Nº7. Hacia un sistema de. distributivo y contributivo. José Carlos Rodríguez. nota de política. febrero. e s to es, a l m e j o r a m ie n to d e

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1 Nº7 nota de política Hacia un sistema de El sistema tributario t ie n e d i re c ta r e l a c i ó n c o n l a s posibilidades d e i m p le m e n ta r políticas públicas q u e se orienten a la justicia s o c i a l, e s to es, a l m e j o r a m ie n to d e la c a l i da d d e v i d a d e la p o b l a c i ó n en general y d e lo s sectores m ay o r m e n t e v u l n e r a d o s o e m p o b r e c i d o s en pa r t i c u l a r. Es a s políticas requieren d e recursos, d e f i n a n c i a m ie n to q u e en g r a n m e d i d a d e b e p r o v e n i r d e lo s recursos q u e el Es ta d o r e c a u d a o d e b e r e c a u d a r a t r av é s d e i m p ue s to s. Un sistema tributario distributivo generará m ay o r e s i n g re s o s a l Estado, que desde Decidamos s o s t e n e m o s deben orientarse a políticas s o c i a le s, d a d o q u e h o y lo s recursos a s i g n a d o s a l a s m i s m o s s o n c l a r a m e n t e insuficientes pa r a revertir la situación d e pobreza y privación d e derechos q u e a f e c ta a a m p l i o s sectores d e la población. Esto es equidad. José Carlos Rodríguez 2013 febrero

2 Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente. Nota elaborada por Decidamos, Campaña por la Expresión Ciudadana. Colón 1700 y París Asunción Paraguay Tel.: (595-21) / 2 Con el apoyo de: 2 La presente publicación ha sido elaborada con la asistencia de la Unión Europea. El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de Decidamos y en ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.

3 Hacia un sistema de josé carlos rodríguez Presentación La presente Nota de Política ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la discusión de políticas públicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias entregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil. El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate político en el país, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas más relevantes de una agenda de políticas públicas para el período de gobierno El objetivo es provocar la discusión de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y a la sustentabilidad del desarrollo económico y social. El presente documento, constituye la propuesta de Decidamos Campaña por la Expresión Ciudadana con el objetivo de contribuir a dos metas avanzar y profundizar la reforma fiscal y tributaria, en base a principios de equidad y justicia y destinar, a la inversión social, los recursos adicionales recaudados como efecto de di-cha reforma. A fin de avanzar en los desafíos y metas, se pone a consideración de las diversas organizaciones de la sociedad -sean del ámbito de acción y naturaleza que fuere- este documento que trata de recoger y reflejar diversas propuestas orientadoras para el debate público (ciudadanía y autoridades) y para la toma de decisiones por parte de las autoridades correspondientes acerca del sistema tributario y la inversión social. El sistema tributario, además, tiene directa relación con las posibilidades de implementar políticas públicas que se orienten a la justicia social, esto es, al mejoramiento de la calidad de vida de la población en general y de los sectores mayormente vulnerados o empobrecidos en particular. Esas políticas requieren de recursos, de financiamiento que en gran medida debe provenir de los recursos que el Estado recauda o debe recaudar a través de impuestos. Un sistema tributario más justo y equitativo generará mayores ingresos al Estado, que desde Decidamos sostenemos que deben orientarse a políticas sociales, dado que hoy los recursos asignados a las mismos son claramente insuficientes para revertir la situación de pobreza y privación de derechos que afecta a amplios sectores de la población. Este documento reúne dos lineamientos para una fiscalidad contributiva y distributiva: Sistema tributario: se presentarán argumentos que avalan la urgencia del mejoramiento de dicho sistema, así como propuestas globales y concretas que lo hagan posible. Dichos argumentos y propuestas se sustentan sobre el principio de la justicia tributaria desde el punto de vista contributivo, el cual señala que cada persona debe aportar según su capacidad. Esto implica esencialmente dos aspectos: 3

