ASISTENCIA TÉCNICA PARA EL DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN LOS MUNICIPIOS DE DONOSO Y CHAGRES, COLÓN

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1 Registro No Elaborado por: Baudilio Márquez Jorge Castillo Ana E. Patiño M. ASISTENCIA TÉCNICA PARA EL DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN LOS MUNICIPIOS DE DONOSO Y CHAGRES, COLÓN Junio de 2008

2 CONTENIDO I. INTRODUCCIÓN. II. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO III. DIAGNÓSTICO. A. REGIÓN DE LA COSTA ABAJO DE COLÓN. 1. Aspectos Generales. 2. Distrito de Donoso. a. Población. b. División Político Administrativa. 3. Distrito de Chagres. a. Población. b. División Político Administrativa. B. SITUACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS EN LA COSTA ABAJO DE COLÓN. 1. Aspectos Generales 2. Situación de los Servicios Públicos Básicos a. Caminos de Penetración. b. Agua Potable e Instalaciones Sanitarias. c. Telecomunicaciones. d. Energía Eléctrica. C. GESTIÓN Y PROBLEMÁTICA FINANCIERA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES EN LOS DISTRITOS DE DONOSO Y CHAGRES. 1. Marco Legal. 2. Gestión de los Servicios Públicos Municipales. a. Matadero. b. Cementerio. c. Mercado Público. d. Ornato y Aseo. e. Policía Municipal. 3. Análisis de los ingresos percibidos en los Municipios de Donoso y Chagres. a. Ingresos totales percibidos. b. Estimación de ingresos dejados de percibir por los Servicios Públicos Municipales. b. 1. Servicio de Cementerio. b. 2. Servicio de Ornato y Aseo. b. 3. Servicio de Matadero. b. 4. Servicio de Mercado Público. i

3 IV. PROPUESTAS PARA EL MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES. A. INTRODUCCIÓN. 1. Asociacionismo. 2. Economía de Escala. 3. Marco Legal. B. SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES SUSCEPTIBLES A SER MANCOMUNADOS. 1. Necesidades prioritarias. a. Ornato y Aseo. b. Matadero Público. c. Mercado Público. 2. Propuesta de prestación del servicio de Matadero Municipal Mancomunado. a. Propuesta de estructura interna municipal necesaria. b. Plan operativo para la construcción, desarrollo, sostenibilidad y visibilidad del matadero. C. VIABILIDAD DE LA CONSTRUCCIÓN DE UN MATADERO PÚBLICO MUNICIPAL MANCOMUNDADO. 1. Viabilidad Jurídica. a. Marco Legal. b. Propuesta de Acuerdo Intermunicipal. 2. Viabilidad Económica. a. Estimación de Beneficios Económicos. a. 1. Beneficios para la actividad ganadera. a. 2. Beneficios para la Población. a. 3. Beneficios para el Municipio. a. 4. Impacto Ambiental. b. Fuentes de Financiamiento. 3. Viabilidad Política. V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. Conclusiones 2. Recomendaciones BIBLIOGRAFÍA ANEXOS. ii

4 I. INTRODUCCIÓN. La dinámica actual del desarrollo de la gestión municipal, va encaminda hacia la descentralización y el fortalecimiento de los municipios y por ende de los servicios públicos municipales que le competen. Es en este entorno, que se elaboró la siguiente propuesta para el Mejoramiento de los Servicios Públicos Municipales de los Municipios de la Costa Abajo de Colón, Municipio de Donoso y Municipio de Chagres; dado a que estos municipios han sido identificados plenamente como débiles, por lo cual necesitan de apoyo para mejorar la gestión y prestación de los servicios públicos y hacerle frente a algunas de las muchas debilidades. El objetivo central de este estudio investigativo consiste en determinar la sitiuación actual de la prestación de los servicios públicos municipales en la Costa Abajo de Colón, en base a la cual desarrollar una propuesta para el mejoramiento de la prestación de estos servicios. Cumpliendo con el objetivo, en primer término, se hace un descripción general de las áreas en estudio, acompañado de un detallado diagnóstico de la situación de los servicios públicos municipales de ambos municipios, con el objetivo de visualizar e identificar las prioridades en las cuales basar la propuesta, plasmando de igual forma las oportunidades de mejoramiento de los servicios existentes. Para refrendar el diagnóstico, se presenta el análisis de los ingresos percibidos en los Municipios de Donoso y Chagres acompañado de una estimación de los ingresos dejados de percibir por la no prestación de servicios tales como: Cementerio, Ornato y Aseo, Matadero y Mercado Público. Posteriormente se describe puntualmente las propuestas para el mejoramiento de los servicios públicos municipales antes mencionados en el orden de prioridades, pero desarrollando unicamente la Propuesta de Prestación del Servicio de Matadero Municipal Mancomunado, que una vez identificado su potencial se conforma como el objetivo central de este estudio. Esta propuesta contiene la estructura interna municipal necesaria y el plan operativo para la 1

5 construcción, desarrollo, sostenibilidad y visibilidad del mismo; no sin antes describir los beneficios que conlleva la mancumunidad como forma de asociacionismo y la legislación existente en esta materia. Como aporte importante a este estudio investigativo, se plasmó la viabilidad para la construcción del matadero, viabilidad vista desde tres prismas: la viabilidad jurídica, la económica y la política; las cuales confirman la necesidad de la implementación, desarrollo y sostenibilidad del Matadero. Finalmente, una vez cumplido el objetivo planteado, se exponen los conceptos básicos y herramientas conceptuales como metodología aplicada y utilizada por el equipo de investigación, y algunas valoraciones generales contenidas en las conclusiones y recomendaciones finales; las cuales aspiramos obren en beneficio de las comunidades de Donoso y Chagres y por ende al desarrollo económico de estas regiones. 2

6 II. MARCO CONCEPTUAL Y METODOLÓGICO. A. Marco Conceptual Problema Necesidad de realizar una propuesta para el mejoramiento de los servicios públicos municipales de los municipios de la Costa Abajo de Colón. Objetivos del Estudio o General Fortalecer las capacidades políticas, técnicas y administrativas, de los Municipios de Donoso y Chagres de la Costa Abajo de Colón para la gestión y prestación de los servicios públicos de forma mancomunada. o Específicos Analizar y diagnosticar los servicios públicos municipales actuales de los Municipios de Donoso y Chagres con los responsables de las tesorerías de estos municipios. Desarrollar la metodología y plan de trabajo para la propuesta de servicio públicos a desarrollar y mancomunar. Presentar una propuesta ante el Consejo Municipal para establecer la mancomunidad de los Distritos de Donoso y Chagres en la prestación de un servicio público municipal. B. Marco Metodológico Con respecto al ámbito o localización del presente estudio, éste se realizó con referencia a la construcción de un matadero mancomunado que beneficie a los productores ganaderos del área correspondiente estrictamente a la Costa Abajo de Colón, específicamente los Distritos de Donoso y Chagres. Correspondiente al tipo de estudio, se trata de una investigación descriptiva y explicativa, ya que se encaminó a un tema, como la mancomunidad, sobre la cual los municipios en Panamá aún tienen poca experiencia, si bien es cierto que la creación de un matadero no es nada extraordianrio, el hecho de que sea bajo la visión de la mancomunidad hace que sea una nueva experiencia. Descriptiva ya 1

7 que se buscó especificar los beneficios reales de la puesta en marcha del matadero y las consecuencias de no llevarlo a la práctica. Las fuentes de información de donde se recabaron los datos pertinentes a este estudio fueron: datos de la Contraloría General de la República, de ANAM, del MIDA, de MINSA y ACP, de igual forma se llevaron a cabo diversas entrevistas a las autoridades municipalistas y de pobladores de la comunidad, como principales actores del análisis. Los requerimientos de software necesarios en esta investigación fueron el programa Excell para obtener variaciones y gráficas, Word para el texo y Microsoft Picture Manager para la edición de las tomas fotográficas. Las entrevistas, se transcribieron y compararon, tanto los datos numéricos como las opiniones, los datos numéricos a excell y las opiniones pasaron al contenido textual a través de citas, respetando la fuente de la información. 2

8 III. DIAGNÓSTICO. A. REGIÓN DE LA COSTA ABAJO DE COLÓN. 1. Aspectos Generales. El Área de estudio se encuentra ubicada en la Costa Abajo de la Provincia de Colón, situada en la parte norte y central del Istmo de Panamá. La provincia de Colón tiene población, según el Censo de Vivienda del 2000, de 204,208 personas que ocupan 4,890.5 km² de territorio, a una densidad de 42 habitantes por km². Limita al norte con el Mar Caribe, al Sur con las Provincias de Panamá y Coclé, al Este con la Comarca de Kuna Yala y al Oeste con la Provincia de Veraguas, (tal como se puede apreciar en el mapa), y está dividida en dos secciones por el Canal de Panamá, que se reconocen popularmente como: la Costa Arriba la sección Este y como Costa Abajo a la sección Oeste; es en esta última en donde se ubica el área del proyecto. De acuerdo, a la Encuesta de Niveles de Vida del 2003 (ENV 03) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el 42.7% de la población de la provincia de Colón, viven en condiciones de pobreza y el 10.3% en pobreza extrema; y según el último Censo de Población y Vivienda, un total de 18,862 habitantes, residen en la Costa Abajo de Colón, de lo cuales, según la ENV 03, más del 50% de su población es pobre, lo cual es una gran limitante para el desarrollo de dichas comunidades, como se desprende del Cuadro 1. 3

9 Cuadro 1: Indicadores de Pobreza en la Provincia de Colón. Año: 2003 Fuente: MEF, Mapa de la Pobreza. Año:

10 2. Distrito de Donoso. a. Población. Cuenta con 9,671 pobladores y una densidad demográfica, menor que el promedio nacional (38 hab. por Km. 2 ), de solamente 5 habitantes por Km. 2, a una tasa de crecimiento del 1% anual y la mayoría de sus habitantes son inmigrantes que provienen de la Provincia de Coclé. Con respecto a los aspectos físicos de las viviendas, resulta alto el número de viviendas con piso de tierra, alto índice de viviendas que aún no tienen servicio eléctrico y 3 de cada 4 viviendas utiliza como combustible para cocinar la leña. Existe un bajo porcentaje de viviendas sin servicio sanitario, lo que significa que poseen letrinas. Finalmente, la disponibilidad de teléfono residencial es casi nula. El Distrito de Donoso, se caracteriza por un alto nivel de ocupación de la población, lo que se ha traducido en el desarrollo de actividades económicas, principalmente las dedicadas a cultivos de autoconsumo en granjas sostenibles y a la ganadería extensiva, tal como se puede apreciar en el Cuadro 2. En el área, existen fincas avícolas, acuicultura, áreas de reforestación, áreas ocupadas por viviendas y varias granjas de agricultura sostenibles. Las regiones del Distrito de Donoso mantienen una estructura económica dependiente de las explotaciones agrícolas de subsistencia, situación que genera bajos ingresos, tanto para el trabajador como para su familia y por consiguiente, para el gobierno local. El desarrollo de la ganadería extensiva ha significado un alto nivel de deforestación, perdiéndose, según datos del año 2000, el 61% de los bosques, 5

11 existiendo por ende muchos espacios ocupados por matorrales, rastrojos y potreros. Dada la tendencia existente, a corto plazo sólo quedaran pequeños bosques, localizados en Coclé del Norte, el más alejado y menos accesible, cuya población sólo aumentó en 10 habitantes durante la última década; sin embargo, es el área que ofrece mayores tierras a ser ocupadas. Factores que contribuyen a la prevalencia de la situación de abandono en que viven estas comunidades, es la gran dispersión demográfica que se da en el área, dificultando el acceso a servicios públicos como: agua potable, telecomunicaciones, electricidad, seguridad y protección, escuelas, centro de salud, etc. Cuadro 2: Uso del suelo en los principales Corregimientos del Distrito de Donoso. Coclé del Norte Miguel De La Borda Río Indio Categoría (ha) % (ha) % (ha) % 2 Bosque Denso Poco Intervenido de 1, Tierra Bajas 3 Bosque Secundario / Intervenido , , Matorrales y Rastrojos , Área de Ganadería , (Potrero/Pastos) 6 Agricultura Mixta / Migratoria Cultivos Permanentes Suelos Desnudos Agua Sin Datos (Área cubierta de nubes) Total 2, , , Fuente: Contraloría: Censo Agropecuario 2001 Esta situación es el producto de la falta de una política regional y local coordinada, que procure mejorar la situación de la población en su conjunto y no parcialmente, y de igual manera a preservar los recursos naturales. b. División Político Administrativa. El Distrito de Donoso es el que mayor superficie tiene y está compuesto por más de 330 sitios poblados en seis corregimientos, a saber: Miguel de la Borda (Cabecera del Distrito), Coclé del Norte, El Guásimo, Gobea, Río Indio y San José del General. Según el Censo de Población y Vivienda del 2000, la Población total del Distrito es de 9,671 habitantes distribuidos en 1,817 Km 2, lo cual produce una baja densidad de solo cinco habitantes por Km 2, como se desprende del Cuadro 3. 6

12 Cuadro 3. Población, Superficie y Densidad del Distrito de Donoso por Corregimiento. Año 2000 Corregimiento Población Superficie en Km2 Densidad Hab. por Km2 Miguel de La Borda 2, Coclé Del Norte 2, El Guásimo 2, Gobea Río Indio San José Del General 1, Total 9,671 1, Fuente: Censo de Población y Vivienda del Los Indicadores de Desarrollo Humano (INDH), del Distrito de Donoso (Cuadro 4) corroboran la situación precaria de sus pobladores, de acuerdo a los cuales, el ingreso promedio anual de los pobladores del distrito es de B/.527, del cual el Corregimiento del Guásimo presenta el ingreso promedio más bajo de B/.233 y el Corregimiento de San José Del General, el más alto de B/.867. igual forma, se muestra que más del 57% de las viviendas no están construidas con materiales aceptables, y solamente el 7% de las viviendas presentan servicios sanitarios aceptables, según la ENV 03. De Corregimiento Cuadro 4: INDH en el Distrito de Donoso por Corregimiento, Año Ingreso Promedio Anual por Persona Ingreso Promedio Anula por Persona PEA ocupada con Salario Mínimo y más Viviendas con Materiales Aceptables Viviendas con Servicios Aceptables Viviendas con n de Personas por Dormitorio Aceptable B/. Corrientes B/. de 1987 % % % % Total Miguel de la Borda Coclé del Norte El Guásimo Gobea Río Indio San José del General Fuente: PNUD. INDH Panamá

13 Las Autoridades Municipales del Distrito de Donoso, para el período son las que se presentan en el Cuadro 5: Cuadro 5: Autoridades Municipales del Distrito de Donoso. Período Alcalde Corregimiento Representante Luis Alberto Macías Fuente: Municipio de Donoso Miguel De La Borda Coclé Del Norte Sixto López Núñez Herminio Solís El Guásimo Alberto Inus Mula M. Gobea Río Indio Margarita De León Raúl Esquina Lujan San José Del General Toribio Valdés D. 3. Distrito de Chagres. a. Población. La mayoría de los habitantes de la población del Distrito de Chagres, son descendientes de grupos Afro Antillanos, que llegaron inicialmente a la región de Bocas del Toro con las compañías bananeras, otros eran colombianos de la región del Chocó, quienes residían en esta región y subsistían producto de la siembra del banano y caucho. De los siete corregimientos pertenecientes al Distrito de Chagres, tan sólo Piña registra su formación antes de la existencia del Canal y de la presencia estadounidense (1842), aunque no se tienen datos precisos. Es importante mencionar que, el ejército de Estados Unidos utilizó diversas áreas circundantes al Canal de Panamá, como sitios de entrenamiento de tropas y el ensayo de armamento químico, (contaminantes del ambiente), áreas estas que incluyen los 8

14 Corregimientos de Achiote y Piña, y todo el tramo que corresponde al camino de acceso al Distrito de Chagres. Con respecto al aspecto físico de las viviendas, en términos generales, son construcciones levantadas con materiales permanentes y semi-permanentes, con acceso a servicios básicos de agua y luz; con excepción de algunos poblados. En cuanto al crecimiento de la población, entre 1990 y 2000, hubo una disminución de 23 casas, lo que confirma la característica de ser una zona que disminuye en población, aunque los servicios básicos han mejorado. Del total de casas de la región, alrededor del 30%, según la ENV 03, no dispone de agua potable y el 10% no dispone de servicios sanitarios. A diferencia del Distrito de Donoso, en el Distrito de Chagres, la principal actividad de la población es la extracción de minerales no metálicos (véase Cuadro 6), además mantienen características similares al Distrito de Donoso, en cuanto a actividades productivas, es decir: ganadería, agricultura de subsistencia, fincas cafetaleras, avícolas, acuicultura, áreas de reforestación y varias granjas de agricultura sostenibles. Cuadro 6: Extracción de minerales en los Distritos de Donoso y Chagres Material Ubicación Zonas Piedra de Cantera Distrito de Donoso 1 Piedra de Cantera Corregimiento Chagres 1 Arena Submarina Corregimiento Río Indio 2 Arena Submarina Corregimiento Salud 1 Arena Submarina Salud - Chagres 5 Fuente: Contraloría, Censo Agropecuario División Político Administrativa. El Distrito de Chagres con una superficie total de es casi dos veces más chico en superficie que el Distrito de Donoso, pero contradictoriamente posee una densidad mayor de 21 habitantes por Km 2. De acuerdo al Censo de Población y Vivienda del 2000, la Población total del Distrito es de 9,191 habitantes, distribuidos en siete corregimientos y 184 sitios poblados, es decir, 146 poblados 9

