Breve caracterización del conflicto armado guatemalteco, y su modelo de Estado.

Transcripción

1 La cooperación descentralizada hacia los municipios, en períodos post-conflictos armados. Ventajas y desventajas. El caso Guatemala 11 años después de la firma de la paz. Maynor Hernández Fernández Director General Muni-k at Breve caracterización del conflicto armado guatemalteco, y su modelo de Estado. Guatemala es un país de paradojas. Mientras Miguel Angel Asturias ganaba un Premio Nóbel de Literatura, más de la mitad de sus habitantes eran analfabetos. Cuando a Rigoberta Menchú le fue otorgado el Nóbel de la Paz, se contabilizaban más de 200,000 víctimas en un conflicto armado que duraba ya 30 años. Y más recientemente, se presenta como candidata a la presidencia de la república, habitada por una población mayoritariamente indígena, y no logra alcanzar siquiera el 5% de los votos válidos. Estas ironías sumadas a contradicciones profundas en la sociedad guatemalteca que pasan por asuntos tan delicados como la identidad, el pluralismo y la diversidad cultural, son el resultado del modelo de Estado construido con una visión colonialista destinada a preservar el orden establecido, donde unos pocos someten a las grandes mayorías. Hoy podemos decir con propiedad que hasta el conflicto armado fue una pugna entre esos pocos para hacerse del control del Estado, pero que la reivindicación de los pueblos indígenas y la atención de sus demandas fueron simplemente instrumentalizadas para hacerse ver políticamente correctos. Ese conflicto convertido en genocidio inicio con un pleito entre oficiales de bajo rango del ejército, y culminó por la presión internacional que había salido de su propio conflicto, la llamada guerra fría, y los bandos enfrentados ya no necesitaban laboratorios experimentales donde probar su fortaleza. La centralización resultaba ser la clave para hacer funcionar este modelo con el mayor grado de efectividad, pues al concentrarse el poder político en un gobierno capitalino era mucho más fácil el control y sometimiento de los ciudadanos, la corrupción compraba voluntades y ensanchaba las cuentas de un empresariado mediocre hacia el mercado exterior pero altamente avorazado para el mercado interior y los aparatos represores estaban a las órdenes de unos pocos que decidían quien vivía y moría en el país. En el campo administrativo un Estado así debía ser lento, sin visión de largo plazo, desconectado de los intereses de las grandes mayorías, al servicio del gran capital y desprovisto de técnica y eficacia, todo lo cual lo haría sujeto al ajuste estructural que nos hizo perder una década como quien cayera en un estado de coma y despertase 10 años después. A partir de la segunda mitad de la década de 1980, la descentralización entró a formar parte de las estrategias para solventar la crisis y sus secuelas. Pero el tema se recreó dentro de una nueva trilogía: a) la democratización, b) la modernización económica y c) la reforma del Estado, posteriormente se incorporó un cuarto elemento, d) el combate a la pobreza. En este contexto la descentralización dejó de ser una preocupación predominantemente técnica para ligarse a una discusión política que versaba sobre cómo ampliar la participación ciudadana en el marco de la consolidación de la democracia. Como consecuencia de lo señalado, es común en la actualidad que la descentralización se incluya en agendas diversas, en las que se discute la subsidiariedad del Estado, la privatización, la entrega de autoridad a las municipalidades y las comunidades, la eficiencia

