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1 Efectos de la crisis en Argentina. Las políticas del Estado y sus consecuencias para la infancia. DOCUMENTO DE DIFUSION

2 1. Introducción UNICEF / Maggie Iglesias Las políticas macroeconómicas establecidas durante la década de los noventa incluían la promesa de que Argentina dejaría atrás los tiempos de crisis económica e hiperinflación para integrarse exitosamente en las redes mundiales de generación de riqueza que crecieron velozmente en el marco de la globalización. El contexto político de la época, en el que las instituciones financieras internacionales desarrollaron una fuerte influencia en el país, favorecía el impacto distorsivo que su accionar genera en los mercados. El importante desempeño de la economía argentina en los primeros años de la década en cuestión parecía ratificar aquel pronóstico: El flujo masivo de capital extranjero hacia el país produjo un rápido crecimiento de la economía. Al mismo tiempo, el establecimiento del sistema de convertibilidad con un tipo de cambio real subvaluado proveyó a muchas familias argentinas estabilidad de precios, mayores recursos y oportunidades para la inversión y el consumo. Pero paralelamente a este marco político económico favorable empezaron a establecerse crecientes dificultades sociales. Los niños y niñas argentinos se vieron especialmente afectados por estas tendencias, que en algunos casos se desarrollaron hacia niveles alarmantes ya mucho antes de la crisis de 2001 que dejó a la mayoría de ellos en una situación desoladora, privados de varios derechos. A partir del año 2003, luego del proceso de default de la deuda pública y devaluación de la moneda, se experimentó una acelerada recuperación de las principales variables macroeconómicas que, acompañada con una serie de políticas sociales establecidas por el Estado con destino a las familias más vulnerables, produjo una importante mejora de los indicadores sociales en los últimos años. Este documento sintetiza cómo se caracteriza el marco de las principales políticas económicas y sociales de los últimos quince años en la Argentina, y cuales son las consecuencias que ellas implican para la infancia. En particular se busca fortalecer la difusión y el debate de algunas consideraciones que surjen del trabajo Respuestas del Estado ante los efectos de la crisis en la Argentina. Desarrollado conjuntamente por CEPAL y UNICEF. 2

3 2. UNICEF / Cris Posada El marco político y económico de los años noventa Durante la década de los 90 el Estado Argentino desarrolló una serie de políticas económicas y sociales que tuvieron consecuencias directas e indirectas sobre las niñas, niños y adolescentes que viven en el país. En los párrafos siguientes se describen los principales rasgos de algunas de estas políticas, identificando su impacto sobre la infancia. Apertura comercial con anclaje cambiario y precarización del trabajo La principal reforma del gobierno al inicio de los años 90, inspirada y apoyada por las Instituciones Financieras Internacionales (IFI), estableció un tipo de cambio fijo entre el peso y el dólar estadounidense, que fue acompañado por un proceso de apertura comercial y privatizaciones de empresas estatales, entre otros. Pero la simultánea eliminación de la protección comercial y la apreciación cambiaria acentuaron la pérdida de competitividad de la industria nacional. UNICEF / HQ UNICEF / Cris Posada UNICEF / Cris Posada Como consecuencia, durante esa década se produjo un aumento sostenido de la tasa de desempleo, que se triplicó pasando de representar 6,3% en 1992 a 18,3% en 2001, y superando el 21% en la eclosión de la crisis económica. Si sumamos a este porcentaje el correspondiente a las personas subempleadas (con empleos cuyas dedicaciones son inferiores a las deseadas), la proporción aumenta hasta llegar al 50% durante la crisis. En otras palabras, al final de la década una de cada dos personas en condiciones de trabajar, experimentaba dificultades en la obtención de empleo. La creciente inseguridad laboral estuvo acompañada por un retroceso significativo en la cobertura social. La porción de la población con derecho a jubilaciones se redujo de 71% en 1992 a 56% diez años más tarde, y la cobertura del seguro médico cayó de 68% a 55% en ese mismo período. 3 La erosión casi ininterrumpida de los ingresos reales es otro aspecto del mismo desarrollo. Entre 1992 y 1996 se registró una reducción del ingreso real de 7,1%. A partir de 1998 los hogares perdieron un 13% adicional de sus ingresos reales hasta 2001, a lo que se suma un 30% más durante la crisis que marcó el fin de la convertibilidad.