4 1) Proporcionalidad: cada persona debe aportar en proporción a los ingresos que percibe; 2) Progresividad: las personas con mayores ganancias deben aportan en base a tasas superiores. Inversión social: se propondrán programas o políticas sociales que precisan recibir mayor financiamiento a partir de contar con un sistema tributario más justo y que genere mayores recursos al Estado. Se incluyen también cifras aproximadas que precisarían dichos programas o políticas. Aquí este punto se sustenta sobre la justicia tributaria desde el punto de vista distributivo, la cual consiste en destinar los recursos públicos para materializar el bien común en la medida de lo posible. Esto es, implementar políticas y proyectos suficientes orientados a quienes los precisan para garantizar su libertad y dignidad, lo cual ocurre cuando todas las personas tienen la oportunidad de realizar sus propios planes de vida y, entonces efectivamente pueden disfrute de la libertad personal y social. Consideramos que el sistema tributario es una herramienta fundamental para el mejoramiento de la calidad de la democracia. Una democracia, más allá de los aspectos meramente formales, debe orientarse a la justicia social. Y una de las condiciones para ello es la equidad. Un sistema tributario distributivo implica que cada ciudadano y ciudadana aporte de acuerdo a sus posibilidades, en función a sus ingresos, esto implica que quien tiene y gana más, aporte más. Y quien tiene y gana menos, aporte menos. Esto es equidad. 4

5 Hacia un sistema de josé carlos rodríguez DIAGNóSTICO Paraguay es una de las sociedades más desiguales del planeta, enmarcada en una región del mundo que es la región más desigual del mundo. Esta desigualdad no es sólo el resultado mecánico de instituciones heredadas que se generaron en un pretérito infortunado, sino, de una práctica actual y continua de acciones y omisiones presentes, que defienden y reproducen continuamente las desventajosas condiciones heredadas. Se busca ayudar a la transformación de la situación impositiva en una causa social y cívica, en materia de reivindicación ciudadana ya que hoy no aparece como tema de gran interés público. Si bien hay reclamos sociales, del lado del gasto estatal, las organizaciones sociales piden más política social, tienen lugar muy pocos reclamos para mejorar el ingreso estatal, siendo los ingresos la condición necesaria para materializar los reclamos formulados, a través de una política redistributiva de largo plazo, sistemática y sostenible. La baja e injusta fiscalidad es un elemento fundamental que impide la lucha contra la desigualdad, la inequidad, la corrupción, la falta de productividad y la masiva prevalencia de la pobreza. Esta fiscalidad pobre es a su vez resultado de un pacto fiscal implícito o explícito, por el cual una sociedad decide cuanto y como contribuir al fisco que realiza determinadas transferencias a la sociedad, con el objeto de proveer los bienes públicos considerados un derecho que todos y todas deben disfrutar (salud, educación, vivienda, seguridad ciudadana, seguridad social, etc.). FISCALIDAD EN CÍRCULO VICIOSO La baja fiscalidad condiciona desigualdad, poco desarrollo humano y pobreza. Tiene además efectos negativos en el desarrollo económico y social. Por qué no se la cambia? Por qué razón, la presión tributaria está más cerca de la que el Paraguay tenía durante los tiempos de la dictadura que del potencial tributario del país que es mayor al 20%? En Paraguay existe históricamente una masiva pobreza, urbana y rural. Eso condiciona un déficit de ciudadanía. Relaciones clientelistas (cambio de favores particulares por votos) y caudillismo, esto es, el seguimiento personal y emocional a los líderes sin critica, sin proyectos, por el culto a los cargos. De lo cual se sigue una concentración de poder y de recursos, sin contrapeso ciudadano. Esa sociedad desigual, es oligárquica en el sentido griego de poder de pocos, ricos, militares, intelectuales o religiosos. Es una sociedad con baja calidad del espacio público y de cohesión social, falta de confianza, de integridad, alta delincuencia e ilegalidad. 5