2 administrativa, mejores formas de lograr la prestación de los servicios públicos y nuevas relaciones de la sociedad civil, entre otras. Tareas estas donde la cooperación internacional ha intentado aportar, pero con problemas de enfoque que abordaremos más adelante. El proceso de Paz en Guatemala Desde su inicio en el año 1962, el conflicto armado entre un ejército al servicio de terratenientes y banqueros luchando contra un puñado de ex - oficiales desplazados a las montañas y abrazando los aires revolucionarios llegados desde Cuba con un Fidel Castro victorioso y un Che Guevara convertido en un icono latinoamericano, había sido de baja intensidad. Fue en la década del 70 que recrudeció y se convirtió en uno de los más sanguinarios de América Latina pues el enfoque genocida que le inyecto la cúpula militar hizo que la población indígena se viera atrapada en medio de dos fuegos. Con la victoria del sandinismo en Nicaragua a finales de esa época y el Frente Farabundo Martí en El Salvador acercándose a la capital salvadoreña, los militares guatemaltecos sacaron a relucir lo peor de si mismos, exterminando a los opositores al régimen, acallando los medios de comunicación e irrespetando los más elementales derechos humanos de la población. Se calcula que entre 1979 y 1983 se produjeron más de la mitad de los muertos en el conflicto armado. El ejército aplicó una doctrina denominada de seguridad nacional en el nombre de la cual arrasaban pueblos enteros. Entre relevos solapados como el de Lucas García y pugnas internas como el golpe de Estado a Rios Montt, el ejército viró su estrategia 180 grados en dirección de la democratización electoral del país, un paso ideado para tener gerentes políticos que dieran la cara hacia dentro y hacia fuera del país. Vinicio Cerezo fue electo en 1985 en las primeras elecciones libres desde las de Este primer presidente civil tuvo que soportar 42 intentos de golpe de Estado, 3 de los cuales fueron públicos. En medio de una gestión caracterizada por la corrupción, el gobierno de Cerezo promovió los acuerdos de Esquipulas, una cumbre que marcaría el principio del fin en los conflictos armados del istmo centroamericano. Guatemala continuó su propia marcha con los acuerdos de Contadora llevados a cabo en Colombia y trasladados luego a Oslo Noruega, donde los militares y guerrilleros iniciaron el camino al silencio de las armas. Entre 1990 y 1995 la paciencia de los países amigos que habían acompañado los intentos de paz se empezaba a extinguir, lo cual obligó a ambas partes, EJERCITO Y GUERRILLA a ceder más de prisa de lo que hubiese sido su intención, y aquí viene otra paradoja, el gobierno de un criollo venido de lo más rancio de la oligarquía guatemalteca, Alvaro Arzú es quien se acredita finalmente el logro de la paz en Guatemala. La cooperación internacional hacia Guatemala en el período de post-guerra Como se apuntó antes, la influencia y participación de los países amigos aglutinados alrededor de grupos específicos como el llamado Grupo Consultivo fueron clave para lograr la firma de los acuerdos finales, en especial dos de ellos, el Acuerdo de Identidad y Derecho de los Pueblos Indígenas y el Acuerdo Socioeconómico y de Situación Agraria. Estos dos acuerdos sustantivos se constituían en el principal instrumento de reforma del Estado guatemalteco. Pero tuvieron un pecado de nacimiento, que no eran vinculantes a la legislación del país. Durante los primeros dos años en paz, la comunidad internacional fortaleció su presencia en el país por medio de sus agencias de cooperación ayudando decididamente a llevar

3 infraestructura pública básica hasta muchos olvidados lugares, apoyó con entusiasmo la institucionalidad democrática, destinó grandes cantidades de recursos a esfuerzos de organización y participación de la llamada sociedad civil, y también apostó por fortalecer procesos de reforma del Estado, en especial la legislación que facilitara la descentralización. Sin embargo, vino el primer desencanto para todos, gobierno, sociedad civil, cooperación internacional, observadores independientes, cuando en un acto más de esta obra surrealista, los políticos se ponen al servicio de la clase dominante e inician un proceso de consulta popular para reformar algunos artículos de la constitución que harían vinculantes aquellos acuerdos sustantivos, y el pueblo dice NO. La historia demostraría que fue un NO inducido, al haber incluido más de 50 preguntas en la consulta, muchas de ellas sin trascendencia solo para generar incertidumbre y temor entre los consultados. Este es el primer parte-aguas en la cooperación post-conflicto armado, pues obligó a revisar lo que con tanto entusiasmo se había hecho en esos años para apoyar la paz. Muchas preguntas rondaron en el ambiente. Es que acaso los interlocutores con los que había trabajado la cooperación internacional no eran lo representativos que dijeron ser? Puede interpretarse que el pueblo tiene un desencanto con la democracia al no ver resuelta la mayor parte de sus problemas 15 años después de estar instalada en el país, y añora los gobiernos militares? Quizás los alcaldes carecen de capacidades tecnócratas para conducir las administraciones locales y además su liderazgo es muy débil? Ni a los políticos, ni a los gobernantes y mucho menos a los grandes empresarios les interesa un cambio del status quo en el país? El Acuerdo de Identidad y derechos de los Pueblos Indígenas fue sacado del interés de las agencias de cooperación, destinando para su implementación recursos marginales intrascendentes. Y del otro, el Socioeconómico, se recortó el apoyo en temas trascendentales como la educación bilingüe y el acceso a la salud pública, y se concentró en el apoyo a los municipios como instancias administrativas y políticas. Se pensó entonces que el cambio que urgían los acuerdos de paz podría tener una nueva ruta, la de la DESCENTRALIZACIÓN por medio de la municipalización del Estado. En este nuevo enfoque de la cooperación internacional, se producen dos instrumentos que pudieran viabilizar el enfoque, La ley de Descentralización y el Nuevo Código Municipal, además que se hacen reformas a la Ley de Consejos de Desarrollo, con lo cual se piensa que el andamiaje para reformar el Estado guatemalteco está listo. La agenda de la cooperación internacional y la descentralización a lo guatemalteco. Como era de esperarse, los perjudicados con perder el control centralizado del Estado urdieron su propia trama para hacer creer que apoyaban el proceso muy a su manera, una descentralización centralizada que dejaba en los entes centralizados la decisión de las funciones a las cuales estaban anuentes a renunciar. Es cierto que en las ciencias sociales se tiene la tendencia a santificar o satanizar a priori conceptos y categorías, desvirtuando su utilidad instrumental, y maximizando su potencial político. Se puede afirmar que el concepto de descentralización no es un proceso

