Las concesiones de infraestructuras y equipamientos públicos en España

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1 Las concesiones de infraestructuras y equipamientos públicos en España Cuadernos sectoriales. Noviembre de

2 2 españa, technology for life.

3 Resumen ejecutivo 1. Introducción Las infraestructuras y los equipamientos públicos constituyen el soporte físico imprescindible para el desarrollo de la actividad económica y social de un país. Su concurso está presente en el funcionamiento de casi todos los sectores, de tal manera que la eficiencia del sistema económico en su conjunto, la competitividad de los territorios y las condiciones y la calidad de vida de sus habitantes se benefician de la dotación de infraestructuras. Estos efectos positivos se manifiestan, en primer lugar, mejorando el potencial de crecimiento de la economía y favoreciendo la consecución del pleno empleo; en segundo lugar, proporcionando un mejor acceso a numerosos servicios que se consideran esenciales y, en tercer lugar, favoreciendo un reparto más equitativo de la renta y la riqueza, al tiempo que una mayor equidad regional. Estas características convierten a las infraestructuras públicas en elementos esenciales para la articulación y cohesión del territorio y hacen que la política de infraestructuras constituya una de las herramientas más destacadas de la política económica, objeto de atención e interés crecientes por parte de los gobiernos. Así lo ha entendido también la Unión Europea, que lleva más de una década promoviendo expresamente la realización de una Red Transeuropea de Transporte, como factor fundamental para la consolidación del mercado interior y el impulso del crecimiento y la competitividad. La forma de financiar las distintas actuaciones incluidas en esta iniciativa, dando entrada al sector privado en el desarrollo de las infraestructuras públicas está siendo precisamente una de las áreas de trabajo más dinámicas en estos años y donde se están produciendo aportaciones más innovadoras. Muchos otros países se han ido incorporando también de forma decidida a esta tendencia. 2. Provisión y financiación de infraestructuras y equipamientos públicos en España Casi todos los países han ensayado a lo largo de la historia diferentes mecanismos para tratar de dar una respuesta satisfactoria a sus necesidades de provisión de infraestructuras. En esencia, todas las soluciones adoptadas se han situado entre dos modelos extremos de financiación: uno de ellos, basado en la repercusión total de los costes al usuario directo de la obra pública (autofinanciación mediante el cobro de tasas o peajes); el otro, consistente en costear su ejecución con cargo a los presupuestos públicos. Sobre ambos pilares se ha construido una variada gama de soluciones intermedias, en función del tipo de infraestructura o equipamiento público, así como de otras circunstancias. En cuanto a los agentes responsables de llevar a cabo las inversiones, han surgido así mismo distintas alternativas que van, desde la propia Administración pública, o varias Administraciones públicas consorciadas, hasta empresas estrictamente privadas, pasando por empresas públicas o eentidades mixtas público-privadas que operan en régimen de mercado. Actualmente en España, atendiendo a la procedencia última de los recursos, las fuentes de financiación podrían resumirse de la siguiente forma: Financiación por los contribuyentes con cargo a impuestos (existen varias fórmulas que responden a distintos procedimientos administrativos); financiación por los usuarios pagando tasas; financiación por los usuarios pagando peajes o cánones (básicamente la concesión de obra pública) y financiación mixta. La conveniencia de utilizar unas fórmulas frente a otras depende, evidentemente, de las restricciones a las que deba enfrentarse la política de infraestructuras. 3 españa, technology for life.

4 En esta búsqueda de fórmulas eficientes de financiación para la provisión de infraestructuras y equipamientos públicos, España ha actualizado y puesto a punto recientemente la figura de la concesión, la cual cuenta con numerosos antecedentes históricos en nuestro país. Paralelamente, en Europa también han surgido durante los últimos años iniciativas para tratar de involucrar al sector privado en la provisión de infraestructuras o servicios públicos, a través de diferentes fórmulas que globalmente vienen denominándose como Particiones Público-Privadas (PPPs). El atractivo de todas ellas y el creciente interés que despiertan actualmente en las autoridades públicas reside básicamente en los beneficios que pueden obtenerse del know-how, la experiencia y métodos de funcionamiento de la empresa privada y en las restricciones de los presupuestos públicos, cada vez más restrictivos. 3. Marco normativo del sistema concesional español En el sistema español se entiende por contrato de concesión de obras públicas aquél en el que la Administración pública o una entidad de derecho público otorgan a un concesionario, durante un plazo determinado, la construcción y explotación, o solamente la explotación, de obras que siendo susceptibles de explotación, sean necesarias para la prestación de servicios públicos de naturaleza económica o para el desarrollo de actividades o servicios económicos de interés general. El contrato comprenderá la conservación de las obras y el concesionario podrá ser retribuido, bien por la utilización de la obra, bien por la explotación comercial de las zonas complementarias, o bien por otras aportaciones de la propia Administración. En España, la regulación del régimen concesional se compone de una ley troncal de carácter básico, La Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, aplicable a todas las Administraciones y a todo tipo de infraestructuras y equipamientos públicos, complementada por un conjunto de leyes sectoriales y, en su caso, por ciertos desarrollos reglamentarios. Junto a estas disposiciones, existen Pliegos de Cláusulas Particulares para cada actuación concreta. En conjunto, se puede decir que el sistema concesional español cuenta con un cuerpo normativo completo y suficientemente estructurado. Las notas fundamentales que caracterizan la figura de la concesión en el marco actual son: la asunción del riesgo de la construcción, conservación y explotación de la obra pública por parte del concesionario; la consagración del principio del equilibrio económico de la concesión; la diversificación de las fuentes de financiación y la introducción de criterios de mercado en todas las fases que componen el ciclo de vida de un contrato de concesión. El actual sistema español se compone de un buen número de elementos innovadores, en términos comparados. Entre ellos cabe destacar las diversas modalidades de retribución al concesionario; la posibilidad de financiación cruzada (bien entre obras relacionadas funcionalmente, bien mediante contrato mixto y concesión de dominio público, bien a través de la explotación de zonas comerciales y complementarias); la denominada cláusula de progreso, en virtud de la cual el concesionario se obliga a mantener la infraestructura de conformidad con lo que, en cada momento, y según el progreso de la ciencia, disponga la normativa técnica, medioambiental y de seguridad de los usuarios; y el procedimiento de preparación, licitación y adjudicación de la concesión. Este último conjunto de piezas resulta verdaderamente esencial en el diseño y lanzamiento al mercado del contrato concesional. La licitación del contrato de concesión se compone de una única fase y se basa en unas reglas predeterminadas, claras, simples y objetivas. En general, se ha prestado una especial atención a que los costes de preparación de las propuestas no superen unas cotas razonables, así como a mantener la tensión competitiva hasta el final del proceso. Como resultado de todo ello, los plazos consumidos 4 españa, technology for life.

