CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS MILITARES. DAVID CHANDLER Almirante, Naval War College de Estados Unidos

Transcripción

1 2 CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS MILITARES DAVID CHANDLER Almirante, Naval War College de Estados Unidos (Las opiniones aquí expresadas representan los puntos de vista propios del orador y no reflejan las opiniones, las políticas, ni los puntos de vista de la Marina de Estados Unidos o de la Escuela Naval de Guerra). LA TEORÍA DEL CONTROL CIVIL DE LAS FUERZAS ARMADAS El precio a pagar por permanecer en la Marina durante 34 años es una biografía tan larga que pocos tendrían la resistencia para leerla en su totalidad. Permítaseme entonces referirme en particular a tres períodos correspondientes a los últimos años de esa biografía, los cuales constituyen la fuente de lo que yo llamaría mi «teoría» de las relaciones cívico-militares en Estados Unidos. En primer lugar haré referencia a mi paso por el Comando Sur de Estados Unidos en Panamá; después hablaré de mi experiencia como Segundo Comandante del Comando Militar del Puente Marítimo durante la primera guerra del Golfo; y finalmente me referiré a lo aprendido durante los últimos 11 años como conferenciante y moderador de debates en la Escuela Naval de Guerra en Newport, Rhode Island, con respecto al arte de las operaciones, la planeación y ejecución de operaciones militares conjuntas, y el trabajo del oficial militar en lo que denomino el «Sistema interinstitucional». Confieso ser un defensor apasionado del control absoluto de lo civil sobre lo militar, no simplemente por el hecho jurídico de dicho control o por la tradición histórica del mismo, sino por una convicción de fondo en el sentido de que es algo lógico para los intereses de nuestra nación y para el resultado exitoso de las operaciones militares de gran envergadura. No podría ser de otra manera en mi opinión!

2 100 Instituciones civiles y militares en la política de seguridad social Trataré de analizar el concepto del control civil desde tres puntos de vista diferentes pero relacionados: el derecho, la tradición y la doctrina militar. Sin embargo, antes de proceder, quisiera afirmar que, si bien los ciudadanos de Estados Unidos consideran en general que el control civil sobre lo militar es absoluto, hay quienes piensan que dicho control siempre corre riesgo de debilitarse y es preciso mantener una vigilancia permanente y atenta. Su afianzamiento en la constitución de los Padres Fundadores puede no ser tan sólida como se cree en general. Permítanme explicarlo. Cuando se creó la Constitución no existían las fuerzas militares «profesionales» como tales. No había academias militares y tampoco una comunidad de oficiales de carrera. Los Fundadores pensaron que, a diferencia de los países europeos, el nuestro no tendría necesidad de un ejército permanente. Milicias estatales sí, pero no un pie de fuerza militar. En esa Constitución, al Congreso o «rama legislativa» del poder público se le concedió la facultad para reclutar un ejército y un cuerpo de marina cuando fuera necesario. Se pensó que con ello podría enfrentarse cualquier emergencia que requiriera un ejército, el cual se desbandaría una vez terminado el conflicto, y permitiría que los oficiales retornaran a sus ocupaciones normales. Como lo señalara el profesor Samuel Huntington en su libro clásico El soldado y el Estado: «En un Estado libre, un ciudadano no dejaba de ser ciudadano cuando se hacía soldado, sino que tomaba las armas precisamente por ser ciudadano». Los ciudadanos-soldados, como reza la expresión. También es importante anotar que al Congreso se le concedió la facultad para «declarar la guerra». Las mismas personas que redactaron la Constitución de Estados Unidos confirieron al Presidente o al Ejecutivo una participación enorme en el control al nombrarlo comandante en jefe del ejército y de la marina. Además, a la cabeza civil del Estado se le impuso la responsabilidad de nombrar a los oficiales de las Fuerzas Armadas. Durante esta primera era de nuestro gobierno se produjeron otros dos sucesos que influirían de manera decisiva en las futuras relaciones entre civiles y militares. En 1789, George Washington nombró un Secretario de Guerra. Nueve años después, su sucesor, John Adams, nombró al primer Secretario de la Marina. Con estos dos