4 Las consecuencias para la infancia: La precarización del trabajo tuvo consecuencias especialmente negativas para la infancia. En primer lugar, la tasa de desempleo para hogares con niños y adolescentes, sobre todo aquellos hogares pertenecientes a los estratos sociales más pobres que albergan a personas menores de 18 años, fue significativamente más alta que el promedio. De igual manera, el 60% de niñas y niños no tuvieron acceso a los servicios de salud en 2001, lo que amenazó directamente su derecho a la salud y al pleno desarrollo personal. Probablemente el impacto más fuerte para la infancia se explique a través de la reducción sustancial de los ingresos familiares: los hogares con bajos recursos, en los cuales viven más niños por persona asalariada que en el promedio del país, experimentaron una caída especialmente grave de sus ingresos. Esto define gran parte del aumento dramático de la pobreza infantil por ingresos, desarrollado en el contexto de la crisis. Gráfico 1: Pobreza y crecimiento económico en Argentina, Pobreza Pobreza Infantil Evolución del PIB (eje derecho) Fuentes: Estimaciones de UNICEF en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares (INDEC) y de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Aclaraciones: Entre 1991 y 2000 los datos de pobreza corresponden sólo al Gran Buenos Aires (GBA). A partir de 2001 se trata del total del país. Los datos de 2001 y 2002 corresponden a las ondas de Octubre y desde el 2003 en adelante (relevamiento continuo) se trata de los segundos semestres. UNICEF / Cris Posada 4

5 Descentralización de los servicios sociales dirigidos a la infancia Las reformas en las áreas de salud y educación de los años 90 apuntaron a profundizar la descentralización en la prestación de los servicios y una mayor autonomía de los gobiernos subnacionales. Con el apoyo técnico de las IFI, el gobierno nacional cedió responsabilidad para los establecimientos de salud y educación a las provincias sin proveer las transferencias de recursos específicos necesarios para su financiamiento y sin establecer mecanismos compensatorios suficientes. En el área de salud, las reformas buscaron establecer una mayor autonomía hospitalaria y reforzar el rol de las obras sociales para mejorar la cobertura y la calidad de servicio. Mientras los avances logrados en esta materia fueron escasos, las reformas acentuaron la fragmentación de las instituciones y la inequidad de los servicios, ya que se registró un crecimiento del subsector privado mientras se redujo la cobertura de las obras sociales, dejando una red de servicios estatales con mayores deficiencias para atender a la población más vulnerable, sin otra cobertura médica. La Ley Federal de Educación, sancionada en 1993, pretendió ordenar el proceso de descentralización del sistema educativo; sin embargo, la falta de recursos para jurisdicciones con bajos rendimientos educativos y la ausencia de un efectivo mecanismo compensador a escala nacional, contribuyeron a consolidar las inequidades preexistentes. Las consecuencias para la infancia: 1 Fuente: CETRÁNGOLO, OSCAR Y GATTO, FRANCISCO (2002): Dinámica productiva provincial a fines de los años noventa, Serie Estudios y Perspectivas 14, Oficina de la CEPAL en Buenos Aires, Buenos Aires. Con el proceso de descentralización, la calidad de los servicios sociales depende más profundamente de los recursos económicos y fiscales de cada jurisdicción. En consecuencia, se consolidan las desigualdades subnacionales entre las diferentes regiones. Las graves disparidades actuales tienen implicancias inmediatas para la salud y la educación de los niños. Por ejemplo, según datos de 1998, la tasa de mortalidad infantil en la Provincia del Chaco es casi tres veces más alta que la de Tierra del Fuego, y los estudiantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires obtienen resultados significativamente mejores que los alumnos de La Rioja. 1 Además de desafiar el principio ético de igualdad de oportunidades, esta inequidad significativa representa una amenaza al cumplimiento de los derechos de la infancia relacionados con la salud y la educación, que se consagran en la Convención Internacional de los Derechos del Niño. En Argentina, a partir de su reforma constitucional del año 1994, dicha norma goza de rango constitucional. UNICEF / Cris Posada 5