5 en la maduración del proyecto se han visto reducidos considerablemente y se han abaratado los costes totales de la concesión, obteniendo unas experiencias sumamente alentadoras. Existen en el mundo modelos concesionales que están siendo utilizados con diferentes resultados. Las diferencias entre unos y otros modelos radican fundamentalmente en la distribución de los riesgos entre las partes, concedente y concesionario y los procedimientos de licitación y adjudicación del contrato de concesión. Algunos de ellos han dispuesto procesos de licitación en varias fases, que requieren una compleja negociación previa del marco del contrato y una definición precisa de los detalles técnicos y financieros de la obra. Estos requisitos encarecen los costes de proyecto y de licitación y prolongan excesivamente el tiempo consumido en el proceso. Esta ordenación básica ha sido compatible con la ordenación sectorial en vigor con anterioridad a la promulgación de la nueva Ley. Así, cabe señalar la Ley 8/72, sobre construcción, conservación y explotación de las autopistas en régimen de concesión; la Ley 39/2003, del Sector Ferroviario y la Ley 48/2003, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general. La regulación sectorial de la figura concesional alcanza también a otros ámbitos ajenos al sector transporte, como ocurre con el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001 o la Ley 22/1988, de Costas. En el ámbito de la Unión Europea, la atención de las instituciones se dirige fundamentalmente a impedir la aparición de barreras que puedan dificultar la creación del mercado interior y a aclarar el tratamiento contable en las cuentas nacionales de los contratos firmados por entidades públicas en el marco de operaciones de colaboración con entidades privadas. Desde el punto de vista de las normas de contabilidad nacional, el elemento clave para determinar la influencia que la concesión de una obra pública puede tener en el déficit público viene dado por el hecho de que la misma quede en el balance de la Administración o en el balance del concesionario. Con arreglo a los criterios del Sistema Europeo de Cuentas (SEC-95), los activos resultantes de las obras realizadas permanecen en el balance del concesionario, siempre que se produzca de forma efectiva la transferencia al concesionario de los riesgos derivados de la propiedad de los activos. 4. Inversión concesional en España y presencia de los promotores de concesiones españoles en el mundo La disponibilidad de un marco normativo adecuado en España, desde hace décadas, sin duda ha sido uno de los factores que más ha influido en el desarrollo de un sector de promotores de concesiones potente y extraordinariamente competitivo. La longitud de las autopistas de peaje actualmente en servicio en España supera los km y si se incluyen las que ya están licitadas o en fase de ejecución, la cifra supera ampliamente los km, lo que supone más del 25% de la red española de carreteras de alta capacidad, responsabilidad del Estado y Administraciones territoriales. Los grupos concesionarios españoles se han especializado no sólo en el área de la obras públicas, sino también en el de los servicios. A título de ejemplo, y para ilustrar la eficiencia del sistema concesional español en el proceso de creación de infraestructuras viarias, valga señalar que 38 proyectos de autopistas de este tipo para ejecutar km, tanto de titularidad estatal como regional, por importe de millones de euros, fueron implementados en el reducido plazo de 8 años (desde 1998 a 2005), de los cuales, del orden de la mitad se encuentran ya en servicio. Por su parte, la generalización del régimen concesional a todas las Administraciones públicas y a todo tipo de infraestructuras y equipamientos públicos han dado como consecuencia que tan sólo en los tres últimos años se hayan licitado 130 proyectos concesionales por valor de millones de euros; de ellos, sólo en 2005, 76 proyectos por valor de millones de euros. 5 españa, technology for life.

6 Como muestra de la fortaleza del sector español a nivel internacional, basta señalar que entre las 10 mayores concesionarias mundiales en obras públicas, durante los últimos años se han situado siete empresas españolas. En total, suman unas 165 concesiones, poniendo de manifiesto el elevado nivel técnico y la solvencia económico-financiera de estos grupos (datos de SEOPAN Concesiones, correspondientes a 2005, obtenidos a partir de publicaciones oficiales). 6 españa, technology for life.

7 Las concesiones de infraestructuras y equipamientos públicos en España 7 españa, technology for life.

8 1. Infraestructuras, economía y territorio Las infraestructuras y los equipamientos públicos sirven de apoyo para el desenvolvimiento de la actividad económica y social de un país. Su concurso está presente en el funcionamiento de casi todos los sectores y representan quizás el componente más significativo del stock de capital de una economía. Las infraestructuras de transporte facilitan el desplazamiento de personas y mercancías y constituyen el soporte físico imprescindible para la mayor parte de los intercambios comerciales. En la medida en que esta misión se realice de una manera eficaz, se está promoviendo el acercamiento de los centros de producción y consumo, así como la integración de los distintos mercados, con la ganancia que ello significa para la eficiencia del sistema económico. Dado que las vías de comunicación son un factor determinante en la accesibilidad de los territorios, su desarrollo tiene también una influencia beneficiosa sobre las condiciones y la calidad de vida de sus ciudadanos. Estos efectos positivos de las infraestructuras se manifiestan, en primer lugar, proporcionando un mejor acceso a numerosos servicios que se consideran esenciales y, en segundo lugar, favoreciendo un reparto más equitativo de la renta y la riqueza, a través de los potentes efectos redistributivos que siempre acompañan a este tipo de actuaciones. Desde el punto de vista de los espacios donde se localizan, las infraestructuras contribuyen a impulsar su competitividad y sientan las bases para una mayor equidad regional. La aparición de los conocidos efectos desbordamiento (el impacto de una determinada infraestructura trasciende con frecuencia el propio territorio donde se ubica, gracias al efecto red) no hace sino reforzar esta consideración. Precisamente, una buena parte del crecimiento de las economías modernas se explica directamente por la acumulación de capital físico productivo. Otra parte importante del crecimiento queda así mismo justificada por el progreso técnico y la eficiencia económica que proporcionan las inversiones públicas en infraestructuras, vía incremento de la productividad del trabajo y del capital privado. Todas estas características convierten a las infraestructuras públicas en elementos esenciales para la articulación y cohesión del territorio, dándole sentido físico y económico al concepto de nación, y hacen que la política de infraestructuras constituya una de las herramientas más destacadas de la política económica. Por ello, las infraestructuras han sido desde siempre objeto de atención e interés por parte de los gobiernos, siendo reconocida su importancia en el progreso de las naciones y en la consecución de un crecimiento económico vigoroso, estable y sostenido. 8 españa, technology for life.