6 En esta sociedad la corrupción es desproporcionada y el funcionario de Estado frecuentemente comete prevaricato, esto es, la arbitrariedad y discrecionalidad en el ejercicio del gobierno, favoreciendo intereses particulares a costa de los intereses públicos. La administración pública es un medio de prevalecer y de enriquecerse así como un medio de mantener privilegios e injusticias de pocos con influencia en perjuicio de muchos sin influencia. Esta es la situación en la cual hay un sistema fiscal que es pobre e injusto y en donde la evasión es desmesuradamente alta. Una sociedad política que rechaza los impuestos a la renta personal, elude el pago a la renta de las empresas más rentables y evadas, y evade también más de la mitad del impuestos indirectos, donde no existe transparencia con lo cual hay bajo control y sanción a los mayores transgresores. Un Estado así, sin capacidad de cobrar impuestos, es un estado pobre e incapaz para garantizar los bienes públicos: mínimos de protección social, educación, salud, seguridad, habitación, hábitat saludable, infraestructura física. Detrás de la prosecución del ideal del paraíso fiscal se sostiene una sociedad poco saludable. Una esta sociedad donde los más ricos y poderosos tienen ventajas inmediatas, como mano de obra muy barata y pueden suplir la carencia de Estado, financiando los bienes públicos con recursos privados, para ellos. Pero, en el mediano y largo plazo, hay una baja productividad de todo el sistema económico. Poco capital social y baja competencia, déficit en educación, en salud y en bienestar. Déficit en medios materiales comunes como carreteras, puertos, aeropuertos, puentes, energía disponible, alcantarillado que afectan al país en su conjunto. Todo esto refuerza y reproduce generación tras generación a la exclusión, que es el punto de partida, la pobreza, el desempleo, el masivo subempleo, y la baja calidad de vida. 6

7 Hacia un sistema de josé carlos rodríguez Cuadro 1: Círculo vicioso de fiscalidad y pobreza D. estado no tiene recursos para invertir y proteger a. masiva pobreza se reproduce generacionalmente c. situación de injusticia y evasión fiscal B. concentración del poder y recursos, sin contrapeso ciudadano La situación en el Cuadro 1 puede ser pensada como un círculo vicioso en el cual la A. MASIVA POBREZA SE REPRODUCE GENERACIO- NALMENTE y hay una B. CONCENTRACIÓN DEL PODER Y RECURSOS, SIN CONTRAPESO CIUDADANO que sostiene la C. SITUACIÓN DE INJUSTICA Y EVASIÓN FISCAL. Ello hace que D. EL ESTADO NO TENGA RECURSOS NECESARIOS PARA INVERTIR Y PROTEGER A LA CIUDADANÍA con el fin de resolver la exclusión social. Si bien hay esfuerzos del gobierno en aumentar la Capacidad del Estado (D), y hay esfuerzos de la sociedad civil para hacer mayor contrapeso ciudadano (B) e ir disminuyendo la pobreza y la exclusión social (A), así como la situación de injusticia y evasión (C), este esfuerzo es insuficiente y lo será si no se materializa en una mayor contribución y en un cambio jurídico en la legislación impositiva. El sistema tributario es una herramienta fundamental para el mejoramiento de la calidad de la democracia. Una democracia, más allá de los aspectos meramente formales, debe orientarse a la justicia social. Y una de las condiciones para ello es la equidad. Un sistema tributario equitativo y justo implica que cada ciudadano y ciudadana aporte de acuerdo a sus posibilidades, en función a sus ingresos esto implica que quien tiene y gana más, aporte más. Y quien tiene y gana menos, aporte menos. Esto es equidad. El sistema tributario, además, tiene directa relación con las posibilidades de implementar políticas públicas que se orienten a la justicia social, esto es, al mejoramiento de la calidad de vida de la población en general y de los sectores mayormente vulnerados o empobrecidos en particular. Esas políticas requieren de recursos, de financiamiento que en gran medida debe provenir de los recursos que el Estado recauda o debe recaudar a través de impuestos. Un sistema tributario más justo y equitativo generará mayores ingresos al Estado, que 7

