GÉNER, DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES

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1 , DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LAS MUJERES Algunas ideas claras y muchos interrogantes... Con la vista puesta en el cumplimiento de los derechos Humanos consagrados en la Declaración de Naciones Unidas, podemos decir que la descentralización es positiva o negativa según permita el desarrollo de dichos derechos. Para proteger los derechos y libertades fundamentales de las La ventaja de vincular la descentralización y los derechos humanos mujeres, se han creado es que, para garantizar el cumplimiento de estos existen instrumentos internacionales mecanismos e instrumentos legales nacionales e internacionales, específicos. Éstos reflejan las muchos de los cuales incluyen los derechos de las mujeres, por lo necesidades, deseos y demandas de tanto la descentralización puede ser también medida y analizada a los distintos movimientos de mujeres a nivel mundial que los la luz de estos derechos. instrumentos internacionales y los Pero la realidad nos muestra que hay una gran brecha entre este mecanismos de derechos humanos reconocimiento y el acceso a los derechos, este es uno de los retos han invisibilizado. que todavía tienen las mujeres. En este punto la vinculación con la descentralización es clave. En los procesos de descentralización es necesario garantizar el acceso de hombres y mujeres a sus g/tematica/derechos.php derechos y a los servicios públicos, mejorar dicho acceso y asegurarse de que se superan las brechas entre reconocimiento y acceso. El proceso ha de ser, además, potenciador de otros derechos como son los derechos políticos y civiles, sobre todo el derecho a la libertad de expresión y la participación en los espacios de tomas de decisión y poder local. Descentralización y género La descentralización es: Es un proceso mediante el cual se transfieren competencias, poder de decisión y recursos desde el gobierno central a instancias del estado cercanas a la ciudadanía, como pueden ser gobiernos regionales, estatales, municipales, provinciales, etc.. dotándolas de recursos financieros e independencia administrativa, así como de legitimidad propia a fin de que con la participación ciudadana y en su beneficio se mejore la producción de bienes y servicios. el contexto histórico, o la trayectoria política del estado. En América Latina los procesos de descentralización se vinieron dando a raíz de los programas de ajuste estructural. Esto generó en su momento, y hasta hoy, muchas tensiones, a veces por la poca transparencia, otras por el desconocimiento de la sociedad y por la dificultad de establecer nuevas relaciones de poder. Los procesos de descentralización también son variados y con características específicas según la organización del estado, en estados federales como México, Argentina al contar con dos o tres niveles de administración se pueden complicar los procesos de descentralización. Pero tampoco es fácil en estados centralistas como El Salvador, Honduras, Perú también se complican los procesos por Los procesos de descentralización no son por definición positivos. Manejados de forma adecuada pueden fomentar procesos eficientes de formulación, evaluación y retroalimentación de políticas con análisis de impacto de las mismas, que las hagan más equitativas y adecuadas a las necesidades prácticas y estratégicas de hombres y mujeres. Además una descentralización donde se tenga un enfoque de derechos y con participación democrática, permiten a los gobiernos regionales y locales atender los requerimientos ciudadanos, donde, en principio, se pueden canalizar de forma más articulada y estratégica las demandas de las mujeres. Tenemos varios ejemplos como en Perú donde las leyes que enmarcan los procesos de descentralización han generado nuevas relaciones entre los gobiernos regionales y locales, sobre los principios de toma de decisión local, transparencia y participación. Esto se ha traducido en iniciativas concretas, por ejemplo de prestación de servicios de agua donde las comunidades y gobiernos locales han articulado el deber de prestar el servicio de agua que tienen el gobierno local, con el deber de contraloría de calidad en la prestación del servicio de las comunidades. En México, pese al doble sistema establecido por su organización federal, que hace más complicados los procesos, se han visto ejemplos de descentralización de servicios hacia algunos estados, como el de

