NOTAS SOBRE LA EXPERIENCIA DEL FMAM

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1 Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized NOTAS SOBRE LA EXPERIENCIA DEL FMAM No.5 Enero de 1999 El FMAM concluyo recientemente una Evaluacion de la experiencia de los fondos fiduciarios para la conservacron. En ella se trataba de determinar hasta que punto se han hecho realidad las posibles ventajas de los fondos jiduciarios, como se han tratado de abordar los problemas relacionados con ellos, cuales son las condiciones necesarias para que los fondos funcionen ejicazmente, y que se puede decir sobre los efectos conseguidos hasta la fecha en la conservacion de la biodiversidad La evaluacion examino la experiencia de 13 fondos, con visitas sobre el terreno a 7 de ellos. Los fondos jiduciarios examinados en la evaluacion han conseguido logros notables y han demostrado ser ejicaces en determinadas circunstancias. No obstante, constituyen solo uno entre los diversos mecanismos institucionales disponibles para resolver los problemas de la conservacion de la biodiversidad y la utilizacion sostenible de los recursos. El presente numero de Notas sobre la experiencia del FMAM es el primero de una serie de tres que estaran basad os en dicha evaluacion. En el se intenta analizar cuilndo un fondo jiduciario para la conservacion puede constituir un mecanismo adecuado para respaldar actividades de conservacion. ---Jarle Harstad Coordinador Superior de Actividades de Seguimiento y Evaluacion del FMAM ZEN QuE CASOS UN FONDO FIDUCIARIO ES EL MEJOR INSTRUMENTO DE CONSERVACI6N? Los fondos fiduciarios han sido establecidos por muchos paises en desarrollo durante el pasado decenio como medio de financiar a largo plazo la conservaci6n de la biodiversidad. Generalmente son creados y administrados por organizaciones privadas y se capitalizan mediante donaciones de gobiemos y organismos donantes 0 con el producto de canjes de deuda por naturaleza y, con menor frecuencia, con impuestos y gravamenes especificamente orientados a la conservaci6n. Los fondos exarninados en esta Evaluacion de la experiencia de los fondos jiduciarios para la conservacion tratan de aportar un financiamiento mas estable para los parques nacionales y otras areas protegidas, 0 donaciones a organizaciones privadas y grupos comunitarios para proyectos encaminados a lograr una mayor comprensi6n de la conservaci6n y a conservar la biodiversidad utilizando los recursos en forma mas sostenible. En la evaluaci6n se ha comprobado que los fondos fiduciarios para la conservaci6n mas eficaces no han sido simples mecanismos financieros. Pudieron actuar como organizaciones independientes e influir en su entomo para establecer programas eficaces, flexibles y bien enfocados. Fueron resultado de amplios procesos de consulta. Tenian estructuras de gobiemo abiertas a la participaci6n de personas de diferentes sectores, procedimientos operacionales creibles y transparentes, y s6lidas practicas de gesti6n financiera. La creaci6n de estos fondos requiere una considerable inversi6n de tiempo y recursos, y un compromiso duradero de establecer una nueva instituci6n.