4 intrínsecamente positivo, ni tampoco inherentemente negativo, pues tiene que ver con factores como: a)los propósitos a los que sirve, b) las metas que pretende, c) los niveles potenciales de inclusión / exclusión, y d) los actores y niveles que involucra. Un segundo factor a considerar es igualmente que existen múltiples formas de poner en práctica la descentralización pero debe permanecer clara y consistente la meta a la cual se debe llegar. De acuerdo con Víctor Gálvez (1998:251), la descentralización es un proceso mediante el cual se transfieren competencias y poder político, desde el gobierno central a instancias que dentro del Estado, se encuentran más cercanas a la población y que están dotadas de recursos financieros e independencia administrativa, así como legitimidad propia. Visto desde cualquier ángulo de la actualidad administrativa en Guatemala es muy poco lo que se acerca la descentralización a este ideal, pues los municipios siguen considerándose los hermanos menores de la administración pública que requieren de tutores pues no tienen la madurez necesaria para hacerse cargo de los grandes temas de la vida en el país. Una falacia que se desarma con tan solo notar que los municipios destinan para su funcionamiento solo 25 centavos por cada quetzal de infraestructura desarrollada, contrario al gobierno central que requiere de 2 quetzales en funcionamiento por cada quetzal de inversión. Por supuesto, la descentralización se trata de un proceso global cuyo énfasis, si bien es cierto que ha recaído sobre la dimensión administrativa, cubre otros ámbitos igualmente importantes: 1) las relaciones económicas y el plano productivo, 2) la organización política, 3) las relaciones sociales, 4) los fenómenos de identidad colectiva, 5) sus expresiones territoriales, etc., lo que le imprime al tema de la descentralización, una complejidad particular en el caso de las situaciones que se registran en sociedades concretas. Por otra parte, analizar a la descentralización y desconcentración como políticas públicas permite considerarlas como expresiones de poder. Ello significa tener presente que se trata de fenómenos susceptibles de afectar intereses de fuerzas sociales, las que dentro de sus estrategias pueden elaborar discursos legitimadores (como los enfoques que plantean la relación entre descentralización y privatización por una parte, o participación popular por la otra). Las políticas públicas entendidas como la respuesta del Estado ante problemas socialmente compartidos obviamente enmarcan las acciones descentralizadoras y sus canales efectivos hacia los entes descentralizados. Pero en el caso guatemalteco, en las tres dimensiones que podemos visualizar el proceso, encontramos saldos negativos. La dimensión política, no existe la voluntad para hacerla efectiva y por tanto los poderes del Estado cierran sus filas desentendiéndose de la creación de la normativa para su implementación. La dimensión organizacional, carece de un diseño institucional con niveles definidos a los que se trasladarán las competencias y los recursos. Menos aún, se observan aspectos de coordinación y relacionamiento con ámbitos privados.

5 La dimensión financiera, especialmente en lo que se refiere a las administraciones locales se caracteriza por un sometimiento y dependencia de las transferencias del gobierno central, y la negativa a la creación de un código tributario municipal que apuntaría en la dirección correcta de la financiación de los ayuntamientos. La agenda de la cooperación internacional en estos 11 años la podemos situar alrededor de la descentralización por suponer que casos exitosos en esta materia como el de España por ejemplo, podrían ser extrapolados a la realidad guatemalteca. Esfuerzo sostenido que se ha asentado en: 1. Destinar recursos directamente hacia los municipios guatemaltecos en especial hacia el área de infraestructura social básica en campos tan elementales como la educación, la salud y el acceso al agua entubada. La estrategia de intervención se basa en la participación de la comunidad organizada y el aporte material de los gobiernos locales, con lo cual se ha buscado garantizar que se hagan las obras que la población y su gobierno local han definido como importantes. 2. Trabajar con la organización comunitaria a efecto de elevar los índices de participación en la vida del país, montando una estrategia de trabajo concatenado con organizaciones no gubernamentales que han asumido la tarea operativa. Un déficit en esta intervención está evidenciado en el pobre nivel de formación política NO PARTIDISTA- que se ha podido ó querido- insertar al proceso, con lo cual se ha desperdiciado la valiosa oportunidad de formar nuevos liderazgos políticos que oxigenen el sistema guatemalteco. 3. Fortalecer los procesos de agrupamiento entre municipios y que el Nuevo Código Municipal define como mancomunidades, instrumento jurídico administrativo importado precisamente desde España. En este trabajo la orientación ha ido hacia temas como la planificación territorial, el refuerzo a la institucionalidad de la Asociación Nacional de Municipalidades y en la implementación de procesos sostenidos de formación a funcionarios públicos tanto municipales como nacionales. 4. La cooperación internacional también ha tenido cierta presencia en temas sustanciales como el de la justicia y la seguridad ciudadana, aunque valga decir que hasta ahora con muy modestos resultados, a consecuencia de jugar en un campo muy frágil y cuya línea divisoria con la soberanía del Estado guatemalteco, es muy delgada. El último compromiso adquirido en esta materia ha sido la constitución de la Comisión internacional contra el Crímen CICIG que busca desarticular las bandas organizadas que están sembrando el terror nuevamente entre la población guatemalteca. Si durante los dos años que durará la CICIG no se logra el propósito para el que fue creada, se volverá afianzar la tesis de la oligarquía guatemalteca en el sentido que la cooperación internacional es más bien intervención a los asuntos internos en el país.