2 educación, o el de salud, que han sido positivos en el caso de estados fuertes, pero que generan clientelismo en el caso de estados débiles. En algunos países también han potenciado el establecimiento de cuotas de participación femenina, y aunque su aplicación, como veremos más adelante, no ha sido muy alentadora en algunos casos, es un buen instrumento legal para potenciar y mantener la participación de las mujeres. Qué servicios se descentralizan? En principio todos los servicios pueden ser descentralizados. En general en América Latina el servicio de agua es el que ha sido más utilizado en estos procedimientos, pero también los de saludo o educación pueden ser incluidos. Por ejemplo en Colombia se ha descentralizado la elaboración de planes de desarrollo, pero no los temas relacionados con Paz y Seguridad que se siguen manejando de forma centralizada, lo que dificulta la aplicación de los primeros a nivel local. Normalmente se tienen en cuenta los costos y los criterios políticos para decidir que un servicios sea descentralizado. A pesar de todo esto los procesos también pueden tener efectos perversos, un proceso de descentralización requiere mayor traspaso de recursos, y toma de decisión a nivel local, esto supone un aumento de poder, lo que atrae de forma clara a los actores sociales, sobre todo hombres, que son mas reticentes a repensar las relaciones de poder sobre todo con las mujeres y a ceder estos espacios de poder. En algunos países como México, Bolivia o Guatemala se han reportado casos de violencia política hacia las mujeres obligándolas a abandonar sus cargos, una vez electas. Otro de los efectos negativos es que las mujeres pueden ver recargadas sus actividades o ver agravada su situación económica. Tenemos ejemplos como en Paraguay donde ciertos gobiernos locales tenían la responsabilidad en ciertos programas en el sector salud, pero el modelo de recuperación de costos estaba establecido desde el gobierno central. Los gobiernos locales y los prestadores de salud no tienen otra opción para financiarse que las cuotas de recuperación establecidas para la población. Si se busca sólo la eficacia de los servicios y no son trasladados los recursos económicos, las instancias subnacionales se ven obligadas a aumentar o cobrar los servicios, lo que normalmente va en detrimento de las mujeres y otros sectores de la población más desfavorecidos. Lo que sí es común es que estos procesos requieren decisión y voluntad política, donde la incidencia social, y en concreto de los movimientos de mujeres, suele ser muy escasa y poco organizada. La mayoría de Estados Latinoamericanos no son capaces de cubrir los servicios básicos, y menos en medio de la crisis económica y alimentaria en la que nos encontramos. Ante esto, se han desarrollado iniciativas en las que las comunidades civiles se organizan para cubrirlos, que a menudo no están articulados con el gobierno local y nacional a través de estructuras y mecanismos para la descentralización de los servicios. De esta forma, lo que podría ser una oportunidad de descentralización democrática, se traduce en una carga más para la sociedad civil, especialmente de las mujeres, sin aumentar su mayor participación en la toma de decisiones. Es decir, tanto gobiernos locales, como naciones están evadiendo su responsabilidad de garantizar el acceso a servicios básicos. Hay líneas estratégicas que marcan la efectividad de estos procesos: fortalecer la división de poderes del estado (prevaleciendo las prerrogativas individuales frente al estado), diferenciar los ámbitos de acción entre lo publico y lo privado (redefinir las funciones del estado y las de la sociedad civil) y el crear un Estado en red, donde se facilite la construcción de capacidades hacia el interior del país. En este punto es importante no perder de vista cuales son las capacidades a construir y que esta visión no adolezca del enfoque de género. Los procesos de descentralización tienen que ver con la administración del territorio y con la forma de apropiación que las personas tienen de la misma, se tiende a pensar que esto es neutro, pero mujeres y hombres tienen la misma forma de apropiación?. Tienen que ver con el tejido productivo, con el acceso y control de los recursos, de la tierra, de los medios de producción se tienen en cuenta las actividades de las mujeres en estos análisis? Cómo se ven condicionadas por los roles para ser parte del mismo? Cómo son las relaciones de poder entre hombre y mujeres? y con la estructura social, cómo se relacionan mujeres y hombres en los territorios?, Cuales son las brechas?, Que retos tienen? 2

3 Cambios necesarios Los procesos de descentralización suponen cambios en tres ámbitos, a nivel del estado, a nivel de los gobiernos locales, regionales o municipales y cambios en la sociedad civil. Suponen cambios en el estado y la modernización del mismo. Independientemente de que veamos al estado como facilitador y prestador de servicios, o como en la que el estado deja todo al libre mercado. En general los gobiernos actuales en América Latina tienen una baja calidad de los servicios, lo que dificulta el acceso a servicios básicos, pero aún así en muchos de los casos tiene más posibilidades que los gobiernos regionales o locales. Normalmente los aparatos estatales son ciegos a las cuestiones de género, a pesar de los encomiables esfuerzos de los Mecanismos Nacionales de Igualdad. La reforma del estado hacia un estado más equitativo pasa por mayor conciencia de las necesidades prácticas y estratégicas de hombres y mujeres, mayores investigaciones y datos desagregados por sexo que permitan análisis de género, y la elaboración