2 Una de las primeras preguntas que suelen formularse sobre los fondos fiduciarios es si las ventajas de su creaci6n compensan los costos que supone la vinculaci6n de un determinado capital para generar montos de ingreso relativamente modestos durante un largo periodo de tiempo. No obstante, la elecci6n entre los distintos planteamientos posibles depende de 10 que se trata de conseguir con el programa; no se puede responder con argumentos exclusivamente financieros. Deben tenerse tambien en cuenta los siguientes factores: naturaleza de la amenaza que se qui ere conjurar; tipo y horizonte crono16gico de las actividades de conservaci6n; cap acid ad de otras organizaciones; necesidad -y valor- del establecimiento de un mecanismo para que las organizaciones gubemamentales y no gubemamentales colaboren en la resoluci6n de los problemas relacionados con la conservaci6n; nivel de compromiso del gobiemo y de otros agentes importantes para respaldar un fondo fiduciario y participar en su labor, y confianza en las pnicticas juridicas y financieras de un pais yen las instituciones de apoyo. Naturaleza de la amenaza Los fondos fiduciarios para la conservaci6n son va1idos cuando la amenaza a la biodiversidad que se intenta elirninar es de larga duraci6n y requiere una respuesta sostenida durante varios aiios. En cambio, no son la soluci6n mas indicada cuando el recurso de biodiversidad en peligro esta expuesto a amenazas graves y urgentes que requieren la movilizaci6n de una gran cantidad de recursos durante un breve periodo de tiempo. Tipo y horizonte cronologico de las actividades Desde el punto de vista financiero, los fondos fiduciarios se pueden estructurar de tres maneras. La constituci6n de una dotacion hace posible la inversi6n de capital. Para financiar las actividades de conservaci6n se utiliza unicamente el ingreso derivado de esas inversiones. Los fondos de amortizacion desembolsan todo su principal y los ingresos de la inversi6n durante un periodo de tiempo fijo, generalmente largo -por ejemplo, diez mos. Los fondos rotatorios permiten la recepci6n peri6dica de nuevos recursos -por ejemplo, el producto de impuestos especiales destinados a pagar programas de conservaci6n- que pueden reponer 0 aumentar el capital original del fondo y constituir una fuente permanente de efectivo para actividades especificas. Todo fondo puede combinar esas modalidades para obtener la totalidad de sus recursos. En el momento de elegir entre crear una dotaci6n, constituir un fondo de amortizaci6n 0 gastar los recursos en un proyecto mas tradicional de 4-5 anos, los donantes y las comunidades locales e intemacionales interesadas en la conservaci6n deben considerar el horizonte cronol6gico de las actividades que tratan de respaldar. Los fondos fiduciarios basados en dotaciones pueden ser valiosos para sufragar el costo de actividades habituales, como la gesti6n de zonas protegidas. Los proyectos de duraci6n mas breve pueden ser mejores para atender necesidades inrnediatas, como el desarrollo de la infraestructura. Entre ambos extremos, los fondos de amortizaci6n pueden ofrecer un apoyo previsible y a mediano plazo para actividades que concluyen despues de -2-

3 cierto tiempo, se traspasan a organizaciones cuyas capacidades han aumentado 0 consiguen otras fuentes de financiamiento recurrente. En la evaluaci6n se han documentado dos tipos de fondos que han permitido satisfacer con eficacia necesidades de larga duraci6n. Los fondos para parques permiten cubrir costos recurrentes y de otro tipo vinculados con la gesti6n de las zonas protegidas. Los fondos para donaciones sirven de apoyo para actividades especificas de conservaci6n, realizadas normalmente por ONG y organizaciones de base comunitaria. Los fondos para parques han conseguido ofrecer una especie de garantia de recursos -garantia de que se podnin cubrir los gastos de explotaci6n basicos y los salarios del personalpara las zonas protegidas. Ello permite a los administradores de los parques concentrarse en las actividades de conservaci6n, atraer financiamiento para los proyectos y colaborar mejor con las comunidades y las organizaciones interesadas. En muchas ocasiones se ha buscado una soluci6n a1temativa, consistente en aportar fondos para proyectos directamente a