3 Ponencias y debates 101 actos se estableció la jerarquía dirigida por el componente civil que aún hoy dirige a las Fuerzas Armadas. Así, aunque los autores de la Constitución no previeron nunca una organización militar profesional como la que existe actualmente en Estados Unidos, crearon la división fundamental del control de las fuerzas armadas entre dos ramas distintas del poder público, la cual quedó establecida por ley desde un principio. Esta descripción breve de los orígenes del control civil sobre lo militar y la separación de poderes entre las tres ramas del poder público, a saber, la ejecutiva, la legislativa y la judicial, apuntan a una diferencia esencial entre el país naciente y muchos de sus antecesores europeos más viejos. La diferencia es la siguiente: no hay prácticamente ninguna posibilidad de que el jefe de Estado se convierta en déspota y abuse del poder que le confiere su cargo. Las otras dos ramas del poder tienen la potestad de destituir y enjuiciar a un gobernante hallado culpable de «delitos mayores y delitos menores». Por consiguiente, el razonamiento de que pudiera requerirse un golpe militar para contrarrestar cualquier abuso del poder ejecutivo no se ha producido nunca en nuestra historia. Ahora me gustaría citar la tradición del control civil sobre lo militar. Puedo decir con toda confianza que todos los oficiales de las fuerzas armadas estadounidenses aceptamos sin reserva alguna la supremacía de los líderes civiles a quienes servimos. Esa tradición es inseparable de la noción profundamente arraigada de que quienes llevamos el uniforme servimos al gobierno, gobierno que es del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. Permítaseme relatar una anécdota maravillosa que marcó el momento en que los oficiales profesionales aceptaron su subordinación al presidente. Tras la victoria de las fuerzas coloniales sobre los británicos, el presidente Washington, quien ya no era general del ejército, se dirigió a una congregación de oficiales muy descontentos en el Norte del Estado de Nueva York, quienes estaban pensando en dirigir una acción de fuerza contra el gobierno para obligarlo a entregarles su remuneración. El presidente les conminó con firmeza a deponer las armas y apoyar al gobierno democrático por el cual habían luchado tan duramente. Desde ese primer encuentro con unos militares amotinados no ha vuelto a presentarse acción alguna de los soldados de Estados Unidos contra sus líderes civiles.

4 102 Instituciones civiles y militares en la política de seguridad social Por último, quisiera describir el vínculo entre la doctrina militar, el tercero de mis puntos de mira, y el control civil. Las fuerzas militares tienen tan sólo una razón de ser: planear y ejecutar operaciones y campañas de gran envergadura en pro de los objetivos nacionales, los cuales forman parte de nuestra estrategia nacional. Hay una doctrina en la que está consignada la forma como las personas que planean y las que pelean debe cumplir con su trabajo. Las fuerzas, es decir, el ejército, la Armada, la Fuerza Aérea y el Cuerpo de la Infantería de Marina son las encargadas de redactar la doctrina. Los representantes de dichas fuerzas redactan una doctrina conjunta, que no es estática sino que cambia permanentemente como resultado de las lecciones aprendidas en operaciones militares como las de Panamá, Bosnia, Somalia, Irak y otros escenarios de operaciones militares, mantenimiento de la paz, construcción de nación, etc. También influyen sobre la doctrina los avances tecnológicos, las capacidades de vieja data y los nuevos socios en la coalición, además de muchos otros factores que inciden en la forma como se desarrollan nuestras operaciones. También hay una doctrina escrita acerca de la forma como operamos los militares con respecto a instituciones ajenas al Departamento de Defensa. En la actualidad, toda planeación militar comienza con la respuesta a cinco preguntas fundamentales: Cuáles son los objetivos militares que deben lograrse a fin de alcanzar el objetivo o los objetivos estratégicos establecidos por el Presidente? Cuál debe ser la secuencia de las acciones encaminadas a lograr dichos objetivos militares? Cuál es la forma óptima de aplicar los recursos que tenemos a nuestra disposición a fin de ejecutar dicha secuencia? Cuáles son los costos y los riesgos? Cuál es nuestra estrategia de repliegue, la denominada estrategia de salida? Para efectos del tema que nos reúne esta mañana, centraré mi atención en la primera de estas cinco preguntas. A fin de identificar el objetivo estratégico del cual depende todo lo demás recurrimos al presidente de Estados Unidos, comandante en jefe de las fuerzas armadas. Estoy seguro de que esto es fundamental para las operaciones de las fuerzas armadas de la mayor parte de las naciones. En Estados Unidos, si no hay un objetivo estratégico claro, o si pareciera que éste cambia y oscila, el comandante militar de más alto rango puede buscar que se le aclare a través del presidente del Estado Mayor Conjunto en