15 menos que el Distrito de Donoso a saber: Nuevo Chagres, Achiote, El Guabo, La Encantada, Palmas Bellas, Piña y Salud, tal como muestra el Cuadro 7. Cuadro 7: Población, Superficie y Densidad del Distrito de Chagres por Corregimiento. Año:2000 Corregimiento Población Superficie en Km2 Densidad Hab. por Km2 Nuevo Chagres Achiote El Guabo 1, La Encantada 2, Palmas Bellas 1, Piña Salud 1, Total 9, Fuente: Censos de Población y Vivienda Los INDH muestran que a pesar de que Chagres, presenta mejores índices que Donoso, siguen siendo escaso el desarrollo y bienestar socioeconómico de la población de Chagres. Ello es así porque el ingreso promedio anual de los pobladores del Chagres, es de B/.747, del cual el Corregimiento de La Encantada presenta el ingreso promedio más bajo de B/.402 y Nuevo Chagres, el más alto de B/.1,497. También, se observa que más del 60% de las viviendas están construidas con materiales aceptables, y solamente el 26% de las viviendas presentan servicios sanitarios aceptables, como se aprecia en el Cuadro 8. Corregimiento Cuadro 8: INDH en el Distrito de Chagres por Corregimiento. Año Ingreso Promedio Anual por Persona Ingreso Promedio Anula por Persona PEA ocupada con Salario Mínimo y más Viviendas con Materiales Aceptables Viviendas con Servicios Aceptables Viviendas con n de Personas con Dormitorio Aceptable B/. Corrientes B/. de 1987 % % % % Total del País 2,377 2, Área Urbana 3,224 2, Área Rural Total Nuevo Chagres 1,696 1, Achiote El Guabo La Encantada Palmas Bellas 1,327 1, Piña 1, Salud Fuente: PNUD. INDH Panamá

16 Las Autoridades Municipales del Distrito de Chagres, para el período se muestran en el Cuadro 9. Cuadro 9: Autoridades Municipales del Distrito de Chagres. Período Alcalde Corregimiento Representante José Mercedes Coronado Nuevo Chagres Achiote El Guabo La Encantada Palmas Bellas Piña Fuente: Municipio de Chagres Salud Hermas A. Chifundo Sergio Sosa González Ercilia González Dilvar Valdés Ángel Santamaría Esther Pereira de Rodríguez Urbano Delgado 11

17 B. SITUACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS EN LA COSTA ABAJO DE COLÓN. 1. Aspectos Generales Los servicios públicos municipales pueden presentarse bajo distintos aspectos y formas de aplicación, tal como se estipula el Artículo 75, del Capítulo III, de la Ley 106 de 1973, lo que ha dado motivo a que el Departamento de Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Economía y Finanzas 1 ; los clasifique como sigue: Servicios Públicos de Urbanización: Servicios que tienen que ver con la circulación de personas, ubicación de viviendas y edificios, y ornato (saneamiento y conservación del medio ambiente): o Zonificación; parques y jardines; pavimentación y mantenimiento de vías públicas (aceras, avenidas y calles de penetración). o Alumbrado público, líneas telefónicas y suministro de agua potable. o Limpieza, eliminación y recolección de residuos sólidos. o Protección al medio ambiente (atmósfera urbana, ruidos y estética). o Permiso de construcción y expedición de licencias urbanísticas. Servicios Públicos de Transporte: Servicios que están relacionados con la circulación y tránsito de las personas por medio de vehículos, tales como: o Suministro de placas vehiculares. o Estacionamiento de vehículos. o Terminales de transporte Servicios Públicos de Seguridad y Protección: Servicios relacionados con la justicia y protección civil; así como: 1 Departamento de Fortalecimiento Institucional: Funciona a través de la Dirección de Desarrollo Institucional del Estado, del Ministerio de Economía y Finanzas y tiene como objetivos: a- Planificar y realizar investigaciones sobre desarrollo y evolución de la administración pública, para introducir mejoras en la conformación de las estructuras orgánicas y en la prestación de los servicios públicos, de conformidad al modelo de política de integración de la gestión pública. b- Diseñar y establecer metodologías para la ejecución y evaluación de las acciones de modernización de la gestión del sector público, utilizando redes institucionales que permitan la captura de información y procesamiento de datos referente a las estructuras orgánicas, procesos administrativos y trámites para la prestación de definición de términos de referencias, negociación, puesta en ejecución y evaluación del componente de desarrollo administrativo c- Elaborar y divulgar productos técnicos en materia de organización, estructura, redes y procedimientos administrativos, para orientar a los servidores públicos responsables de estas áreas. d- Proporcionar asistencia técnica a las entidades públicas en materia de definición de términos de referencia, negociación, puesta en ejecución y evaluación del componente de desarrollo administrativo. e- Dar seguimiento, evaluar y controlar la ejecución de los planes, estrategias, programas y proyectos de desarrollo administrativo, que faciliten la prestación de los servicios públicos en forma eficiente y oportuna. f- Brindar asesoría y asistencia técnica a las entidades del sector público en la aplicación de procesos de modernización de la gestión pública, para incrementar la calidad de los servicios que prestan a la comunidad. g- Presentar propuestas técnicas sobre los proyectos de leyes sometidos a consideración del nivel superior y que se relacionan con los temas de creación de instituciones públicas o de procedimientos que en general afectan, la estructura orgánica de la administración Pública. 12

18 o o o o Policía Municipal Administración de justicia Seguridad Ciudadana Prevención de incendios Servicios Públicos de Educación y Cultura: Servicios de promoción y desarrollo de las áreas educativas, culturales y recreativas, a saber: o Comedores escolares o Canchas deportivas o Piscinas, bibliotecas, parvularios o Centros de Salud Servicios Públicos de Sanidad: Servicios de connstrucción, mantenimiento y dotación de aseo, higiene, prevención y sanidad pública, tales como: o Cementerios o Asilos de ancianos o Orfanatos o Recolección de basura Servicios Públicos de Abastecimientos: Garantizan una infraestructura adecuada para que particulares puedan comercializar sus productos: o Mataderos Públicos o Mercados Públicos o Plazas o áreas de expendio de productos agropecuarios o Ferias artesanales o agropecuarias De los servicios antes mencionados, es hace necesario establecer algún nivel de diferencia entre los servicios municipales y los servicios públicos municipales: a. Los servicios municipales se definen como aquellas actividades de carácter local, que tienden a dar respuestas a las demandas específicas de los ciudadanos u organizaciones, y que el Estado asigna al Municipio a través de la Constitución, y las leyes; manteniendo una relación entre la comunidad y el Gobierno Municipal, quien presta los servicios municipales a través de sus oficinas públicas, satisfaciendo las necesidades económicas, sociales y culturales de la comunidad. b. Por otro lado, se encuentran los servicios públicos municipales, es decir servicios públicos que son responsabilidad y competencia directa del municipio. Tal como se puede colegir del Artículo 17, acápite 12 al 15, del Capítulo I, Título I, de la prenombrada Ley 106 de 1973 sobre Régimen Municipal, que a la letra dice: 13

19 Artículo 17: Los Consejos Municipales tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones: Autorizar y aprobar la celebración de contratos sobre concesiones de servicios públicos municipales y lo relativo a la construcción y ejecución de obras públicas municipales. 18. Construir mataderos, mercados, crematorios, cementerios públicos y reglamentar sus servicios. 19. Construir, conservar y mejorar las plazas, parques, paseos y vías públicas municipales. 20. Efectuar la recolección, destrucción o aprovechamiento de basuras y residuos Siituación de los Servicios Públicos Básicos En el marco de la descripción de los servicios municipales, se describe la situación de los servicios básicos en la Costa Abajo de Colón: a. Caminos de penetración. La Costa Abajo de Colón tiene como característica principal, la inaccesibilidad de sus vías terrestres desde la Ciudad de Colón, ya que la carretera está asfaltada, pero con un considerable grado de deterioro hasta Río Indio y el tramo siguiente que llega hasta Gobea, es de difícil tránsito en épocas lluviosas, y para llegar a Miguel de La Borda (Cabecera del Distrito de Donoso), se hace por vía marítima, en cayuco o en bote desde Río Indio o Gobea. 14

20 De igual forma, en cuanto a la infraestructura de carreteras, caminos y puentes, faltan vías de acceso adecuadas para las principales comunidades, la mayor parte de los caminos son de tierra en mal estado; faltan puentes en algunas ríos o quebradas, lo que dificulta mucho el acceso a las comunidades en época de invierno, y aunado a lo anterior, los medios de transporte son deficientes (Ver ilustración). La falta de caminos de acceso y las distancia que existen entre las comunidades, son factores trascendentales que impide la prestación de los servicios públicos municipales; así mismo, se hace difícil llevar los productos del área, a los centros de distribución y comercialización, agravando aún más la situación de atraso y abandono latente en las comunidades de los Distritos de Donoso y Chagres. b. Agua Potable e Instalaciones Sanitarias. Los corregimientos de los Distritos de Donoso y Chagres, cuentan con una cobertura de servicios de agua y saneamiento inadecuadas, por la inexistencia de conexiones domiciliaria de abastecimiento de agua y de sistemas de disposición de excretas in situ. Adicionalmente, existen debilidades en los sistemas de agua y saneamiento que ponen en riesgo la salud de las personas, debilidades que pasamos a señalar: 1. Agua Potable: La principal fuente de abastecimiento de agua para consumo humano, en estos distritos son los acueductos rurales, otras fuentes de abastecimiento utilizadas son: los pozos brocales, pozos privados o turbinas 15

21 y bombas manuales. Se evidencia que la mayoría de las comunidades tienen acceso a agua, lo que no hay es un suministro continuo y confiable de agua potable, entre otras cosas por la desinfección inadecuada, el inadecuado mantenimiento de los sistemas existentes, y la calidad comprometida de la mayoría de las fuentes que son captadas para el consumo humano. La experiencia de los acueductos rurales existentes indica que los pozos perforados en estas áreas tienen períodos cortos de producción adecuada; por lo que constantemente, se deben explorar nuevas fuentes de abastecimiento o los acueductos rurales deben funcionar, sectorizando el servicio. Las fuentes de agua subterránea presentan deficiencias atribuibles a diversas causas, entre ellas: El uso inadecuado del recurso agua por parte de los usuarios. Rendimiento o caudal no adecuado para el tamaño de la población. Falta de mantenimiento adecuado de los componentes del acueducto y desconocimiento de la tecnología de tratamiento. Los recursos financieros generados insuficientes para mantener los costos de operación del acueducto. Deficiencias en la asistencia técnica de operadores de los acueductos, los cuales carecen de los implementos requeridos para realizar la desinfección 2. Instalaciones Sanitarias: Las condiciones de saneamiento, incluye la disposición de excretas y aguas jabonosas a nivel de los hogares. La mayor parte de las viviendas utilizan la letrinas como sistema para la disposición de excretas; otros los sistemas in situ 2 y una minoría utiliza tanque séptico y letrina. Generalmente las letrinas presentan condiciones de riesgo, relacionadas con las condiciones de la superestructura de la letrina (caseta y losa); diseño y ubicación de la letrina; edad de las letrinas y el uso y mantenimiento de las mismas. Existen casos en que la letrina es compartida con otras familias. En cuanto a la forma predominante de disposición de las aguas jabonosas es en el patio, la mayoría de las viviendas deponen sus aguas en el patio. 2 in situ: (latín) En el lugar, en el mismo lugar, en el propio lugar, sobre el terreno. 16

22 c. Telecomunicaciones. La infraestructura de comunicaciones se relaciona con los servicios de telefonía, y otras infraestructura de apoyo para la comunicación, así, la empresa Cable & Wireless (C&W) ha instalado cabinas telefónicas de metal para uso público en varias comunidades pero algunos de los teléfonos no se encuentran en buenas condiciones. La manifestación general de los pobladores de las comunidades contempladas en este estudio es que los teléfonos se encuentran dañados constantemente, producto de las constantes lluvias e inundaciones que afectan a estas regiones. Es importante destacar que en algunas viviendas del Distrito de Chagres cuentan con teléfono residencial al igual que las oficinas municipales, cuyas computadoras tienen acceso a In no así en las oficinas del Municipio de Donoso, solo se cuenta con un sistema de comunicación por radio y el teléfono público del Corregimiento de Miguel De La Borda, con una antena parabólica, tal como se aprecia en las siguientes imágenes: 17

23 d. Energía Eléctrica. En estos Distritos, las viviendas presentan condiciones de habitabilidad que se ven afectadas por el acceso a servicios de alumbrado y por sus materiales constructivos, en su mayoría, las poblaciones cuentan con energía eléctrica muy deficiente. Sobre el tipo de alumbrado que tienen en sus viviendas, algunas depende del querosín o el diesel, otras dependen del alumbrado público y una mínima parte tiene planta eléctrica propia. Cinco corregimientos de los distritos de la Costa Abajo de Colón, a saber: La Encantada, El Guásimo, Miguel de la Borda, Coclé del Norte y San José del General, pertenecen a la Región Occidental de la Cuenca del Canal de Panamá, área que cuenta con 2,131 Km 2 delimitados mediante la Ley 44 de 31 de Agosto de 1999 (Ver Cuadro 10). La Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá es fuente de recursos naturales y bosques que contribuyen a la producción agua, que es utilizada para producción de agua potable y para la generación de energía eléctrica, beneficiando a la Ciudad de Panamá y a la Ciudad de Colón. Cuadro 10. Áreas que comprenden la Región Occidental de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá, Según Provincia y Distrito. Año 2003 Fuera de la Región Provincia y Distrito Área total (1) Área de la Reg. Occ.(2) Total Áreas de Drenaje Total 4,810 2,131 2, Coclé 2,232 1, Antón La Pintada Penonomé Colón 2, , Chagres Donoso 1, , Panamá Capira (1) Comprende 22 corregimientos ubicados en 6 distritos. (2) Comprende 17 corregimientos. Fuente: Autoridad del Canal de Panamá. 18

24 De igual forma, los recursos naturales dentro de la Cuenca Hidrográfica proporcionan una multiplicidad de beneficios relacionados con la generación de agua potable, de energía eléctrica, de empleos, etc tal como se aprecia en el Mapa Conceptual de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá. Precisamente, por estar insertas las comunidades de Donoso y Chagres dentro de la Región de Cuencas Hidrográficas, estaría más que justificada, la ejecución de un proyecto de electrificación rural para estas comunidades que contribuyen con la producción de agua potable y energía eléctrica. Mapa Conceptual de los Beneficios de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá Fuente: Autoridad del Canal de Panamá 19

25 C. GESTIÓN Y PROBLEMÁTICA FINANCIERA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES EN LOS DISTRITOS DE DONOSO Y CHAGRES. 1. Marco Legal. La Constitución Política de la República de Panamá define, en el Título VIII, artículo 229, la municipalidad y sus funciones; de igual forma lo hacen la Ley 8 del 1ero. de febrero de 1954 y Ley 106 de La Constitución, establece lo siguiente: Régimen Municipal: El Capítulo 2do. del Título VIII de la Constitución en el Artículo 232, establece que: El Municipio es la organización política autónoma de la comunidad establecida en un distrito. La organización municipal, será democrática y responderá al carácter esencialmente administrativo del gobierno local. Art. 233: Al Municipio, como entidad fundamental de la división políticoadministrativa del Estado, con gobierno propio, democrático y autónomo, le corresponde prestar los servicios públicos y construir las obras públicas que determine la Ley, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. El Consejo Municipal: Es el organismo que a nivel distritorial formula la política de desarrollo del distrito y los corregimientos, Art. 237: En cada distrito habrá una corporación que se denominará Consejo Municipal, integrada por todos los Representantes de Corregimiento que hayan sido elegido dentro del distrito". tal como lo establece el artículo 237 de la Constitución Política. Art. 246: Serán fuentes de ingreso municipal, además de las que señale la Ley conforme al artículo anterior, las siguientes: 1. El producto de sus áreas o ejidos lo mismo que de sus bienes propios 2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios 3. Los derechos sobre espectáculos públicos 4. Los impuestos sobre expendio de bebidas alcohólicas 5. Los derechos, determinados por la Ley, sobre extracción de arena, piedra de cantera, tosca, arcilla, coral, cascajo y piedra caliza 6. Las multas que impongan las autoridades municipales 7. Las subvenciones estatales y las donaciones 8. Los derechos sobre extracción de madera, explotación y tala de bosques 9. El impuesto de degüello de ganado vacuno y porcino que se pagará en el Municipio de donde proceda la red. 20

26 2. Gestión de los Servicios Públicos Municipales. Los servicios públicos municipales, son responsabilidad y competencia directa del municipio, los cuales deben prestar estos servicios a través de sus instancias correspondientes; los mismos son un vínculo que relaciona a la municipalidad con la comunidad, en la medida en que se satisfacen sus necesidades económicas, sociales y culturales. Para conocer, de alguna manera la opinión de la población de la Costa Abajo de Colón sobre la prestación de algunos servicios públicos municipales, tales como: Mataderos Públicos, Cementerios Públicos, Ornato y Aseo, Mercado Público y Policía Municipal; se aplicó una encuesta y entrevista a algunos residentes del área en estudio, la cual arrojó los siguientes resultados: (1) No existe policía municipal en la Costa Abajo de Colón, el resultado se debe a que la población no diferencia la policía nacional de la policía municipal. Fuente: CIFE, en base a encuesta aplicada a la población de la Costa Abajo de Colón. A la pregunta sobre la existencia de los Servicios Públicos Municipales, considerados en esta investigación (antes mencionados), sin entrar a evaluar la conformidad con la prestación de dichos servicios, el 96% de los encuestados manifiesta que sí existe el servicio de Cementerio, seguidamente el 76% manifiesta 21

27 que en efecto existe un matadero (aunque la mayoría que afirmó la existencia del matadero, hace referencia a las pequeñas casetas comunales que existen para este fin); y en una menor proporción del 20% consideran que sí existe el servicio de policía municipal, aunque la mayoría de los que hicieron esta afirmación no tenían claro la diferencia entre policía nacional y municipal, lo importante es que la población considera que existe poca seguridad policial. Finalmente, el 96% de los encuestados indica que el Municipio no presta el servicio de Ornato y Aseo ni de Mercado Público. Tomando en consideración los resultados de las encuestas y entrevistas relacionadas a la prestación y gestión de los cinco servicios públicos en estudio, se describe el estado situacional de lo mismos: a. Matadero. En la Costa Abajo de Colón se concentra el 60% de las explotaciones de ganado vacuno y porcino de la provincia, ya que de las 3,521 explotaciones del total de la provincia de Colón, 2,130 corresponden a los Distritos de Donoso y Chagres; increíblemente, no existen Mataderos Municipales, en su lugar, existen pequeñas Casetas o Mataderos Locales o Comunales 3 en algunos Corregimientos. Estos mataderos son insalubres e inoperantes (Ver imagen), ya que no reúnen las condiciones higiénicas para el sacrificio de ganado, pese a lo cual continúan funcionando, la mayoría de estas casetas se encuentran ubicadas dentro del mismo poblado, lo cual no es recomendable por el grado de contaminación que genera. Entre los daños que se observan a simple vista en las casetas de matanza, están: grandes rajaduras en las paredes, techos agujereados por donde se cuelan las lluvias y pisos cuarteados. Estas son las condiciones antihigiénicas con que se sacrifica a las reses que consume la población de estos Distritos. Debido a la escasez de agua y de energía eléctrica, en estas instalaciones se amontona una gran cantidad de vísceras y sangre en el piso, lo que produce olores desagradables que se sienten a varios metros a la redonda. 3 El Artículo 4to. Del Decreto Ejecutivo 41 del 21 de marzo de 1995, estipula que los mataderos locales: según el área de influencia, son aquellos cuyo radio de consumo es una comunidad. 22