6 Política tributaria regresiva Durante los primeros años de la década de los 90, las autoridades económicas fueron introduciendo sucesivas modificaciones en el sistema tributario. En principio se siguió la orientación de concentrar la recaudación en dos tributos (Impuesto al Valor Agregado - IVA - e Impuesto a las Ganancias). A medida que estos impuestos cobraron mayor importancia, se fueron eliminando otros tributos que se consideraban distorsivos. En el caso del IVA, por ejemplo, las modificaciones incluyeron una generalización paulatina hasta los máximos niveles conocidos internacionalmente. Asimismo, la reforma impositiva estuvo sustentada por un programa de fortalecimiento de la administración tributaria que incluyó la difusión del sistema de facturación en ventas, el régimen penal tributario y un amplio esquema de pagos a cuenta que facilitaron el control y mejoraron la recaudación de los dos gravámenes antes mencionados hasta A partir del primer trimestre de ese año, algunos factores macroeconómicos operaron en sentido contrario frenando el aumento de la recaudación. La profundización de la gravedad fiscal experimentada durante 1995 obligó al gobierno nacional a tomar medidas de emergencia que consistieron, fundamentalmente, en: un incremento de la alícuota del IVA (que pasó de 18% a 21%), la reversión parcial de la rebaja de las contribuciones patronales, el aumento de aranceles de importación, la reducción de los reintegros a las exportaciones y del subsidio a los bienes de capital, y la ampliación de la base imponible de los impuestos a las ganancias y a los bienes personales. UNICEF / Maggie Iglesias UNICEF / Cris Posada UNICEF / Cris Posada Por último, la reforma tributaria de 1998 reforzó los ingresos públicos a través de la ampliación de la base imponible del IVA y de la creación de los impuestos a la Ganancia Mínima Presunta, a los intereses pagados sobre los automotores, motos, embarcaciones y aeronaves y el Monotributo. La suma de estas modificaciones permitió llegar al final de la década en cuestión con una presión tributaria (incluyendo los impuestos subnacionales y los recursos de la seguridad social) superior al 20% del PIB y significativamente mayor a la de los primeros años de la década. De todas formas, buena parte del incremento de la recaudación se basó en el aumento del IVA que es aportado en mayor proporción por los estratos sociales más pobres. Si bien, existe cierta parte de ese aumento que corresponde al impuesto a las ganancias, el componente personas físicas de este tributo, que tiene mayores implicaciones progresivas, continua siendo muy escaso. 6

7 Grafico 2: Recursos Tributarios totales ( ) en porcentaje del PBI I.V.A. neto Ganancias Otros coparticipativos Comercio exterior Otros no coparticipativos Seguridad social Provinciales Fuente: CEPAL Oficina de Argentina Las consecuencias para la infancia: La política fiscal Argentina no logró reducir el importante aumento de las brechas en materia de ingresos disponibles en las familias, desarrollado durante la década de los noventa. Entre 1992 y 2002 se incrementó la porción del ingreso nacional percibida por el 10% más rico de la población, al tiempo que en el otro extremo, el 10% más pobre experimentaba una reducción en su participación. La brecha entre ambos estratos se duplicó pasando de representar alrededor de 20 veces a principios de la década, a alcanzar un máximo superior a 40 veces durante el año Gráfico 3: Desigualdad en Argentina, porción del ingreso nacional Fuente: CENTRO DE ESTUDIOS DISTRIBUTIVOS, LABORALES Y SOCIALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA -CEDLAS- (2005): Monitoring Socio- Economic Conditions in Argentina, Chile, Paraguay and Uruguay, Argentina Porción del ingreso nacional para el 10% más pobre 10% más rico ratio entre 10% más rico y más pobre (eje derecho)