8 sostenemos deben orientarse a políticas sociales, dado que hoy los recursos asignados a las mismos son claramente insuficientes para revertir la situación de pobreza y privación de derechos que afecta a amplios sectores de la población. SISTEMA TRIBUTARIO: CAMBIOS LEGALES E INSTITUCIONALES, ALGUNOS IMPORTANTES PERO INSUFICIENTES En 1991, se producen los primeros cambios legales al sistema impositivo paraguayo luego de la caída de la dictadura, cambios que apuntaban a una mayor organización y funcionamiento de sistema, reduciendo la gran cantidad de tipos de impuestos: de más de 120 impuestos existentes, los cambios en dicho año redujeron a 8 los tipos de tributos. Posteriormente, en el año 2004 se produce una segunda reforma legal, a través de la denominada Ley de Reordenamiento Administrativo y Adecuación Fiscal que, entre algunos puntos principales, ampliaba el IVA a una mayor cantidad de productos, reducía la tasa de impuesto a la renta de las empresas, y creaba el Impuesto a la Renta Personal. Esta ley, en el fondo, buscaba una mayor formalización de la economía, y con dicha formalización una mayor recaudación impositiva y una reducción de la evasión fiscal. Ambas reformas conllevaron también, en cierta forma adecuaciones institucionales de las principales entidades con responsabilidades directas o indirectas en materia de recaudación impositiva: el Ministerio de Hacienda específicamente la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) y la Dirección General de Aduanas. A pesar de estos cambios legales e institucionales realizados mencionados, el sistema tributario paraguayo sigue adoleciendo de graves problemas, principalmente dos: por un lado, la baja recaudación impositiva, reflejada en una presión tributaria que ronda el 13%, muy por debajo del promedio del Mercosur y de la región; y por otro lado, en la mayor proporción de recaudación de impuestos indirectos (alrededor del 80%), lo cual es indicativo de un sistema tributario injusto, en el sentido que quienes tienen menos ingresos terminan aportando más en impuestos en proporción a tales ingresos. Baja recaudación impositiva La presión tributaria en Paraguay, tal como se ha mencionado, ronda el 13%, debajo del promedio de Latinoamérica y el Caribe, y casi la mitad por debajo del promedio del Mercosur. Y bastante menos que el promedio de los países que integran la Unión Europea. 8

9 Hacia un sistema de josé carlos rodríguez Gráfico 1: Presión tributaria de Paraguay y de otros países y regiones ,8 35,2 30,6 28, ,3 21,7 20,9 20, , , Unión Europea Brasil Argentina Estados Unidos Uruguay Bolivia Chile África América Latina Sudeste Asiático Paraguay Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEPAL y Ministerio de Hacienda (2010). Independientemente del debate sobre la utilización de los recursos recaudados a través de impuestos, o de la existencia de hechos de corrupción vinculados a los recursos del Estado, este nivel de presión tributaria es claramente insuficiente para que el Estado paraguayo pueda garantizar suficientes niveles de financiamiento a las diversas políticas públicas, sean éstas del ámbito que fuere: económicas, sociales, ambientales, culturales, de seguridad, de infraestructura, etc. El crecimiento de la presión tributaria a cuentagotas en los últimos años entre 11% y 13% en los últimos años), es un dato indicativo de que la capacidad recaudatoria actual del sistema tributario está prácticamente agotada. Es decir, se precisan modificaciones de diversa índole para hacer posible una mayor recaudación, y así contribuir a una mayor capacidad del Estado paraguayo de financiar políticas públicas. SISTEMA TRIBUTARIO INJUSTO El régimen tributario se sustenta sobre cuatro impuestos principales. El IVA, impuesto al Valor Agregado; el IRACIS, Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales o de Servicios; los ISC, Impuestos Selectivos al Consumo de determinados bienes; y, el Gravamen Aduanero. El IMAGRO, Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias, y el Impuesto Inmobiliario contribuyen muy poco a la recaudación. El IRSCP (más conocido como IRP) Impuesto a la Renta del Servicio de Carácter Personal, que entró en vigencia en agosto del