9 Política de infraestructuras. El ciclo de las obras públicas y la economía RECURSOS FINANCIEROS SISTEMA DE PROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURAS EFECTOS SOBRE EL DESARROLLO ECONÓMICO - Públicos - Privados - Mixtos - Planificación de proyectos ejecutables - Selección, ordenación y maduración de proyectos - Licitación - Ejecución de las inversiones - Puesta en servicio de los proyectos - Microeconómicos - Macroeconómicos 2. La provisión de infraestructuras y equipamientos públicos en España Casi todos los países han ensayado, a lo largo de la historia, diferentes mecanismos para tratar de dar una respuesta satisfactoria a sus necesidades de provisión de infraestructuras. En esencia, todas las soluciones adoptadas se han situado entre dos modelos extremos de financiación: uno de ellos, basado en la repercusión total de los costes al usuario directo de la obra pública (autofinanciación mediante el cobro de tasas o peajes); el otro, consistente en costear su ejecución con cargo a los presupuestos públicos, es decir, los contribuyentes. Sobre ambos pilares, se ha construido una variada gama de soluciones intermedias, en función del tipo de infraestructura o equipamiento público, de su incidencia en los costes del transporte, del servicio a proporcionar, de los planteamientos económicos subyacentes y, en fin, de las distintas modas del momento. En cuanto a los agentes responsables de llevar a cabo las inversiones, han surgido así mismo distintas alternativas que van, desde la propia Administración pública, o varias Administraciones públicas consorciadas, hasta empresas estrictamente privadas, pasando por empresas públicas o entidades mixtas público-privadas que operan en régimen de mercado. Atendiendo a la procedencia última de los recursos, las fuentes de financiación podrían resumirse en España de la siguiente forma: Financiación con cargo a impuestos: el origen de los recursos son los presupuestos de las Administraciones públicas, es decir, es el contribuyente español o el europeo (éste a través de los diversos fondos para infraestructuras y equipamientos de las políticas estructurales y de cohesión de la UE) quien financia las inversiones, vía impuestos. De acuerdo con ello, existen varias fórmulas que responden a distintos procedimientos administrativos: Construcción, mediante contrato administrativo, de obras propias. Los pagos de la Administración se realizan a buena cuenta, mediante certificaciones, según avanza la obra hasta su finalización y entrega al uso público. Ha sido la forma tradicional de financiación. 9 españa, technology for life.

10 Contrato administrativo de obras mediante la modalidad de abono total de precio ( método alemán ). Existe financiación previa durante la ejecución de la obra, por parte del contratista, con pago aplazado de la Administración, una vez finalizada aquélla. Resulta equivalente a la que en el sector privado se denomina llave en mano. Contratos de servicios de gestión de infraestructuras. La Administración abona cantidades periódicas al adjudicatario del contrato de una infraestructura preexistente, por la modernización de la infraestructura y su mantenimiento y gestión. Esta modalidad de contrato aún no ha sido utilizada por la Administración española. Peaje en sombra. Es una de las figuras del sistema concesional; basada por tanto, en la financiación, gestión y asunción de riesgos por el privado que realiza la inversión. Sin embargo, es la Administración quien efectúa pagos al concesionario durante el plazo de la concesión, en función del uso de las infraestructuras por parte de los ciudadanos, conforme a las tarifas establecidas en el contrato de concesión. Transferencias de capital para financiar obras que realizan otros agentes públicos o privados. En este caso, la Administración transfiere recursos para financiar las obras de otro agente inversor (empresas públicas, sociedades estatales, Administraciones territoriales, sociedades instrumentales, entidades público-privadas, concesionarios, etc). Aportaciones de capital. La Administración puede realizar aportaciones financieras a entidades públicas con capacidad de gestión propia y expectativas suficientes de generación de ingresos. El ADIF (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias) ha sido uno de los beneficiarios de estas aportaciones de capital. Financiación por los usuarios pagando tasas: en esta modalidad, la financiación pública de las infraestructuras se produce por medio de entes públicos empresariales responsables de su administración y explotación, que cobran tasas a los usuarios por los servicios prestados. Así se están financiando las infraestructuras de los puertos, los aeropuertos y, parcialmente, el ferrocarril de alta velocidad. Financiación por los usuarios pagando peajes o cánones: esta modalidad consiste básicamente en la concesión de obra pública. Ahora la inversión tiene lugar a través de una sociedad generalmente privada que gana en una licitación pública el derecho a la construcción y/o explotación de la infraestructura y que, para recuperar su inversión y obtener beneficios razonables, cobra a los usuarios un precio o tarifa establecida en el propio contrato de concesión. Financiación mixta: sobre la base de las posibilidades de financiación presupuestaria y no presupuestaria ya señaladas, han surgido en España y en Europa un buen número de fórmulas mixtas que combinan algunas de sus características. Cabría agrupar todas ellas de la siguiente forma: A partir de la fórmula concesional, y por motivos de interés general, la Administración puede aportar recursos financieros y no financieros de diversa naturaleza al inversor privado, para compensar la limitada rentabilidad financiera de un determinado proyecto, que sí tiene rentabilidad económica y social. Otras formas de Colaboración Público-Privada (PPP), distintas de la concesión, constituyendo entidades mixtas entre las entidades públicas y los agentes privados. Entes públicos que reciben algún tipo de asignación presupuestaria, para completar sus recursos 10 españa, technology for life.