5 Ponencias y debates 103 Washington. De lo contrario, la planeación militar se verá obstaculizada o, lo que es peor, podrán ponerse en peligro las operaciones militares que se encuentran en marcha. (El caso de Somalia en la década de 1990 es un buen ejemplo de esto.) Así, podemos ver claramente que, en nuestro sistema, el líder civil del más alto nivel es quien tiene la decisión última acerca de lo que deben hacer los militares. Cuando enseñamos planeación militar en la Escuela Naval de Guerra, hacemos énfasis especial en los fundamentos del curso, uno de los cuales es Los militares como apoyo a la diplomacia. En el título mismo de esa sesión de enseñanza está implícito que el diplomático civil desempeña el papel preponderante en la consecución de los objetivos nacionales. Uno de los fundamentos del currículo en la Escuela de Guerra es el de los cuatro pilares del poder nacional. Sé por mis dos años como director del la Escuela Interamericana de Defensa que este concepto de los cuatro pilares del poder nacional es común a casi todas la naciones del hemisferio. Cuando un jefe de Estado plantea un objetivo, es preciso aplicar con destreza y equilibrio los recursos de los pilares de la diplomacia, la economía, la información (denominado a veces pilar sicosocial) y, claro está, de las fuerzas militares. En los estados mayores de todos los comandos regionales de Estados Unidos, como es el caso del Comando Sur y del Comando Central, hay expertos en planeación muy bien capacitados en el difícil campo del trabajo con las demás instituciones que representan a los otros tres pilares del poder nacional. Establecer relaciones de cooperación con algunas de dichas instituciones puede ser muy difícil. Me atrevería a decir que lo mismo les sucede a esas instituciones al tratar de trabajar con las fuerzas militares. Pero la cooperación interinstitucional es absolutamente crucial para el éxito en el logro de las metas estratégicas de la nación. Quizás la entidad con la cual sea más crítica una buena relación es nuestro Departamento de Estado. Al comienzo de esta charla me referí a aquello que algunos ven como riesgo para la institución y la tradición del control civil sobre las fuerzas armadas. La pregunta sería, quiénes y por qué? Dana Priest, en su libro reciente titulado La misión, describe lo que para algunos críticos (entre ellos el Secretario de Defensa Ronald

6 104 Instituciones civiles y militares en la política de seguridad social Rumsfeld) es la usurpación del derecho de los civiles encargados de dictar las políticas de la nación por parte de los altos comandantes militares regionales. Si bien la intención del general o del almirante quizás no sea usurpar las funciones legítimas de un embajador de Estados Unidos en una región, por ejemplo, el efecto logrado, intencionadamente o no, es precisamente ése. Hay quienes dirían que cuando el comando conjunto planea acciones para lograr los objetivos estratégicos del presidente Bush en la región, lo hace mediante un enlace apropiado y eficaz con sus contrapartes de otras entidades. Y Priest cita muchos ejemplos de altos comandantes que actúan o planean sus acciones sin la consulta o el enlace debidos con los embajadores estadounidenses en una región en particular. Aunque no creo que ningún comandante lo haga conscientemente, reconozco que hay zonas grises entre el ámbito el comandante militar y la figura civil del embajador. En un intento por mitigar el riesgo de este conflicto, el presidente de Estados Unidos entrega una carta a todos los embajadores en la cual especifica el papel del embajador, a saber, el de actuar como más alto representante personal del presidente en cada país en cuestión. Como tal, un embajador supervisa las actividades de todos los demás funcionarios estadounidenses en el país. Dicho de otra manera, el jefe civil de la misión, o embajador, es quien tiene el control -control de lo civil sobre lo militar. Ese es el punto clave. A pesar de los términos precisos en los que está redactada la carta del presidente, pueden surgir diferencias de interpretación. Pero ésa es la naturaleza humana y no cabe duda de que la personalidad de los protagonistas puede precipitar un desacuerdo acerca de «quién es el que manda». Por suerte, esto es algo que no sucede con frecuencia. Cuando fui subcomandante del Comando Sur en Panamá durante la invasión de Estados Unidos a ese país y con posterioridad a ella, presencié una situación en la cual existía un alto potencial para el desacuerdo con respecto al control sobre los militares. Mi jefe era un general de cuatro estrellas del ejército de Estados Unidos y una persona con una enorme capacidad y energía para «resolver los problemas», comprometida muy a fondo con las operaciones posconflicto en Panamá. A unos tres kilómetros de distancia estaba un embajador igualmente enérgico y activo. Pero el general iniciaba todos los días con la advertencia de rutina a sus altos ofi-