de políticas que busquen la equidad. Para ello es necesario el posicionamiento en la agenda pública de la necesidad de descentralizar pero con un enfoque claro de género. En esto nos preguntamos cuál es el papel de la sociedad civil?, Cuáles son los mecanismos de incidencia? Cuál es la participación de la mujer en estos mecanismos? Suponen también cambios en los gobiernos municipales, locales o regionales. Estas instancias, por su ubicación territorial son los más cercanos a la sociedad civil, y su reto es lograr transformar antiguos enfoques de subordinación al poder central, con servicios subsidiarios y de baja calidad, por una legitimación otorgada por la voluntad popular, con servicios autónomos, eficaces, eficientes y de alta calidad. Es en estos espacios también desde donde puede, en teoría, ser más fácil concretar servicios específicos para las necesidades también específicas y donde se abre un campo para la participación ciudadana. Pero en muchos casos se ha observado que es más fácil para las mujeres acceder a espacios de toma de decisión en el ámbito nacional que en el local, y así lo han demostrado los datos (ver sección Representación política y Participación ) por ello es necesario preguntarse si la participación en estos espacios es equitativa, si se tienen en cuenta las necesidades de hombres y mujeres, si se cuenta con datos desagregados, si los servicios fomentan las brechas de género o bien ayudan a disminuirlas. Para ello se han creado diferentes instrumentos como son las Políticas locales para la equidad de género, los Planes de Igualdad de Oportunidades, los planes como instrumentos internos que contribuyan con una planificación que no sea ciega al género, proyectos, presupuestos con equidad de género y ordenanzas municipales específicas o sectoriales pero que tengan en cuenta la perspectiva de género y acciones afirmativas. Todos ellos están orientados a facilitar la transición y Tipos de descentralización: Glosario Básico Desconcentración Mecanismo para la creación de unidades de gestión de menor dimensión. No tienen autonomía de funcionamiento ni representan a la sociedad. Descentralización funcional De carácter sectorial y no global, agiliza la gestión pública con cierta autonomía y acercamiento de los servicios. Descentralización administrativa Busca eficacia- eficiencia transfiriendo competencias sobre gastos a autoridades locales. Descentralización política territorial Es la de mayor envergadura e impacto, y supone un nuevo ordenamiento político e institucional con reglas de coordinacióncooperación en las relaciones. A los criterios de eficacia- eficiencia se suman los de participación, equidad y transparencia. Descentralización democrática: Donde el centro de gravedad reside en la capacidad y sentido de oportunidad de los ciudadanos y ciudadanas, organizaciones de la sociedad civil, de hacer presente su responsabilidad al gobierno. contar con entidades locales preparadas para los procesos de centralización. Aún así en toda la región se ven dificultades para articular los instrumentos nacionales (políticas de la mujer, de equidad de género, normativa internacional..) con los locales (políticas municipales, oficinas de la mujer...) El último ámbito, pero no por ello el menos importante, que requiere cambios, es la sociedad civil. Con la descentralización se espera que la sociedad civil se fortalezca política, institucional y financieramente y que haya una mejoría de vida de la población consolidando la democracia. Los procesos de 3

4 descentralización tienen ventajas como es la correspondencia de preferencias individuales, bajada de los costos de la prestación de bienes públicos y mayor capacidad de innovación. Supone un reto para la organización civil de cara a revisar los estereotipos, los roles, la división sexual del trabajo con el objetivo de generar una nueva ciudadanía participativa y con capacidad de presión e incidencia en los espacios de toma de decisión local y nacional. Existen diferentes iniciativas en América Latina en la que la sociedad civil organizada ha establecido mecanismos de control de calidad de los servicios públicos, y ha establecido un rol protagónico frente a los gobiernos locales, en muchos casos con amplia participación de las mujeres. Están las sociedades en América Latina preparadas para ello? Qué rol están desempeñando los movimientos de mujeres en esto? Qué estrategias son las más adecuadas? Se supone que hay nuevos actores capaces de reivindicar el valor de los intereses sociales y asumir responsabilidades, lo que conjuga los derechos y los deberes. Es en esta creación o fortalecimiento de nuevos actores donde se crean oportunidades para que las mujeres y hombres participen y las relaciones sean más equitativas. La descentralización, por tanto, tiene sentido cuando implica un cuestionamiento de las relaciones de poder, cuando implica otros cambios que provoquen el acceso de las mujeres a sus derechos básicos, que los garanticen, que modifique el estatus quo. Es algo que difícilmente se logrará en el caso de desconcentración