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1 Àrea de la Presidència Gabinet d Estudis de la Presidència ELEMENTS DE DEBAT TERRITORIAL Bones El gasto pràctiques de carácter discrecional d incorporació de los ayuntamientos del paisatge en y su el financiación. planejament urbanístic de Ejercicios Catalunya y Josep Maite M. Vilalta Mallarach (coordinadora) i Eulàlia Comas (coordinadors) Daniel Mas Instituto de Economía de Barcelona

2 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios y Elementos de debate territorial,

3 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios y Maite Vilalta (coordinadora) Daniel Mas Instituto de Economía de Barcelona Elementos de debate territorial, Febrero de 2006 Àrea de Presidència Gabinet d Estudis de la Presidència

4 Núm. 23. El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y 2003 Este texto es una reproducción íntegra del trabajo entregado por los autores de los textos Institut d Economia de Barcelona Diputació de Barcelona Maite Vilalta (coordinadora) Servei de Programació Daniel Mas Oficina de Govern Local Paula Salinas Adriana Sánchez de la edición Diputació de Barcelona Febrero de 2006 Impresión Unitat d Impressió i Reprografia, Diputació de Barcelona ISBN Depósito legal Coordinación: Gabinet d Estudis de la Presidència Observatori Territorial Mallorca, 244 entl. 1a, Barcelona Telèfon: Para más información:

5 ÍNDICE Presentación Argumento Síntesis El gasto no obligatorio de los ayuntamientos de Cataluña. Ejercicios Introducción Las partidas de gasto no obligatorio según el marco legal existente El marco legal: aspectos generales Aspectos metodológicos La confección de la muestra El contenido de la encuesta Explotación de los datos: descripción y resultados obtenidos en relación con el gasto no obligatorio Descripción y análisis del gasto no obligatorio del total de municipios de la muestra de Cataluña Descripción y análisis del gasto no obligatorio según el tamaño de los municipios de la muestra Cataluña Comparación de los resultados obtenidos durante el periodo Total muestra de municipios de Cataluña El gasto no obligatorio de los municipios de la provincia de Barcelona: periodo Explotación de los datos: descripción y resultados obtenidos en relación con la financiación del gasto no obligatorio Las fuentes de financiación del gasto no obligatorio de los municipios de Cataluña Las fuentes de financiación del gasto no obligatorio de los municipios de la provincia de Barcelona Principales conclusiones

6 6 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 La estimación del gasto no obligatorio de los entes locales de la provincia de Barcelona Ayuntamentos Diputación de Barcelona Anexos Anexo 1. Cuadros gasto no obligatorio de la muestra de municipios de Cataluña. Liquidación Anexo 2. Cuadros gasto no obligatorio de la muestra de municipios de Cataluña. Liquidación Anexo 3. Cuadros gasto no obligatorio de la muestra de municipios de la provincia de Barcelona. Liquidación Anexo 4. Cuadros gasto no obligatorio de la muestra de municipios de la provincia de Barcelona. Liquidación Anexo 5. Cuadros financiación específica del gasto no obligatorio de los municipios de Cataluña. Liquidación Anexo 6. Cuadros financiación específica del gasto no obligatorio de los municipios de Cataluña. Liquidación Anexo 7. Cuadros financiación específica del gasto no obligatorio de los municipios de la provincia de Barcelona. Liquidación Anexo 8. Cuadros financiación específica del gasto no obligatorio de los municipiosde la provincia de Barcelona. Liquidación

7 PRESENTACIÓN Este nuevo número de la serie «Elementos de Debate Territorial» que os presentamos es la continuación de una línea de investigación que la Diputación de Barcelona inició en 2001 con la publicación del primer estudio sobre el gasto no obligatorio de los ayuntamientos. Con esta serie de estudios encargados al Instituto de Economía de Barcelona pretendemos, partiendo del análisis cuantitativo y cualitativo de los presupuestos de gastos de los ayuntamientos catalanes, conocer con más detalle cuáles son las prioridades de gasto de los entes locales en su acción de gobierno. En estos momentos en que vivimos un intenso debate sobre la nueva configuración del mapa competencial de las administraciones locales, esperamos que los datos que aporta este trabajo puedan ser un elemento de interés para contribuir a la revisión de las competencias y de la financiación de la administración local. Lorenzo Albardías Marfil Jefe del Gabinete de Estudios

8 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y ARGUMENTO La emergencia de las dificultades financieras del mundo local es evidente y se reafirma los últimos años con los estudios realizados sobre la base de los presupuestos municipales. Los recursos siempre son más escasos que las necesidades de los ciudadanos y ciudadanas de las ciudades y pueblos. Nuestros ayuntamientos, atendiendo al principio de autonomía local y de subsidiariedad, intentan satisfacer, en el marco de sus posibilidades, la presión y la demanda local. Esta demanda actualmente queda muy alejada de las obligaciones que las leyes reconocen a los municipios. Así pues, la grieta originada entre las competencias asumidas realmente por los ayuntamientos y su financiación se mantiene y se va haciendo más profunda a medida que el territorio se va desarrollando. La Diputación de Barcelona aporta en estos momentos más datos sobre la evolución del gasto no obligatorio de los ayuntamientos en los últimos años. El Instituto de Economía de Barcelona ha realizado a este efecto un estudio para conocer el impacto que los servicios locales no obligatorios tienen en las finanzas de los ayuntamientos, a escala cuantitativa y cualitativa, en los ejercicios 2002 y Los resultados obtenidos en el trabajo a lo largo de estos cinco ejercicios constatan con contundencia que el 30% del gasto municipal es no obligatorio (ver cuadro 38). El avance en este estudio que se presenta a continuación incorpora como novedad respecto a los anteriores el análisis de las fuentes de financiación que utilizan los municipios de Cataluña para cubrir el gasto no obligatorio que realizan. En estos momentos, el intenso debate sobre la nueva configuración del mapa competencial local hace que los poderes públicos se planteen la redefinición del papel que tienen los municipios en el entramado administrativo (competencias) y la adecuación de los recursos municipales (financiación) para intentar facilitar la tarea del gobierno local. Así pues, los resultados de este estudio pueden aportar información relevante para el debate y la toma de decisiones. Gráfico1. Gasto total liquidado ejercicios 2002 y Ayuntamientos de Cataluña (excepto el Ayuntamiento de Barcelona) Gasto total liquidado en el ejercicio 2002 Gasto no obligatorio 28,9% Gasto obligatorio 71,1%