28 Estas casetas de matanza requieren de un presupuesto para levantar una infraestructura nueva, ya que la actual, solo les permite sacrificar una res por día. Para aumentar su capacidad de sacrificio se deberán establecer sistemas adecuados de manejo de desperdicios de acuerdo con la autoridad sanitaria y ambientales, que condiciona los requisitos de los mataderos dependiendo del tamaño de los mismos. De igual forma consideramos, impostergable la construcción de un Matadero Municipal que califique como tal y reúna todos los requisitos, para el necesario desarrollo de la actividad ganadera del sector y así aprovechar los beneficios de la actividad para el bienestar de la población. b. Cementerio. Cada corregimiento de los Distritos de Donoso y Chagres, cuenta con un pequeño cementerio, existen casos en que los Regimientos son tan grandes que cuentan con su propio cementerio, tal es el caso del Regimiento de Icacal, en el Corregimiento de Salud, Distrito de Chagres. El mantenimiento y limpieza de los cementerios, está a cargo de la población en conjunto con las Corregidurías; la única diferencia entre estos dos Distritos radica en que el Municipio de Chagres administra los cementerios, servicio por el cual no cobra mensualidad alguna, solamente B/.10 al 23

29 momento del entierro, en cambio en Donoso el Municipio no interviene en absoluto con el funcionamiento y mantenimiento de los cementerios, quedando estos en manos exclusivamente de los residentes. Por otro lado, en estos cementerios es necesario armar una fachada por que únicamente se cuenta con la disposición del terreno municipal para las sepulturas, también se hace necesario ampliar los terrenos dispuestos para este fin y mantener su limpieza periódica. En general, la población considera necesaria la ampliación de la mayoría de los cementerios y se muestra conforme con su administración actual, sin embargo, el 52% de los encuestados estaría dispuesto a pagar una mensualidad mínima por su limpieza y mantenimiento, a excepción de los pobladores del Distrito de Donso que preferirían mantener su sistema actual, en este sentido se recomienda realizar un estudio que determine la disposición a pagar de la población. c. Ornato y Aseo. En general, la población panameña residente en los 51 Municipios, carece de rellenos sanitarios y según la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID/Panamá), sólo los Distritos de Panamá, San Miguelito, Boquete y David, cuentan con rellenos sanitarios, para deponer de los desechos; mientras que el resto de los distritos, deponen la basura en vertederos a cielo abierto donde se quema o deja descomponer al aire libre. 24

30 En la medida en que crece la población, aumenta el consumo y se generan cada vez más desperdicios de todo tipo, y paralelo a ello, el crecimiento desordenado de los poblados, y el deficiente y pésimo estado de las carreteras y caminos de los Distritos de Donoso y Chagres, hace que sea difícil prestar el servicio de recolección de desechos. Los municipios en estudio, especialmente el de Chagres, no recoge ni dispone adecuadamente de la cantidad de desechos que genera, por lo que la población se deshace de los mismos tirándolos al mar, en las orillas de las carreteras, enterrándolos en los patios de las casas o quemándolas; salvo el Corregimiento de Piña visiblemente aseado y limpio, los demás corregimientos de Chagres, presentan graves problemas con la basura y las alimañas. El problema de los vertederos o huecos improvisados, es que no pueden contener el volumen de basura que aumenta con rapidez y ningún poblador desea vivir cerca de un vertedero, los gases que provoca la basura enterrada se liberan y proliferan y multiplican alimañas e insectos que transmiten enfermedades graves a los pobladores (fiebre amarilla, malaria y dengue). Por otro lado, la población no tiene una adecuada orientación sobre cómo tratar sus desperdicios y cuál debe ser la mejor manera de deshacerse de la basura, para que no sea un elemento contaminante. El comportamiento, en cuanto a la disposición de los desperdicios difiere un poco en el Distrito de Donoso, ya que su Alcalde Luis Alberto Macías, impulsa y 25

31 promueve el ornato y el aseo, apoyando efectivamente a todos los representantes en esta labor, con excepción de los Corregimientos del Guásimo y Coclé del Norte por la dificultad en el acceso. Este apoyo consiste en enviar a un grupo de trabajadores (no menos de 4) para la limpieza, equipados cada uno con máquinas de cortar hierba y la gasolina para el funcionamiento de las mismas, en las fechas que a dispuesto cada corregimiento para este fin, el pago a estos trabajadores es asumido totalmente por el Municipio. Aunado a lo anterior, el Distrito de Donoso genera pocos desperdicios, los cuales en su mayoría son orgánicos, siendo entónces visible y notoria la belleza escénica de sus comunidades, así lo explica el Señor Alcalde: En el tema de la basura, para poder solucionar el problema en el corto plazo, nombrando por la Alcaldía a unos muchacho que con una carretilla recoge los desperdicios y los lleva al vertedero ubicado en un sitio que acordamos en conjunto con la comunidad, lo que ha sido mucho mejor porque antes la basura quedaba regada por toda la playa. Pero, el municipio no cobra por prestar este servicio, que considero un servicio de primera, por ejemplo, actualmente se cobra por el servicio de agua y el Comité de Salud tiene graves problemas para cobrar una cuota mínima de B/.0.50 por mes, imagínise Usted si se le recarga una cuota más a la comunidad, provocaría un malestar constante por la morosidad y la presión del cobro. 4 Lo expuesto anteriomente se puede apreciar en la siguiente imagen: 4 Macías, Luis Alberto: Entrevista realizada el viernes 19 de enero de 2007, en el Corregimiento de Miguel De La Borda, Distrito de Donoso. 26

32 d. Mercado Público. En los Distritos de Donoso y Chagres, no existe un Mercado Público o Plaza Pública, donde puedan acudir los productores agropecuarios a vender sus productos a los pobladores, por lo cual se ven en la necesidad de ir de casa en casa vendiendo sus productos, trasladarse hasta la Ciudad de Colón, vender directamente a las tiendas locales o vender su producción a intermediarios, tal como se recoge de las encuestas aplicadas a los pobladores de la Costa Abajo de Colón; de los cuales el 48% considera que los productores venden sus productos a las tiendas locales, puesto que es ahí donde adquieren dichos productos. El 36% manifiesta que los productores se llevan sus productos para venderlos en la Ciudad de Colón y el restante 16% indica, que los productores van de casa en casa ofreciendo sus productos. (Ver Gráfica). Fuente: CIFE, en base a encuesta aplicada a la población de la Costa Abajo de Colón. En el Distrito de Chagres, tal como los plantean los Honorables Representantes, se hace necesario la creación de un Mercado Público, ya que la mayoría de los pobladores adquieren sus víveres en tiendas locales, las cuales generalmente no venden productos agrícolas. El mejor ejemplo de lo anteriormente expuesto, es el Corregimiento de Achiote, ya que tiene como principal actividad la ganadería, la cual no se puede desarrollar porque no se cuenta con un matadero especializado ni con un Mercado Público donde vender 27

33 sus carnes. Es por ello que sería factible la creación de un Mercado Público en ambos Distritos, tal como lo señala el Alcalde Macías: Sería muy bueno construir un Mercado Público que sirva de centro de acopio en Miguel de La Borda, ya que próximamente la Empresa Petaquilla Minerals, se va a establecer y empezar operaciones, y en reiteradas ocasiones han indicado su necesidad de abastecer de alimentos a cientos de futuros trabajadores, es decir que tendríamos la demanda asegurada tanto para la creación de un Mercado como para la creación de un Matadero Municipal 5 Existe una experiencia en el Regimiento de Icacal, en el Corregimiento de Salud, Distrito de Chagres; en la cual se construyó un Centro de Acopio para los productores agropecuarios de la región, pero no tuvo los resultados esperados y actualmente no está funcionando. De igual forma, el corregimiento de Río Indio, actualmente se conforma como la comunidad vértice, dado a que es el paso obligado por pobladores que deseen ir de un distrito al otro, en la misma convergen productores y consumidores de ambos distritos, buscando vender y comprar enseres de primera necesidad, por lo cual debe considerarse este punto para la futura construcción de un Mercado Público Municipal. 5 Macías, Luis Alberto: Entrevista realizada el martes 7 de noviembre de 2006, en el Corregimiento de Río Indio, Distrito de Donoso. 28

34 e. Policía Municipal. En los Distritos de Donoso y Chagres, no existe Policía Municipal sino Policía Nacional, pero los pobladores consideran que debe implementarse una Policía Municipal, ya que le 72% de los encuestados contestó que era necesario y el 92% considera que el servicio actual que brinda la Policía Nacional debe mejorar (Ver gráfica). Sin embargo, las autoridades consideran que sí sería necesario implementar la policía municipal, pero no existe financiamiento para los mismos; por lo tanto, en el corto plazo se debe buscar coordinación con la Policía Nacional y pensar en el largo plazo, de acuerdo al crecimiento de la población y en las actividades productivas, que requerirán de mayor seguridad. Según el Representante de Palmas Bellas, corregimiento con una población 1,690 habitantes, H.R.Ángel Santamaría 6, en su corregimiento sí existen problemas de delincuencia y violencia, dado a que la juventud no posee un sitio para realizar deportes, por lo cual se avocan a las cantinas a libar licor provocando posteriormente riñas u otros problema; por lo cual sí se amerita la implementación de la policía municipal adicional a la policía nacional. En el caso del Distrito de Donoso, en el Corregimiento de Miguel De La Borda actualmente construyen la nueva sede de la Policía Nacional, la cual estará 6 Santamaría, Ángel: Entrevista realizada el miércoles 7 de noviembre de 2006, en el Corregimiento de Palmas Bellas, Distrito de Chagres. 29

35 habilitada en poco tiempo y contará con todos las facilidades operacionales, vistas de esta sub-estación de policía se aprecian a continuación: 30

36 3. Análisis de los ingresos percibidos en los Municipios de Donoso y Chagres. a. Ingresos totales percibidos. A nivel nacional, actualmente los 74 municipios del país reciben escasamente 0.025% de los recursos estatales, alrededor de 38 millones de Balboas, que se dividen en 10 mil Balboas para obras comunitarias de las 587 juntas comunales, 5 mil Balboas a través del Programa de Inversión Local (PROINLO) y el subsidio que le da el Estado a 51 municipios que no son autosostenibles. Adicional a lo anterior, recientemente el Gobierno aprobó asignar a cada Municipio B/.160,000 provenientes de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP), los cuales se distribuiran a través del Programa de Desarrollo Comunitario para Infraestructuras Públicas (PRODEC). En base a que la gestión eficiente de los servicios públicos municipales, determina el buen desarrollo de los Municipios, en 1994 el Centro de Estudios Latinoamericanos (CELA), calificó a los Municipios de Donoso y Chagres, según la Tipología Municipal 7, como municipios de Bajo Nivel; es decir, con condiciones de pobreza, situaciones de marginalidad y marcadas deficiencias en la administración, en los aspectos financieros y de desarrollo. Ello sigue siendo así, porque los Municipios de Donoso y Chagres, pertenecen a estos 51 municipios que no son auto-sostenibles y que son subsidiados anualmente, por el Gobierno Central, ya que los ingresos reales (Directos e Indirectos) son insuficientes para cubrir con los gastos y funcionamiento de la Institución (Consejo Municipal, Alcaldía, Tesorería y Corregidurías). En este sentido ambos distritos reciben un promedio de B/.52,000 anuales del Gobierno Central, en atención a los anteproyectos de presupuesto presentandos por los municipios, los cuales solo cubren los gastos de planilla y/u operativos. También cuentan con el apoyo de Instituciones Descentralizadas, como la Zona Libre de Colón (ZLC) que brinda un subsidio anual, el cual es 7 Tipología Municipal: Diferencias y disparidades en el aspecto socioeconómico, estructuras administrativas, participación popular de los municipios y la situación real de cada gobierno local. 31

37 distribuido en función del tamaño del Corregimiento, tal como lo plantea la H.R. Esther Pereira, del Corregimiento de Piña: Nuestro Corregimiento por su tamaño, recibe solamente del subsidio de la ZLC, una partida de B/.333 mensuales, mientras que a los corregimientos más grandes se les concede más. Conozco, que el Municipio de Chagres tiene CERO entradas, para darnos a nosotros los representantes, francamente todo lo tengo que poner de mi bolsillo, a excepción de esa pequeña partida de la ZLC, que utilice para comprar una máquina de cortar hierba, un machete y una carretilla 8 En el caso del Distrito de Donoso, para el 2006 recibieron de la ZLC B/. 56,000, de los cuales B/.6,000 fueron utilizados para cubrir gastos administrativos de la Alcaldía y los B/.50,000 restantes, fueron igualmente distribuidos a los corregimientos de acuerdo a su tamaño, de forma tal que recibieron divididos en 12 partidas los siguientes montos: Miguel de La Borda B/.8,000, Coclé Del Norte B/.9,000, El Guásimo B/.11,000, Gobea B/. 5,000, Río Indio B/.8,000 y San José Del General B/.8,000. Sin embargo, este subsidio, no es entregado en monto total al Municipio, lo que dificulta la disposición del mismo para la ejecución de cualquier actividad o proyecto, así lo explica Ismael Gaitán, tesorero del Municipio de Donoso: La ZLC no deposita el subsidio a principio de año, sino que todos los meses entrega alrededor B/.5,000 mensuales y posteriormente estos B/.5,000 el municipio los distribuye entre los corregimientos, lo cual limita mucho la gestión de los representantes. Pero sin estos subsidios o transferencias corrientes el Municipio de Donoso no podría operar. 9 Previa a la presentación de los servicios municipales que le generan ingresos a los municipios de la Costa Abajo de Colón, se hace necesario, conceptualizar los tipo de ingresos que reciben los municipios. De esta forma, los ingresos municipales se clasifican para su mejor manejo presupuestal en ingresos corrientes e ingresos de capital, a saber: 8 Pereira de Rodríguez, Esther: Entrevista realizada el martes 7 de noviembre de 2006, en el Corregimiento de Piña, Distrito de Chagres. 9 Gaitán, Ismael: Entrevista realizada el jueves 18 de enero de 2007, en el Corregimiento de Miguel De La Borda, Distrito de Donoso. 32

38 Ingresos Corrientes: Están caracterizados porque sus bases de cálculo y su trayectoria histórica posibilitan predecir el volumen de los ingresos públicos con cierto grado de exactitud; constituyen una base aproximada, pero real, para la elaboración del presupuesto anual; se clasifican en tributarios y no tributarios Ingresos tributarios: Los que perciben los municipios por concepto de los gravámenes que la Ley y los Acuerdos municipales imponen a las personas naturales o jurídicas (por la explotación de actividades comerciales, de servicios industriales, circulación de vehículos y de cualquier forma lucrativa); los cuales se deben destinar para atender sus gastos de funcionamiento, la inversión y la prestación de los servicios inherentes a sus funciones primordiales Ingresos no tributarios: Rentas corrientes provenientes de conceptos diferentes del sistema impositivo que gravan la renta, o el consumo; conllevan una contraprestación directa del municipio a quien paga, tales como: Renta de activos: Se componen de los cobros que hace el Municipio por el aprovechamiento o la explotación de sus bienes patrimoniales. Tasas: Constituyen la porción o monto de una carga impositiva. Son sumas que se cobran por la prestación de servicios municipales. Derechos: Son pagos que percibe el Municipio a cambio de la prestación de un servicio de carácter administrativo. Aprovechamiento: Son los ingresos que percibe el Municipio que no quedan comprendidos en la clasificación de impuestos, derechos, productos y participaciones se pueden incluir en este cobro las tasas de aprovechamiento y otras prestaciones de servicios municipales. Participaciones: Son los porcentajes que recibe el Municipio del Estado, por la recaudación estatal. Contribuciones Especiales: Son los ingresos que recibe el Municipio, eventualmente; por ejemplo: El pago que realizan los contribuyentes por el beneficio de alguna obra municipal, cooperaciones al Municipio con aportes de los contribuyentes. Los Recursos del Capital: Están conformados por los recursos por las ventas de activos, por los aportes de capital y el crédito; este último, se refiere a los ingresos que percibe el Municipio en concepto de prestamos que solicita para el cumplimento de sus funciones. En general ambos distritos de la Costa Abajo, generan pocos ingresos, no prestan tres de los cinco los servicios públicos municipales en estudio y por el servicio que prestan no cobran o cobran muy poco, tal es el caso de los cementerios y el aseo, por lo anterior, dependen de los aportes y subsidios del Gobierno Central y otras Instituciones. 33

39 Una vez puntualizado lo anterior, presentamos los servicios municipales que le representan ingresos a los Municipios de Donoso y Chagres en el Cuadro 11. Cuadro 11: Servicios Municipales que generan ingresos a los Municipios de Donoso y Chagres TIPO DE SERVICIO SERVICIO 1- Venta de Mercancía al por Mayor 2- Venta de Mercancía al por Menor 3- Venta de Licor al por Menor 4- Casetas Sanitaria 5- Establecimiento de Combustibles 6- Kiosco Las Actividades Comerciales y Servicios 7- Agente Distribuidor 8- Rotulo y Anuncio 9- Aparato de Medición 10- Degüello de Ganado 11- Restaurante y Café 12- Heladería y Refresquería 13- Billares 14- Galleros, Bolos y Boliches 15- Otros Negocios 1- Aserraderos Actividad Industrial 2- Fabrica de Bloques y Tejas 3- Descargadora de Granos 4- Planta de Torrefacción 1- Edificación y Reedificación Otros Impuestos Indirectos 2- Circulación de Vehículo Particular 3- Circulación de Vehículo Comercial 4- Circulación de Bicicletas Arrendamiento 1- Edificaciones y Locales 2- Otros Arrendamientos Bienes 1- Placas 2- Ventas de Bienes 1- Extracción de Arena Derechos 2- Ferrete 3- Guía Extracción de Madera 4- Guía de Transporte 1- Traspaso de Vehículo Tasas 2- Permiso de Licor Nocturno 3- Permiso para Bailes y Serenatas 4- Referendo de Documentos 1- Multa, Recargos e Intereses Ingresos Varios: 2- Vigencia Expiradas 3- Ingresos Varios (uso de la Retro excavadora) Fuente: Tesorerías de los Municipios de Donoso y Chagres El Distrito de Chagres percibe mayores ingresos que el de Donoso, ello se debe al reglón de actividades comerciales, el cual muestra que Chagres genera B/.18,569 más que el Distrito de Donoso. Es importante señalar el reglón de transferencias corrientes, sin las cuales los municipios se verían imposibilitados de 34