11 propios y llevar a cabo sus inversiones. Generalmente se realizan a través de transferencias o aportaciones de capital. Sería el caso, en España, de los ferrocarriles convencionales, a través de RENFE y FEVE, que reciben transferencias de capital del Estado. A partir de los objetivos iniciales de la política de infraestructuras, las ventajas y, por tanto, la conveniencia de utilizar unas fórmulas frente a otras dependen, evidentemente, de la relevancia de las distintas restricciones a las que aquella debe enfrentarse. 3. Algunos antecedentes históricos de las concesiones El peaje y el uso del régimen concesional para la construcción y explotación de infraestructuras tienen una amplia tradición en España, aunque el cobro de peajes por la utilización de las vías históricamente solía estar asociado a una especie de impuesto de aduanas o derechos de tránsito sobre personas y mercancías. El desarrollo durante el siglo XIX de los sistemas de gestión indirecta aplicados a las infraestructuras de transporte hizo resurgir las ventajas de los peajes, si bien bajo una concepción más económica, como medio de apoyo para sufragar total o parcialmente inversiones en obras públicas que, por su elevada cuantía, la Administración pública no podía asumir en su totalidad. Particularmente en el caso del ferrocarril, éste fue el régimen utilizado, en la modalidad de concesión, para construir las primeras líneas. A mediados del siglo XIX se exponen por primera vez en España las bases sobre las que debe descansar la ley de ferrocarriles y los principios del primer pliego de condiciones técnicas para una concesión ferroviaria, reconociendo a los concesionarios el derecho a cobrar a los diferentes usuarios la tarifa o peaje correspondiente al transporte o uso de la infraestructura. También en esta época se empiezan a extender, excepcionalmente, las concesiones al caso de las carreteras, aunque no es hasta el siglo XX cuando se utiliza el peaje como instrumento de recuperación de los costes de construcción y conservación, esto es, como un sistema de precios. La primera autopista de peaje en concesión en España fue el túnel de Guadarrama (1953) y, aunque no existía una legislación específica sobre la materia, durante los años sesenta se siguió impulsando la construcción de este tipo de carreteras. En los años setenta se sientan las bases jurídicas de una manera más completa, con la publicación de la Ley de Autopistas de Peaje y el Pliego de Cláusulas Generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, lo que propició el notable desarrollo producido en los años siguientes, unas 15 autopistas de peaje y km en total, entre 1967 y A partir de mediados de la década de los setenta, las crisis del petróleo provocaron reducciones significativas del tráfico y grandes incrementos de los costes financieros y de construcción, lo que derivó en graves problemas económicos para los concesionarios. Por esta razón, algunas autopistas tuvieron que ser rescatadas por la Administración, creándose en 1984 la Empresa Nacional de Autopistas de Peaje (ENA). Una vez superados los citados problemas y alcanzado un entorno de mayor estabilidad, recientemente se ha procedido a la privatización de los activos de ENA. El largo proceso iniciado en el siglo pasado llega hasta nuestros días y se culmina con la reciente aprobación, en el año 2003, de la Ley reguladora del contrato de concesión de obras públicas, que da un fuerte impulso a la participación de la iniciativa privada en la provisión de infraestructuras y equipamientos públicos. Así, desde 1998 hasta 2005, se han abordado km de autopistas en régimen de concesión, por valor de millones de euros, 600 km de ellos, por valor de millones de euros, en los últimos tres años. 11 españa, technology for life.

12 Paralelamente al camino seguido en España para involucrar al sector privado en la provisión de infraestructuras o servicios públicos, en el resto de países de la Unión Europea también han surgido, durante los últimos años, iniciativas para tratar de conseguir similares resultados, a través de diferentes fórmulas que globalmente vienen denominándose Colaboraciones Público-Privadas (PPPs).El atractivo de todas ellas y el creciente interés que despiertan actualmente en las autoridades públicas reside básicamente en dos aspectos: en primer lugar, los beneficios que pueden obtenerse del know how, la experiencia y métodos de funcionamiento de la empresa privada, particularmente las mejoras de eficiencia y, en segundo lugar, las restricciones de los presupuestos públicos que cada vez se muestran más insuficientes para atender las mayores necesidades de gasto. Bajo la denominación genérica de PPPs, se agrupan diferentes formas de cooperación entre las autoridades públicas y el sector privado, con el objetivo de financiar, construir, renovar, gestionar o mantener una infraestructura o prestar un servicio. En estos momentos se están aplicando a sectores muy diversos, no sólo en el campo de las obras públicas, sino también en otras áreas de actividad como la sanidad, la enseñanza, el suministro de aguas o la gestión de los residuos, tomando formas jurídicas diversas: contratos públicos convencionales, concesiones, entidades mixtas diferenciadas, etc. 4. La concesión en el sistema español de provisión de infraestructuras En el sistema español se entiende por contrato de concesión de obras públicas a aquél en el que la Administración pública o una entidad de derecho público otorgan a un concesionario, durante un plazo determinado, la construcción y explotación, o solamente la explotación, de obras que, siendo susceptibles de explotación, sean necesarias para la prestación de servicios públicos de naturaleza económica o para el desarrollo de actividades o servicios económicos de interés general. En cualquier caso, el contrato comprenderá la conservación de las obras, su adecuación, reforma y modernización, así como las actuaciones de reposición y gran reparación necesarias para el correcto cumplimiento del objeto de la concesión. El concesionario podrá ser retribuido, bien por la utilización de la obra (directamente por el usuario o por la Administración), bien por la explotación comercial de las zonas complementarias, o bien por otras aportaciones de la propia Administración que, en su caso, pudieran establecerse. Mediante esta fórmula, se introducen criterios de mercado en todo el proceso inversor, desde la selección de los proyectos o la propia concepción de la obra, hasta su construcción y posterior explotación. Además: Se amplían las posibles fuentes de financiación y construcción de las obras públicas, aliviando la carga que históricamente ha gravitado sobre los presupuestos públicos, lo que puede permitir desplegar esfuerzos en un mayor número de proyectos y en un menor período de tiempo, sin disminuir, por ello, la dedicación a otras necesidades de gasto público. Se mantiene la capacidad planificadora en cuanto a la toma de decisiones por parte del sector público y se potencian enormemente sus posibilidades de actuación, incorporando en su caso iniciativas particulares que de otra manera no podrían aflorar. La capacidad innovadora del sector privado impulsa una mejora de la eficiencia del sistema de provisión de infraestructuras: acortando los plazos de realización; favoreciendo una asignación más eficiente de los costes de las infraestructuras entre los beneficiarios directos de su uso o estimulando fórmulas imaginativas para financiar, por ejemplo, infraestructuras poco rentables, 12 españa, technology for life.