9 10 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 Gasto total liquidado en el ejercicio 2003 Gasto no obligatorio 29% Gasto obligatorio 71%

10 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y SÍNTESIS La muestra para la realización de este estudio está constituida por 101 municipios de Cataluña (49 de la provincia de Barcelona) y los datos corresponden a los presupuestos liquidados de los ejercicios 2002 y Estos datos nos permiten, en estos momentos, una serie completa desde el año El gasto no obligatorio de los ayuntamientos de Cataluña. Ejercicios Cuantificación del gasto no obligatorio El gasto no obligatorio de los ayuntamientos de Cataluña representa en el periodo un 30,86% del total del gasto municipal. Los ayuntamientos destinan unos 240 euros por habitante a hacer frente a gastos que la ley no considera como de obligado cumplimiento durante el periodo Este dato ha ido aumentando a lo largo del periodo analizado. En la provincia de Barcelona, el gasto no obligatorio de los ayuntamientos está en torno a la media catalana, considerando el periodo , y de media representa el 30% del total del gasto. A qué se destina? Datos globales La mayor parte del gasto no obligatorio de los municipios de la muestra es gasto corriente (alrededor del 80%) y está constituida, fundamentalmente, por gastos en remuneraciones de personal. Desde el punto de vista funcional, la cultura, la seguridad y protección civil, y la educación son los principales núcleos del gasto no obligatorio de los ayuntamientos catalanes, que concentraron el 53,30% del gasto discrecional en el periodo En la provincia de Barcelona, el 51,5% del total del gasto discrecional del periodo tiene como contenido la seguridad y protección civil, la cultura y la promoción social.

11 12 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 Gráfico 2. Contenido del gasto no obligatorio de los ayuntamientos de Cataluña. Liquidaciones Promoción social 9,96 % Vivienda y urbanismo 7,34 % Otros servicios comunitarios y sociales 7,54 % Sanidad 4,96 % Transferencias a administraciones públicas 3,75 % Educación 13,09 % Cultura 22,38 % Otros 13,09 % Seguridad y protección civil 22,38 % Datos por tramos de población de los municipios El gasto no obligatorio por habitante que realizan los municipios disminuye a medida que aumenta su población. Los municipios de menos de habitantes son los que destinan más recursos por cápita en gasto no obligatorio respecto al total de gasto liquidado, y los municipios de más de habitantes son los que destinan menos. Los municipios menores de habitantes destinan la mayor parte del volumen de gasto no obligatorio a cultura, educación y sanidad. Los municipios de entre y habitantes destinan la mayor parte del volumen de gasto no obligatorio a cultura, seguridad y protección civil, educación y sanidad. En el caso de los municipios de entre y habitantes, el gasto no obligatorio se destina fundamentalmente a cultura, seguridad y protección civil y promoción social. Finalmente, los municipios mayores de habitantes destinan la mayor parte de gasto no obligatorio a cultura, educación y promoción social. Financiación del gasto no obligatorio en los ayuntamientos de Cataluña. Liquidaciones 2002 y 2003 Las fuentes de financiación municipal son básicamente de tres tipos: tasas y precios públicos, transferencias (de la Administración del Estado, de la Generalitat de Cataluña y de las diputaciones provinciales) y otros ingresos que engloban los ingresos patrimoniales, la alienación de inversiones reales y la deuda.

12 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y Sólo el 28,7% del total de gasto no obligatorio de los municipios de Cataluña recibe una financiación específica. Es decir, de los 240 euros por cápita que se gastan los municipios en gasto no obligatorio, sólo 71,5 euros están financiados. El 63% de esta financiación condicionada proviene de las transferencias (mayoritariamente corrientes y otorgadas por la Generalitat de Cataluña) y un 25,1% proviene de precios públicos y tasas. La educación y la cultura son las funciones que han obtenido más financiación por prestarse en los ayuntamientos. La financiación por cápita del gasto no obligatorio disminuye a medida que aumenta el tamaño del municipio. Gráfico 3. Fuentes de financiación específica del gasto no obligatorio de los ayuntamientos de Cataluña. Liquidaciones Tasas y precios 7,22 % Transferencias 18,08 % Otros 3,42 % Financiación incondicionada 71,28 %

13 14 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 Gráfico 4. Fuentes de financiación específica del gasto no obligatorio de los ayuntamientos de Cataluña por tramos de población. Liquidaciones Más de hab hab hab. Menos de hab. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Tasas y precios públicos Transferencias Otros

14 EL GASTO DE CARÁCTER DISCRECIONAL DE LOS AYUNTAMIENTOS Y SU FINANCIACIÓN. EJERCICIOS 2002 Y 2003 Maite Vilalta Daniel Mas Paula Salinas Adriana Sánchez