6 LAS LECCIONES APRENDIDAS Cuando le preguntaron a Rigoberta Menchú su lectura respecto al modesto resultado electoral conseguido en Septiembre pasado tuvo una respuesta que se puede interpretar de muchas formas, dependiendo el cristal con que se mire. De este fracaso electoral, la cooperación internacional y yo, somos los responsables, dijo. Quizás lo decía porque ella siendo un símbolo de lo que ha significado la lucha de los pueblos indígenas guatemaltecos sucumbió en la tentación de iniciar una carrera política sin haber sacado la nota mínima para ello, y sin tener la conciencia que el campo político partidista guatemalteco está minado y muy lejos de la adulación con la que ella era tratada por una comunidad internacional que la veía como la representante de todos los indígenas guatemaltecos, lo cual en la práctica política distaba mucho de ser una percepción correcta. Por otro lado, quizás se refería a la baja apuesta de la cooperación internacional por el campo del liderazgo político al que vio siempre como una interrupción en los asuntos internos del país. No se trata de pensar que en los hombros de la cooperación internacional puedan recaer la conformación de nuevos partidos políticos ni mucho menos intervenir en los procesos electorales nacionales, pero en una sociedad donde a 2 generaciones le fueron mutilados sus mejores cerebros y liderazgos, una cooperación en el sentido de identificar y formar a los hombres y mujeres que se harán cargo de su sustitución, es ciertamente trascendental. En estos 11 años de silencio de las armas de la guerra, más no de las armas en general, los guatemaltecos hemos sacado algunas lecciones respecto a nuestra relación con la cooperación internacional que se pueden resumir en los siguientes puntos: La cooperación internacional descentralizada hacia los municipios es la que mayor impacto ha tenido en acortar la brecha entre los muchos que no tienen nada y los pocos que tienen todo, y que hacen de Guatemala, el país más desigual de América Latina. Si la intervención de la cooperación en materia de reivindicaciones de los pueblos indígenas guatemaltecos hubiese tenido énfasis en los liderazgos políticos indígenas, las posibilidades de un cambio de mentalidad y práctica administrativa del Estado guatemalteco hubiesen sido mayores. La cooperación evitó entrar en los temas generales y se acentuó en acciones concretas desperdiciando una valiosa oportunidad para el cambio. Por ejemplo, además de apoyar la construcción de algunas escuelas se pudieron haber inyectado recursos a una verdadera reforma educativa que nos pusiera a la vanguardia en ese importante sector del país. El apoyo de las organizaciones no gubernamentales al trabajo de la cooperación internacional facilitó la identificación de las necesidades de las comunidades, pero también produjo un bajo nivel de apropiación de las mismas al proceso de desarrollo. Donde mejor funcionó esta alianza es cuando se sumaron a los gobiernos locales y a las mismas comunidades organizadas en el trabajo planteado.

7 Contrario a lo que pregona el gran capital y su maquinaria mediática, yo sostengo que Guatemala ha tenido pequeños pasos en la consolidación de su democracia que transita de lo electoral a lo institucional, gracias al enfoque de cooperación internacional descentralizada que algunos países amigos han impulsado. Lo siguiente es pensar en la manera como esa cooperación puede abandonar el país dejando instituciones sólidas y un Estado autosostenible financieramente, lo cual pasa por trasladarnos a otro de los estamentos de la descentralización, el de la REFORMA TRIBUTARIA GUATEMALTECA. Quetzaltenango, Noviembre 13 del 2007.