en la que sólo se transfieren funciones pero sin toma de decisión o transferencia de fondos, o descentralización administrativa que requiere menos cambios en las estructuras, y que suponen muchas veces el recargo sobre las mujeres en su trabajo comunitario no remunerado. Son la descentralización funcional y más la político territorial la que supone un campo de oportunidades para el cambio de relaciones, que se acentúa con una descentralización democrática y participativa donde el centro no son las instituciones sino las personas. Qué se necesita para realizar un proceso de descentralización? La voluntad política del estado para transferir y del organismo local para establecer condiciones de recepción de servicios. Diálogo y concertación para decidir los mecanismos y proceso de la transferencia. Independencia y autonomía de la institución que recibe el servicio para que pueda determinar sus prioridades financieras, de gestión y control del financiamiento. Recursos propios, que en el mediano o largo plazo se pueda auto-sostener la prestación de servicios. Mapa 1: Esquema sobre procesos de descentralización. Elaboración propia. Nivel Nacional Nivel Local Descentralización Responsabilidad Fiscal Económica Organización territorial Reforma del estado Fortalecimiento institucional, Democracia Gobernabilidad Desarrollo local Ciudadanía Contraloría, empoderamiento Equidad de género Inclusión territorial y social Información 4

5 Representación política y participación Como hemos visto en la primera parte la participación es un eje crucial entre género y descentralización. Participar en qué? Participación en la elaboración de leyes de descentralización. La participación en la toma de decisiones sobre qué servicio es descentralizado. Cómo se va a proceder a dicha descentralización. Las capacidades que hay que desarrollar para proceder a la misma. Cómo garantizar el acceso a los servicios básicos y a los derechos fundamentales Cómo las necesidades específicas de toda la población (mujeres, hombres, niñas, niños, personas con discapacidad, étnias...) se ven cubiertas Casi todos los estudios realizados en la región por parte de IDRC (Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo) relativos a la participación y la descentralización indican que la participación está ligada a nuevas formas de representación, (como en el caso de Ecuador, El Salvador...) que muchas veces no se dan, es más, que dificultan el acceso en el ámbito local más que en el nacional. Pero para participar en la toma de decisión es necesario primero lograr el acceso a estos espacios y garantizar la participación. Además, para integrar la perspectiva de género y lograr procesos equitativos de descentralización, es necesario que haya personas con sensibilidad y conocimiento técnico, no basta con una participación equilibrada en cuanto a género para hablar de equidad. IPG: INDICE DE POTENCIACIÓN DE O Refiriéndose a las oportunidades de la mujer, el índice refleja las desigualdades de género en tres ámbitos: 1. Participación política y poder de decisión, medidos en función de la proporción porcentual de hombres y mujeres que ocupan escaños parlamentarios. 2. Participación económica y poder de decisión, medidos según la participación porcentual de hombres de hombres y mujeres en cargos legisladores, altos funcionarios y directivos y participación de mujeres y hombres en puestos profesionales y técnicos. 3. Poder sobre los recursos económicos, medidos según la estimación de los ingresos percibidos por mujeres y hombres. Participar en dónde? Es clave identificar los espacios donde es necesaria la participación equitativa a nivel nacional, a nivel local y en el ámbito de la sociedad civil. En el ámbito nacional se cuenta con datos de la participación a nivel nacional en los parlamentos, espacio clave para la aprobación de políticas de descentralización, también son espacios clave las comisiones que se creen a nivel nacional para este fin, y los ministerios directamente implicados. Los espacios de diálogo y concertación son clave, pues en ellos se decide y acuerdan los mecanismos de transferencia. En estos espacios hay que considerar la perspectiva de género y participaciones equitativas. Esto implica que hay que asegurar que antes de sentarse a la mesa se han tomado acciones para garantizar esta participación, y la construcción de capacidades en ambas instancias. Las brechas de participación política entre mujeres y hombres en estos espacios han sido puestas de relieve por el PNUD, a través de los informes de Desarrollo Humano de país y el informe mundial. 1 En el Índice de Potenciación de Género se analiza la participación y poder de decisión de hombres y mujeres, en el caso de los latinoamericanos se encuentran entre el de Argentina (el más cercano a una participación equitativa) y el más bajo el de Paraguay (el más lejano a la participación equitativa), siendo significativo que ni Nicaragua, ni Guatemala cuentan con datos. Estos datos nos indican que hay una brecha significativa a favor de los hombres como se ve en los escaños ocupados por mujeres donde el porcentaje más alto es el de Costa Rica con un 38.6% y el más bajo Guatemala con un 8.2% de mujeres en escaños parlamentarios. Esta participación es importante a la hora de estar en los momentos de toma de decisión a nivel central, pero la existencia de datos nos permite establecer mecanismos o acciones afirmativas para disminuir estas brechas. Diferente es el caso de los espacios locales, donde no hay datos pormenorizados de los porcentajes de hombres y mujeres que están en los espacios locales de toma de decisiones, ni en 1 Informe sobre Desarrollo Humano PNUD 5