15 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y Introducción La Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL), establece el marco competencial de los municipios españoles (artículos 25, 26 y 27). Lo que se desprende de esta Ley es, de manera muy esquemática: a) que hay un conjunto de servicios que tienen que ser obligatoriamente prestados por los municipios; b) que estos servicios obligatorios varían según el tamaño de cada municipio, y c) que además de estos servicios obligatorios, los municipios pueden prestar otros. Los ayuntamientos pueden promover todo tipo de actividades y prestar todos aquellos servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de sus ciudadanos y, al mismo tiempo, pueden realizar actividades complementarias de las que son propias de otras administraciones públicas (en particular, las relativas a educación, cultura, promoción de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio ambiente). La Ley de bases dibuja, pues, un marco competencial complejo, en la medida en que, por un lado, no es el mismo para todos los municipios (prevé cierta heterogeneidad según el tamaño), y por otro, se trata de un techo competencial que puede ser más o menos amplio según la voluntad del propio municipio (prevé la posibilidad de asumir la oferta de servicios que no les son obligatorios). Además de ser un marco competencial complejo, es también un marco competencial en movimiento. La normativa estatal y autonómica a menudo ha hecho que determinadas actividades o servicios pasaran a ser de prestación obligatoria por parte de los ayuntamientos o por algunos de ellos. Por tanto, materias que no eran obligatorias hace unos años, ahora lo son. Y en la medida que las comunidades autónomas han aprobado normativas diferentes, las obligaciones de los municipios españoles también acaban siendo diferentes según la comunidad autónoma a la que pertenecen. Ante esta situación, es indispensable saber qué están haciendo realmente los municipios. El hecho de que su marco competencial sea complejo y cambiante no tiene que ser ningún problema. La complejidad puede estar dando respuesta a una realidad también complexa, heterogénea, cambiante a lo largo del tiempo. Lo que sí que puede convertirse en un problema es desconocer la realidad. Si nuestros municipios están asumiendo servicios no obligatorios, hay que saberlo. Si las administraciones central y autonómica están aprobando normativas que comportan un aumento de las necesidades de gasto de los municipios, hay que ser conscientes de ello. En definitiva, hay que preguntarse si los municipios disponen de un sistema de financiación adecuado, que tenga en cuenta la complejidad y la dinámica de su marco competencial. Lo que pretende este estudio es, precisamente, saber qué están haciendo realmente nuestros municipios, qué parte de su gasto se destina a servicios no obligatorios y de dónde salen los recursos para financiar este tipo de gasto. Se trata del cuarto estudio encargado por la Diputación de Barcelona sobre este tema y aporta los datos correspondientes a la liquidación de los ejercicios 2002 y Así pues, en estos momentos, se dispone de datos correspondientes a los cinco ejercicios que van de 1999 a 2003 y referidas a una muestra de municipios de Cataluña (para el año 1999 sólo se disponen de datos de los municipios de la provincia de Barcelona). El estudio se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, se procede a discutir qué partidas de gasto pueden estar relacionadas o no a servicios o actividades no obligatorios. Esta discusión se 1. Ver D. Mas y M. Vilalta, 2001, 2003 i 2004.

16 18 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 hace a partir de un análisis del marco legal existente y, por tanto, a partir de un trabajo de carácter jurídico (apartado 2). En segundo lugar, se explican los aspectos metodológicos del estudio (apartado 3). En tercer lugar, se presentan los resultados obtenidos y se hace una descripción (apartado 4). Este apartado 4 contiene subapartados diferenciados según si se presentan los datos del ejercicio 2002 o En cuarto lugar, se exponen los datos obtenidos en relación con las vías de financiación del gasto no obligatorio, tanto para el ejercicio 2002 como para el 2003 (apartado 5). Y, finalmente, se destina un último apartado a conclusiones (apartado 6).

17 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y Las partidas de gasto no obligatorio según el marco legal existente 2.1 El marco legal: aspectos generales Para cuantificar el gasto no obligatorio que realizan los municipios, se debe determinar previamente qué actividades y qué servicios son obligatorios y cuáles no lo son. Una manera de hacerlo, y que es la que se ha utilizado en este estudio, es utilizar la clasificación funcional del presupuesto de gasto municipal y determinar cuáles son las funciones, subfunciones y programas no obligatorios para cada uno de los municipios, según el tramo de población al que pertenecen. Esta tarea, fundamentalmente jurídica, es la que ha permitido elaborar la tabla 1, que recoge aquellas partidas de gasto (funciones, subfunciones y programas) vinculadas a servicios no obligatorios. 2 La confección de esta tabla, que es una de las piezas fundamentales del estudio, se ha hecho teniendo en cuenta: a) el articulado de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local; b) la normativa estatal que ha ido otorgando a los municipios un conjunto de materias obligatorias, y c) la normativa aprobada por el Parlamento de Cataluña que ha supuesto la obligatoriedad municipal de determinadas actividades. Tal como ya se ha indicado, la Ley 7/85 establece la obligatoriedad de los servicios municipales según su tamaño. Concretamente, establece un conjunto de materias obligatorias para todos los municipios y va añadiendo otros según si pertenecen al tramo de población de entre y habitantes, al tramo de y habitantes o al tramo de más de habitantes. Es por ello que la tabla se ha elaborado teniendo en cuenta estos tramos de población. Tabla 1. Servicios municipales no obligatorios por tramos de población Funciones, subfunciones y programas no obligatorios Municipios de menos Municipios de entre Municipios de entre Municipios de más de h y h y h. de h Seguridad y protección 2.2. Seguridad y protección 2.2. Seguridad y protección 2.2. Seguridad y protección civil civil civil civil Seguridad Seguridad Seguridad Seguridad Protección civil Protección civil 3.1. Seguridad y protección 3.1. Seguridad y protección 3.1. Seguridad y protección 3.1. Seguridad y protección social social social social Servicios sociales de base Servicios sociales de base 3.2. Promoción social 3.2. Promoción social 3.2. Promoción social 3.2. Promoción social Promoción educativa Promoción educativa Promoción educativa Promoción educativa Promoción ocupación Promoción ocupación Promoción ocupación Promoción ocupación Promoción y reinserción Promoción y reinserción Promoción y reinserción Promoción y reinserción social social social social 4.1. Sanidad 4.1. Sanidad 4.1. Sanidad 4.1. Sanidad Hospitales, servicios Hospitales, servicios Hospitales, servicios Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud asistenciales y centros de salud asistenciales y centros de salud asistenciales y centros de salud 2. A D. MAS y M. VILALTA, 2004, se argumenta, de manera detallada, por qué se ha considerado obligatoria o no cada una de las subfunciones y programas que aparecen en la tabla 1. Del mismo modo, se ha hecho una revisión de aquellas normas legales que, de alguna manera, hayan podido afectar el carácter de obligatoriedad de algunas partidas de gasto durante los años 2002 y Esta revisión ha permitido comprobar que no ha habido ningún cambio respecto a la situación anterior, por tanto la tabla 1 sigue siendo válida.