10 El principio de justicia fiscal contributiva dice que cada cual debe aportar según su capacidad. Cada uno debe contribuir según el monto y la utilidad de su ingreso, que determina cuánto debe y puede contribuir. Los ricos, que pueden más, deben pagar más. Y, no solo proporcionalmente a sus ingresos, sino en forma progresiva (cada vez más) tomando en cuenta sus posibilidades, la utilidad marginal de sus ingresos y el grado de sacrificio que supone la contribución. El primer millón de guaraníes que alguien gana es mucho más útil que el décimo millón de guaraníes ganado. Ya que, después de haber satisfecho las necesidades más básicas la utilidad que aporta el ingreso adicional es cada vez menor. El último millón de guaraníes ganado por una persona que obtuvo 40 millones de guaraníes es mucho menos útil que el último millón de guaraníes ganado por una persona que obtuvo 2 millones de guaraníes. Por eso, el sacrificio que hace un contribuyente pagando un millón cuando ganó 40 millones, y el sacrificio que hace uno pagando un millón cuando ganó 2 millones es muy diferente. De ahí que, desde el punto de la contribución, en un régimen de justicia tributaria no debería aportarse en la misma proporción al ingreso sino en forma progresiva. A más ingreso se debe pagar una proporción mayor. La recaudación actual tiene una estructura que no toma en cuenta ni conduce a la justicia tributaria: la contribución directa es 15.9%; la contribución indirecta es 72.4%; la seguridad social es 12%. Esta estructura tiene una composición regresiva, sus resultados son inequitativos. Conforman una severa injusticia social contributiva, porque los pobres, que son quienes más necesitan lo poco que ganan, son los que más pagan en proporción a sus ingresos. Hoy, en Paraguay los más pobres, aquellos que integran el 10% de menor ingreso (decil número 1) pagan un 18,3% de su ingreso en impuestos indirectos 1. En cambio, el 10% más rico (decil número 10) pagan un 4,6% de su ingreso en impuestos directos. 1 Bareix, Alberto. 10

11 Hacia un sistema de josé carlos rodríguez ,6 4,8 5,4 5,0 5,7 5,5 6,9 6,5 2 5,7 1 18,3 Fuente: Paraguay, Encuesta de hogares, En el eje horizontal, el porcentaje del ingreso pagado por cada decil. En el eje vertical, los deciles de ingreso. Como su nombre lo indica, un decil está formado por la décima parte de la población que fue ordenada según el monto de sus ingresos. El decil número 1 incluye al 10% con menores ingresos, el decil número 10 incluye al 10% con mayores ingresos. El decil de los más pobres paga el 18,3% de IVA, en relación a sus ingresos, mientras que el de los más ricos un 4,6% de IVA, en relación a sus ingresos. El impuesto es regresivo. La injusticia fiscal comienza con la injusticia contributiva. En Paraguay se paga muy poca contribución directa. En primer lugar, solo el 15.9% de los impuestos es directo, un 2.36% del PIB. Como éste impuesto es muy pequeño, la parte progresiva de la imposición es también muy pequeña. Los ricos contribuyen muy poco. En segundo lugar, se paga proporcionalmente el impuesto indirecto, el 72.4% de las contribuciones, el 10.8% del PIB, y es regresivo. Con esto, los pobres pagan, proporcionalmente a sus ingresos, más que los ricos. En tercer lugar, se recauda poco en seguridad social, 12% de la contribución, 1.7% del PIB, dejando fuera de protección a la inmensa mayoría de la población. Se toman como imperativos éticos, políticos y económicos de justicia tributaria: 1. Aumentar los tributos directos. La población más pudiente debe aportar, y más, como en todo el mundo desarrollado, democrático e incluyente; 2. Congelar los impuestos indirectos. Estos son fáciles de cobrar pero injustos en relación a los directos porque pagan más los pobres; 3. Generalizar la seguridad social. En primer lugar para los asalariados, luego para los no asalariados. Conformar un sistema de seguridad social obligatoria para todos los ciudadanos y ciudadanas, y también para los no asalariados, expandiendo sus beneficios hacia 11