40 operar, ya que representan el 60% de los ingresos totales de ambos municipios, tal como se desprende del Cuadro 12. Lo señalado anteriormente, corrobora la mala situación económica que atraviesan estos municipios, por lo cual necesitan implementar los servicios públicos municipales que no prestan, para generar suficientes ingresos que logren un mayor desarrollo en beneficio de la población. Cuadro 12. Comparación de los Ingresos Totales Percibidos por los Municipios de Donoso y Chagres. Año En Balboas. Ingresos Denominación Chagres Donoso Totales Diferencia Actividades Comerciales Actividades Industriales Impuestos Indirectos Ingresos no Tributarios Arrendamientos Venta de bienes Transferencias Corrientes (1) Tasas y Derechos Ingresos Varios Saldo en Banco Totales (1) Las transferencias corrientes corresponden al Subsidio del Gobierno Central, de la ZLC y la Cuota Ganadera. Fuente: CIFE, en base a datos provenientes de las Tesorerías de Donoso y Chagres. b. Estimación de ingresos dejados de percibir por los Servicios Públicos Municipales. b.1. Servicio de Cementerio. En base a la encuestas aplicadas a los pobladores de la Costa Abajo de Colón, estimamos que el 75% de los mismos estaría dispuesto a pagar una tasa anual por la prestación del servicio de cementerio. Suponiendo que esa tasa sea apenas de B/.2.00 anual, por cada vivienda ocupada, obtendríamos que ambos municipios de la Costa Abajo están dejando de percibir B/.6, anuales; los cuales podrían ser utilizados para la limpieza, estética y el mantenimiento de la estructuras de los cementerios. Es necesario señalar que en la presente estimación no se consideró la tasa de mortalidad de la población ni la cantidad de fosas existentes. 35

41 Cuadro 13. Estimación de Ingresos Percibidos por la Prestación del Servicio de Cementerio, según Distrito y Corregimiento en la Costa Abajo de Colón. En Balboas Distrito y Corregimiento Viviendas Ocupadas Ingresos Estimados(1) Chagres 2,035 B/. 3, Nuevo Chagres 112 B/ Achiote 189 B/ El Guabo 229 B/ La Encantada 525 B/ Palmas Bellas 374 B/ Piña 168 B/ Salud 438 B/ Donoso 1,989 B/. 2, Miguel De La Borda 457 B/ Coclé del Norte 480 B/ El Guásimo 431 B/ Gobea 164 B/ Río Indio 213 B/ San José Del General 244 B/ TOTAL 4,024 B/. 6, (1) En base a que el 75% de las viviendas paga una tasa de B/.2.00 anuales. Fuente: CIFE, en base a los Censos Nacionales de Población y Vivienda del b. 2. Servicio de Ornato y Aseo. La misma encuesta y las entrevistas aplicadas a los pobladores y autoridades de la Costa Abajo de Colón, demuestran que el principal servicio público municipal que necesita y demanda la población, es el servicio de aseo (antes explicado); ya que el 100% de los encuestados estaría dispuesto a pagar una tasa mensual por la prestación del servicio de recolección de desechos. Suponiendo que esa tasa sea apenas de B/.1.50 mensuales por vivienda ocupada, obtendríamos que ambos municipios de la Costa Abajo están dejando de percibir B/.5, mensuales y B/.72, anuales; los cuales podrían ser utilizados para la herramientas y salarios de los recolectores de desechos y/o para el combustible de los carros recolectores. Para aquellos lugares distantes del corredor o ruta de recolección, entendiéndose por ruta de recolección los que 36

42 tienen acceso a la carretera principal, debe existir vertederos o relleno sanitario in situ, precisamente por carecer de vías de acceso que posibiliten la recolección. Cuadro 14. Estimación de Ingresos Percibidos por la Prestación del Servicio de Ornato y Aseo, según Distrito y Corregimiento en la Costa Abajo de Colón En Balboas Distrito y Corregimiento Ingresos Estimados(1) Viviendas Ocupadas Mensuales Anuales Chagres 2,035 B/. 3, B/. 36, Nuevo Chagres 112 B/ B/. 2, Achiote 189 B/ B/. 3, El Guabo 229 B/ B/. 4, La Encantada 525 B/ B/. 9, Palmas Bellas 374 B/ B/. 6, Piña 168 B/ B/. 3, Salud 438 B/ B/. 7, Donoso 1,989 B/. 2, B/. 38, Miguel De La Borda 457 B/ B/. 8, Coclé del Norte 480 B/ B/. 8, El Guásimo 431 B/ B/. 7, Gobea 164 B/ B/. 2, Río Indio 213 B/ B/. 3, San José Del General 244 B/ B/. 4, TOTAL 3,780 B/. 6, B/. 72, (1) En base a que el total de las viviendas paga una tasa de B/.1.50 mensual Fuente: CIFE, en base a datos de los Censos Nacionales de Población y Vivienda del b. 3. Servicio de Matadero. En cuanto a los servicios de Matadero Municipal podemos concluir que el promedio de ingresos dejados de percibir por ambos municipios, es de B/.12,375 anuales, pagando una tarifa de B/.3.75 por cada res sacrificada; las cuales según el Sexto Censo Nacional Agropecuario fueron para el 2001 de 3,300 reses en total en la Costa Abajo, correspondientes a 1,788 en Chagres y 1,512 en Donoso, cifras que podemos observar en el Cuadro 14. La tarifa utilizada en la estimación, obedece a un promedio resultante de las distintas tarifas que existen dependiendo del sexo del animal, B/.3.50 y B/.4.00, por macho y hembra respectivamente, y en base a ello se estimó el monto de recursos dejados de percibir, ya que actualmente en las casetas de sacrificio de reses, solo se sacrifican animales para consumo 37

43 familiar y venta dentro de la comunidad, no así para la comercialización al por mayor. Cuadro 15. Estimación de Ingresos Percibidos por el Servicio de Matadero de ganado vacuno en la Costa Abajo de Colón, según Distrito y Corregimiento. En Balboas Distrito y Corregimiento Ingresos Explotaciones Sacrificios Estimados(1) Chagres 493 1,788 B/. 6, Nuevo Chagres 5 50 B/ Achiote B/. 1, El Guabo B/ La Encantada B/. 2, Palmas Bellas B/ Piña 9 22 B/ Salud B/ Donoso 759 1,512 B/. 5, Miguel De La Borda B/. 2, Coclé del Norte B/ El Guásimo B/ Gobea B/. 1, Río Indio B/ San José Del General B/ TOTAL 1,252 3,300 B/. 12, (1) En base a una tarifa promedio de B/.3.75 por degüello de cada res. Fuente: CIFE, en base al Sexto Censo Nacional Agropecuario del Es necesario señalar que en la estimación solo se calculó el cobro por matanza, seria necesario que se llevara a cabo un estudio de factibilidad con respecto a todos los servicios que ofrece los mataderos, con el fin de constatar cuales serían los ingresos totales y los costos operativos del Matadero, y con ello conocer las utilidades a distribuir equitativamente a final de año, entre los municipios miembros de la mancomunidad. Ello es así, porque los municipios además del impuesto de degüello tendrán otros beneficios económicos derivados de la empresa, producto de la actividad de matanza, tales como el procesamiento de subproductos, el transporte y acarreo de reses, etc, tal como se ilustran en el siguiente diagrama: 38

44 Proceso de Sacrificio de Ganado Fuente: MINSA b. 4. Servicio de Mercado Público. Podemos concluir, en el caso de los servicios de Mercado Público Municipal, que el promedio de ingresos dejados de percibir por ambos municipios es de B/.1, mensuales, totalizando la suma de B/. 23, anuales, pagando una tarifa de B/.25 mensuales, por cada explotación en el mercado, suponiendo que solo el 5% de las 9,737 explotaciones totales, utilizará el Mercado Municipal (Cuadro 15); las cuales, según el Sexto Censo Nacional Agropecuario, fueron en la Costa Abajo para el 2001 del 46% del total de explotaciones de la Provincia de Colón. La tarifa utilizada en la estimación, obedece a un promedio resultante de las tarifas existentes en los distintos mercados públicos del país y atendiendo también a la evidente pobreza de estos sectores; y en base a ello se estimó el monto de recursos dejados de percibir, ya que actualmente no existe un sitio, plaza o mercado donde puedan concurrir los productores para este fin. Ello trae como consecuencia la limitación del desarrollo comercial agrícola de la Costa Abajo y por ende de una sector importante de la Provincia de Colón, lo 39

45 cual en caso contrario contribuiría al bienestar general de los productores, la población y en general de la Provincia. Cuadro 16. Estimación de Ingresos Percibidos por la Prestación del Servicio de Mercado Municipal Mancomunado, según Distrito y Corregimiento, en la Costa Abajo de Colón. Distrito, Corregimiento y Explotaciones Ingresos Estimados(1) Cultivo Agrícolas Participación 1% Mensuales Anuales Colón % Costa Abajo % B/. 1, B/. 23, Chagres % B/ B/. 9, Arroz % B/ B/. 3, Maiz % 7.57 B/ B/. 1, Yuca % 6.68 B/ B/. 1, Ñame % 4.61 B/ B/. 1, Frijol 305 7% 3.05 B/ B/ Otoe 264 6% 2.64 B/ B/ Guandú 155 4% 1.55 B/ B/ Caña de Azúcar 101 2% 1.01 B/ B/ Otros 152 4% 1.52 B/ B/ Donoso % B/. 1, B/. 13, Arroz % B/ B/. 3, Yuca % B/ B/. 2, Maiz % 7.41 B/ B/. 1, Ñame 466 8% 4.66 B/ B/. 1, Caña de Azúcar 364 7% 3.64 B/ B/ Otoe 283 5% 2.83 B/ B/ Frijol 188 3% 1.88 B/ B/ Guandú 88 2% 0.88 B/ B/ Otros % B/ B/. 2, (1) En base a que el 1% total de las explotaciones utilice el Mercado a una tasa de B/.20 mensuales Fuente: CIFE, en base al Sexto Censo Nacional Agropecuario del

46 III. PROPUESTAS PARA EL MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES. A. INTRODUCCIÓN. 1. Asociacionismo. El asociacionismo puede adquirir diversos nombres y manifestaciones tales como: Asociación, Mancomunidad, Consorcio; de los cuales el que no ocupa es la mancomunidad. El término de Mancomunidad nace de la tradición romanístitca civil, entendida como una obligación común de dos o más personas, este término fue ampliamente usado en la edad antigua y permitió la definición de obligaciones que se convertían en una modalidad jurídica dentro del derecho de las obligaciones de las personas. Actualmente, la mancomunidad es un instrumento, producto de la voluntad asociativa de actores municipales, que convienen en gestionar, administrar y generar, poder y mejores procesos de eficacia y eficiencia en la gestión pública local; y tiene como principales limitantes: la acción partidista, la atomización de los territorios, la asimetría de desarrollo de los territorios de una misma región y la falta de reconocimiento jurídico por parte de las instituciones nacionales sobre este tipo de persona pública, entre otras. Las Mancomunidades, como expresión del Asociativismo, de las alianzas y del ejercicio de competencias municipales, incursionan en una multiplicidad de materias con intereses y con proyecciones políticos y territoriales diversas; en donde la ampliación de actores y socios, la separación de intereses partidarios y la sostenibilidad institucional, se convierten en objetivos estratégicos. Las materias sujetas a ser mancomunadas son amplias y diversas, a saber: Recursos naturales y medio ambiente Equidad de género Multiculturalidad Mantenimiento de caminos comunales Obras de ingeniería Lucha contra la pobreza Prestación de servicios públicos Gestión territorial Superación de la exclusión Protección de recursos naturales Educación 41

47 Producción Fortalecimiento institucional El asociacionismo municipal representa una forma de coordinación y gestión en red que busca fortalecer el proceso de gobernanza descentralizada, en la medida que contribuye al fortalecimiento de la capacidad de concertación e interacción de los actores locales, autoridades, funcionarios, técnicos municipales y líderes de la sociedad civil, al igual que la capacidad de representación e intermediación entre niveles de gobierno. equilibrio en la gestión de la Mancomunidad son: Las condiciones básicas para lograr Solidaridad Diálogo, un sistema de comunicación e información con la comunidad es necesario para la transparencia, credibilidad y buena gestión pública. Conformación de unidades de planificación de la gestión. Reconocimiento de particularidades nacionales, pueden diferir a la hora de su aplicación. Se debe contar con oficinas técnicas, con recursos humanos preparados para las competencias que asumen. Establecimiento de alianzas estratégicas con el gobierno central, centros académicos, Ong s, cooperantes en general y la participación ciudadana. Las Mancomunidades que ofrezcan servicios, deben generar ingresos por los servicios prestados. La sostenibilidad de la mancomunidad, la introducción de tecnología, el uso de indicadores de desempeño y de medición de impacto, La rendición de cuentas, básica para la Gobernabilidad Democrática. En Panamá, actualmente existen algunas experiencias en mancomunidad de municipios, tales como: En 1999 se constituye, con el apoyo del Fondo Mixto Hispano-Panameño de Cooperación, la Asociación Intermunicipal de Los Santos, integrada por los Municipios de Guararé y Los Santos. En el 2000 se constituye la Asociación de los Municipios de Santa Isabel y Portobelo en la Costa Arriba de la Provincia de Colón, con el apoyo de la Agencia de Cooperación Española. En el 2001 se constituye la Asociación de Municipios de Veraguas, la cual asocia a los Municipios de Las Palmas, Montijo, Ríos de Jesús y Soná, con el apoyo de la Fundación Española DEMUCA. 10 Actualmente se esta gestionando la conformación de Asociación de Municipios de la Provincia de Bocas del Toro, forjando una Mancomunidad entre los tres distritos de la provincia: Isla Colón, Chiriquí Grande y Changuinola. 10 Fundación para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe. 42

48 2. Economía de Escala. Los aspectos económicos de las asociaciones se entienden bajo una lógica de economía de escala. Entendiéndose que las economías de escala, son estructuras de organización en el que las ganancias de la producción se incrementan y/o los costos disminuyen como resultado del aumento del tamaño y eficiencia de la empresa o industria, en este caso de la asociación. En la gran mayoría de los negocios existen economías de escala, o sea, a mayor producción, menor costo por unidad de bien o servicio producido. Esta afirmación puede ser válida, sobre todo por la importante incidencia de los costos fijos, y/o por la productividad marginal o añadida que puede generar una tecnología de mayor tamaño o especialización. Por ejemplo, refiriéndonos a la prestación de servicios públicos municipales, que compete a los Municipios, ya sea por administración directa, o a través de concesiones o contratos con el sector privado, gestión que en la mayoría de los casos absorbe una parte importante de los recursos municipales, y por lo tanto, se constituye en una de las fuentes de déficit crónico. Aquí radica la importancia de conocer con mayor profundidad, de las posibilidades o alternativas de gestión, tendientes a optimizar la utilización de los recursos siempre escasos con que cuentan los municipios. El gobierno local tiene la obligación de prestar el servicio directamente, pero la participación del sector privado es una opción posible a través de una administración mixta. En la Provincia de Colón, se cuenta con un recurso abundante, que es la mano de obra, y un recurso escaso que es el capital, para la tecnología necesaria. Es aquí donde entra la empresa privada con suficiente capital para invertir, prorrateando los costos fijos y sobre todo en la utilización de la capacidad ociosa; producto de tecnologías para mercados de mayor tamaño, esto significa mayores volúmenes de demanda. Por lo cual se hace necesario tomar en cuenta la densidad de la población, para escoger la alternativa adecuada. 43

49 Dado que los poblados de la Costa Abajo de Colón no poseen una densidad de población alta, que justifique la utilización de tecnologías intensivas en capital, salvo que el servicio se ofrezca de forma mancomunada. Se ha podido comprobar, que mancomunando municipios pequeños y pobres, en los que los presupuestos no alcanzan para cubrir estos costos, se justifica la inversión para la prestación del servicio, sin hablar de los costos de operación y mantenimiento. También se debe señalar que la población de la Costa Abajo no ve con buenos ojos el eventual traspaso de algún servicio municipal al sector privado, ya que ello implicaría un alza en las tarifas. Sin embargo, no están satisfechos con el servicio que se presta actualmente, pudiéndose concluir que tanto lo público, así como lo privado no son una solución a una gestión adecuada y óptima de los servicios públicos municipales. Pero, no todo es blanco o negro, existe una otras alternativas: Prestación del servicio por parte de los municipios en forma mancomunada. La propuesta mixta, o tercera vía, que consiste en la prestación del servicio por parte de una empresa mixta a los dos municipios de forma mancomunada. De ambas formas se requiere de un compromiso importante de las autoridades y se obtenienen los beneficios de la economía de escala tales como: Reducción de costos operativos Generación de empleo independiente Ampliación de cobertura a sectores con dificultades de acceso Descentralización de los servicios 3. Marco Legal. Los municipios, como organizaciones en cambio, deben mejorar contínuamente los servicios ofrecidos, que tienen que ver con un estado local promotor de la modernización del gobierno local. Los ciudadanos son cada vez más conscientes de su deber de exigir más eficacia y eficiencia a los gobiernos locales en la gestión de los recursos públicos, una mejora en la calidad de los 44