13 pero con rentabilidad social suficiente. Se promueve una provisión de servicios de mayor calidad a los usuarios, a través de unas infraestructuras con mayor nivel de prestaciones, mejor conservadas y mejor gestionadas. No obstante estas ventajas frente a la solución tradicional, la figura concesional puede presentar también algunos inconvenientes, como son una cierta pérdida de control público sobre la gestión de la infraestructura, el riesgo de quiebra de la sociedad concesionaria, con lo que ello comporta en un servicio de interés general, o el hecho de que no siempre es bien recibida por parte del usuario que soporta el pago del peaje. 5. El marco normativo básico del régimen concesional español En España, la regulación del régimen concesional se compone de una ley troncal de carácter básico, aplicable a todas las Administraciones y a todo tipo de infraestructuras y equipamientos públicos, complementada por un conjunto de leyes sectoriales y, en su caso, por ciertos desarrollos reglamentarios. Junto a estas disposiciones, existen Pliegos de Cláusulas Particulares para cada actuación concreta. En conjunto se puede decir que el sistema concesional español cuenta con un cuerpo normativo completo y suficientemente estructurado. La Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas, constituye el marco normativo básico para la colaboración de los sectores público y privado en la creación y financiación de infraestructuras. Formalmente, se inserta en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y se apoya en las previsiones de nuestra Constitución de 1978, artículo ª. La Ley establece unas reglas claras y coherentes y garantiza la seguridad jurídica de todos los implicados y un adecuado equilibrio de los intereses en juego: el riesgo económico que soporta el concesionario, las demandas de los usuarios y el riesgo que debe ser asumido por la Administración concedente. Las notas fundamentales que caracterizan la figura de la concesión en el marco actual son las siguientes: La consideración de la obra pública como realidad tangible y soporte instrumental para el desarrollo de actividades y servicios de interés público, susceptibles de explotación económica. El planteamiento del contrato concesional como un negocio cooperativo entre la Administración concedente y el concesionario, basado en la común aspiración de proveer de manera eficiente unos servicios públicos de calidad. La asunción del riesgo de la construcción, conservación y explotación de la obra pública por parte del concesionario, en proporción sustancial. No obstante, dada la larga duración de estos contratos, ha sido preciso moderar los límites del riesgo adecuadamente para que aquellas incertidumbres imposibles de predecir dentro de un margen razonable, no convirtiesen a la concesión en un negocio aleatorio. La consagración del principio del equilibrio económico de la concesión: en el caso de que éste se altere por causas indicadas en la propia ley, tanto si es en perjuicio como a favor del concesionario, el equilibrio deberá ser restablecido. En esta línea, se prevé también que en el supuesto de producirse unos niveles extraordinarios de demanda de la infraestructura, fuera de unos umbrales mínimo y máximo que el concesionario compromete en su propia oferta, el contrato deberá ser revisado. 13 españa, technology for life.

14 La diversificación de las fuentes de financiación, facilitando la apertura de la concesión al mercado de capitales e integrándola en el tráfico mercantil, al objeto de evitar una excesiva o innecesaria inmovilización de la inversión realizada. El fomento de la libre concurrencia y el mantenimiento de la tensión competitiva en todas las fases que componen el proceso de licitación de un contrato de concesión, estableciendo al mismo tiempo las necesarias cautelas para evitar situaciones no deseadas, en atención a que se trata de una delegación de la responsabilidad pública. Con este fin, se establecen unos procedimientos de actuación claros y unos criterios objetivos de evaluación para la selección de los adjudicatarios. La calidad de este marco normativo se ve potenciado por el tratamiento ofrecido desde la Ley a algunos aspectos concretos de la regulación, que destacan por su marcado carácter innovador: Modalidades de retribución al concesionario. Respetando el principio de asunción del riesgo por parte del concesionario, las posibles fórmulas de financiación abarcan desde la financiación puramente privada con cargo al usuario, bien por la propia utilización de la obra, bien mediante los rendimientos procedentes de la explotación de la zona comercial o zonas complementarias, hasta diversos sistemas de participación pública cuando razones sociales o motivos de interés general así lo aconsejen. Tipología de posibles aportaciones de la Administración. Los mecanismos para realizar estas aportaciones públicas son así mismo muy diversos, al objeto de facilitar su adaptación a las circunstancias de los distintos proyectos. La ayuda de la Administración podrá realizarse a la construcción de la obra, durante la fase de ejecución (realización de una parte de la misma o financiación parcial), una vez concluidas éstas o al término de la concesión y podrán consistir también en aportaciones no dinerarias. Igualmente podrán existir aportaciones públicas por la utilización de la obra (por ejemplo, mediante peaje en sombra o peajes blandos, como forma de pago total o parcial, por parte de la Administración, en sustitución del usuario del precio por el uso de la obra). Por último, se prevé la posibilidad de aportaciones públicas a la explotación de la obra a fin de garantizar la viabilidad económica de su explotación (subvenciones al precio, anticipos reintegrables, préstamos participativos, subordinados o de otra naturaleza, así como otras ayudas excepcionales). Iniciativa de los particulares. Al objeto de evitar que la planificación pública olvide algún proyecto rentable, la regulación concesional española ha introducido la cláusula de iniciativa de los particulares, mediante la cual se incentiva la participación privada y la de otras Administraciones públicas en la propia concepción de un proyecto de competencia de una Administración pública concreta, permitiéndoles presentar propuestas sobre el mismo. Financiación cruzada. Como ya se ha comentado, se introduce la posibilidad de financiación cruzada a obras distintas a la que es objeto de explotación económica, siempre que exista una relación funcional entre ellas. Ambas obras serán objeto de explotación y mantenimiento por el concesionario durante todo el período de concesión. Otras formas particulares de financiación cruzada son el contrato mixto (financiación de una obra pública, cuando ésta no sea susceptible de explotación económica, mediante una concesión de dominio público en el área de influencia en que se integra la obra) y la explotación de zonas comerciales y actividades complementarias, que sean necesarias o convenientes para los usuarios de las obras principales. Cláusula de progreso. Con el fin de que el usuario de la infraestructura reciba siempre un servicio con las mayores cotas de calidad, se introduce la cláusula de progreso, mediante la cual el concesionario tiene la obligación de mantener la obra pública de conformidad con lo que, en cada momento y según 14 españa, technology for life.