8 Gasto social insuficiente 2 Fuente: CETRÁNGOLO, OSCAR Y JIMÉNEZ, JUAN PABLO (2003): Política fiscal en Argentina durante el régimen de convertibilidad, Serie Gestión Pública Número 108, CEPAL, Santiago de Chile. 3 Fuente: CEPAL y UNICEF (2006): Respuestas del Estado ante los efectos delas crisis en la Argentina. Aspectos macroeconómicos, fiscales y sociales con especial referencia a la situación de la infancia, Buenos Aires. 4 Fuente : CETRÁNGOLO, OSCAR Y GATTO, FRANCISCO (2002): Dinámica productiva provincial a fines de los años noventa, Serie Estudios y Perspectivas 14, Oficina de la CEPAL en Buenos Aires, Buenos Aires. 5 Fuente : MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN y UNICEF (2006): Gasto Público dirigido a la Niñez en la Argentina , Buenos Aires. El gasto público social en Argentina aumentó en forma sostenida durante los años 90. Sin embargo, las erogaciones tuvieron un claro comportamiento procíclico, subiendo en tiempos de expansión económica y bajando durante las fases recesivas 2. Por lo tanto la población, particularmente los sectores vulnerables, recibieron un menor apoyo por parte del Estado en los años de recesión y crisis cuando más lo necesitaban. El aumento del gasto social no logró frenar o revertir el crecimiento de la desigualdad en el país. Las inversiones en algunos niveles educativos, en pensiones y en sectores de salud, por ejemplo, suelen representar en algunos casos gastos regresivos ya que los sectores más ricos de la sociedad se benefician, en mayor proporción que los de bajos recursos, a través de estos servicios. 3 Finalmente, el gasto público social no resultó sustentable. La crónica falta de ingresos necesarios para las erogaciones públicas llevó al endeudamiento creciente a nivel provincial y, completando el círculo vicioso, el subsiguiente aumento del gasto para el servicio de esta deuda impuso nuevas restricciones al gasto público social. 4 El déficit fiscal llegó a su extremo con la crisis, y la administración se encontró incapaz de mantener el nivel de inversión social tras el fin de la convertibilidad. Las consecuencias para la infancia: El gasto público dirigido a la niñez registró una caída drástica en el año 2002 como consecuencia de la eclosión de la crisis. Las erogaciones dirigidas a los niños se mantuvieron relativamente estables a nivel nacional, debido en gran parte a la implementación del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y otros programas sociales de emergencia. En contraste, el gasto público ejecutado por el nivel provincial de gobierno consolidado, cayó un 35%, situación particularmente grave si se considera que los responsables de la provisión de los principales servicios dirigidos a la infancia son las jurisdicciones provinciales. 5 Gráfico 4: Gasto Público dirigido a la Niñez según nivel de gobierno, Nación 2001 Provincias Total Gasto Público dirigido a la Niñez en $ de 2001 por niño 8 Fuente: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y PRODUCCIÓN y UNICEF (2006): Gasto Público dirigido a la Niñez en la Argentina , Buenos Aires.

9 3. La recuperación UNICEF / Cris Posada Como consecuencia de una serie de políticas sociales orientadas especialmente a los estratos más pobres y un proceso exitoso de recuperación económica nacional, durante los últimos años el país viene experimentando una ostensible mejora de los indicadores sociales. Aunque en 2005 los niveles de pobreza e indigencia tendieron a volver a niveles pre-crisis, la pobreza todavía tiene cara de infancia: 40% de los pobres en el país tienen menos de 18 años, y más de la mitad de los argentinos que viven en condiciones de indigencia son niños y adolescentes. Reducción de pobreza A partir de fines de 2002, las tasas de incidencia de pobreza e indigencia registraron una reducción continua. La pobreza infantil bajó alrededor de 25 puntos porcentuales y se calcula que unos 2,5 millones de niños dejaron de ser pobres entre 2002 y UNICEF / Maggie Iglesias UNICEF / Maggie Iglesias UNICEF / Maggie Iglesias Mayor empleo y cobertura de salud La mencionada recuperación económica produjo una reducción del desempleo abierto en alrededor de 6 puntos porcentuales por año desde el 2003, alcanzando el 11.1% en Además se registra un aumento en la cobertura del seguro médico a partir del mismo año. Sin embargo, casi la mitad de los empleados no cuenta con acceso a los seguros de salud. 9 6 Fuente: Estimaciones de UNICEF en base a datos de la Encuesta Permanente de Hogares, INDEC/MECON. Aumento de ingresos reales La erosión de ingresos reales terminó en 2002 y desde entonces se presenta un crecimiento continuo hasta la actualidad. Sin embargo, el promedio de ingresos reales se ubicó en 2005 todavía 20% por debajo del nivel de Además los hogares con niños resultan menos sensibles a las mejoras de ingresos que la población en general.