50 servicios orientada a los resultados, más transparencia y un compromiso de liderazgo por parte de los municipios en el desarrollo de su territorio. Hoy los municipios deben construir una nueva legitimidad política que se fundamenta en la asunción de nuevas competencias y funciones que no pueden definirse mediante una legislación estatal uniformista, ni basarse en una rígida separación según criterios de exclusividad. En la definición de estas nuevas competencias hay que incluir criterios como: proximidad, capacidad, concertación, demanda social y diversidad. En esta línea, Artículo 238, del Título VIII sobre Régimenes Municipales y Provinciales, de la Constitución, permite la proximidad o fusión de dos municipios para la necesaria optimización de los recursos y el compromiso de asumir nuevos roles. Artículo 238: Por iniciativa popular y mediante el voto de los Consejos, dos o más Municipios de una Provincia pueden solicitar su fusión en uno o asociarse para fines de beneficio común, pueden unificar su régimen estableciendo un tesoro y una administración fiscal comunes, creando un Consejo Intermunicipal. Adicionalmente, la Ley 106, del 8 de octubre de 1973, modificada por Ley 52 de 12 de diciembre de 1984, Ley 55 de 10 de julio de 1973, modificada por la Ley Ley Nº 106 de 8 de Octubre de 1973 SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL Título III: Servicios de Utilidad Pública Artículo 136: Los Municipios podrán prestar servicios de utilidad pública por medio de departamentos, empresas municipales o empresas mixtas. Artículo 137: Los Municipios podrán municipalizar servicios de utilidad pública mediante acuerdos adoptados por la mayoría absoluta del Consejo Municipal. Antes de la expedición del acuerdo, el Concejo deberá nombrar una Comisión Especial, que presentará un informe será presentado antes de la cesión del Concejo en que será discutido. Estará integrada por varios concejales, un representante del Ministerio de Planificación y Política Económica y expertos en la materia. El Concejo en cada caso fijará el término para rendir el informe respectivo. En cada caso de ser necesario el procedimiento de expropiación éste se realizará conforme a las disposiciones constitucionales. Artículo 138: La concesión de servicios públicos municipales, deberá ser decretado por el Concejo, mediante acuerdo adoptado por el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros y la contratación deberá ajustarse a las siguientes normas: 1º. Que el objeto por concederse sea un servicio público municipal 2º. Que tal servicio público sea de imposible o muy onerosa prestación por parte del Municipio. 3º. Que el municipio perciba algún interés, pago, rendimiento, derecho y participación sobre las actividades del concesionario; y 4º. Para los efectos de contratar con el concesionario puede seguirse la forma de la licitación pública. 45

51 No. 32 de 9 de febrero de 1996 y otras leyes que específicamente rigen para los municipios, también regula la materia en cuanto los servicios de utilidad pública y las asociaciones intermunicipales. Ley Nº 106 de 8 de Octubre de 1973 SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL Título V: La Asociación Intermunicipal Artículo 140: Dos o más municipios, o todos los municipios de una provincia, pueden asociarse para unificar su régimen económico estableciendo un tesoro y una administración fiscal comunes. Artículo 141: Para que tenga lugar la asociación a que se refiere el artículo anterior, se necesita: 1º. Que proceda de la iniciativa popular constituida por la solicitud escrita que formule ante el Consejo Municipal un número no menor del cinco por ciento (5%) de la población electoral del municipio comprendido dentro de esta cifra un mínimo de diez (10) electores por cada corregimiento; 2º. Que así lo dispongan los Concejos de los Municipios respectivos mediante acuerdos; y 3º. Que las bases señaladas para la asociación sean aceptadas por todos los municipios que la forman. Se le reconoce vigencia legal a las asociaciones intermunicipales existentes a la fecha de esta Ley, las que deberán regirse por medio de las disposiciones contempladas en la misma. Artículo 142: También podrán asociarse dos o más municipios para el establecimiento de Servicios Públicos Comunes, o la explotación de bienes o servicios mediante empresas intermunicipales o mixtos. En este caso dicha asociación será convenida por los municipios interesados, lo cual debe ser aprobado por las dos terceras (2/3) partes de los respectivos Consejos. Dicha asociación podrá formarse con municipios ubicados en distintas provincias Artículo 143: El Municipio asociado puede separarse cuando así lo decida el Concejo Municipal mediante el voto favorable de la dos terceras (2/3) partes de sus integrantes. La separación solo surtirá efecto el terminar el año fiscal vigente. El Municipio que se separe continuará siendo responsable solidario o mancomunadamente, según el caso de las obligaciones contraídas durante la asociación. 46

52 B. SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES SUSCEPTIBLES A SER MANCOMUNADOS. 1. Necesidades prioritarias. El objetivo de la propuesta, en principio, es implementar proyectos para el mejoramiento de los servicios municipales en forma mancomunada, de acuerdo a la demanda comunitaria del 2006, estos en su orden respectivo son: a. Ornato y Aseo: En cuanto a la recolección de desechos sólidos, estos se conforman como la prioridad a atender por parte de los Municipios, ya que los niveles de contaminación existentes actualmente pueden crecer peligrosamente en perjuicio de la población y es responsabilidad de los municipios proveer el servicio de Ornato y Aseo, tal como lo establecen los acápites 14 al 16 del Artículo 17, del Capítulo I, Título I, de la Ley 106 de 1973 sobre Régimen Municipal, que a la letra dice: Artículo 17: Los Consejos Municipales tendrán competencia exclusiva para el cumplimiento de las siguientes funciones: Construir, conservar y mejorar las plazas, parques, paseos y vías públicas municipales. 15. Efectuar la recolección, destrucción o aprovechamiento de basuras y residuos 16. Reglamentar lo relativo a las construcciones y servicios públicos municipales, teniendo en cuenta las disposiciones generales sobre salubridad, urbanismo y otras;... La solución para la recolección de desechos sólidos, esta dada por la disposición de un sitio apropiado para la construcción de: Un Vertedero Un Relleno Sanitario Aunado a lo anterior, de deben desarrollar talleres, capacitaciones y campañas de divulgación a las comunidades, acerca del manejo de la basura, de la importancia mantener las playas limpias y la de separar los desechos en orgánicos, inorgánicos, peligrosos, etc. 47

53 b. Matadero Público: Tal como se planteó en la etapa de diagnóstico de la Costa Abajo de Colón, la principal actividad económica que se desarrolla, es la ganadería, la cual representa el 58.6% de las explotaciones ganaderas de la Provincia de Colón, y el 40% de la existencia total de ganado vacuno por cabeza; destacándose corregimientos como La Encantada, El Guabo, Miguel de la Borda, Coclé del Norte y Achiote (Ver Cuadro 16). Históricamente, los ganaderos se han visto en la necesidad de vender su ganado en pie, ya que en ninguno de los dos distritos se cuenta con un Matadero, que cumpla con las normas mínimas del Ministerio de Salud (MINSA) y ANAM. Ello trae consigo perjuicios, ya que las pequeñas casetas o mataderos comunales existentes son insalubres y solo cubren el consumo de la comunidad, sin forjar un desarrollo masivo y expansivo, entre otros, tales como: Contaminación Ambiental Desaprovechamiento de subproductos valorizables. Merma en la rentabilidad de la actividad ganadera. Mala calidad del producto para el consumo humano. Pérdida de ingresos por impuestos en los municipios. La solución para el fortalecimiento de la ganadería (vacuno y porcina), esta dada por la disposición de un sitio para la construcción de un matadero público municipal mancomunado. de la ganadería con fines comerciales. Mancomunado desde el punto de vista de los recursos, ya que resulta muy costoso construir dos mataderos para cada Municipio que cumpla con los requisitos del MINSA y ANAM. 48

54 Cuadro 17. Producción Ganadera en la Provincia de Colón y los Distritos de Donoso y Chagres, según Corregimiento. Provincia, Distrito y Corregimiento Ganado en pie % Explotaciones % Colón 76, % % Costa Abajo 31, % 1, % Chagres % % Nuevo Chagres % 5 0.2% Achiote % % El Guabo % % La Encantada % % Palmas Bellas % % Piña % 9 0.4% Salud % % Donoso % % Miguel De La Borda % % Coclé del Norte % % El Guásimo % % Gobea % % Río Indio % % San José Del General % % Fuente: CIFE, en base al Sexto Censo Nacional Agropecuario del c. Mercado Público: Dado que los Distritos de Donoso y Chagres, mantienen una estructura económica dependiente de las explotaciones agrícolas de subsistencia, situación que genera bajos ingresos, tanto para el trabajador como para su familia y por consiguiente, para el gobierno local; es necesario impulsar las explotaciones agrícolas de carácter comercial y de igual forma fortalecer los existentes. La solución para el fortalecimiento de la agricultura, esta dada por la disposición de un sitio para la construcción de mercado público municipal, que pueda ser utilizado por ambos municipios; ya que los pequeños productores no cuentan con un sitio o plaza de acopio para la venta de sus productos, de forma tal que puedan tener mejores precios y por ende mayores beneficios en sus actividades productivas, significándole también a los municipios mayores ingresos. 49

55 2. Propuesta de prestación del servicio de Matadero Municipal Mancomunado. Dado que ya existen propuestas y estudios para la puesta en marcha de un Vertedero en la Costa Abajo de Colón, que solucionaría el principal problema de la región en estudio; y en atención al orden de prioridades establecido anteriormente, consideramos impostergable la construcción de un Matadero Municipal Mancomunado para estos dos Distritos. Para lo cual presentamos las siguientes propuestas, en cuanto a la estructura intermunicipal, las herramientas administrativas, de capacitación y el plan de desarrollo sostenibilidad. a. Propuesta de Estructura Intermunicipal Necesaria. La estructura intermunicipal necesaria, para el funcionamiento del Matadero Público Mancomunado, debe estar integrado por un Concejo Intermunicipal, que posteriormente integrará la Junta Directiva, la cual será la encargada de nombrar al Director Ejecutivo que tendrá a su cargo toda la gerencia del matadero, con el apoyo del resto de la estructura administrativa. También debe existir un Auditor Externo y la supervisión de salubridad por parte del Ministerio de Salud; para quedar finalmente conformada tal como se muestra en el siguiente organigrama: Propuesta de la Estructura Intermunicipal para el Matadero Público Mancomunado 50

56 El Concejo Intermunicipal, surge a consecuencia de la mancomunidad de los dos municipios de la Costa Abajo de Colón. Los miembros de dicho Concejo, se elegirán en los respectivos concejos de cada municipio, quedando conformado por los dos alcaldes y 2 representantes de corregimiento de cada distrito, los tesoreros, los secretarios y asesores legales, turnaran su participación cada 2 años y medio, completando el período de 5 años de gobierno municipal, como se desprende de siguiente organigrama: 51

57 b. Plan operativo para la construcción, desarrollo, sostenibilidad y visibilidad del Matadero. Es necesario establecer un Plan Operativo para el desarrollo del proyecto Matadero Municipal Mancomunado, que cuente con una integración y unidad de propósitos generales; como instrumento de gestión útil para propulsar el desarrollo de la región, el sub-sector ganadero y la instituciones municipales, logrando la consolidación del mismo. Ello requiere de la aplicación de una metodología de participación activa, interinstitucional e intermunicipal, que haga de este proyecto una experiencia de acción repetible en el futuro. Simultáneamente al desarrollo del Matadero, debe ir acompañada por una propuesta de continuidad y sostenibilidad de la inversión realizada, manteniendo las acciones y participaciones, más allá del período de construcción del mismo. El plan, de igual manera, debe incluir el desarrollo de herramientas administrativas y de capacitación necesarias para la gestión empresarial e innovación tecnológica, que permita el funcionamiento coordinado, concertado y eficiente de las estructuras del proyecto a desarrollar. coordinado requiere de: Un funcionamiento Espacios de diálogo y participación entre actores públicos y/o privados. Concejos y comités Interinstitucionales nacionales, regionales y locales que actúen como instancias de diálogo, concertación y gestión a favor del desarrollo del sub-sector ganadero. Acuerdos municipales para la implementación y legalización de la asociación municipal y de la prestación de servicios públicos municipales en conjunto. Programas de capacitación y asistencia técnica en gestión empresarial e innovación tecnológica. Sistemas de información del mercado de insumos para el matadero. Diagnósticos de las potencialidades de expansión y crecimiento del matadero y de la viabilidad de la gestión. Red de información nacional e internacional de productos y servicios pecuarios entre los actores directos e indirectos. Todo el proceso de desarrollo alcanzado hay que sistematizarlo, saber qué lecciones se han aprendido, qué errores se han cometido y qué no se debe repetir; de manera tal, que los resultados de esta experiencia sean visibles tanto para la región como para todo el país, y aún más, ya que los informes de gestión 52

58 correspondientes, deben quedar a disposición del público de forma permanente y con un diseño que facilite su consulta, en una página de Internet de la Asociación Intermunicipal. Para ello, se hace necesario establecer mecanismos de rendición de cuentas y de visibilidad de la gestión de la Asociación Intermunicipal y de la administración del Matadero. Finalmente, este plan conlleva la propuesta de objetivos, los cuales implican necesariamente metas, y estas a su vez acciones específicas, tal como se plantean a continuación: Objetivos-Metas-Acciones. Objetivo 1: Lograr la Asociación en Mancomunidad de los Distritos de Donoso y Chagres Metas Meta 1: Dar a conocer qué es.la mancomunidad, la legislación pertinente y los beneficios de la misma, a todas las autoridades municipalistas y a la sociedad civil. Meta 2: Dar a conocer las experiencias de la mancomunidad en otros distritos y países, directamente narrado por sus actores, a todas las autoridades municipalistas. Meta 3: Constitución formal y legal de la Asociación de los Municipios de la Costa Abajo de Colón. Acciones Acción 1.1: Realización de un Seminario Informativo sobre la mancomunidad en el Distrito de Donoso. Aportándoles información documental inicial. Acción 1.2: Realización de un Seminario Informativo sobre la mancomunidad en el Distrito de Chagres. Aportándoles información documental inicial. Acción 2.1: Invitar a autoridades municipalistas a nivel nacional o internacional, con experiencia en el área, a exponer los resultados de la mancomunidad en su región. Acción 2.2: Convocar a las autoridades municipalistas, tanto del Distrito de Donoso como el de Chagres, a este 2do. Seminario Informativo. Acción 3.1: Convocar al Concejo Municipal de Chagres y al de Donoso, para aprobar el Acuerdo Municipal que creará, formalizará y legalizará la Asociación de ambos municipios. Acción 3.2: Convocar al Concejo Intermunicipal, para aprobar el Acuerdo Municipal que creará y legalizará los Estatutos de la Asociación Intermunicipal y la definición de áreas de trabajo inmediatas. 53

59 Objetivo 2: Construir el Matadero Público Municipal Mancomunado de la Costa Abajo de Colón. Metas Meta 1: Demostrar los beneficios económicos y sociales del Matadero Municipal, tanto a los productores como a las autoridades municipalistas y consumidores locales. Meta 2: Lograr el financiamiento necesario para la construcción y equipamiento del Matadero Municipal. Acciones Acción 1.1: Realizar un Estudio de Factibilidad del proyecto de inversión. Acción 1.2: Organizar ciclos de conferencia sobre los beneficios económicos, sociales y ambientales, de la construcción del Matadero, basados en los resultados del Estudio de Factibilidad. Acción 1.3: Dictar estas conferencias tanto a los productores como a las autoridades municipalistas y consumidores locales. Acción 2.1: Buscar fuentes de financiamiento para la construcción del Matadero. Acción 2.2: Demostrar a los posibles entes financieros los beneficios económicos, sociales y ambientales, de la construcción del Matadero, basados en los resultados del Estudio de Factibilidad.. Objetivo 3: Iniciar operaciones del Matadero Público Municipal Mancomunado de la Costa Abajo de Colón. Metas Meta 1: Proveer al Matadero de la estructura interna necesaria para su funcionamiento. Meta 2: Proveer de herramientas administrativas y de capacitación técnica a la estructura intermunicipal administrativa. Acciones Acción 1.1: Convocar al Concejo Intermunicipal, para elegir y aprobar la estructura administrativa del matadero. Acción 1.2: Cumplir exaustivamente con los pasos y requisitos sanitarios vigentes. Acción 2.1: Recoger y plasmar información sobre las técnicas operativas actualizadas de mataderos especializados, tanto nacionales como internacionales. Acción 2.2:. Dictar seminarios al personal sobre controles sanitarios y sobre manejo de equipo tecnológico a utilizar. Acción 2.3: Dictar Seminarios sobre liderazgo, recursos humanos y asociativismo. Acción 2.4: Proporcionar material y documentación informativa alusiva a los seminarios dictados. 54

60 Objetivo 4: Garantizar el desarrollo y sostenibilidad del Matadero Municipal Mancomunado. Metas Meta 1: Implementación de un Plan Estratégico de Desarrollo y Sostenibilidad del Matadero. Meta 2: Contar con el apoyo del sub-sector ganadero de la Costa Abajo de Colón. Acciones Acción 1.1: Realizar un Proyecto de Plan Estrtatégico de Desarrollo y Sostenibilidad del matadero, a través de un equipo idóneo. Acción 1.2: Convocar al Concejo Intermunicipal, para la revisión y aprobación del plan estratégico. Acción 2.1: Reunir y ubicar a los productores ganaderos de la región Acción 2.2: Establecer un directorio de productores ganaderos. Acción 2.3: Realización de un Seminario Informativo sobre los procesos llevados a cabo para la creación del matadero y los beneficios esperados, aportándoles información documental. Objetivo 5: Diseminación de resultados a nivel nacional e internacional. Metas Meta 1:, Lograr que los resultados de esta experiencia sean visibles tanto para la región como para el país y sectores externos. Acciones Acción 1.1: Sistematizar todo el proceso de desarrollo alcanzado con el Matadero. Acción 1.2: Establecer mecanismos de rendición de cuentas a través de informes anuales de gestión correspondientes, Acción 1.3 Creación de una Página de Internet de la Asociación Intermunicipal que facilite al público de forma permanente los informes de gestión. Acción 1.4: Difundir los resultados a productores de otras regiones, directamente por los productores de la Costa Abajo de Colón, como principales actores. Acción 2.2: A nivel nacional e internacional, la Asociación Intermunicipal pondrá a disposición un equipo de profesionales que expondrán y sustentarán la información de forma técnica. 55

61 C. VIABILIDAD DE LA CONSTRUCCIÓN DE UN MATADERO PÚBLICO MUNICIPAL MANCOMUNDADO. 1. Viabilidad Jurídica. a. Marco Legal. Según la normativa existente en nuestra Carta Magna, el Impuesto de Degüello se señala como fuente de ingreso municipal, en el Título VIII sobre Regímenes Municipal y Provinciales, Capítulo II sobre Régimen Municipal, Artículo 246, Acápite 9, que puntualiza lo siguiente: Posteriormente, el Impuesto de Degüello es desarrollado a través de la Ley 55 de 10 de julio de 1973, la cual regula la Administración, Fiscalización y cobro de varios Tributos Municipales; ésta Ley es modificada por la Ley 23 de 22 de octubre de 1984, en lo que respecta al impuesto que grava el sacrificio de ganado vacuno, porcino, cabrio y ovino. Estableciéndose finalmente las tarifas a pagar, así: Por cada cabeza de ganado vacuno macho B/ Por cada cabeza de ganado vacuno hembra B/ Por cada ternero B/ (Se consideran terneros los animales vacunos machos, menores de nueve (9) meses y cuyo peso bruto no exceda de 352 libras). Por cada cabeza de ganado porcino u ovino B/ Por cada res cabrina B/ (No incluye la cuota ganadera) 56