los organismos encargados de las zonas protegidas. Pero a1gunas veces estos organismos han tenido dificultades para sostener las iniciativas de conservaci6n una vez finalizados los proyectos. Ello puede provocar cielos caracterizados por fuertes altibajos: cuantiosos gastos durante la ejecuci6n del proyecto, sin el debido seguimiento y mantenimiento despues de su terminaci6n. La capacidad de los fondos fiduciarios de generar recursos de menor cuantia pero en forma mas sostenida durante un largo periodo de tiempo puede suavizar esos cielos. Es poco realista suponer que un fondo para parques pueda generar todos los recursos necesarios para la gesti6n de cada una de las zonas protegidas 0 de un sistema nacional. Dichos fondos son especialmente eficaces cuando sus recursos se pueden utilizar en forma estrategica y como agente catalizador para cubrir los costos basicos pero tambien para alentar la adopci6n de mecanismos complementarios de financiamiento -cofinanciamiento, asignaciones publicas, derechos de uso y otros gravamenes especiales. EI Fondo Mexicano para la Conservaci6n de la Naturaleza, por ejemplo, cuenta con que algunas de las zonas protegidas a las que presta apoyo vayan introduciendo gradualmente el cobro de derechos y otras formas de ingreso recurrentes. Los fondos para donaciones han contribuido provechosamente a implicar a las organizaciones no gubernamentales y a las empresas privadas en actividades como la cogesti6n de las zonas protegidas, las reservas privadas, el desarrollo de los usos econ6micos sostenibles de los recursos de la biodiversidad y los medios de vida sostenibles para los usuarios de los recursos. Un fondo fiduciario puede ser una estrategia de transici6n para el establecimiento de una mayor presencia de la sociedad civil en la gesti6n de los recursos y para el desarrollo de la capacidad de lasong. Capacidad de las organizaciones Una pregunta importante que se debe plantear al examinar la posibilidad de crear un fondo fiduciario para la conservaci6n es si un organismo ya existente puede administrar con eficacia el volumen de fondos y el tipo de actividades necesarios para resolver el problema. EI desafio de la conservaci6n y del uso sostenible de la biodiversidad requiere muchas veces nuevas instituciones capaces de ejercer una administraci6n financiera a largo plazo y de introducir planteamientos - 3 -

4 participativos e integradores para determinar las prioridades y evaluar las propuestas de proyectos. En tales casos, las estructuras publicas-privadas adoptadas habitualmente por los fondos fiduciarios pueden representar algunas ventajas, en particular la capacidad de programar los desembolsos de tal manera que se consiga una utilizaci6n mas eficaz (en vez de someterse al calendario de un proyecto financiado desde el exterior). Otro factor que se debe tener en cuenta es si hay una comunidad de organizaciones capaz de realizar tada la gama de actividades necesarias para lograr el objetivo de conservaci6n que se persigue. En este senti do hay que tener en cuenta no s610 las organizaciones para efectuar actividades sobre el terreno, sino tambien las instituciones de apoyo que puedan encargarse del seguimiento y 1a recopilaci6n de datos, la mentalizaci6n y educaci6n y 1a capacitaci6n en gesti6n como apoyo a los grupos locales. Los fondos fiduciarios han demostrado su capacidad de actuar fle,ob1emente para desarrollar la capacidad de las organizaciones asociadas. Por ejemplo, algunos de los fondos analizados en 1a evaluaci6n ayudaron a las posibles organizaciones destinatarias a planificar mejor sus actividades y a fortalecer su capacidad interna de gesti6n. Han colaborado tambien con otros para llegar a una mejor comprensi6n de las amenazas a la biodiversidad y fomentar las iniciativas de educaci6n ambiental en apoyo de la conservaci6n de la diversidad. Finalmente, es importante preguntarse si los procedimientos de operaciones existentes son wilidos para el tipo de actividades de conservaci6n que se consideren necesarias. Algunos de los fondos analizados en la evaluaci6n pudieron superar las trabas administrativas y establecer alternativas para los procedimientos burocraticos que impedian que los recursos llegaran sobre el terreno en forma oportuna. En varios casos, los