6 gobiernos locales, ni en cabildos abierto, consejos indígenas, auditorías sociales, asociaciones comunales... Aunque la percepción de que lo que ocurre a nivel nacional pasa también a nivel local, lo cierto es que se requieren otro tipo de mecanismos, que ya vimos (políticas, planes de igualdad, planes, ordenanzas...),para lograr una representación equitativa en los espacios, y que a la hora de establecer los procesos de descentralización, los organismos receptores tengan en cuenta una visión de género. Otro de los espacios claves son los partidos políticos. El acceso de las mujeres a cargos elegibles depende, en todos los países, de ser propuestas ( o no) en las listas de los partidos. La experiencia evidencia que en bastantes partidos políticos de diferentes países (El Salvador, México, Ecuador..) existen reglamentos internos que establecen cuotas. Pero pese a estas cuotas no se garantiza el acceso de las mujeres, son muchos y variados los testimonios de mujeres en los que denuncian que estas cuotas no son reales de hecho, muchas mujeres son colocadas en puestos inferiores de las listas lo que les garantiza no ser elegidas, otras se ven obligadas a renunciar y ceder su cargo a un hombre, en otros casos, se inscriben hombres con nombres femeninos para cubrir las cuotas destinadas y obligatorias para las mujeres, etc.. Estas prácticas hacen que el establecimiento formal de mecanismos no sea suficiente para acceder a los cargos de elección popular, primero, porque no garantizan el cumplimiento de las cuotas, y segundo porque no se profundiza en qué tipo de participación se les está dando a las mujeres a través de las cuotas. Es el tercer actor el que se haya más desarticulado con los procesos, la sociedad civil. En este espacio son las organizaciones de mujeres las que han movilizado más las demandas a favor de la equidad, pero normalmente, el tema de la descentralización no formaba parte de sus agendas. El incluir este tema ya es un reto en sí mismo para estas organizaciones, como lo es que las organizaciones sectoriales, que normalmente sí son forman parte de estos procesos, se pongan la lente de género. Lo que no hay que olvidar en ninguno de los casos es que estos procesos generan conflictos y que es necesario tener herramientas para el manejo de los mismos. Estos conflictos se dan tanto en la esfera institucional, por competencias y el acceso de las mujeres a los espacios, como en la privada, por los roles tradicionales y la división sexual del trabajo, que es lo que más limita el acceso. Recapitulando: Retos para la descentralización con equidad de género La integración en los espacios de mujeres y hombres, de tal forma que tengan acceso a la toma de decisiones. La inclusión del tema de género en las agendas de descentralización, al igual que la inclusión del tema de descentralización en las agendas de los movimientos de mujeres. La garantía de respeto de los derechos y acceso a servicios básicos por parte de las mujeres que suelen ser las menos favorecidas. Que los procesos de descentralización fortalezcan la ciudadanía y sociedad civil, favoreciendo las capacidades para la contraloría social y el ejercicio efectivo de los derechos. Que se pongan en marcha los mecanismos necesarios para incorporar género en un nuevo modelo de instituciones más modernas y equitativas. PARA SABER MÁS... Lecciones de la participación política de las Mujeres. PRODIL Participación es Llegar. Participación Política de las mujeres en el ámbito Local en América Latina. INSTRAW. Massolo, Alejandra Participar es llegar. Participación de las mujeres indígenas en los procesos de gobernabilidad y en los gobiernos locales. Casos: Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala y Perú. Claudia Ranaboldo, Guilles Cliche y Antonieta Castro, RIMISP -Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, La Paz (Bolivia) y Santiago (Chile)

7 Desarrollo y género en breve. Género y ciudadanía. BRIDGE La construcción ciudadana de las mujeres, requisito impostergable para lograr la equidad social y de género. RIADEL El municipio. Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y Mujeres. GIMTRAP Ciudadanas. Una memoria inconstante. Bareiro, Line Reflexiones Desarrollo local con Equidad de Género. PNUD/GTZ/FISDL Descentralización, desarrollo local y gobernabilidad en Centro América. CONFEDELCA Desarrollo local y equidad de género. Ingrid Schrevel La institucionalidad del enfoque de género en el desarrollo local. Britos, Adela