18 20 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 Funciones, subfunciones y programas no obligatorios Municipios de menos Municipios de entre Municipios de entre Municipios de más de h y h y h. de h. Centros de asistencia primaria Centros de asistencia primaria Centros de asistencia primaria Centros de asistencia primaria Residencias Residencias Residencias Residencias para la tercera edad para la tercera edad para la tercera edad para la tercera edad Acciones públicas Acciones públicas Acciones públicas Acciones públicas relativas a la salud relativas a la salud relativas a la salud relativas a la salud 4.2. Educación 4.2. Educación 4.2. Educación 4.2. Educación Guarderías Guarderías Guarderías Guarderías Conservatorios de música Conservatorios de música Conservatorios de música Conservatorios de música Escuelas de adultos Escuelas de adultos Escuelas de adultos Escuelas de adultos 4.3. Vivienda y urbanismo 4.3. Vivienda y urbanismo 4.3. Vivienda y urbanismo 4.3. Vivienda y urbanismo Vivienda Vivienda Vivienda Vivienda Urbanismo y arquitectura Parcas públicos 4.5. Cultura 4.5. Cultura 4.5. Cultura 4.5. Cultura Promoción, difusión Promoción, difusión Promoción, difusión Promoción, difusión cultura cultura cultura cultura Bibliotecas Centros bellas artes Centros bellas artes Centros bellas artes Centros bellas artes Cultura popular y tradicional Cultura popular y tradicional Cultura popular y tradicional Cultura popular y tradicional Educación física, Educación física, Educación física, Educación física, deporte y recreo deporte y recreo deporte y recreo deporte y recreo Instalaciones deportivas Promoción del deporte Promoción del deporte Promoción del deporte Promoción del deporte Arqueología Arqueología Arqueología Arqueología y protección del patrimonio y protección del patrimonio y protección del patrimonio y protección del patrimonio Museos Museos Museos Museos Archivos Archivos 4.6. Otros servicios 4.6. Otros servicios 4.6. Otros servicios 4.6. Otros servicios comunitarios sociales comunitarios sociales comunitarios sociales comunitarios sociales 5.1. Infraestructuras 5.1. Infraestructuras 5.1. Infraestructuras 5.1. Infraestructuras básicas y transportes básicas y transportes básicas y transportes básicas y transportes Recursos hidráulicos Recursos hidráulicos Recursos hidráulicos Recursos hidráulicos Transporte terrestre, Transporte terrestre, Transporte terrestre, Transporte terrestre, marítimo y fluvial marítimo y fluvial marítimo y fluvial marítimo y fluvial Transporte colectivo Transporte colectivo Transporte colectivo urbano de viajeros urbano de viajeros urbano de viajeros 5.2. Comunicaciones 5.2. Comunicaciones 5.2. Comunicaciones 5.2. Comunicaciones 5.3. Infraestructuras agrarias 5.3. Infraestructuras agrarias 5.3. Infraestructuras agrarias 5.3. Infraestructuras agrarias Mejora del medio natural Mejora del medio natural Mejora del medio natural Mejora del medio natural 5.4. Investigación científica, 5.4. Investigación científica, 5.4. Investigación científica, 5.4. Investigación científica, técnica y aplicada técnica y aplicada técnica y aplicada técnica y aplicada

19 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y Funciones, subfunciones y programas no obligatorios Municipios de menos Municipios de entre Municipios de entre Municipios de más de h y h y h. de h Investigación básica 5.5. Investigación básica 5.5. Investigación básica 5.5. Investigación básica y estadística y estadística y estadística y estadística 6.2. Regulación comercial 6.2. Regulación comercial 6.2. Regulación comercial 6.2. Regulación comercial Mercados municipales 7.1. Agricultura, ganadería 7.1. Agricultura, ganadería 7.1. Agricultura, ganadería 7.1. Agricultura, ganadería y pesca y pesca y pesca y pesca 7.2. Industria 7.2. Industria 7.2. Industria 7.2. Industria 7.3. Energía 7.3. Energía 7.3. Energía 7.3. Energía 7.4. Minería 7.4. Minería 7.4. Minería 7.4. Minería 7.5. Turismo 7.5. Turismo 7.5. Turismo 7.5. Turismo 9.1. Transferencias 9.1. Transferencias 9.1. Transferencias 9.1. Transferencias a administraciones públicas a administraciones públicas a administraciones públicas a administraciones públicas Fuente: elaboración propia a partir de D. Mas y M. Vilalta, 2004.