sistemas publicos de adquisici6n y contabilidad no eran los mas indicados para administrar los tipos de desembo1so caracteristicos de las zonas protegidas remotas -muchos pequefios gastos de los que no habia recibos oficiales. En cuanto instituciones privadas, los fondos fiduciarios brindan una oportunidad de aplicar un sistema mas comercial de gesti6n financiera y de control, al mismo tiempo que mantienen la transparencia y la rendici6n de cuentas ante los donantes y otras partes interesadas. Mecanismos multisectoriales Los aspectos institucionales son tambien importantes. Cuando hay ya organismos que actuan de forma transparente y participativa, quiza no sea necesario crear una nueva instituci6n. En cambio, cuando se necesita un nuevo tipo de institucion que deba rendir cuentas ante las partes interesadas y atraiga a los lideres de distintos sectores para crear mecanismos abiertos e integradores, los fondos fiduciarios pueden ser un mecanismo eficaz. En los paises visitados durante la evaluaci6n, los fondos fiduciarios para 1a conservaci6n figuraban con frecuencia entre el reducido numero de organizaciones en que los poderes publicos, las ONG, las empresas, las instituciones academicas y los grupos comunitarios se reunian para gestionar una actividad conjuntamente. Compromiso e identificacion local En la evaluaci6n se lleg6 a la conclusi6n de que hay dos condiciones esenciales para el e,oto de un fondo fiduciario para la conservaci6n. En primer lugar, debe contarse con el apoyo activo -no el mero consentimiento 0 aprobaci6n- del gobierno a 1a creaci6n de un mecanismo -4-

5 mixto, con participaci6n de los sectores publico y privado, en el que participe activamente, pero que no estani sujeto al control directo de las autoridades estatales. Los fondos fiduciarios mas eficaces entre todos los estudiados eran los que contaban con amplio apoyo gubemamental en todos los niveles -desde los altos cargos politicos a los organismos regionales y locales, desbordando los departamentos propiamente ambientales para llegar a los ministerios de finanzas y planificaci6n. En segundo lugar, debe haber una masa critica de personas de diversos sectores de la sociedad -ONG, gobiemo, sectores academicos y privados y organismos donantes- que puedan trabajar juntas, aun cuando tengan criterios diferentes sobre la conservaci6n de la biodiversidad y el desarrollo sostenible. Para que un fondo fiduciario pueda hacer realidad muchas de las posibles ventajas antes analizadas, se necesita un proyecto de futuro comun. Para contar con ese apoyo y con esa comunidad de intereses quiza se necesite un fuerte impulso a traves de amplias consultas y actividades de promoci6n, muchas veces durante largos periodos. No obstante, cuando las perspectivas de reunir esas dos condiciones son remotas, no es probable que pueda resultar viable un fondo fiduciario. Entorno juridico y financiero Los fondos fiduciarios s610 pueden aportar un flujo constante de recursos si su capital se invierte con prudencia y se administra acertadamente. La rendici6n de cuentas ante los donantes y la opini6n publica exige un escrupuloso sistema de contabilidad y la realizaci6n de auditorias peri6dicas e independientes. Los resultados obtenidos dependeran de la capacidad del fondo de asumir y aplicar los contratos con los encargados de la ejecuci6n de los proyectos, los profesionales que prestan asistencia tecnica y otros. Por ello, para que un fondo fiduciario sea eficaz se debe insertar en un entomo con sistemas consolidados de banca, auditoria y contrataci6n, con inclusi6n de una legislaci6n y una supervisi6n adecuadas. Cuando estos sistemas no se han establecido todavia 0 no son fiables, seria preferible un enfoque basado en proyectos, que incluya otros tipos de condiciones y salvaguardias. Resumen: condiciones para el exito En la evaluaci6n realizada se han identificado varias condiciones necesarias para establecer con exito un fondo fiduciario y para garantizar su operaci6n eficaz (veanse las listas de comprobaci6n). No es preciso que se den las cuatro condiciones, pero los encargados de la planificaci6n de los proyectos deberan tomarse en serio la ausencia de cualquiera de los facto res necesarios y elaborar planes para corregir esa deficiencia 0 elegir otro