12 la universalidad de la protección social; 4. Reservar fondos para Asistencia Social, para resolver injusticias seculares. Estos suelen ser pagos no contributivos para situaciones de excepcionalidad. Evitan que la adversidad social se reproduzca o se agrave generacionalmente, al hacer posible la mejora de la calidad de vida de las personas que se encuentran en situación y de sus descendientes. La justicia tributaria en su aspecto distributivo consiste en destinar los recursos públicos para materializar el bien común en la medida de lo posible. Esto consiste en proveer los bienes públicos necesarios y suficientes a quienes lo necesitan para realizar las condiciones necesarias de la libertad y la dignidad humana para todos los habitantes. Eso ocurre cuando todas las personas tienen la oportunidad de realizar sus propios planes de vida y, entonces, pueden disfrutar efectivamente de la libertad personal y social. No puede pensarse sólo en distribuir mejor ya que los ingresos del Paraguay son tan bajos que, aun cuando la distribución fuera la más igualitaria posible, los recursos seguirían siendo incapaces para materializar el disfrute de los derechos humanos mínimos gracias al acceso a los bienes públicos que los hacen posible: educación de calidad, salud primaria, trabajo y vivienda decentes, etc., para todos. Por eso, es necesario instalar el círculo virtuoso de crecer para distribuir mejor y distribuir para crecer más. Lograr mayor productividad de la población al mismo tiempo que vamos alcanzando mayor equidad social, y lograr mayor equidad social mientras vamos aumentando la productividad. La justicia social consiste en redistribuir la riqueza y no basta redistribuir la pobreza: hay que universalizar tanto la capacidad de generar como de disfrutar de la riqueza creada. Con el supuesto de crecimiento que está hoy fijado en los planes del Estado, un 5% anual acumulativo, y tomando como dato las tendencias de crecimiento poblacional, el PIB per cápita en el 2021 estaría en U$ Con este supuesto, se propone: a) un incremento de la presión impositiva y, b) un incremento del gasto social sobre el impuesto recaudado. Ambas cosas nos pueden dar un gran incremento absoluto del Gasto Social hasta llegar a más que duplicar su monto (crecimiento de 157% en 11 años). De un 1.3 millones per cápita en 2010 (U$322) a 3.3 millones per cápita en 2021 (U$829) mientras que el incremento del PIB per cápita habrá sido mucho menor (44%). Esto supone el aumento de la presión impositiva hasta llegar a cerca de 25% y que el incremento del gasto social en 2021 llegue al 70% del ingreso impositivo 2. 2 Esto nos llevaría a salir del grupo de menor gasto social de América Latina y nos pondría al nivel en que estaba Costa Rica. La administración paraguaya ya ha estado incrementado el Gasto Social, del 30%, hoy está sobre el 50%. 12

13 Hacia un sistema de josé carlos rodríguez El Estado no puede ser eficaz con tan pocos recursos. Y no habría interés en aumentar los recursos a una administración pública mientras no sea eficaz e integra. Hay que superar este círculo vicioso de falta de recursos e integridad, según el cual: 1) se paga poco impuestos; 2) no se exige cuentas al Estado; 3) el Estado poco exigido es poco eficiente; y luego, 4) se argumenta que debe pagarse pocos impuestos. La ruptura debe hacerse desde abajo, desde arriba o desde ambos lados. se paga pocos impuestos luego no debe pagarse mas impuestos no se exige cuentas al gobierno el estado es poco eficiente Los impuestos indirectos, al tener una tasa que es igual para todos los contribuyentes independientemente de los ingresos de cada uno, en su aplicación terminan afectando en mayor medida a quienes tienen menos ingresos: es decir que, en proporción a sus ingresos, los de menos ingresos pagan más en concepto de impuestos, y los de más ingresos pagan menos. En pocas palabras: el que gana menos paga más, y el que gana más paga menos. Paraguay, además de tener una alta dependencia recaudatoria de los impuestos indirectos, es el país del continente que más depende de estos impuestos para recaudar. Ello coloca al IVA y al ISC entre dos de los principales impuestos que sostienen el sistema tributario de nuestro país. 13