20 22 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N Aspectos metodológicos 3.1 La confección de la muestra Una vez identificadas, a partir del marco legal vigente, las partidas presupuestarias que pueden ser clasificadas como no obligatorias por los diferentes municipios, se ha procedido a la selección de una muestra de municipios de Cataluña. Esta muestra contiene 112 municipios, y la selección se ha realizado teniendo en cuenta dos aspectos: El volumen de población Tal como se ha indicado anteriormente, los servicios considerados no obligatorios para los municipios varían según si forman parte de un determinado intervalo de población o no (menos de habitantes, de entre y habitantes, de entre y habitantes, y más de ). Con el fin de tener en cuenta esta clasificación de los municipios de acuerdo con su tamaño, la muestra contiene: 39 municipios de menos de habitantes 30 municipios de entre y habitantes 21 municipios de entre y habitantes 3 22 municipios de más de habitantes La tabla 2 recoge el nombre de los municipios que forman parte de la muestra, en total 112, agrupados según su volumen de población. 4 Tabla 2. Municipios de la muestra clasificados según su volumen de población Municipios de más de habitantes Municipios de entre y Nombre del Población Población Nombre del Población Población municipio municipio Badalona Barberà del Vallès Castelldefels Blanes Cerdanyola del Vallès Cambrils Cornellà de Llobregat Castelldefels Girona Esplugues de Llobregat Granollers Figueres l Hospitalet de Llobregat Gavà Lleida Igualada Manresa el Masnou Mataró Mollet del Vallès Hay que destacar que 21 es el número de municipios de entre y habitantes correspondiente a la muestra del ejercicio En cambio, para el año 2002, este tramo de población contiene 23 municipios, es decir, 2 más. Ello se debe a que el año 2003 hay dos municipios que han aumentado su población, de forma que han cambiado de tramo (han pasado a tener más de habitantes). Se trata de Castelldefels y Mollet del Vallès. Por este mismo motivo, la muestra de municipios de más de habitantes correspondiente al ejercicio 2003 tiene dos municipios más (22 municipios) que la del 2002 (20 municipios). 4. Aunque la muestra está formada por estos 112 municipios, el estudio se ha realizado, finalmente, con los datos correspondientes a 101 municipios. Los datos de los 11 restantes no se han podido utilizar, sea por falta de desglosamiento presupuestario, sea porque no fue posible recibirlas dentro del plazo previsto para hacer el estudio. Por tanto, la muestra no incluye los municipios siguientes: Alcover, Les, Les Llosses, Porrera, Prat del Comte, Sant Guim de Freixenet, Barberà del Vallès, Mollet del Vallès, Sant Adrià de Besòs, Sant Pere de Ribes y Tortosa. Los 6 primeros municipios pertenecen al tramo de población de menos de habitantes, y el resto, al tramo de entre y habitantes. Así pues, la muestra contiene, finalmente, 33 municipios de menos de habitantes y 18 y 17 municipios del tramo de población de entre y habitantes, el año 2002 y el 2003, respectivamente.

21 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y Municipios de más de habitantes Municipios de entre y Nombre del Población Población Nombre del Población Población municipio municipio Mollet del Vallès Olot el Prat de Llobregat Pineda de Mar Reus Premià de Mar Rubí Salt Sabadell Sant Adrià de Besòs Sant Boi de Llobregat Sant Feliu de Llobregat Sant Cugat del Vallès Sant Pere de Ribes Santa Coloma de Gramenet Sitges Tarragona Tortosa Terrassa Valls Viladecans el Vendrell Vilanova i la Geltrú Vic Vilafranca del Penedès Municipios de entre y Municipios de menos de habitantes Nombre del Población Población Nombre del Población Población municipio municipio c Almacelles Alcover l Ametlla de Mar Alp Amposta Anglesola Argentona l Arboç Balaguer Callús Banyoles Canyelles Berga Casserres la Bisbal de l Empordà Clariana de Cardener Borges Blanques l Espluga Calba Cabrils Falset Caldes de Montbui Fontcoberta Cervera Gandesa Manlleu els Hostalets de Pierola Matadepera Les Mollerussa les Llosses Montblanc Martorelles Parets del Vallès Móra d Ebre Piera Oliana Puigcerdà el Palau d Anglesola Ripoll la Pobla de Segur Roses el Pont de Suert Sant Feliu de Guíxols Porrera

22 24 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 Sant Fruitós de Bages Prat de Comte Sant Sadurní d Anoia les Preses Santa Coloma de Farners Puig-reig la Seu d Urgell Rialp Solsona Salomó Tàrrega Sant Guim de Freixenet Tremp Sant Jaume d Enveja Vilanova del Camí Sant Martí de Tous Sant Mateu de Bages Sant Pere de Riudebitlles Sant Quirze de Besora Santa Coloma de Queralt Sort Vallcebre Vielha e Mijaran Vilanova de l Aguda Vinebre La situación geográfica A la hora de confeccionar la muestra, se ha tenido en cuenta que la situación geográfica de un municipio puede convertirse en un factor condicionante del tipo de gasto que realiza. Es probable, por ejemplo, que las necesidades y, por tanto, las demandas de los ciudadanos de un municipio metropolitano sean diferentes de las de los ciudadanos de un municipio rural. Es por ello que se han incluido en la muestra municipios de las 4 provincias catalanas. Concretamente, y tal como muestra la tabla 3, la muestra contiene: 53 municipios de la provincia de Barcelona, 16 de la provincia de Gerona, 23 de la de Lérida y 20 de la de Tarragona. Además, contiene municipios de todas las comarcas de Cataluña. Tabla 3. Municipios de la muestra clasificados según la provincia a la que pertenecen Barcelona Girona Lleida Tarragona Argentona Alp Almacelles Alcover Badalona Banyoles Anglesola l Ametlla de Mar Barberà del Vallès la Bisbal d Empordà Balaguer Amposta Berga Blanes les Borges Blanques l Arboç Cabrils Figueres Cervera Cambrils Caldes de Montbui Fontcoberta Clariana de Cardener Falset Callús Girona l Espluga Calba Gandesa Canyelles les Llosses Les Montblanc Casserres Olot Lleida Móra d Ebre Castelldefels les Preses Mollerussa Porrera Cerdanyola del Vallès Puigcerdà Oliana Prat de Comte Cornellà de Llobregat Ripoll el Palau d Anglesola Reus