62 La Ley 23 también, establece que se exceptúan del pago de éste Impuesto el sacrificio de res porcina, cabria u ovina destinado al consumo del dueño y de su familia, previa obtención de permiso extendido por el Alcalde o Corregidor respectivo, tal como se muestra a continuación: Ley 55 de 10 de julio de 1973 Ley 23 de 22 de octubre de 1984 Una vez establecido que los municipios está facultados jurídicamente para construir y recibir ingresos de Mataderos Municipales, deben considerarse otras normas legales obligatorias, en cuanto a regulaciones sanitarias, para la creación del matadero y el sacrificio de animales. de las regulaciones más importantes en la materia: De esta forma, podemos señalar dos Artículo 76 del Código Sanitario, creado a través de La Ley 66 de 1947 y el Departamento de Control de Alimento y Vigilancia Veterinaria (CAVV) del Ministerio de Salud Decreto Ejecutivo 41 de 21 de marzo de 1995: Por el cual se clasifican los Mataderos de Acuerdo a sus Condiciones y Capacidad Sanitaria, se establecen los Requisitos Técnicos Sanitarios Mínimos que deben someterse los distintos Tipos de Mataderos y se dictan otras Disposiciones. 57

63 Decreto Ejecutivo 41 de 21 de marzo de 1995 Artículo Primero. Los mataderos de bovinos, porcinos, bufalinos y caprinos que existan en el territorio de la República, quedan clasificados en Grandes, Medianos, Pequeños y Locales, en atención a: su volumen de sacrificio, su área de influencia y las disposiciones técnicas que posean. Artículo Segundo. Los distintos tipos de mataderos, para su funcionamiento, deberán cumplir con los siguientes requisitos técnicos y sanitarios mínimos así: Artículo Tercero. Todo matadero debe cumplir con las siguientes condiciones mínimas de estructura, instalaciones y funcionamiento, así: 1. De estructura e Instalación: a. Demanda de agua: 1500 a 2000 litros por bovino o bufalino y 400 a 600 litros por porcino o caprino. b. Distancia mínima de corrales a la planta de proceso: 40 metros (Grandes y Medianos). c. Área de corral 2.5 m2 por bovino o bufalino; 1.0 m2 por porcino o caprino. d. Iluminación artificial 10 w. por m2 en área de inspección y 6 w. por m2 en otras áreas. e. Presión mínima de agua 3.0 atmósferas. f. Cálculo del área sala de matanza: 8 m2 por bovino o bufalino por hora. g. Desnivel del piso: 1.5 a 3% en dirección a los drenajes o canales de desagües. h. Ángulos de unión de paredes con piso en media caña o acanalados. i. Altura de rieles condicionado a la especie animal. j. Distancia mínima de los rieles a las columnas existentes: 0.80 metros. k. Distancia mínima de los rieles más próxima en líneas de sangría: 1.50 metros. l. Distancia mínima de los rieles a las paredes más próximas: 1.20 metros. m. Distancia mínima entre dos [2] rieles paralelos: 2 metros. 2. De Funcionamiento: a. Sacrificio uniforme mediante martillo o puntilla. b. Sangría completa. c. Evisceración inmediata. d. Control sanitario eficiente de carnes. e. Utilización adecuada de sub productos. f. Rapidez en las operaciones. g. Mantenimiento de normas higiénicas durante todo el proceso, del local, equipo y del personal. Artículo Cuarto. Según el área de influencia los mataderos serán: a) Locales: Aquellos cuyo radio de consumo es una comunidad. b) Regionales o Pequeños: Aquellos cuyo radio de consumo abarca más de un corregimiento o comunidad dentro de un mismo distrito. c) Inter-Regionales Mediano: Aquellos cuyo radio de consumo abarca más de dos [2] diferentes distritos y hasta tres [3] diferentes provincias. El matadero Inter-Regional podrá abarcar más de tres [3] diferentes provincias, siempre que compruebe ante la autoridad sanitaria nacional correspondiente que posee las facilidades técnicas y ésta se lo autorice. d) Matadero Nacional Mediano o Grande: Son aquellos cuyo radio de consumo es el territorio nacional. e) De Exportación: Autorizados para el consumo por otros países. Artículo Quinto. Los mataderos Locales solamente podrán sacrificar una [1] res y un [1] porcino al día. Los mataderos pequeños solamente podrán sacrificar hasta tres [3] reses y tres [3] porcinos al día, para aumentar su capacidad de sacrificio deberán establecer sistemas adecuados de manejo de desperdicios de acuerdo con la autoridad sanitaria. El volumen de sacrificio de los Mataderos grandes y medianos está condicionado a las facilidades técnicas de estructura, instalación y funcionamiento que posean de acuerdo a este Decreto. Tales condiciones serán consignadas en un Acta de Inspección Veterinaria diseñada por la Autoridad Sanitaria que fundamentada en criterios estrictamente técnicos, y en la misma se determinará dicho volumen de sacrificio mediante una CERTIFICACIÓN DE VOLUMEN DE SACRIFICIO. La Autoridad Sanitaria Nacional y la División de Control de Alimentos y Vigilancia Veterinaria queda facultada para que de oficio deje sin efecto esta certificación, cuando el establecimiento no cumpla con los requisitos exigidos. Artículo Sexto. Para iniciar operaciones en el territorio de la República, todo Matadero debe contar con el correspondiente Permiso de Operación, otorgado por la Autoridad Sanitaria Regional o Nacional de la División de Control de Alimentos y Vigilancia Veterinaria. Artículo Séptimo. Los Mataderos Nacionales, los Inter-Regionales y de Exportación, solicitarán su Permiso de Operación ante el nivel nacional de la División de Control de Alimentos y Vigilancia Veterinaria correspondiente. Los Mataderos clasificados de acuerdo al Artículo Cuarto de este Decreto como locales y regionales, solicitarán su Permiso de Operación ante el nivel regional de la División de Control de Alimentos y Vigilancia Veterinaria. Artículo Octavo. Sólo las carnes que provengan de mataderos nacionales grandes y medianos podrán ser comercializados a nivel de todo el territorio de la República, siempre que cuenten con un adecuado sistema de refrigeración durante el proceso y distribución y cuya inspección sanitaria determinen que no existen fallas en el proceso de faenado, transporte y empaque. Artículo Noveno. Cualquier infracción a las disposiciones de este Decreto se regirán por lo establecido en el Código Sanitario, Capítulo I, II, III y IV. Artículo Décimo. El presente Decreto deroga toda disposición que le sea contraria. 58

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65 b. Propuestas de Acuerdo Intermunicipal. A continuación presentamos las propuestas de acuerdo intermunicipal que se requerirá implementar para la construcción del Matadero Público Mancomunado en la Costa Abajo de Colón, cuyo contenido muestra los aspectos mínimos que deben ser considerados, susceptibles a modificar por parte de las autoridades municipalistas, pero que no se deben pasar por alto. Es necesario, señalar que la mancomunidad de estos municipios, no es exclusivamente para la construcción del matadero, también puede requerirse para la realización conjunta, a futuro, de otros proyectos de competencia municipal en beneficio de la región. b. 1. Acuerdo sobre la Mancomunidad. 60

66 CONSEJO MUNICIPAL DE LOS DISTRITOS DE DONOSO Y CHAGRES ACUERDO MUNICIPAL Por el cual se establece y aprueba la Mancomunidad de los Distritos de Donoso y Chagres EL HONORABLE CONSEJO MUNICIPAL DE LOS MUNICIPIOS DE CHAGRES Y DONOSO EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES Y, CONSIDERANDO: 1. Que al Municipio, como entidad fundamental de la división políticoadministrativa del Estado, con gobierno propio, democrático y autónomo, le corresponde prestar los servicios públicos y construir las obras publicas que determine la Ley, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y la Ley. 2. Que de conformidad con el numeral 8 del artículo 17 de la Ley 106 de octubre de 1973, reformada por la Ley 52 de 12 de diciembre de 1984, es competencia exclusiva de los Consejos Municipales, en ejercicio de sus funciones, establecer impuestos, tasas, derechos y contribuciones, de conformidad con las leyes para atender los gastos de la administración, servicios e inversiones municipales. 3. Que de conformidad al Artículo 238, del Título VIII sobre Regímenes Municipales y Provinciales, de la Constitución de la República, se permite la proximidad o fusión de dos municipios para la necesaria optimización de los recursos y el compromiso de asumir nuevos roles. 61

67 ACUERDA: Artículo 1. De los Principios Los Municipios de Donoso y Chagres, con el objetivo de optimizar recursos y el compromiso de asumir nuevos roles, se asociarán en una Mancomunidad, en primera instancia, para la construcción y mantenimiento de un Matadero Municipal, que brindará servicio a los productores de ambos Distritos. La Mancomunidad queda abierta para la puesta en marcha de futuros proyectos conjuntos entre ambos municipios. Artículo 2. Del Patrimonio El patrimonio de la Asociación Intermunicipal estará constituido por: 1. La posesión de todos los bienes, muebles e inmuebles, que se adquieran, cedan o adscriban a la Asociación intermunicipal, los cuales deberán figurar inventariados. 2. Los estudios, anteproyectos, obras e instalaciones que costee o realice la Asociación Intermunicipal. 3. Los productos del patrimonio y operación de la Asociación. 4. Las contribuciones que pueda efectuar el Gobierno Central. Artículo 3. De los Recursos Económicos. Los recursos económicos de la Asociación Intermunicipal estarán constituido por: 1. Las rentas y productos de los Servicios Mancomunados. 2. Los ingresos por prestación de los Servicios Mancomunados. 3. Las aportaciones de otros organismos públicos. 4. Las aportaciones voluntarias, donativos, legados, auxilios y subvenciones de toda índole, que cualquier persona natural o jurídica realice a favor del servicio. 5. Cualesquiera otros ingresos. Artículo 4. De los Criterios de Participación. 1. En gastos generales: 20% del presupuesto entre los municipios asociados. 35% del presupuesto proporcional a la población de cada municipio. 45% del presupuesto proporcional a los ingresos tributarios que perciba cada municipio. 2. En servicios: En esta materia se atenderá a lo que se establezca en los acuerdos del Concejo Intermunicipal, los cuales estarán basados en lo que determine el estudio económico-financiero que se hará para tal efecto; teniéndose en cuenta los coeficientes de incremento y reducción planteados en dicho estudio. 62

68 Artículo 5. De la Contabilidad y Rendición de Cuentas. La Asociación Intermunicipal estará obligada a llevar contabilidad de las operaciones presupuestarias, no presupuestarias y patrimoniales, conforme a lo establecido en la legislación vigente sobre Régimen Municipal. El (la) Tesorero(a) rendirá ante el Concejo y el (la) Alcalde (sa) Representante, las siguientes cuentas: Cuenta general del presupuesto. Cuenta de administración de los servicios mancomunados. Informes trimestrales de la gestión financiera de los servicios mancomunados. Cuenta anual de tesorería. Cualquier otra que requiera el Concejo Intermunicipal. Artículo 6. De la Disolución y Liquidación Disolución: La Asociación podrá disolverse mediante acuerdo adoptado en el Concejo Intermunicipal con el voto de las dos terceras partes de sus miembros y su ratificación por la mayoría absoluta de los municipios miembros en acuerdos adoptados en igual quórum. Liquidación: Acordada la liquidación por parte del Concejo Intermunicipal, éste designará una Comisión Liquidadora que se encargará de la gestión del servicio y del destino de los bienes que integran el patrimonio de la Asociación Intermunicipal. Este procedimiento requerirá de modo obligatorio el refrendo de la Contraloría del Estado. Los bienes que hubiesen estado destinados a la prestación de los servicios desarrollados por la Asociación Intermunicipal y adscritos por los municipios asociados, pasarán automáticamente a disposición de los municipios. En cuanto a los demás bienes, la Comisión Liquidadora adoptará los acuerdos pertinentes. Los entes asociados no responderán por las deudas y obligaciones contraídas por la Asociación Intermunicipal. Artículo 7. Disposiciones Finales Los Municipios de Chagres y Donoso están facultado para implementar en lo que corresponda a la administración tributaria, las medidas siguientes: Acceder a la información financiera y económica de los contribuyentes a efecto de verificar el correcto pago de los tributos municipales. Establecer acciones administrativas para la facturación, cobro y fiscalización del sistema tributario municipal. Imponer las multas que conforme a Ley corresponda a quienes no cumplan con las disposiciones contenidas en el presente Régimen. Negociar con las contribuyentes facilidades de pago, de conformidad a las condiciones económicas del contribuyente y sin afectar sus flujos normales de entrada de fondos del Municipio. Implementar tarifas aprobadas por el Concejo para aquellos nuevos servicios que se presten en el futuro. Establecer las demás medidas que conforme a Ley sean necesarias para fortalecer el sistema tributario del Municipio. Dado en la Provincia de Colón, ante los Honorables Consejos Municipales de los Distritos de Chagres y Donoso. 63

69 b. 2. Acuerdo sobre el Matadero Mancomunado. CONSEJO MUNICIPAL DE LOS DISTRITOS DE DONOSO Y CHAGRES ACUERDO MUNICIPAL Por el cual se establece y aprueba la Régimen Administrativo del Matadero Público Municipal Mancomunado de los Distritos de Donoso y Chagres EL HONORABLE CONSEJO MUNICIPAL DE LOS MUNICIPIOS DE CHAGRES Y DONOSO EN USO DE SUS FACULTADES LEGALES Y, CONSIDERANDO: 4. Que al Municipio, como entidad fundamental de la división políticoadministrativa del Estado, con gobierno propio, democrático y autónomo, le corresponde prestar los servicios públicos y construir las obras publicas que determine la Ley, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asigne la Constitución y la Ley. 5. Que de conformidad al Artículo 238, del Título VIII sobre Regímenes Municipales y Provinciales, de la Constitución de la República, se permite la proximidad o fusión de dos municipios para la necesaria optimización de los recursos y el compromiso de asumir nuevos roles. 6. Que de conformidad con la Ley 55 de 10 de julio de 1973, que regula la Administración, fiscalización y cobro de varios tributos municipales, modificada por la Ley 23 de 22 de octubre de 1984, queda gravado el sacrificio de ganado vacuno y porcino, cabrio u ovino. 7. Que de conformidad a la urgente necesidad de creación de un Matadero Municipal, en busca del desarrollo agropecuario de los Distritos de la Costa Abajo de Colón. ACUERDA: Artículo 1. De las Licencias Para sacrificar ganado, vacunos, porcino, cabrio y ovino, se deberá obtener previamente licencia del Alcalde(sa) Municipal o del Corregidor(a) respectivo, la cual sólo se otorgará si el impuesto del Degüello ha sido previamente pagado en la Tesorería Municipal. Para tal efecto el interesado debe presentarse el comprobante de dicho impuesto, cuya fecha y número se harán en la licencia respectiva. 64

70 Artículo 2. Del Período de pago El pago de éste impuesto deberá hacerse previo al sacrificio del ganado. Sin los comprobantes de dicho recibo de pago y de los timbres ganaderos, no se podrá llevar a cabo el sacrifico. El pesado solo es aplicable al ganado vacuno que sea vendido para el consumo y se deberá hacer dentro de las 24 horas siguientes a su llegada al lugar del sacrificio. Por tanto no debe generalizarse a todos. La tasa de peso de ganado vacuno (res) es de B/ por cada res a favor del municipio respectivo la cual debe pagarse al momento de realizarse. Si el pago no se hace dentro de este término, se aplicará un recargo del diez por ciento (10 %). En caso de evasión del pago del impuesto de Degüello será de diez (10) veces el monto del impuesto evadido, mas multa correspondiente. (Ley 55). Artículo 3. De las Devoluciones y Exenciones Devoluciones: Si por cualquier circunstancia la licencia fuere denegada, la Tesorería Municipal devolverá al interesado el impuesto pagado, previa solicitud escrita por este. Exenciones: Se exceptúan del pago de éste Impuesto el sacrificio de res porcina, cabria u ovina destinado al consumo del dueño y de su familia, previa obtención de permiso extendido por el Alcalde o Corregidor respectivo. Artículo 4. De las Tarifas 1. Derecho de corral por cabeza de ganado por día: B/ Derecho de pesa por cada res o cerdo que ingrese a la Zahúrda B/ Introducción, matanza y aseo de cada res B/ Introducción, matanza y aseo de cada cerdo: B/ Introducción, matanza y aseo de cada ternero B/ Sacrificio por cada cabeza de ganado vacuno macho B/ Sacrificio por cada cabeza de ganado vacuno hembra B/ Sacrificio por cada ternero B/ Sacrificio por cada cabeza de ganado porcino u ovino B/ Sacrificio por cada res cabrina B/ Parágrafo: No está incluida la cuota ganadera. Para los efectos de éste Impuesto, se consideran terneros los animales vacunos machos, menores de nueve (9) meses y cuyo peso bruto no exceda de 160 kilos (352 libras). Dado en la Provincia de Colón, ante los Honorables Consejos Municipales de los Distritos de Chagres y Donoso. 65