14 Recaudación en Paraguay por tipo de impuesto Tipo de impuesto % IVA IRACIS Gravamen Aduanero ISC Combustibles ISC Otros Otros IMAGRO Total 52,6 18,0 13,4 9,9 4,7 1,1 0,3 100 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda (2010). Los otros dos tipos de impuestos que predominan, en términos recaudatorios, son el IRA- CIS y el Gravamen Aduanero. La incidencia del IMAGRO es prácticamente nula. Aquí no aparece el impuesto inmobiliario (recaudado por las municipalidades), ya que solamente se incluyen los impuestos recaudados por entidades estatales centralizadas (SET y Aduanas). Otro dato indicativo de que la predominancia de los impuestos indirectos es la base de un sistema tributario injusto, es el impacto diferente del IVA en sectores de la población según el nivel de ingreso. Si se divide a la población con ingresos en 10 sectores del sector con menos ingresos al sector con más ingresos, se encuentra que el sector con menos ingresos destina 18 de cada 100 guaraníes de sus ingresos al IVA, mientras que el sector con más ingresos destina solamente 4 guaraníes a dicho impuesto. Impacto del IVA en sectores de la población diferenciados por ingresos 20 18, ,7 5,5 6,5 5,7 6,9 5 5,4 4,8 4, D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10 Referencias: D1: es el 10% de la población con menos ingresos (10% más pobre) D10: es el 10% de la población con más ingresos (10% más rico) Fuente: Ministerio de Hacienda (2011).

15 Hacia un sistema de josé carlos rodríguez La reducida contribución de los impuestos directos a la recaudación tributaria, es una señal clara de que, en gran medida, la baja recaudación es causada por la persistencia de un sistema tributario injusto. El IRACIS prácticamente es el único impuesto directa con un nivel de contribución importante, a pesar de que aún podrían realizarse modificaciones legales que permitan una mayor recaudación vía IRACIS. El IMAGRO no tiene impacto alguno en la recaudación impositiva, y la reciente implementación del IRP, desde agosto de 2012, no permite aún que se cuenten con datos oficiales que indiquen la contribución de este tributo a la recaudación impositiva. PROPUESTAS PARA UNA FISCALIDAD CONTRIBUTIVA Y DISTRIBUTIVA Los cambios al sistema tributario paraguayo deben orientarse a alcanzar dos metas: Llegar a una presión tributaria cercana al 25%: Esto implica prácticamente duplicar la presión tributaria existente. A un ritmo de aumento aproximado de 1% anualmente, se podrá alcanzar esta meta en 10 años. Con una presión tributaria de 25%, el Estado paraguayo estará en mejores condiciones de financiar políticas públicas. Por supuesto que ello debe estar acompañado de mecanismos que permitan asegurar que los recursos se utilicen adecuadamente: o sea, invertir más e invertir mejor. Y también deben incrementarse mecanismos anticorrupción. Esta propuesta de alcanzar una presión tributaria cercana al 25% incluye considerar, además de los impuestos directos e indirectos, a las contribuciones a la seguridad social como ingresos tributarios, la cual es una variable que no es incluida en los datos del Ministerio de Hacienda para el cálculo de presión tributaria, pero que sí es incluida por organismos internacionales como CEPAL. por supuesto que el aumento de la presión tributaria, lo que en la práctica quiere decir que aumente la recaudación de impuestos mejorando la recaudación de los actuales y creando nuevos tributos-, debe darse sobre un principio de justicia y equidad: deben contribuir más aquellas personas y sectores que más ganan y más tienen, y menos quienes menos ganan y menos tienen. Es decir, una mayor presión tributaria a través de una mayor justicia tributaria. Equilibrio entre impuestos directos e indirectos: Un camino para avanzar hacia una mayor justicia tributaria, y por ende hacia una mayor presión tributaria, es aumentando la recaudación de los impuestos directos. Paraguay tiene una significativa brecha que la separa del equilibrio entre la recaudación de impuestos directos e indirectos. La eliminación de beneficios impositivos a las personas y sectores alcanzados por los impuestos directos, y la creación de otros, reducirá esa brecha. 15