23 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y Barcelona Girona Lleida Tarragona Esplugues de Llobregat Roses la Pobla de Segur Salomó Gavà Salt el Pont de Suert Sant Jaume d Enveja Granollers Sant Feliu de Guíxols Rialp Santa Coloma de Queralt l Hospitalet de Llobregat Santa Coloma de Farners Sant Guim de Freixenet Tarragona els Hostalets de Pierola la Seu d Urgell Tortosa Igualada Solsona Valls Manlleu Sort el Vendrell Manresa Tàrrega Vinebre Martorelles Masnou, el Matadepera Mataró Mollet del Vallès Parets del Vallès Piera Pineda de Mar el Prat de Llobregat Premià de Mar Puig-reig Rubí Sabadell Sant Adrià de Besòs Sant Boi de Llobregat Sant Cugat del Vallès Sant Feliu de Llobregat Sant Fruitós de Bages Sant Martí de Tous Sant Mateu de Bages Sant Pere de Ribes Sant Pere de Riudebitlles Sant Quirze de Besora Sant Sadurní d Anoia Santa Coloma de Gramenet Sitges Terrassa Vallcebre Vic Viladecans Vilafranca del Penedès Vilanova del Camí Vilanova i la Geltrú Tremp Vielha e Mijaran Vilanova de l Aguda

24 26 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N El contenido de la encuesta La información se ha obtenido a través de una encuesta enviada a los municipios de la muestra. Concretamente, los datos que se han pedido son: 1. La liquidación (obligaciones reconocidas netas) de los años 2002 y 2003 correspondiente a las funciones, subfunciones y programas vinculados a los servicios no obligatorios (aquellos que figuran en la tabla 1). Para cada una de estas partidas de gasto, se ha pedido, también, la clasificación económica por capítulos. Los datos incluyen el gasto liquidado por los organismos autónomos. Se ha considerado que había que incluir a los organismos, ya que en algunos municipios un determinado servicio es prestado directamente por el mismo ayuntamiento, y en otros, el mismo servicio es prestado a través de un organismo autónomo. 2. El total de gasto consolidado de los años 2002 y 2003 (total de obligaciones reconocidas netas). 3. Los ingresos liquidados (derechos reconocidos netos) vinculados a cada una de las funciones, subfunciones y/o programas de gasto no obligatorio. El objetivo de esta petición es el de averiguar cuáles son las fuentes de ingresos utilizadas por los municipios para financiar aquellos servicios de prestación no obligatoria. Se ha pedido que identificasen para cada partida de gasto voluntario los recursos que reciben a través de tasas y precios públicos, transferencias corrientes y de capital (procedentes del Estado, de la Generalitat, de la Diputación y de otros), ingresos patrimoniales, alienación de inversiones reales y endeudamiento. Estos datos se han solicitado con el objetivo de averiguar qué parte del gasto no obligatorio que realizan los municipios está financiada a través del pago directo de los usuarios de los servicios (tasas y precios públicos), qué parte está financiada a través de transferencias procedentes de otras administraciones (ya sean corrientes o de capital) y qué parte se financia a través de otras fuentes (ingresos patrimoniales, alienación de inversiones reales y endeudamiento ). Esta información se ha solicitado por primera vez a todos los municipios de la muestra. En un estudio anterior, el que contiene los datos correspondientes al ejercicio 2001, 5 se había ensayado una metodología aplicada sólo a los municipios de la provincia de Barcelona, que ahora se aplica a la muestra de municipios de Cataluña. 5. Ver D. Mas y M. Vilalta, 2004.

25 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y Explotación de los datos: descripción y resultados obtenidos en relación con el gasto no obligatorio Una vez obtenida toda la información correspondiente a cada municipio, se han elaborado una serie de cuadros e indicadores que permiten hacer un conjunto de observaciones que se describen a continuación. En primer lugar, se analiza el gasto no obligatorio de los municipios que forman parte de la totalidad de la muestra (apartado 4.1), tanto para el ejercicio 2002 (subapartado 4.1.1), como para el 2003 (subapartado 4.1.2); en segundo lugar, se analiza el comportamiento del gasto no obligatorio según el tamaño de los municipios (apartado 4.2), tanto para el ejercicio 2002 (subapartado 4.2.1), como para el ejercicio 2003 (subapartado 4.2.2); en tercer lugar, se realiza una comparación entre los resultados obtenidos durante el periodo para la muestra de municipios de Cataluña (subapartado 4.3), y en cuarto lugar, se realiza una comparación de los resultados obtenidos durante el periodo para la muestra de municipios de la provincia de Barcelona (subapartado 4.4). 4.1 Descripción y análisis del gasto no obligatorio del total de municipios de la muestra de Cataluña 4.2 Descripción y análisis del gasto no obligatorio del total de municipios de la muestra de Cataluña. Ejercicio 2002 El conjunto de municipios que forman parte de la muestra liquidaron el año 2002 un volumen de gasto relacionado con la prestación de servicios y/o actividades no obligatorias de 745 millones de euros (246,80 euros por habitante), tal como indica el cuadro 1. Eso supone el 28,9% del total del gasto liquidado por estos municipios. Cuadro 1. Gasto liquidado. Total municipios. Liquidación 2002 Miles de euros Euros por habitante Gasto no obligatorio ,78 Gasto total ,21 % 28,9 Gasto no obligatorio 28,9% Gasto obligatorio 71,1% Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los cuadros núm. 1 y 2 del anexo 1