15 el progreso de la ciencia, disponga la normativa técnica, ambiental y de seguridad. No obstante, si de la aplicación de esta cláusula se derivase una ruptura del equilibrio económico-financiero de la concesión, éste deberá ser restablecido por el concedente. La diversificación de la financiación privada. A partir del principio de libertad de financiación por parte del concesionario y con el fin de atraer los capitales privados a los proyectos de obras públicas, se regulan diversas fuentes de financiación como la emisión de bonos, obligaciones y otros títulos por parte del concesionario; la hipoteca de la concesión; los créditos participativos y se permite el acceso a los mercados de activos a través de la titulación de los derechos de crédito. La ley se preocupa también de que el financiador cumpla con su papel de agente activo que asume riesgos en el negocio concesional, forzándole a ocuparse de que el concesionario gestione la concesión de la forma más eficiente posible. La pretensión última de todo ello es encontrar productos financieros adaptados al negocio concesional y abaratar para la Administración y el usuario el coste de inversión y explotación de la infraestructura. Preparación, licitación y adjudicación de la concesión. Este conjunto de piezas son esenciales en el diseño y lanzamiento al mercado del contrato concesional. En la fase de preparación de la concesión destaca el denominado Estudio de viabilidad. Este documento debe ser realizado por la Administración con carácter previo a la decisión de construir y explotar la obra pública y contendrá los aspectos técnicos, económicos, sociales y, en su caso, ambientales más relevantes, incluyendo los posibles riesgos de la construcción de la obra y su explotación. La licitación del contrato de concesión se compone de una única fase y se basa en unas reglas predeterminadas, claras, simples y objetivas. En general, la duración total del proceso suele situarse entre los 5 y los 8 meses (de ellos, unos 3 ó 4 meses son para la preparación y admisión de ofertas y entre 2 y 4 para su valoración) y se ha prestado una especial atención a que los costes de preparación de las propuestas no superen unas cotas razonables. Por ello, no se precisa en esta fase el aseguramiento financiero de la oferta ni se requiere la aportación de detalles técnicos por parte del concesionario, más allá de lo estrictamente necesario para garantizar la calidad del producto final. Como consecuencia, los plazos consumidos en la maduración del proyecto (fase precontractual para Estudios Informativos, Información Pública, Declaración de Impacto Ambiental, Anteproyecto y Proyecto) se han visto reducidos considerablemente, pasando a una duración de dos años, aproximadamente, frente a los más de cuatro años que dura la maduración de los proyectos en los contratos ordinarios. Plazos de la concesión. Con carácter general, se establece en 40 años la duración máxima de las adjudicaciones de las concesiones de construcción y explotación de obras públicas, mientras que se fija en 20 años para las adjudicaciones de concesiones de explotación. Existe la posibilidad de prórroga del período concesional hasta un máximo de 60 y 25 años, respectivamente, en supuestos excepcionales de ruptura del equilibrio económico del contrato o para satisfacer los derechos de los acreedores en los casos de titulización. Pliegos de cláusulas administrativas particulares. El nuevo marco normativo establece que el contenido y los detalles específicos de cada concesión queden concretados finalmente en los Pliegos de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), los cuales harán referencia, entre otras cuestiones, al objeto del contrato y a los documentos técnicos que revistan carácter contractual, el procedimiento y forma de adjudicación, los criterios de selección y la identificación del órgano adjudicador, así como a los requisitos de capacidad y solvencia financiera y técnica exigible a los licitadores. 15 españa, technology for life.

16 6. Desarrollos normativos sectoriales del sistema concesional español Esta ordenación básica ha sido compatible con la ordenación sectorial vigente con anterioridad a la promulgación de la nueva Ley, en cuyos textos se han tenido que efectuar las oportunas adaptaciones. Así, cabe señalar, en primer lugar, la Ley 8/72, sobre construcción, conservación y explotación de las autopistas en régimen de concesión como antecedente sectorial más lejano y en el que el desarrollo legislativo de sucesivas disposiciones posteriores había alcanzado cotas notables de positiva evolución. De hecho, la Ley básica de Concesiones viene a trasladar a todas las infraestructuras y equipamientos públicos los avances de las concesiones en el sector de las autopistas, profundizando algunos aspectos que requerían un mayor desarrollo y dotando de generalidad a otros. En el caso de las Carreteras, existe también un desarrollo reglamentario a través del Pliego de Cláusulas Generales que concreta y detalla algunos de los principales aspectos de los contratos concesionales en el sector de las autopistas. Para las obras específicamente ferroviarias, la concesión de obra pública está regulada también, respetando el marco establecido en la ley básica, en la nueva Ley 39/2003, del Sector Ferroviario, elaborada con motivo de los cambios introducidos en el ferrocarril a nivel europeo. La Ley indica, entre otras cosas, que se podrá declarar de interés público la prestación de determinados servicios de transporte ferroviario sobre líneas que resulten deficitarias. En tal caso, las empresas sólo podrán prestarlo previa obtención de la correspondiente autorización, que será otorgada en exclusiva y, salvo excepciones, mediante un procedimiento de licitación pública. Las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales colaborarán, mediante el oportuno convenio, en la financiación de las ayudas públicas necesarias para compensar los déficits de explotación de las empresas operadoras ferroviarias. La Ley 48/2003, de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general dedica un capítulo, dentro del título IV, al contrato de concesión de obras públicas portuarias. A partir de los principios generales recogidos en la ley básica, se prevé la posibilidad de que las Autoridades Portuarias puedan promover la construcción y/o explotación, bien de un nuevo puerto o una parte del mismo que sea susceptible de explotación totalmente independiente, bien de infraestructuras portuarias de defensa, de abrigo, de accesos marítimos, de muelles y otras obras de atraque, siempre que se encuentren abiertas al uso público o aprovechamiento general. También se contempla el supuesto de concesión demanial para aquellos casos en los que el interesado desee ocupar parte de la zona de servicio del puerto con obras o instalaciones no desmontables o usos por plazo superior a tres años, dentro de lo establecido en los planes portuarios. El plazo máximo, en este caso, es de 35 años. Se trata de un ejemplo particular del tipo de contrato mixto recogido en la ley troncal, que ha contribuido de forma muy destacada a la mejora y modernización del sistema portuario español. Por lo que se refiere al sector aéreo, la Ley 48/1960, sobre Navegación Aérea, y la normativa complementaria relacionada, si bien es una normativa antigua, sigue siendo la referencia básica para los aeropuertos que recientemente se están construyendo en España bajo iniciativa de las Administra-ciones territoriales. Teniendo en cuenta las peculiaridades propias del espacio aéreo, los interesados en implantar un nuevo aeropuerto deberán contar con la oportuna autorización, adecuándose a la circunstancia de que corresponde al Estado la gestión directa de los servicios aeronáuticos y aeroportuarios estatales. La regulación sectorial de la figura concesional alcanza también a otros ámbitos ajenos al sector transporte. Tal es el caso del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto 16 españa, technology for life.