10 Reducción de desigualdad Revirtiendo las tendencias previas a la crisis, son los estratos de menor recursos en particular quienes se benefician a partir de la recuperación económica. El nuevo patrón de integración en el comercio global y la reindustrialización nacional resultan en una relativamente alta demanda de mano de obra de baja calificación. La consecuencia es una reintegración en el mercado laboral y un aumento salarial que actualmente favorece a los pobres, contribuyendo así a mejorar la situación distributiva de ingresos en el país. Aunque la desigualdad de ingresos salariales volvió en 2004 a niveles pre-crisis, los ingresos no salariales tienen una importancia creciente para el ingreso nacional. Por lo tanto, es prematuro constatar que el país experimentó una definitiva reducción de la desigualdad económica. UNICEF / Cris Posada UNICEF / HQ UNICEF / Maggie Iglesias Gasto social Tras la fuerte caída en el gasto social con el fin de la convertibilidad, se registró un desempeño desigual en los diferentes niveles del gobierno. Mientras el gasto nacional dirigido a la niñez aumentó constantemente, superando los niveles previos a la crisis, la inversión a nivel provincial se estancó en términos reales y no experimentó un aumento significativo (a precios constantes) según los últimos datos disponibles correspondientes a No obstante es posible que durante 2005 y 2006 el mayor gasto en algunos sectores de las jurisdicciones subnacionales (en particular el aumento dispuesto por la ley de financiamiento educativo recientemente sancionada) mejoren la situación de este indicador. UNICEF / HQ 10

11 4. Desafíos Pendientes UNICEF / Cris Posada Gracias al marco actual de políticas económicas y sociales y una coyuntura favorable de la economía mundial, la situación de una porción significativa de la infancia mejoró en los últimos años. Sin embargo, existe una serie de desafíos importantes que el gobierno debe enfrentar para poder garantizar el pleno desarrollo de todas las niñas y niños en el país. Crecimiento económico estable y equitativo La continuidad del crecimiento económico es una condición necesaria para reducir las graves dificultades sociales que aún prevalecen. Una responsabilidad del Estado es traducir este crecimiento en un aumento acelerado del empleo de buena calidad, con especial énfasis en la ocupación de trabajadores de baja calificación. Además, ya que la experiencia reciente muestra que son los niños los que más afectados por las crisis económicas, no se puede subestimar la importancia de políticas dirigidas a la estabilidad macroeconómica. Acceso equitativo a servicios sociales de buena calidad Para poder garantizar el acceso de la infancia a servicios de calidad relacionados con la salud y la educación, se requiere una fuerte presencia del Estado tendiente a la reducción de las desigualdades prevalecientes, tanto desde una perspectiva económica como de un enfoque territorial. Gasto social suficiente y estable Un incremento considerable del gasto social dirigido a la niñez es necesario sobre todo, en las jurisdicciones provinciales, para avanzar en términos reales. Además, los distintos niveles del gobierno deberían establecer un presupuesto de mayor previsibilidad para evitar interrupciones indeseadas y disponer recursos fiscales suficientes dirigidos a la infancia, que garanticen el cumplimiento de todos sus derechos. Una verdadera mejora del bienestar de los niños va más allá de la recuperación del empleo y de las remuneraciones reales. El Estado argentino debe aumentar la inversión en los servicios públicos de educación y salud con especial énfasis en reducir las desigualdades regionales existentes para garantizar que en el futuro el pleno cumplimiento de sus derechos llegue a ser una realidad para todos las niñas, niños y adolescentes del país. 11

12 Responsable Técnico de UNICEF: Javier Curcio, Oficial de Inversión Social Responsable Técnico de CEPAL: Oscar Cetrángolo, Experto en politicas públicas El presente trabajo se enmarca en las actividades establecidas en el convenio de cooperación entre las oficinas de UNICEF y CEPAL en Buenos Aires. Se agradece la colaboración en el desarrollo de contenidos brindada por Pedro Knaack y los comentarios realizados por Alberto Minujin. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los responsables técnicos y pueden no coincidir con las de las organizaciones involucradas. ISBN: Impreso en Argentina Primera edición Noviembre de ejemplares Diseño de portada e interiores: Alejandro Jobad Revisión de Estilo: Cecilia Pozzo Foto de Portada: UNICEF/HQ

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