71 2. Viabilidad Económica. a. Estimación de Beneficios Económicos. La estimación de los beneficios económicos resultantes de la construcción de un matadero municipal mancomunado, incluye beneficios directos e indirectos para la actividad ganadera en su conjunto, para la población consumidora, beneficios para los Municipios, y para el ambiente, tal como sigue: a.1. Beneficios para la actividad ganadera. El establecimiento de un matadero en la región generará beneficios para la actividad pecuaria tales como la ganancia en el peso de los animales y la disminución de los costos de comercialización, entre otros. Ganancia en el peso de los animales: Dado a que el transporte se realiza en camiones, que recogen animales hasta en cuatro sitios diferentes y distantes; durante esta etapa, éstos no reciben ningún tipo de alimentación ni agua, siendo sometidos al estrés generado por el arreo, el espacio estrecho en los vehículos, a vibraciones durante los recorridos y los tiempos de espera; en estas condiciones de deshidratación y estrés, se produce una merma del tejido muscular, en el peso y se altera la calidad de la carne por la secreción de adrenalina, ácido láctico y cortisonas; también se producen golpes en los animales que originan moretones, accesos y cortes, generando un aumento de rechazos en cortes de carne, de patas y de cueros. Por lo anterior, largos períodos de transporte representan etapas críticas en las operaciones previas al sacrificio del ganado. Disminución de costos de transporte: Los animales actualmente, son conducidos directamente desde la finca por los ganaderos, o son vendidos a distribuidores o intermediarios quienes los llevan hasta distantes mataderos, como el de la Ciudad de Colón, a Panamá o a Coclé. Un matadero en la región, representaría una disminución en los 66

72 costos de comercialización (transporte) y un aumento de la rentabilidad de la actividad, haciéndola más atractiva para los productores. a. 2. Beneficios para la Población. Los beneficios que proporciona un matadero municipal a la población son en primera instancia para la salud, es decir mayor calidad y seguridad sanitaria en la carne que se consume, generación de puestos de trabajos directos e indirectos dentro de la región, entre otros, a saber: Salud: El sacrificio de ganado es una actividad económica de gran importancia, provee al consumidor de alimentos ricos en proteínas; en la cual los mataderos son los intermediarios entre la ganadería y el consumidor final, al preparar y disponer en las debidas condiciones de sanidad e higiene los productos de unos para el beneficio de otros. El sacrificio del ganado, la preparación de las canales y vísceras para el consumo humano debe dejar de considerarse simplemente como el acto de sacrificar al animal y entenderse como el beneficio del ganado para su aprovechamiento por parte de los seres humanos, por lo cual es indispensable la construcción de un Matadero adecuado para este fin, que certifique la calidad, sanidad e inocuidad del alimento, y debe evitarse a toda costa el uso de las casetas que funcionan actualmente. Empleos: La construcción de un matadero y sus correspondientes actividades, generarían empleos directos en la región, tales como personal administrativo (secretarias, mensajeros, contadores, administradores, etc.) y obreros de planta; además, también se generarían empleos indirectos en la actividad ganadera, ya que demandaría más peones en finca y en actividades de comercialización de la producción, desarrollandose asi un efecto multiplicador sumamente positivo en la región. 67

73 a. 3. Beneficios para el Municipio. Se generarían mayores ingresos en el cobro del impuestos por degüello, ya que la cantidad de sacrificios se vería considerablemente incrementado, al no tener que recurrir a otros mataderos; además de otros ingresos a través de tasas e impuestos por creación de nuevos negocios y/o comercios. Paralelo a ello, la construcción del matadero, permite al Municipio dar una solución a la comunidad creando nuevas actividades productivas que impulsen el sub-sector ganadero y el desarrollo económico de la Costa Abajo de Colón. a. 4 Impacto Ambiental. La dimensión relativa a las actividades productivas relacionadas directa o indirectamente con la construcción del matadero, no sólo tiene efectos sobre los beneficios económicos de la empresa, de los municipios y de los productores, sino también sobre el empleo y el tejido social en que se incardinan dichas actividades. Adicional a los beneficios antes acotados, la construcción de un Matadero Público Municipal Mancomunado, traería consigo impactos ambientales sumamente positivos, dado el hecho de utilizaría plenamente el Sistema de Producción Más Limpia 11, cuyos impactos se han resumido y expuesto en el Cuadro 17, y de igual forma, se muestran algunas imágenes explicativas, de cómo se lleva a cabo el proceso de Producción Más Limpia en un Matadero de la Ciudad de Panamá. 11 Definición de la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI): La Producción Más Limpia es una estrategia preventiva integrada que se aplica a los procesos, productos y servicios a fin de aumentar la eficiencia y reducir los riesgos para los seres humanos y el ambiente. En cuanto a los procesos, la Producción Más Limpia incluye la conservación de las materias primas, el agua y la energía, la reducción de las materias primas tóxicas así como la reducción de la cantidad, tanto de la toxicidad como de la cantidad de emisiones y de residuos, que van al agua, la atmósfera y al entorno. En cuanto a los productos, la estrategia tiene por objeto reducir todos los impactos durante el ciclo de vida del producto desde la extracción de las materias primas hasta el residuo final; promoviendo diseños amigables acordes a las necesidades de los futuros mercados El National Pollution Prevention Roundtable (NPPR) de los EE.UU. ofrece esta definición sobre Producción Más Limpia: Es la reducción o eliminación de la contaminación desde su punto de origen en vez de al fin del tubo. Prevención de la contaminación ocurre cuando se usan materias primas, agua, energía, y otros recursos de una forma más eficiente, cuando se substituye substancias menos peligrosas, y cuando se elimina el uso de substancias tóxicas en el proceso productivo. Cuando se reduce el uso y la producción de substancias peligrosas, y cuando se mejora la eficiencia de operaciones, protegemos la salud pública, fortalecemos la economía, y conservamos el medio ambiente 68

74 Cuadro 17. Impacto Ambiental por la Construcción de un Matadero Fuente: CIFE, en base a datos proporcionados por la ANAM. 69

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76 b. Fuentes de Financiamiento. En la identificación de las fuentes de financiamiento que puedan ser utilizadas en la implementación de este proyecto, de construcción y mantenimiento sostenible, de un Matadero Municipal Mancomunado en los municipios de la Costa Abajo de la provincia de Colón; se debe considerar la viabilidad de utilizar instrumentos de mediano y largo plazo como: Fondos Internacionales a través de la Agencia de Cooperación Española. Fondos Gobierno Central, Fondo de Inversión Social (FIS). Donaciones de Agentes Privados. Líneas de crédito de la Banca Local (Estatal y Privada). Financiamiento de la Banca Internacional de Fomento (BID, CIF, FIDA, etc.). 3. Viabilidad Política. En este último aspecto, pero no por ello menos importante, proponemos la utilidad de la viabilidad política para ratificar el éxito o fracaso del proyecto de inversión del Matadero Público Municipal Mancomunado. Entendiéndose como viabilidad política al conjunto de requisitos institucionales y de gobierno que actúan como condición necesaria para la realización (formulación, ejecución, desarrollo y sostenibilidad) de un determinado proyecto o reformas sociales, especialmente aquellas que implican cambio, reforma y modernización. Con esta finalidad, se plantea la necesidad de incorporar las variables políticas en el desarrollo del proyecto del matadero, y finalmente, proponemos estudiar la viabilidad política y los factores político-institucionales que la definen. Atender a la viabilidad política es especialmente relevante en los procesos de formulación y ejecución de proyectos sociales que implican directamente a actores políticos estratégicos, que en la definición de su política estratégica pueden conducir al éxito o fracaso de los mismos. En efecto, coaliciones de colectivos estratégicos o actores políticos poderosos, pueden hacer fracasar la propuesta, si perciben que el resultado de las mismas, lejos de beneficiarles, puede poner en 71

77 riesgo sus intereses. Por lo cual, el cálculo y conocimiento de beneficios económicos es muy importante ya, que define los costes de la acción política y también los aspectos positivos que pueden obtenerse de dicha acción. Lograr la anuencia (voluntad política) de los principales actores políticos de la región, en este caso los alcaldes, para la construcción del matadero, no es una realidad concreta, ya que para el Alcalde de Donoso, Luis Macías, la expreriencias de mancomunidades anteriores no son positivas: Hasta donde tengo entendido, la experiencia que existe de mancomunidad, no es grata, ya que, por ejemplo, en la Costa Arriba de Colón, específicamente en Portobelo y Santa Isabel, se asociaron para la implementación conjunta del servicio de recolección de basura y vertedero, y terminó un distrito cargando con toda la responsabilidad del otro distrito, y pienso que así no deben ser las cosas 12 El Distrito de Donoso posee la gran limitante de no contar con muelles o puerto para el acceso marítimo, siendo la carretera la única via para desarrollo de la región, esta carretera tiene salida a la Ciudad de Colón atravesando necesariamente por el Distrito de Chagres, por lo cual, consideramos que el desarrollo de ambos distritos está ligado por sus vías de acceso, y deben procurar llegar a un acuerdo justo en beneficio de la economía de la Costa Abajo. Por otro lado, actualmente el Distrito de Chagres, presenta mayores posibilidades de desarrollo por la facilidad de acceso de sus corregimientos, con la excepción de la Encantada y el Guabo. Sin embargo, el Alcalde de Chagres, conciente de las necesidades de los productores de Donoso, coincide con la propuesta de contrucción de un matadero macomunado, y con mayor énfasis por el monto de los recursos financieros necesarios para la puesta en marcha del mismo. Considero que la posibilidad de que exista un Matadero de forma mancomunada, para los dos distritos es posible y viable, ya que ahorraría costos, y la otra alternativa sería no tenerlo y negarle el desarrollo a los productores de la región Macías, Luis Alberto: Entrevista realizada el martes 7 de noviembre de 2006, en el Corregimiento de Río Indio, Distrito de Donoso. 13 Coronado, José Mercedes: Entrevista realizada el miércoles 8 de noviembre de 2006, en el Corregimiento de Nuevo Chagres, Distrito de Chagres. 72

78 Los alcaldes no son los únicos que toman decisiones en los municipios, ya que están involucrados otros actores, por lo cual existe la posibilidad de viabilizar políticamente un proyecto, aún cuando algunas de las partes no esté de acuerdo, tal como se muestra en el siguiente organigrama: VOLUNTAD POLÍTICA DEL ALCALDE Las decisiones suelen centrarse demasiado en el alcalde. PREMISAS SI El proyecto sale adelante si el Alcalde quiere y otros no. NO Si alcalde no quiere el proyecto y los otros actores sí, se debe elaborar un proceso de planificación para convencer al alcalde. Contar con la anuencia del Alcalde no es suficiente, la voluntad política va más allá de él, de esta forma: Un alcalde con mucha voluntad política puede llevar en contra una coalición La voluntad política debe ser conjunta y sostenible. Poseer equipos capaces de interactuar que tengan capacidad técnica y política. Reducir poder de partes interesadas; Construir coaliciones de apoyo; Voluntad política del concejo muncipal a traves de un concenso.(*) * La voluntad política sostenible se da cuando existe una coalición amplia que incluye políticos, técnicos, y la comunidad apoyando el proyecto Si el alcalde no quiere y los otros actores políticos si quieren se hace necesario: Adecuar y flexibilizar los planes, de forma que evolucionan a la luz de interacción. Buscar apoyo en amigos y aliados. Armar un equipo de planificación que interactúe con partes interesadas. De manera tal que el Alcalde encuentre políticamente costoso no apoyar la realización del proyecto, Hacer del plan un proyecto exitoso con amplio y contínuo apoyo de todos los actores involucrados.. Conformar una Coalición en contra que quienes destruyen planes y proyectos comprobadamente bien intensionados. 73

79 En atención, a lo anteriormente expuesto proponemos algunas estrategias Fomentar la viabilidad política y el respaldo amplio de la comunidad, elaboradas en torno al concepto de viabilidad política, que actúa, como una variable independiente que impacta sobre tres aspectos: 1. Posibilitando el lanzamiento del proyecto, 2. Facilitando u obstruyendo la implementación de dicho proyecto, y 3. Afectando los resultados esperados y la continuidad del mismo. Estrategias 1. Promover la concertación entre los diversos agentes políticos, sociales y económicos que tienen vinculación con el proyecto. 2. Elevar el conocimiento público sobre los beneficios sociales y económicos de la construcción del Matadero Público Municipal Mancomunado, para canalizar una proporción creciente de las demandas y necesidades de los consumidores hacia la satisfacción de sus expectativas. 3. Asegurar la participación de los productores ganaderos en los espacios de coordinación, así como la estrecha coordinación con los Concejos Municipales correspondientes. Líneas de Acción 1. Construcción de una Agenda sobre la propuesta del matadero, consultada con los diversos agentes políticos, sociales y económicos. 2. Apertura de espacios de comunicación fluidos con los principales agentes políticos, en este caso los alcaldes y representantes con los productores, para la discusión pública de temas relativos al proyecto propuesto. 3. Realización de estudios incluyendo encuestas a alcaldes y representantes, para analizar la percepción pública sobre aspectos específicos relacionados con el proyecto propuesto, de tal manera que con los resultados, se puedan adoptar iniciativas orientadas a promover la aceptación pública del proyecto. 74

80 4. Implementación de una estrategia de comunicación que permita generar tanto respaldo al proyecto como expectativas realistas y realizables con respecto a el por parte de la comunidad y los productores. 5. Participación directa de los alcaldes para asegurar la consistencia de la propuestas a ser elevadas al Concejo Municipal. 6. Implementación de mecanismos de coordinación con las Instituciones Gubernamentales (ANAM, MIDA, MINSA) que complementan la ejecución del proyecto. Resultados esperados 1. Lograr que el proyecto de construcción, desarrollo y sostenibilidad de un Matadero Público Municipal, de la Costa Abajo de Colón, sea promovido y apoyado por amplios sectores sociales y políticos. 2. Alcanzar un consenso social y político amplio que refuerza la persistencia del país en torno las grandes tareas definidas en la Agenda Nacional sobre la Descentralización. 3. Posicionar a los Municipios de Donoso y Chagres, a través del Concejo Intermunicipal, como organismos promotores de la inversión y del desarrollo local y regional y como ente rector y concertador del proyecto, que promueve el desarrollo integral de la región. 75

81 IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. 1. Conclusiones Los Municipios de Chagres y Donoso forman parte de los 51 municipios pobres y subsidiados del Gobierno Central, lo cual se convierte en una limitante para su desarrollo y por consiguiente, en el mejoramiento en la prestación de los servicios públicos municipales. Los Municipios en estudio además del subsidio del Gobierno Central, reciben también un subsidio de la ZLC el cual se distribuye entre los corregimientos de acuerdo al tamaño poblacional. Otra limitante que presentan los Municipios de la Costa Abajo de Colón son sus vías de acceso y la dispersión geográfica de sus lugares poblados. La prestación de los servicios públicos en los municipios en estudio se hacen de manera ineficiente donde se prestan los mismos y en otros lugares ni siquiera se brindan. A través de este estudio se constató que en los Municipios de Donoso y Chagres no existe un mercado público, un matadero municipal que cumpla con los requisitos sanitarios y ambientales exigidos por la ley, así como también el mecanismo de recolección de basura y depósito de las mismas se desarrolla de manera deficiente. En el estudio se logró determinar que el principal problema que confrontan los municipios es la basura, por lo tanto, es el principal servicio público que se debe atender de manera prioritaria. En el orden de prioridad, prosigue el establecimiento de una matadero público y un mercado público municipal. Los Municipios de Donoso y Chagres no presentan graves problemas de seguridad pública, por lo tanto, no es prioridad en el mediano plazo el establecimiento de policía municipal. Existe la viabilidad jurídica y económica para el establecimiento de un matadero público, al igual que el mercado público. De igual forma, existe la viabilidad jurídica para el desarrollo de una mancomunidad entre los distritos de la Costa Abajo de Colón. 76

82 2. Recomendaciones Se debe mejorar la gestión de los servicios públicos municipales, a través de la obtención de recursos producto de la promoción de actividades productivas en la región, que permitan elevar la calidad de vida de la población. El 80% del subsidio otorgado por la ZLC debe ser focalizado al desarrollo de servicios públicos municipales y proyectos tangibles, y entregado en una sola partida que permita la ejecución de los mismos. Se debe realizar un estudio de factibilidad para establecer los costos operativos de la prestación de los servicios públicos, para cobrar tasas adecuadas que permitan cubrir costos minimos o partes de ellas. Se recomienda implementar un estudio de factibilidad, que posibilite la puesta en marcha del matadero público municipal y el mercado público. Se debe desarrollar seminarios y talleres que ilustren sobre los beneficios que conlleva el desarrollar actividades económicas de forma mancomunada. 77

83 BIBLIOGRAFÍA Constitución Política de la República de Panamá de Ley No. 105 del 8 de Octubre de 1973 reformada por la Ley No. 53 de 12 de diciembre de 1984 y modificada por el Decreto Ley No.19 del 21 de noviembre de 1989; por las cuales se organizan las Juntas Comunales y se les señala funciones. Ley No. 106 del 8 de octubre de 1973, reformada por la Ley No. 52 de 12 de diciembre de 1984 y modificada por el Decreto ley No. 21 de 21 de noviembre de 1989; por las cuales norma el Régimen Municipal. Ley No. 55 del 10 de julio de 1973 y modificada por la Ley No. 32 del 9 de febrero de 1996; por las cuales se regula la Administración, Fiscalización y Cobro de Tributos Municipales. Ley No. 51 del 12 de diciembre de 1984 modificada por el Decreto Ley No. 20 del 21 de noviembre de 1989; por las cuales se regula el Funcionamiento de los Consejos Municipales. Ley Nº 41 de 1 de julio de Por la cual se dicta la Ley General del Ambiente y se Crea la Autoridad Nacional de Ambiente. Publicada en la Gaceta Oficial Nº 23, 578, 3 de julio de Decreto Ejecutivo 41 de 21 de marzo de Por el cual se clasifican los Mataderos de Acuerdo a sus Condiciones y Capacidad Sanitaria, se establecen los Requisitos Técnicos Sanitarios Mínimos que deben someterse los distintos Tipos de Mataderos y se dictan otras Disposiciones. Folleto: Guía sobre organización municipal y participación popular, Ministerio de Economía y Finanzas, Panamá, Folleto: Asociación de Municipios de Veraguas La experiencia de la Fundación DEMUCA/AECI en los municipios de Las Palmas, Montijo, Río de Jesús y Soná, de Panamá. Septiembre de No. 15. Academy for Educational Development Fondo para la Conservación y Recuperación de la Cuenca Hidrográfica del Canal de Panamá: Guía para la presentación de Propuestas Completas. Versión borrador. Panamá.13 p. Banco Mundial Panamá-Estudio Sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducción de la Pobreza. Washington D.C. 57 p. 78

