco desnivel, no sólo por desconocer datos e investigaciones. Su inexperiencia en negociaciones fuera de conflictos y en un ambiente dialogante también representa una desventaja y condiciona inevitablemente su performance y sus expectativas de influir como actor. El hecho principal que mueve a los actores a este nivel es que la educación se les aparece como un tema de ciencia, con evidencias empíricas y perfiles hegemónicos. Fuera de los colores, lo que se reposiciona es la figura del tecno-político (Domínguez, 1997), emblema de la transición, a medio camino entre el político y el científico, comprometido con intereses y afectos en ambos campos. Las disputas entre ellos son saldadas fácilmente gracias a una historia compartida al interior del campo científico (Puryear 1994; Mella 2008). Esto se ha visto facilitado por la consolidación de una comunidad epistémica (Haas, 1992), la cual no ha tenido suficiente fuerza hasta ahora para exponer sus ideas y ser escuchados por el campo político. Sin embargo, la unidad epistémica de los expertos en ciertos puntos no llega a inhibir la discusión, sino más bien la encuadra en sus propios términos. Es por eso que surgen en los reportes especializados de los expertos que participan en el Consejo, una serie de «controversias científicas». Estas atraviesan la discusión y enfrentan a los expertos, ya sea en torno a los instrumentos escogidos para estudiar el fenómeno, las metodologías o los modos de planificar la acción del Estado. Cuestiones como el diseño de un cuasi mercado más (Contreras 2006) o menos regulado (Beyer, 2008) o el incremento del gasto por alumno según el establecimiento donde recibe su educación (García Huidobro 2006), definen el campo de las medidas a tomar. La cientifisación del objeto del Consejo compromete activamente no solo a los expertos. Podemos identificar ciertos usos del saber científico en el Consejo y movilizaciones a favor de esta lógica para cada actor. En el caso de los estudiantes universitarios y los rectores de las universidades, existirá una fuerte tendencia a confiar en los reportes de los expertos, muchos de ellos también especialistas en temas de educación superior. Cabe destacar aquí el papel clave que juega la red de expertos universitarios como Harald Beyer de CEP Chile, Alejandra Mizala de la Escuela de Ingenieria de la Universidad de Chile, Rossana Costa de Libertad y Desarrollo, Dante Contreras y Pablo González de la Facultad de Economía y Negocios Universidad de

19 Chile. Resaltan entre ellos dos competencias: su trabajo como especialistas del tema educación en thinks tanks y a centros de estudios especializados, en planteles universitarios de la Universidad de Chile, Universidad Católica o la Universidad Academia de Humanismo Cristiano, pero además su fuerte inserción en el mundo de las políticas públicas en general. En torno a este núcleo -universidades, thinks tanks, expertos- se crea una concentración mayor del saber que desnivela el diálogo en su favor. Ellos encarnarían el potencial transformador y modernizador dentro del Consejo. Sin embargo, un análisis más detallado muestra pequeños matices entre la posición de unos y otros expertos, pero que en general muestran una clara tendencia a sobrerepresentar el mundo de los thinks tanks de Derecha Centro de Estudios Públicos y Libertad y Desarrollo- que pretende ser contrarrestado por los expertos de las universidades públicas. La revisión de encuestas de opinión por parte de los técnicos enuncia otra de las contradicciones entre actores y capitales. Aún cuando el movimiento estudiantil contó con una gran aprobación de la ciudadanía en sus gestos y propuestas (CEP, 2006 a y 2006 b; CEP, 2008), no hizo un uso intensivo de este recurso. En cambio, las cifras si fueron utilizados por los expertos en los más diversos sentidos, con argumentos a favor y en contra (La Tercera, 02/10/2006). Este uso técnico de la opinión pública manifiesta desde ya una peligrosa premisa: existe un modo directo de comunicarse con la ciudadanía por medio de las encuestas. Por tanto, para saber qué piensan los ciudadanos debemos ir a las encuestas, sin necesidad de acudir a esos eslabones intermedios, a saber: los actores sociales y sus dirigencias. Como se observa, la cientifisación de la decisión política nos introduce de lleno en el debate sobre el sentido de lo político en las democracias socio técnicas. Esta nos fuerza a pensar en los efectos de nuestros actos a partir de una racionalidad extendida. Esto quiere decir, obliga a los actores a concentrarse no necesariamente en la discusión propia del foro, sino en las condiciones de posibilidad reales y muy concretas de construir propuestas de políticas a seguir. Esta deriva teleológica conspira, por tanto, con la idea de una ciudadanía participante de la discusión La reinscripción institucional: Una especie de atavismo?

20 Un tercer y fundamental agenciamiento es el que corona este proceso de consulta y consejo que busca influir el Consejo. Si la politización del Consejo había puesto sus dardos en las fallas del mecanismo y la cientifisación había exigido mayores competencias para el juicio de los consejeros, el atavismo institucional viene a describir la forma en que opera una desactivación del potencial deliberativo del organismo. En tal entendido, lo politiza de una forma diferente: reinscribiéndolo en las lógicas de poder institucional tradicionales, o sea, por fuera de las lógicas representativas que el Consejo buscaba reivindicar. La presencia de este «atavismo» se percibe en varias reacciones de los actores. Por una parte, la bajada de los estudiantes secundarios e universitarios hacia al final del mandato del Consejo. Ello busca impedir con su ausencia la legitimación de una decisión que a todas luces se tomara pase lo que pase. Por otra parte, la reacción enfática de rechazo por parte del sector privado, la Democracia Cristiana y algunos investigadores vinculados al CEP (Beyer 2009) a ciertos artículos del proyecto de Ley - sobre el lucro y la posible eliminación de los mecanismos de selectividad en los establecimientos- demuestra que aun cuando existe confianza en el equilibrio entre derecha e izquierda, es preferible asegurar un proyecto viable antes de la votación. Un buen ejemplo de esta reinscripción institucional es el llamado «Acuerdo para la calidad de la Educación» (VVAA 2007).En concreto, la firma de los acuerdo entre as fuerzas políticas representadas en el Congreso Nacional realiza la corrección política y binominal del proyecto de ley eliminado las zonas sensibles para dividen a la clase política, a saber: el lucro y la selectividad de alumnos al interior de los colegios públicos (Aguilera 2009, p.32). Esta corrección produce el paradójico efecto que una minoría política con poder de veto sea sobre representada gracias ya no a enclaves autoritarios, sino a mecanismos de empate político propios de la transición (Garretón, 2009 a). El denominado «atavismo institucional» tiene todavía otras implicancias. Entre ellas, ayuda a la autoridad política a manejar un timing más holgado. Por medio del posicionamiento de ciertos veedores (Ver Anexos) en el Consejo, tanto el Ministerio como el Gobierno pueden estar informados desde antes de cuales serán los requerimientos que pueden surgir del Consejo, preparando sus propuestas con mayor antelación. El mensaje es el siguiente: es posible adelantarse a la iniciativa de los

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