26 28 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 El cuadro 2 muestra cuál es el principal destino de este gasto no obligatorio realizado por los municipios catalanes durante el ejercicio Concretamente, se observa que el gasto destinado a tres funciones (cultura, seguridad y protección civil y educación) supone el 53,0% del total del gasto voluntario de los ayuntamientos. Cuadro 2. Clasificación funcional del gasto no obligatorio. Euros por habitante y distribución porcentual. Liquidación 2002 Funciones Euros habitante % 2.2. Seguridad y protección civil 46,18 18, Seguridad y protección social 8,88 3, Promoción social 24,20 9, Sanidad 11,72 4, Educación 28,29 11, Vivienda y urbanismo 17,36 7, Cultura 56,19 22, Otros servicios comunitarios y sociales 8,01 3, Infraestructuras básicas y transporte 5,05 2, Comunicaciones 2,14 0, Infraestructuras agrarias 3,20 1, Investigación científica, técnica y aplicada 0,34 0, Investigación básica y estadística 1,30 0, Regulación comercial 6,10 2, Agricultura, ganadería y pesca 0,13 0, Industria 2,76 1, Energía 0,34 0, Minería 0,00 0, Turismo 4,76 1, Transferencias a administraciones públicas 8,96 3,6 TOTAL 246,78 100,0 Fuente: elaboración propia a partir de los cuadros núm. 2 y 4 del anexo 1. En términos cuantitativos se puede afirmar que el principal destino del gasto voluntario que hacen los municipios está vinculado a servicios y actividades culturales (el 22,8% del gasto no obligatorio va destinado a la función cultura). Dentro de esta función hay tres subfunciones que contienen programas no obligatorios para los ayuntamientos (algunos de estos programas sólo son voluntarios para algunos, tal como se ha indicado en la tabla 1). La subfunción cuantitativamente más importante es, tal como muestra el cuadro 3, la de promoción y difusión de la cultura (supone el 64,1% del gasto no obligatorio destinado a cultura, y es de 36,04 euros por habitante).

27 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y Cuadro 3. Gasto no obligatorio destinado a la función cultura. Liquidación 2002 Función / Subfunción / Programa Euros/habitante % 4.5. Cultura 56,19 100, Promoción y difusión de la cultura 36,04 64,1 Bibliotecas 0,09 0,2 Enseñanzas artísticas 2,13 3,8 Cultura popular y tradicional 9,59 17,1 Otros* 24,24 43, Educación física, deportes y recreo 9,23 16,4 Instalaciones deportivas 1,64 2,9 Promoción del deporte 6,91 12,3 Otros* 0,67 1, Arqueología y protección del patrimonio 6,39 11,4 Museos 3,08 5,5 Archivos 0,05 0,1 Otros arqueología* 3,26 5,8 Otros Cultura* 4,54 8,1 Fuente: elaboración propia a partir del cuadro núm. 2 del anexo 1. * El concepto otros se calcula como la diferencia entre el importe de la subfunción y los importes de los programas específicos, incluidos dentro de la subfunción, que se piden en la encuesta. La segunda función que destaca en orden de importancia cuantitativa es seguridad y protección civil, que supone el 18,7% del total del gasto no obligatorio liquidada por los municipios. Los ayuntamientos destinan 46,18 euros por habitante a las demandes que hacen los ciudadanos en temes de seguridad y protección civil. De hecho, el 95,6% del gasto que se destina a esta función es gasto vinculada a la subfunción seguridad (tal como muestra el cuadro 4, los ayuntamientos destinan unos 44 euros por habitante a seguridad). Cuadro 4. Gasto no obligatorio destinado a la función seguridad y protección civil. Liquidación 2002 Función / Subfunción Euros/habitante % 2.2. Seguridad y protección civil 46,18 100, Seguridad 44,13 95, Protección civil 0,22 0,5 Otros 1,84 4,0 Fuente: elaboración propia a partir del cuadro núm. 2 del anexo 1. El tercer lugar en orden de importancia cuantitativa lo ocupa la función educación. El gasto no obligatorio vinculado a esta función supone el 11,5% del total (cuadro 2). Concretamente, los ayuntamientos le destinan 28,29 euros por cápita. El 50% del gasto realizado en educación se ha destinado a conservatorios de música (27,9%) y guarderías (22,3%).

28 30 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 Cuadro 5. Gasto no obligatorio destinado a la función educación. Liquidación 2002 Función / Subfunción Euros/habitante % 4.2. Educación 28,29 100,0 Conservatorios de música 7,89 27,9 Guarderías 6,32 22,3 Escuelas de adultos 0,74 2,6 Otros 13,34 47,2 Fuente: elaboración propia a partir del cuadro núm. 2 del anexo 1. A pesar de que estas tres funciones que acabamos de describir son las que se llevan más de la mitad del total de gasto no obligatorio municipal, hay dos que las siguen de muy cerca en orden de importancia relativa. Se trata de las funciones promoción social y vivienda y urbanismo (suponen el 9,8% y el 7,0%, respectivamente, del gasto no obligatorio, tal como muestra el cuadro 2). El cuadro 6 permite observar que los municipios destinan 24,20 euros por habitante a promoción social. Casi el 60% del gasto destinado a esta función es gasto en promoción de la ocupación. Cuadro 6. Gasto no obligatorio destinado a la función promoción social. Liquidación 2002 Función / Subfunción Euros/habitante % 3.2. Promoción social 24,20 100, Promoción educación 1,91 7, Promoción ocupación 14,44 59, Promoción y reinserción social 7,40 30,6 Otros 0,46 1,9 Fuente: elaboración propia a partir del cuadro núm. 2 del anexo 1. En lo referente a vivienda y urbanismo, el cuadro 7 muestra que los ayuntamientos han destinado, no obligatoriamente, alrededor de 17 euros por habitante a programas de gasto no obligatorio. Cuadro 7. Gasto no obligatorio destinado a la función vivienda y urbanismo. Liquidación 2002 Función / Subfunción Euros/habitante % 4.3. Vivienda y urbanismo 17,36 100, Vivienda 8,09 46,6 Parques públicos 0,41 2,4 Otros 8,86 51,0 Fuente: elaboración propia a partir del cuadro núm. 2 del anexo 1. El gasto no obligatorio destinado al resto de funciones supone una menor importancia cuantitativa. Con excepción del gasto vinculado a las funciones sanidad, seguridad y protección social, y otros servicios comunitarios y sociales, que representan, respectivamente, el 4,7%, el 3,6% y el 3,2% del total (cuadro 2), el gasto no obligatorio destinado al resto de funciones tiene un peso que, en todos los casos, está