17 Legislativo 1/2001 o la Ley 22/1988, de Costas. En ambos casos se trata de supuestos de dominio público con un régimen especial, como son el dominio público hidráulico y el dominio público marítimo terrestre. La Ley de Aguas establece como particularidad que el plazo de la concesión podrá prolongarse, como excepción para este tipo de infraestructuras, hasta los 75 años y que podrá imponerse al concesionario la obligación de incorporar a las comunidades de usuarios a la sociedad que se constituya para gestionar la concesión. Por lo que se refiere a la Ley de Costas, se reconoce expresamente otra modalidad de contrato mixto basado en la posibilidad de otorgar la explotación de servicios de temporada a los titulares de concesiones de creación o acondicionamiento de playas o de ejecución de una obra pública relacionada con aquellos. 7. Fases clave en el ciclo de vida de una concesión El proceso de preparación, licitación y adjudicación de una concesión: un aspecto especialmente importante del contrato concesional es su puesta en el mercado, como paso previo a su adjudicación al promotor más eficiente entre los que cumplen los requisitos mínimos exigidos de calidad técnica y empresarial. El diseño de este proceso, que a veces va unido a otros aspectos esenciales del contrato concesional y, en general, de la contratación administrativa, tiene unos efectos económicos indudables y es determinante para la eficacia del resultado final. En España, el procedimiento general se inicia con el sometimiento a información pública, por parte de la Administración concedente y durante un plazo de 1 a 2 meses, del Estudio de viabilidad, el cual debe contener información suficiente sobre las características esenciales de la obra, su finalidad y justificación. Estudio de viabilidad Estudio de impacto ambiental INFORMACIÓN PÚBLICA Anteproyecto de construcción y explotación (o proyecto de la obra, en su caso) Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares Licitación Presentación de proposiciones Adjudicación INFORMACIÓN PÚBLICA FORMAS DE ADJUDICACIÓN Concurso abierto Concurso restringido Procedimiento negociado (excepcionalmente) Este documento es decisivo para la buena marcha de la concesión, ya que se ocupa de analizar las previsiones sobre la demanda de uso e incidencia económica y social de la obra en su área de influencia y sobre la rentabilidad de la concesión, así como de valorar los costes y los riesgos operativos y tecnológicos en la construcción y explotación de la obra. También incluirá el sistema de financiación previsto y un estudio de impacto ambiental, en la medida que sea exigido por la legislación vigente. El trámite de información pública servirá también para cumplimentar el concerniente a la evaluación ambiental, si la legislación aplicable así lo exige. Además, el propio Pliego de Cláusulas que sirve de base a la licitación también habrá de ser sometido a información pública. Dependiendo de la naturaleza y finalidad de la obra, dicho estudio de viabilidad podrá ser sustituido por un estudio de 17 españa, technology for life.

18 viabilidad económico-financiera y un anteproyecto de construcción y explotación de la obra, incluyendo el régimen de utilización y explotación de la obra, así como el régimen tarifario. Una vez analizadas las alegaciones de los posibles interesados, la Administración concedente aprobará el anteproyecto de la obra, con las incorporaciones que, en su caso, sean oportunas. Sometido a licitación, los licitadores, si así lo establece el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP), podrán introducir las propuestas de mejoras que estimen convenientes, salvo en lo que se refiere a su trazado o ubicación. La redacción del proyecto, si no es realizada por la Administración, podrá corresponder al concesionario, quien responderá de los posibles defectos. La convocatoria de la licitación deberá ser publicada oficialmente conforme a las normas de los contratos de obras, poniendo a disposición de los interesados la información complementaria que señala la ley. Por lo que se refiere a la adjudicación de las concesiones, se hará mediante concurso, por el procedimiento abierto o restringido y, sólo cuando se den las condiciones estipuladas, también por el procedimiento negociado. La evaluación de las ofertas se lleva a cabo teniendo en cuenta los criterios de evaluación fijados en el PCAP, que en España y para el caso, por ejemplo, de una autopista de peaje, suelen ser básicamente los tres que se indican a continuación: Calidad técnica. A este criterio suele asignársele, aproximadamente, la mitad de la puntuación contemplada para los tres criterios. Viabilidad de la propuesta y solvencia técnica y financiera de la sociedad concesionaria. Suele asignársele alrededor del 30% de los puntos totales. Eficiencia del diseño concesional. Suele asignársele aproximadamente el 20% de los puntos totales previstos para los tres criterios. En este criterio se pretende premiar aquella propuesta que incluya una menor aportación de fondos públicos, un menor peaje o un menor período concesional, según la variable licitada, considerada como cierre del modelo. Las candidaturas que no alcanzan la mitad de los puntos asignados a los dos primeros criterios son desechadas, de forma que sólo reciben puntos del último criterio aquellas candidaturas que cuentan con un buen proyecto, desde el punto de vista técnico, para ser gestionado desde una sociedad concesionaria solvente y capaz. El ganador será, de entre éstos, el que ofrezca más eficiencia económica en su propuesta y, por lo tanto, será la más económica para la Administración y los usuarios. Al candidato ganador, al que se le ha adjudicado el contrato, no se le obliga a cerrar la financiación antes de firmarlo, sino que se le da de plazo hasta finalizar la obra para hacerlo; de esta forma, se beneficiará de la tensión competitiva existente entre los financiadores, una vez se han liberado de los compromisos contraídos con los distintos licitadores que participaron en el concurso. Esta tensión competitiva entre financiadores resulta necesaria para una asignación eficiente de los riesgos de financiación. El órgano encargado de valorar las proposiciones y resolver la adjudicación es la Mesa de Contratación, compuesta por unas 8 ó 10 miembros. La participación de todos ellos se lleva a cabo en función de sus responsabilidades en la política de infraestructuras, desde sus distintas vertientes, y la forma usual de trabajo consiste en valorar cada criterio o subcriterio descentralizadamente por los miembros según su especialización. Las valoraciones son elevadas a la Mesa por el Ponente, quien no puede decidir a quién adjudicar la concesión, pero sí decidir qué oferta no es admisible desde su punto de vista. 18 españa, technology for life.