mecanismo de financiamiento. Con esa salvedad, la evaluaci6n lleg6 a la conclusi6n de que s610 debera examinar la posibilidad de establecer un fondo fiduciario cuando se reunan estas cuatro condiciones: La soluci6n del problema relacionado con la conservaci6n de la biodiversidad presupone un compromisoa largo plazo, de 10 a 15 anos como rninimo. Se cuenta con el apoyo activo del gobiemo a la creaci6n de un mecanismo mixto, con participaci6n de los sectores publico y privado, que no estara sujeto al control directo de las autoridades estatales. Existe una masa critica de personas de diversos sectores de la sociedad que pueden trabajar juntas, aun cuando tengan criterios diferentes sobre la conservaci6n de la biodiversidad y el desarrollo sostenible

6 Hay un sistema basico de practicas juridicas y financieras e instituciones de apoyo, que gozan de la confianza de la poblaci6n. Cuando los peligros que amenazan a la biodiversidad son serios e inminentes, cuando se pueden superar con eficacia mediante la rapida movilizaci6n de cantidades relativamente considerables de financiamiento y cuando este se puede mantener en ese nivel durante cierto tiempo, quiza sea mas aconsejable un planteamiento mas tradicional basado en proyectos. COMENTARJOSYSUGERENCMS Esperamos que las Notas sobre la experiencia del FMAM act6en como agente catalizador y estimulen un diaiogo constante sobre 10 que funciona 0 no y sobre la forma en que el FMAM ha encontrado soluciones a los desafios que tenemos ante nosotros. Acogeremos favorablemente sus comentarios sobre el presente numero. Deseariamos tambien recibir sugerencias sobre los temas que consideren de interes. Pueden ponerse en contacto con nosotros por correo electr6nico (geflessons@gefweb.org) 0 utilizando las direcciones que se indican mas adelante. OTRAS PUBLICACIONES DE INTERES DEL FMAM SOBRE AcrIVIDADES DE SEGUIMIENTO Y EVALUACI6N EI informe completo sobre la Evaluacion del FMAM de la experiencia de los fondos fiduciarios para la conservacion puede consultarse en ingles y en espanol en el sitio del FMAM en la WWW ( 0 solicitarse ai equipo encargado de las actividades de seguimiento y evaluaci6n de la Secretaria del FMAM. Los numeros anteriores de Notas sobre la experiencia del FMAM pueden obtenerse tambien a traves del sitio del FMAM en la WWW 0 dirigiendose a nosotros por escrito. Quienes tengan interes en que su nombre figure en la lista de distribuci6n para recibir peri6dicamente Notas sobre la experiencia del FMAM deberan ponerse en contacto con nosotros en nuestra direcci6n de correo electr6nico 0 en la direcci6n que aparece ai final de esta pagina. Sirvanse indicar si desean recibir una versi6n electr6nica 0 impresa, y el idioma de su preferencia (espaiiol, frances 0 ingles). GEF Secretariat Monitoring and Evaluation Program 1818 H Street, N.W. Telefono: (202) Washington, D.C Fax: (202) Correo electr6nico: geflessons@gefweb.org ~ 6 ~

7 FACTORES IMPORTANTES PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UN FONDO FIDUCIARIO Los lactores impresos en negrita son fundamentales. De los restantes, deberfa contarse tambien con una "masa critica "; en ausencia de varios de ell os, el riesgo de que se produzcan fracasos aumenta considerablemente. ~ Un recurso de biodiversidad valioso y de importancia mundial, cuya conservacion sea viable desde ei punto de vista politico, tecnico, economico y social. Ausencia de peligros importantes que exijan una movilizacion UI-gente de grandes cantidades de recursos (en otras palabras, que las medidas de conservacion necesarias surtan efectos a largo plazo y se puedan financiar con los recursos que produzca el fondo fiduciario). ~ Apoyo gubemamentai ai concepto de un fondo no sometido ai control estatai, en el que participen los sectores publico y privado. Se requiere el apoyo activo de numerosas instancias --desde el Presidente hasta los organismos regionales y locales, pasando por los ministerios y departamentos de medio ambiente pero tambien los ministerios de hacienda y planificacion. EI gobiemo debe contribuir en forma moderada, bien directamente ai fondo 0 ai menos ai cofinanciamiento de las actividades de los proyectos. ~ Un marco juridico que permita establecer un fondo fiduciario, una fundacion 0 una organizacion similar y leyes