84 Dirección Nacional de Estadística y Censo, Contraloría General de la República de Panamá Censos Nacionales de Población y Vivienda Panamá. Dirección Nacional de Estadística y Censo de la Contraloría General de la República, Panamá en Cifras: p. Fundación Para el Desarrollo Municipal (FUNDEMUN)-Agencia de los EE.UU. para el Desarrollo Internacional (USAID) Plan de Gestión Ambiental del Corregimiento de Herrera, Distrito de La Chorrera, Panamá 33 p. INSTITUTO GEOGRÁFICO TOMMY GUARDIA Atlas de la República de Panamá. Environmental Health Project. Mejoramiento del Saneamiento en Ciudades Pequeñas de América y El Caribe Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Informe sobre Desarrollo Humano Ediciones Mundi Prensa. New York. 367 p. CASTELLANOS Beatriz, et. al Redes sociales naturales. LUMEN- Humanitas. Buenos Aires. REDFIEL, R; SINGER, M La Ciudad y el Campo: La interdependencia Cultural. En: SHANIN T: Campesinos y Sociedades Campesinas (Comp.). Fondo de Cultura Económica. México La gente pobre de Panamá: Víctimas, agentes y hacedores de historia. Ed. Universitaria: Carlos Manuel Gastezoro. Panamá. (tr. al español. Franklin Roosvelt Aliponga-Pupo). ASOCIACIÓN NACIONAL DE GANADEROS. Lineamientos de Política para la Ganadería Bovina en El Bramadero, enero febrero 2004, No. 70. CENTRO DE PRODUCCIÓN E INVESTIGACIONES AGROINDUSTRIALES UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PANAMÁ. Estudio Integral de la producción, Industrialización y Comercializac ión del Cerdo en Panamá, año Panamá CENTRO DE PRODUCCIÓN E INVESTIGACIONES AGROINDUSTRIALES UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE PANAMÁ. Diagnóstico sobre la Agroindustria Rural en Panamá. Panamá cepia/ agroindustriarural.html 79

85 CENTRO DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA DE NICARAGUA. Manual de buenas prácticas operativas de Producción Más Limpia para la industria de mataderos. Managua, COMISION NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE - REGIÓN METROPOLITANA. Guía para el control y prevención de la contaminación industrial. Industria procesadora de la carne. Santiago de Chile CORPORACIÓN DE INVESTIGACIÓN TECNOLÓGICA, INTEC CHILE. Opciones de gestión ambiental. Sector mataderos. Santiago de Chile FAO. Estructura y funcionamiento de mataderos medianos en países en desarrollo. Roma PROYECTO GA+P. BID-FOMIN ACOPI CINSET. Cómo Llevar a Cabo un Diagnóstico Ambiental para la Identificación y Aprovechamiento de Oportunidades de Producción Más Limpia en las PYME. Guía para Consultores. Bogotá Entrevistas realizadas a los miembros de los Concejos Municipales del Distrito de Donoso y de Chagres. 80

86 81

87 ENCUESTA ASISTENCIA TÉCNICA PARA EL DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN LOS MUNICIPIOS DE DONOSO Y CHAGRES, COLÓN Objetivo: Conocer las prestaciones de servicios públicos municipales en los Distritos de Donosos y Chagres, de la Provincia de Colón. Nota: Agradecemos que sea lo más objetivo y preciso al dar sus respuestas. 1. Conoce Usted algún servicio público municipal que se brinde actualmente en la Comunidad? SÍ NO (pase a la pregunta 3) 2. Si su respuesta es afirmativa, Podría mencionar alguno?,,,,, 3. Existen los siguientes Servicios Públicos Municipales en su Comunidad? Matadero Cementerio Policía Municipal Ornato y Aseo Mercado Público 4. Cómo califica Usted estos servicios públicos municipales? Bueno Regular Debe mejorar 5. Conoce Usted cómo se administra el Cementerio? SÍ NO 6. Cómo califica Usted la administración del Cementerio? Bueno Regular Debe mejorar 7. Estaría Usted dispuesto a pagar para mejorara la prestación del servicio de Cementerio? SÍ NO 8. Considera Usted que lugar donde se ubica el cementerio, se debe: Trasladar Ampliar Adecuar 82

88 9. En qué lugar obtiene Usted los víveres para el consumo (alimentos)? Plaza Tienda local Fuera de la Comunidad 10. Estaría Usted de Acuerdo con el Establecimiento de un Mercado Público? SÍ NO 11. Dónde venden los productores sus Cosechas? Tienda local No sabe 12. Cómo considera Usted que debe ser Administrado el Mercado Público? Municipio Concesión Administrativa Concejo Directivo de la Comunidad 13. Cómo considera Usted el Servicio de Seguridad Pública? Bueno Debe mejorar 14. Quién brinda el servicio de Seguridad Pública en su Distrito: Policia Nacional Policía Municipal Ninguno 15. Considera Usted que es necesario en su distrito una Policía Municipal? SÍ NO 16. Conoce Usted algún Matadero en su Distrito? SÍ NO (pase a la pregunta 18) 17. Si su respuesta es Afirmativa quién lo Administra? Municipio Empresa Privada 18. Si su respuesta es negativa, considera que debería existir? SÍ NO Porqué? 83

89 GUIA DE ENTREVISTA SOBRE SERVICIOS MUNICIPALES 1. Cuáles son los Servicios Públicos Municipales que ofrecen actualmente? 2. Cuándo fue aprobado el Régimen Impositivo del Municipio? 3. Qué instrumentos jurídicos los sustentan los Impuesto que actualmente se cobran? 4. Cual fue el comportamiento del ingreso durante el ejercicio 2005, comparado con el 2004 y con lo que va del 2006? 5. Considera necesario modernizar los sistemas y procedimientos para la Recaudación de Impuestos? 6. Qué controloes posee para la Recaudación de los Impuestos en el Municipio? 7. Cuáles son los Principales Gastos en que Incurre el Municipio? 8. Qué dificulta tiene para la Recaudación de Impuestos en le Municipio? 9. Tiene el Municipio un Matadero? Cómo es Administrado? 10. Cuaántos y cuáles son los Ingresos y Egresos del Matadero? 11. Cómo es administratado el Cementerio? 12. Cuántos y cuáles son los Ingresos y Egresos del Cementerio? 13. Comparten el Cementerio con otros Municipios o poblados? 14. Posee la comunidad o Municipio un Mercado Público? 15. Cuántos y cuáles son los Ingresos y Egresos generados por el Mercado Público? 16. Cómo se administra el Mercado Público? 17. Quién o quiénes realican la labor de Aseo en el Municipio? 18. Cuánto el costo por el Aseo en el Municipio? 19. Existe un Vertedero en el Municipio? En dónde queda? Cuánto se paga por la utilización del mismo? 20. Existe algún proyecto para construir un matadero, mercado público, cementerio y/o establecer una policía municipal? 21. Considera Usted que es posible brindar estos servicios de manera mancomunada con otros municipios? 22. Existe algún área o terreno municipal adecuado para el desarrollo de proyectos tales como: matadero, mercado público y cementerio municipal? Cómo evalúa la Calidad de cada uno de los Servicios Municipales? Excelente Bueno Pasable Malo No sé Recolección de Basura Servicio de Policía Reciclaje Limpieza de Calles Iluminación de Calles Agua Potable Servicio de Salud 84

90 Informe de Taller Realizado en el Distrito de Chagres Título: Evaluación de la Gestión de los Servicios Públicos Municipales Realizado por: Centro de Investigación de la Facultad de Economía, CIFE Participantes: El taller se organizó con la participación de los Funcionarios del Municipio del Distrito de Chagres, para conocer sus experiencias e inquietudes sobre los servicios públicos en las regiones que comprende el Municipio. Alicia Ábrego Filomena Galván Inocencio Valencia Maritza Cunana Odilia A. De Nereira Objetivos: Conocer las opiniones de los colaboradores del Municipio de Chagres Identificar los servicios públicos municipales que presta el Municipio de Chagres a sus comunidades. Conocer las inquietudes de los funcionarios municipales sobre los principales problemas en la prestación de los servicios públicos municipales. Identificar cuáles deberán ser los servicios públicos municipales prioritarios que se deben brindar a las comunidades. Establecer que servicios públicos se podrían brindar de forma mancomunada entre los dos municipios de la Costa Abajo de Colón. Metodología: La metodología aplicada para el desarrollo del taller fue la siguiente: 1. Se explica los motivos y objetivos de la consultoría, señalando la necesidad de la realización del Taller. 2. Se plantean los objetivos del taller. 3. Se explican con detalles algunos conceptos básicos o fundamentales sobre los servicios públicos municipales. 4. Se explica conceptos básicos sobre los servicios municipales mancomunados y sus beneficios. 5. Se plantearon algunas preguntas sobre los siguientes servicios públicos municipales: cementerio, recolección y disposición de basura, matadero, mercado público, seguridad pública, con la posibilidad de establecer una policía municipal. 6. Se les solicitó emitieran por escrito y de forma oral sus opiniones sobre los servicios públicos municipales señalados y sobre la posibilidad de mancomunar dichos servicios. 7. Se les solicitó, de acuerdo a sus experiencias, como funcionarios y residentes del Distrito de Chagres, expresaran cuáles servicios podrían realizarse de manera mancomunada con el Distrito de Donoso. 85

91 Informe de entrevistas y encuestas aplicadas realizada los días 7, 8 y 9 de noviembre de 2006: Entrevista realizada a la Honorable Representante (H.R.) Esther Pereira de Rodríguez. La entrevista incluyó una gira interna al Corregimiento de Piña, visitando el cementerio y el sitio de disposición de desechos sólidos, se evidencia la carencia de vertedero, de policía municipal, de mercado público y de matadero. De igual forma se aplicó una encuesta representativa a los pobladores. Entrevista realizada al H.R. Ángel Santamaría. La entrevista incluyó una gira interna al Corregimiento de Palmas Bellas, visitando el cementerio, el matadero y los sitios de disposición de desechos sólidos, se evidencia la carencia de vertedero, de policía municipal, de mercado público. De igual forma se aplicó una encuesta representativa a los pobladores. Entrevista realizada a la H.R. Esther Pereira de Rodríguez. La entrevista incluyó una gira interna al Corregimiento de Piña, visitando el cementerio y el sitio de disposición de desechos sólidos, se evidencia la carencia de vertedero, de policía municipal, de mercado público y de matadero. De igual forma se aplicó una encuesta representativa a los pobladores. Entrevista realizada a la H.R. Urbano Delgado. La entrevista incluyó una gira interna al Corregimiento de Salud, visitando el cementerio, matadero y los sitios de disposición de desechos sólidos, se evidencia la carencia de vertedero, de policía municipal, de mercado público. Se aplicó una encuesta representativa a los pobladores. Entrevista realizada a la Alcalde del Distrito de Donoso Luis Alberto Macías y el Representante Legal Luis Portocarrero, quienes manifiestan que para poder dirigirnos al Municipio de Donoso, ubicado en Miguel De La Borda, era necesario adquirir por lo menos 20 Galones de Diesel para el bote a motor, en vista de lo cual fue imposible llegar al área. Entrevista realizada a la Alcalde del Distrito de Chagres José Mercedes Coronado, en el Corregimiento de Nuevo Chagres. La entrevista incluyó una gira interna al Corregimiento visitando el cementerio, matadero y los sitios de disposición de desechos sólidos, Se aplico una encuesta representativa a los pobladores. Entrevista realizada a la H.R. Sergio Sosa González, en el Corregimiento de Achiote, Distrito de Chagres. Se visitó el cementerio, matadero y los sitios de disposición de desechos sólidos, se evidencia la carencia de vertedero, de policía municipal, de mercado público. Se aplico una encuesta representativa a los pobladores 86

92 Informe de entrevistas y encuestas aplicadas realizada los días 17, 18 y 19 de enero de 2007: Entrevista realizada al Tesorero del Municipio Lic. Ismael Gaitán. La entrevista incluyó una gira interna al Corregimiento de Miguel De La Borda, Cabecera del Distrito, se evidencia las condiciones precarias que padece las partes más afectadas del poblado, por las inundaciones en el mes de noviembre. Aprovechando la presencia de los Honorables Representantes en el Concejo Municipal, se realizaron las siguientes entrevistas: Entrevista realizada al Alcalde del Distrito de Donoso Luis Alberto Macías y al Asesor Legal Luis Portocarrero, en el Corregimiento de Miguel De La Borda. Entrevista realizada al H.R. Sixto López del Corregimiento de Miguel De La borda, Cabecera del Distrito de Donoso. Entrevista realizada al H.R. Eusebio Mendoza, del Corregimiento del Guásimo, corregimiento más grande del Distrito. Entrevista realizada al H.R. Raúl Esquina Luján, del Corregimiento de Río Indio, corregimiento que se presenta como Centro de Acopio o Comunidad Vértice entre los dos Distritos de La Costa Abajo de Colón. Entrevista realizada al H.R. Toribio Valdés, del Corregimiento de San José del General, a éste corregimiento y al de Coclé del Norte solo se puede acceder vía acuática en lancha o entrando por el Distrito de la Pintada de la Provincia de Coclé. 87

93 PRESENTACIÓN DE LA ASISTENCIA TÉCNICA, UTILIZADA ANTE LOS MUNICIPIOS DE DONOSO Y CHAGRES ASISTENCIA TÉCNICA T PARA EL DIAGNÓSTICO DE LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS P EN LOS MUNICIPIOS DE DONOSO Y CHAGRES, COLÓN Preparado por: CIFE/UP ASPECTOS GENERALES La Costa Abajo de la Provincia de Colón, integrada por los Municipios de los Distritos de Chagres y Donoso, con una población, de 9,191 y 9,671 habitantes respectivamente, e integrados por los siguientes corregimientos: DONOSO: Miguel de la Borda, Coclé del Norte, El Guásimo simo, Gobea,, Río R o Indio y San José del General. CHAGRES: Nuevo Chagres,, Achiote, El Guabo, La Encantada, Palmas Bellas, Piña a y Salud. 88

94 SITUACIÓN N DE POBREZA DE LA REGIÓN El 42.7% % de la población n de la provincia de Colón, viven en condiciones de pobreza y el 10.3% en pobreza extrema. Concretamente en los Distritos de Donoso y Chagres, también n están n fuertemente afectados por problemas de pobreza, ya que más m s del 50% de su población n es pobre, lo cual es una gran limitante para el desarrollo de dichas comunidades. 89

95 LOS MUNICIPIOS Y LOS SERVICIOS La labor municipal debe concebirse como una estrategia orientada a promover el desarrollo local, que busque la activa participación n de las poblaciones beneficiarias y de los agentes económicos locales, en la solución n de los problemas de eficiencia y cobertura de los servicios públicos p que son de su responsabilidad. LOS SERVICIOS MUNICIPALES Los municipios, como organizaciones en cambio, deben mejorar contínuamente nuamente los servicios ofrecidos, ya que los l ciudadanos son cada vez más m s concientes que deben exigir más m s eficacia y eficiencia a los gobiernos locales en la gestión n de los recursos públicos, p una mejora en la calidad de los servicios y un compromiso de liderazgo por parte de los municipios en el desarrollo de su territorio. 90

96 LOS SERVICIOS MUNICIPALES Estas nuevas competencias hay que incluir criterios como: proximidad, capacidad, concertación, n, demanda social y diversidad. En esta línea, l el Artículo 238 de la Constitución, n, permite la proximidad o fusión de dos municipios para la necesaria optimización n de los recursos y el compromiso de asumir nuevos roles. Artículo 238: Por iniciativa popular y mediante el el voto de de los Consejos, pueden dos o más Municipios de de una Provincia pueden solicitar su su fusión en en uno o asociarse para fines de de beneficio común, pueden unificar su su régimen estableciendo un un tesoro y una administración fiscal comunes, creando un un Consejo Intermunicipal. 91

97 OBJETIVOS DE LA ASISTENCIA TÈCNICAT FORTALECER LAS CAPACIDADES POLÍTICAS, TÈCNICAS Y ADMINISTRATIVAS, DE LOS MUNICIPIOS DE DONOSO Y CHAGRES, PARA LA GESTIÓN N Y PRESTACIÓN N DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. A través, de la realización n de un diagnóstico stico,, que contemple los servicios públicos p municipales, que se podrán n desarrollar por ambos municipios así como su sostenibilidad en el tiempo, el plan necesario para su desarrollo,, y además s un análisis de la viabilidad económico mico-jurídico-política de los servicios. METODOLOGÌA SE COMPONE DE TRES FASES: FASE 1 RECOPILACIÓN N DE LA INFORMACIÓN FASE 2: DIAGNÓSTICO DE SERVICIOS PÚBLICOS P Y ANÁLISIS DE VIABILIDAD DEL TRABAJO CONJUNTO EN LA GESTIÓN N DE SERVICIOS FASE 3: VALIDACIÓN N Y ENTREGA DE ESTRATEGIA Y PLAN DE TRABAJO 92

98 I FASE Revisar la información n existente en los municipios, relativa a la prestación n de servicios públicos. p A través s de reuniones generales con Autoridades Municipales y funcionarios públicos, se identificará y análizar lizará la información n de forma participativa. Aplicación n de entrevistas individuales y aleatorias con el personal de la Municipalidad, ubicado en niveles medios, técnicos t y de campo, en relación n a la gestión n de los servicios públicos. p FASE 2: Elaborar y presentar para su validación: un diagnóstico sobre la gestión n y prestación n de servicios públicos p prioritarios en ambos municipios, en cuanto a: -Sostenibilidad técnica t (personal técnico, t responsables y operarios). económica (pago de servicios, cálculo c de tarifas y tasas, inversión) n) y operativa (mantenimiento, sistemas, equipos, etc.) -Viabilidad política, técnica t y económica de la prestación n conjunta de servicios públicos p a través s de Asociaciones o Convenios Intermunicipales. -Propuesta de herramientas administrativas y de capacitación n para las autoridades y el personal municipal para la gestión n eficiente de los servicios públicos municipales. 93

99 FASE 3 Elaboración n del documento final de Diseño o de Estrategia y Plan de Trabajo para los Municipios de Donoso y Chagres, en materia de servicios públicos. p - Elaboración n de un plan de trabajo con futuras necesidades en materia de servicios públicos. - Presentación n y validación n de los resultados del análisis y viabilidad del trabajo conjunto, a través s de talleres y seminarios con las autoridades y funcionarios municipales. Conclusiones Durante la realización n de la presente asistencia requerimos de: Coordinación n en el establecimiento de fechas para reuniones. Todo el apoyo logístico que puedan brindar. Facilitación n de las instalaciones municipales para la realización n de los talleres. 94

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101 Información Adicional Compendio de las normas nacionales de carácter sanitario y ambiental que rigen el sector cárnico y de beneficio de ganado. 96

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