29 El gasto de carácter discrecional de los ayuntamientos y su financiación. Ejercicios 2002 y por debajo del 2,5% (excepto la función transferencias a administraciones públicas, que supone un 3,6%). El cuadro 8 muestra que los municipios catalanes han destinado 11,72 euros por habitante a la función sanidad, dentro de la cual destaca la subfunción hospitales, servicios asistenciales y centros de salud (supone el 63,6% del total de la función). Y cabe observar que dentro de esta subfunción el gasto destinado a residencias para la tercera edad es el que tiene más peso (38,3%). Los municipios de Cataluña gastan una media de 4,49 euros por habitante en este programa. Cuadro 8. Gasto no obligatorio destinado a la función sanidad. Liquidación 2002 Función / Subfunción Euros/habitante % 4.1. Sanidad 11,72 100, Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud 7,45 63,6 Centros de asistencia primaria 0,51 4,4 Residencias para la tercera edad 4,49 38,3 Otros hospitales 2,46 21, Acciones públicas relativas a la salud 4,00 34,1 Otros 0,27 2,3 Fuente: elaboración propia a partir del cuadro núm. 2 del anexo 1. Finalmente, en relación con la clasificación funcional del gasto no obligatorio, cabe destacar que se observa una presencia nula o insignificante de los municipios en funciones como por ejemplo minería (0 euros por habitante), investigación científica, técnica y aplicada, energía, agricultura, ganadería y pesca (0,1 euros por habitante), investigación básica y estadística (0,5 euros por habitante) y comunicaciones (0,9 euros por habitante). Hasta aquí se han descrito los principales destinos del gasto no obligatorio de los municipios, siguiendo su clasificación funcional. Otro aspecto importante a analizar es el de la naturaleza económica de este tipo de gasto. El cuadro 9 muestra que el 79,1% del gasto no obligatorio que han realizado los municipios durante el ejercicio 2002 es gasto corriente, el 19,8% es gasto de capital y el 1,2% es gasto financiero. Dentro del gasto corriente, destaca el destinado a las remuneraciones. El 38,6% del gasto no obligatorio se ha destinado al pago de sueldos. Y dentro del gasto de capital, destaca el destinado a inversiones. Tal como muestra el cuadro 9, los ayuntamientos han hecho inversiones vinculadas a servicios y/o actividades voluntarias por valor de 41,75 euros por habitante. Cuadro 9. Clasificación económica del gasto no obligatorio. Euros por habitante y distribución porcentual. Liquidación 2002 Capítulos Euros/habitante % Capítulo 1. Remuneraciones 95,28 38,6 Capítulo 2. Gastos de funcionamiento 65,51 26,5 Capítulo 3. Intereses 0,10 0,0 Capítulo 4. Transferencias corrientes 34,26 13,9 Gasto corriente 195,15 79,1

30 32 ELEMENTOS DE DEBATE TERRITORIAL N. 23 Capítulos Euros/habitante % Capítulo 6. Inversiones reales 41,75 16,9 Capítulo 7. Transferencias de capital 7,02 2,8 Gasto de capital 48,77 19,8 Capítulo 8. Variación activos financieros 2,76 1,1 Capítulo 9. Variación pasivos financieros 0,09 0,0 Gasto financiero 2,85 1,2 TOTAL 246,78 100,0 Fuente: elaboración propia a partir del cuadro núm. 2 y 3 del anexo 1. En el cuadro 10 se puede observar que el 58,3% de las transferencias corrientes concedidas por los ayuntamientos están vinculadas a la prestación de servicios no obligatorios, y que las transferencias de capital concedidas por los municipios a servicios de prestación no obligatoria suponen el 48,6% del total. Es decir, casi la mitad de los recursos que los ayuntamientos transfieren a otras entidades con el fin de que los destinan a realizar inversiones está vinculada a servicios que no son de prestación obligatoria para los municipios. Tampoco es en absoluto despreciable el dato que nos indica que el 36,1% de las retribuciones realizadas por los municipios son remuneraciones a personal que está realizando tareas de prestación no obligatoria, o la que nos indica que el 22,2% de las inversiones realizadas por los municipios son inversiones en obras y equipamientos vinculados a servicios no obligatorios. Los cuadros del anexo 1 muestran, para cada subfunción y programa, el detalle de estos porcentajes. Cuadro 10. Gasto no obligatorio / Total gasto. Clasificación económica. Liquidación 2002 Capítulos Gasto no obligatorio. Total gasto. Euros/habitante (A) Euros/habitante (B) (A)/(B) Remuneraciones 95,28 263,70 36,1 Gastos de funcionamiento 65,51 238,98 27,5 Intereses 0,10 21,64 0,5 Transferencias corrientes 34,26 58,72 58,3 Inversiones reales 41,75 188,29 22,2 Transferencias de capital 7,02 14,43 48,6 Variación de activos financieros 2,76 10,69 25,8 Variación de pasivos financieros 0,09 57,75 0,2 TOTAL 246,78 853,21 28,9 Fuente: elaboración propia a partir del cuadro 2 y 3 del anexo Descripción y análisis del gasto no obligatorio del total de municipios de la muestra de Cataluña. Ejercicio Los municipios que forman parte de la muestra liquidaron el año 2003 un volumen de gasto vinculado a la prestación de servicios y/o actividades no obligatorias de 780,5 millones de euros (251,94 euros por habitante), tal como indica el cuadro 11. Esto supone el 29,0% del total del gasto liquidado por estos municipios.

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