tributarias que eximan a este fondo del pago de impuestos e incentiven las donaciones de contribuyentes privados. ~ Miembros de las ONG, los circulos academicos, el sector privado y los organismos donantes que compartan un objetivo comun y puedan trabajar juntos a pesar de su diferente manera de concebir la conservacion. EI apoyo y la participacion de dirigentes del sector empresarial es imprescindible para aportar conocimientos especializados, particularmente en gestion financiera. ~ Un sistema basico de practicas juridicas y financieras e instituciones de apoyo (entidades bancarias, de auditoria y contratacion, por ejemplo) que merezcan la confianza de la poblacion. ~ Mecanismos para lograr la participacion de un amplio conjunto de partes interesadas durante el proceso de disefio, e interes de estas en utilizar tales mecanismos. ~ Existencia de uno 0 mas mentores -un organismo donante que respalde satisfactoriamente los programas, la colaboracion con una ONG internacional, el "hermanamiento" con otro fondo fiduciario mas experimentado- que puedan prestar tanto apoyo moral como tecnico al fondo durante las fases iniciales y la ejecucion de los programas. ~ Posibilidades reales de atraer un volumen de capital que permita al fondo financiar un programa importante y, al mismo tiempo, mantener los costos administrativos dentro de un porcentaje razonable. En la mayor parte de los casos, ella implica obtener el compromiso firme de otros donantes ademas del FMAM 0 instaurar mecanismos de canje de deuda antes de establecer el fondo.! ~ Demanda efectiva del producto del fondo, es decir, una comunidad que posea el interes y la capacidad de llevar a cabo actividades de conservacion de la biodiversidad en la escala prevista, y suficientes para lograr un resultado significativo. -7-

8 «FACfORES IMPORTANTES PARA EL EXITO DE LAS OPERACIONES DE LOS FONDOS F1DUCIARIOS Metas y objetivos claros y cuantificables. Mentalidad y condiciones propias de una "organizaci6n de aprendizaje", orientada allogro de resultados y objetivos, y flexibilidad para modificar los objetivos 0 los metodos segijn recomienden la informaci6n y la experiencia acumuladas. Una estructura directiva con contrapesos y salvaguardias apropiados, disposiciones sobre conflictos de interes y procedimientos relativos ala sucesi6n en los cargos; "identificaci6n" del directorio y otros 6rganos directivos con el fondo, manifestada en el tiempo que Ie dedican sus miembros y su participaci6n en tareas normativas y de liderazgo, y busqueda de apoyo de distintos grupos al fondo. Vinculaci6n entre el fondo fiduciario y los dirigentes de otros planes nacionales de protecci6n de la biodiversidad 0 del medio ambiente. Capacidad para atraer personal competente y dedicado, en especial un director ejecutivo firme y dinamico. Relaciones armoniosas y productivas entre el directorio y el personal. Recursos tecnicos basicos y de otra indole que permitan al fondo actuar con independencia y granjearse el respeto de la comunidad. Acceso a programas de capacitaci6n, asesoramiento y asistencia tecnica para el desarrollo de la capacidad, y uso positivo de estos. Relaciones constructivas con los organismos publicos pertinentes, las organizaciones intermediarias que proporcionan servicios a los receptores de las donaciones y otras instituciones de la comunidad. El fondo deberia evitar convertirse en encargado directo de la ejecuci6n del proyecto. Disciplina financiera y administrativa, sumada a la transparencia y la flexibilidad de los programas, y procedimientos que sustenten estos principios y se apliquen en forma consecuente. Mecanismos que permitan mantener la participaci6n de una amplia variedad de partes interesadas en los programas y orientaci6n del fondo y una direcci6n con ideas claras y dotes de conducci6n que Ie permit an impedir la dispersi6n y la fragmentaci6n de los programas. Administradores de activos escogidos por concurso; diversificaci6n de la cartera de inversiones; expertos en finanzas que presenten informes peri6dicos, y directorios de los fondos que comparen el desempefio real con indicadores de referencia. Un jefe de proyecto del organismo de ejecuci6n que demuestre interes y apoyo y sea capaz de atraer los recursos y el personal especializado necesarios