7 Ponencias y debates 105 ciales: «Yo trabajo para el embajador y ustedes trabajan para mi! Está claro?» Cuando debía abandonar el cuartel general para atender asuntos en Washington, yo lo acompañaba hasta la base Howard de la Fuerza Aérea para recibir instrucciones acerca de lo que debía o no hacerse durante su ausencia. Y al despedirse, siempre me decía, «Recuerde, Almirante, que usted trabaja para el embajador. No lo olvide». Nunca hubo ni la más mínima duda acerca del buen general que se acogía al control civil: el control del presidente Bush o de su representante directo y personal, el Embajador Hinton. Y dio resultado! Los militares apoyaron a la diplomacia en el cumplimiento de las metas estratégicas. Estos dos hombres, que trabajaban en equipo, centraron su atención en los intereses de la nación y no en los suyos propios. Hay ejemplos históricos del deterioro o debilitamiento del control civil? No cabe duda de que así es. Hay muchos ejemplos. Pero en los momentos críticos de nuestra historia, las bases jurídicas del control civil junto con la tradición de dicho control han fortalecido la resolución de la Presidencia para ejercer su poder constitucional. Abraham Lincoln asumió el compromiso de ejercer el poder durante la Guerra Civil y no permitió duda alguna con respecto a su autoridad para destituir a los generales que no quisieran o no pudieran dirigir la lucha de conformidad con su orientación estratégica. Hubo un ejemplo más claro de este punto en la historia reciente cuando el General Douglas MacArthur desafió la autoridad del presidente Harry Truman en Corea y fue destituido por ello. Pero en estos casos, como en muchos otros, la posibilidad de defender el derecho y la tradición del control civil sobre lo militar ha estado sujeta a las personalidades de los líderes civiles y militares involucrados. Sería acertado preguntar si los altos oficiales realmente se sienten conformes con tener que depender de los líderes civiles. Yo respondería definitivamente que sí, con una sola advertencia, y es que el soldado debe poder hacer su trabajo sin intromisiones de arriba, siempre y cuando dirija a sus tropas cumpliendo honorablemente con los principios y valores fundamentales de nuestra democracia. Creo que el común de los generales y los oficiales generales de la marina les dirían a sus jefes: «Dígame que es lo que desea, es decir, describa su objetivo estratégico, pero después permítame decidir la forma de utilizar los recursos que me han entregado a fin

8 106 Instituciones civiles y militares en la política de seguridad social de cumplir con esos objetivos. Yo le presentaré las opciones que considere prudentes; le recomendaré una de ellas; usted tomará la decisión definitiva, pero deberá permitirme que yo la ejecute». En resumen, el control de lo civil sobre lo militar ha sido un principio fundamental en Estados Unidos desde un comienzo. Cuando han cambiado los tiempos también las leyes han cambiado, pero siempre conservando y fortaleciendo los cimientos democráticos del gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. JUAN GOSSAÍN, DIRECTOR DE NOTICIAS RCN Le agradecemos al Almirante David Chandler no sólo su excelente intervención sino el estricto apego a la duración del tiempo. Incluso, creo que le quedé debiendo un par de minutos. El siguiente segmento corresponde a un panel acerca del papel de las instituciones de control administrativo y político en la política de seguridad democrática. Cada uno de los participantes dispondrá, repito, como lo dije hace un momento, de 15 minutos para exponer sus ideas y les recordaré a los 10 minutos que le quedan cinco. Comenzamos con la señora Gloria Pastor, asesora de la dirección del DAS.