19 LICITACIÓN Y ADJUDICACIÓN DE AUTOPISTAS DE PEAJE EN ESPAÑA Resultados medios obtenidos - Número de proyectos licitados en los últimos ocho años: 38, que suman km, por valor de unos millones de euros. - Número de licitantes por proyecto: Plazo de preparación: 2 años para maduración del proyecto (4 años en los contratos ordinarios) y 6 meses para licitación. - Coste del proceso de licitación para los licitantes: 0,5 millones de euros. - Plazo de adjudicación: 2 meses. - Firma de la adjudicación: en un mes desde la resolución. - Inicio de la construcción desde la adjudicación: 4-6 meses. - Tasa Interna de Retorno del proyecto, antes de impuestos: 6,5-7,5%. - Coste del riesgo asumido por el concesionario: 2,0-3,0%. - Cierre del acuerdo de financiación: 12 meses. - Costes financieros de la inversión: 5,0-6,5%. - Plazo de construcción: 2-3 años. El objetivo perseguido con esta forma de proceder, que se ha demostrado sumamente eficaz a la luz de la experiencia acumulada hasta el momento, es establecer un tipo de licitación abierta, que mantenga la tensión competitiva hasta el final del proceso, favorezca la economía y eficiencia de medios empleados en la preparación de las propuestas, garantice rapidez y seguridad en el procedimiento, calidad técnica del proyecto, fortaleza técnica y financiera del concesionario, correcta distribución de riesgos y, finalmente, clarificación y adecuada definición del papel de los diversos agentes: Administración, concesionario, usuario y financiador. En todo caso, existen en el mundo esquemas concesionales que están siendo utilizados con diferentes resultados. Las diferencias entre unos y otros esquemas radican, fundamentalmente, en la distribución de los riesgos entre las partes, concedente y concesionario (lo cual depende en gran medida de la existencia o no de legislación nacional específica) y los procedimientos de licitación y adjudicación del contrato de concesión. En principio, estos dos últimos aspectos pueden utilizarse con cualquier modalidad concesional ya que, a lo que atienden esencialmente, es a la puesta en el mercado del contrato concesional para que le sea adjudicado al mejor postor. Algunos de ellos han dispuesto procesos de licitación en cuatro fases (precalificación, presentación de ofertas, negociación y selección de la propuesta preferida), que requieren una compleja negociación previa del marco del contrato, una definición precisa de la estructura financiera y del aseguramiento de la financiación, así como unos detalles técnicos muy completos acerca de la obra. Estos requisitos encarecen considerablemente los costes del proyecto y de licitación y prolongan excesivamente el tiempo consumido en el proceso. Consecuencia de todo ello es que son pocos los candidatos que apuestan por el contrato (la mitad o la tercera parte que en España) y que van reduciéndose a medida que avanza el proceso para la adjudicación. Al final, la tensión competitiva va desapareciendo y el precio se alcanza en una negociación bilateral que produce un resultado poco eficiente desde el punto de vista económico. Hasta tal punto es así, que los modelos de licitación más eficientes (el concurso abierto que se utiliza en España, por ejemplo) pueden llegar a requerir costes de licitación inferiores a la décima parte de los necesitados en aquellos modelos de mayor complejidad y plazos totales inferiores a la quinta parte de los requeridos en los menos eficientes (donde se llega a tardar entre dos y cuatro años para completar el proceso). Por su parte, las tasas de rentabilidad interna del proyecto obtenidas por el concesionario (rendimientos que ofrecen los recursos dedicados al proyecto) suelen ser del orden de la mitad, lo que significa un menor coste para la Administración y/o usuario de la infraestructura y del servicio ofrecido por el concesionario. Seguimiento y fin de la concesión. Para la fase de seguimiento de la concesión y en el caso particular de una autopista de peaje del Estado, el órgano específicamente encargado de las relaciones de la 19 españa, technology for life.

20 Administración con la sociedad concesionaria, durante el período de servicio, es la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje. A ella le corresponde la vigilancia, inspección y control económico-financiero de la sociedad concesionaria. Si el Estado participa directa o indirectamente en el capital social de la sociedad concesionaria, el Delegado del Gobierno podrá vetar los acuerdos del Consejo de Administración, cuando sean lesivos para el interés público. Una vez finalizado el plazo establecido en el contrato, la obra pública concedida, las zonas complementarias anexas y, en su caso, los bienes e instalaciones incluidos en las zonas de explotación comercial deberán ser entregados a la Administración concedente en buen estado de conservación y uso. El concesionario se resarcirá de los gastos de inversión, mantenimiento y explotación con los ingresos de la concesión y recibirá, además, si así se hubiese establecido en el Plan económico-financiero y recogido en el contrato, el precio de reversión. Para ello, tendrá que haber amortizado las inversiones que lo permitiesen y tendrá que haber constituido un fondo de reversión para las inversiones no amortizables (como el caso de los terrenos). 8. El marco normativo concesional en la UE El Derecho sobre concesiones en el ámbito de la Unión Europea surge parcialmente en 1997 a partir de la necesidad de financiar la Red Transeuropea de Transporte, con la Directiva 93/37/CEE, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras ( Directiva sobre obras ), dado que el Tratado constitutivo no recogía ninguna mención específica a las concesiones de obras y servicios. A raiz del vacío jurídico existente y en línea con sus esfuerzos por avanzar en esta materia a la luz del objetivo de creación del mercado interior, la Comisión adoptó, el 29 de abril de 2000, la Comunicación Interpretativa sobre las Concesiones en el derecho comunitario (DO C 121), en la que se define la naturaleza de la concesión, independientemente de su calificación jurídica en el derecho nacional, y en la que se establecen aspectos concretos de procedimiento, como la obligación de realizar licitación pública, tratamiento no discriminatorio de las ofertas, publicidad, etc. En este contexto, la principal distinción de la figura concesional, frente a otras figuras PPPs, radica en que aquélla consiste en el derecho del concesionario a explotar la obra o el servicio adjudicado, bien únicamente o acompañado de un precio, como contraprestación a los gastos incurridos en la construcción de la obra o la provisión del servicio. En coherencia con ello, el concesionario asume los riesgos asociados a tal explotación en una proporción significativa, sin olvidar que presta un servicio de interés público, en lugar de la Administración, pero bajo su control. La principal preocupación de las instituciones comunitarias no consiste en juzgar la oportunidad de su aplicación en cada caso concreto, cuestión que deja al criterio de los Estados miembros, sino que está dirigida a impedir la aparición de barreras que puedan dificultar la creación del Mercado Interior y a que el derecho de establecimiento, así como los principios fundamentales de igualdad de trato, transparencia y reconocimiento mutuo estén garantizados cuando el sector público decide contratar con un tercero la provisión de obras y servicios públicos. La Comunicación de la Comisión, de 23 de abril de 2003, Desarrollo de la red transeuropea de transporte: financiaciones innovadoras - Interoperabilidad del telepeaje, el Informe del grupo de alto nivel sobre la red transeuropea de transporte (Informe Van Miert), de 27 de junio de 2003, las nuevas Directivas para la adjudicación de los contratos públicos y la Decisión de Eurostat, de 11 de febrero de 2004, relativa al tratamiento contable en las cuentas nacionales de los contratos firmados por entidades públicas en el marco de operaciones de colaboración con entidades privadas, son pruebas del deseo de profundizar en la búsqueda de condiciones de competencia real y claridad 20 españa, technology for life.