16 Estos dos puntos de la propuesta global se ilustran en el cuadro que se presenta a continuación: Propuesta global sobre mejoramiento del sistema tributario Sin incluir contribuciones a la seguridad social como ingresos tributarios año Presión tributaria % del total de la presión tributaria por tipo de impuesto directos indirectos ,1% 20% 18% 50% 82% 50% Con las contribuciones a la seguridad social como ingresos tributarios año Presión tributaria % del total de la presión tributaria por tipo de impuesto directos indirectos Seg. social ,9% 24,4% 15,9% 41% 72,4% 41% 11,7% 18% Propuesta específica de mejoramiento del sistema tributario Implementación del irp El IRP fue incluido en la Ley de Reordenamiento Administrativo y Adecuación Fiscal, ley promulgada en el año Como antecedente, debe señalarse que la inclusión del IRP en el sistema tributario fue acordada en un acuerdo firmado en el año 2003 entre el Gobierno Nacional y los principales gremios empresariales. Sin embargo, recién el IRP entra en vigencia en agosto de 2012, luego de cuatro leyes que postergaron su entrada en vigencia. Las tasas establecidas para el IRP en nuestro país son del 10% para quienes tienen ingresos equivalentes a más de 10 salarios mínimos por mes, y de 8% en el caso de más de 3 a más de 9 salarios mínimos mensuales. Estas tasas son bajas en comparación a países de la región. Existe aún una brecha apreciable con las tasas de dichos países. Entonces, una manera 16

17 Hacia un sistema de josé carlos rodríguez de mejorar la implementación de este impuesto, es subiendo las tasas previstas hoy en la legislación tributaria. Según cálculos realizados en base a datos oficiales, cuando el IRP alcance al universo total de contribuyentes (personas que ganan lo equivalente a tres salarios mínimos por mes en adelante), solamente el 30% de la población con algún tipo de ingresos abonará el IRP, con lo cual queda sin sustento la tesis sostenida en algún momento por algunos parlamentarios, de que tarde o temprano el IRP lo terminarán pagando todas las personas. La implementación del IRP contribuirá de manera significativa a elevar el nivel de formalización y transparencia de la economía, así como de la eficiencia recaudatoria. Al favorecer el aumento de la formalización, se dará una mayor transparencia de las actividades económicas. Asimismo, contribuirá a la reducción de los niveles de evasión fiscal y aumentará la recaudación de todos los demás impuestos. El IRP también ayudará a que haya mayores condiciones adecuadas en el mercado que hoy no benefician a las empresas formales. Un aspecto que debe debatirse es la alta deducción de gastos que permite el IRP así como se encuentra hoy legislado y reglamentado. Ello hace que, en la práctica, la recaudación propia del IRP recaudación directa- será mínima. Podrían analizarse alternativas que permitan que aumente la recaudación directa del IRP, sin dejar de lado la recaudación indirecta generada por la alta deducción de gastos, es decir la que proviene de la formalización dada por una mayor emisión de facturas legales por la venta de bienes y servicios. Propuesta concreta: Continuar con la implementación del IRP. Elevar la tasa establecida para el pago de este impuesto. Analizar posibilidades para mejorar la recaudación directa del IRP. Congelamiento del iva En la reforma legal del año 2004, el IVA se amplió a productos que anteriormente no estaban siendo alcanzados por este impuesto. En las condiciones actualmente, donde existe una predominancia recaudatoria de impuestos indirectos, los cuales afectan en mayor medida a las personas y sectores de menores ingresos, y a la vez la cobertura y calidad de las políticas sociales aún es muy limitada para estos sectores, aumentar el IVA u otros impuestos indirectos que vuelvan a afectar a las personas y sectores de menores ingresos será un factor que contribuirá al aumento de la pobreza y empeoramiento de las condiciones de vida de dichas personas y sectores. 17

18 Propuesta concreta: Mantener el IVA en las condiciones y tasas actuales. Establecer un solo impuesto a la renta de las empresas Paraguay cuenta hoy con dos impuestos a la renta de las empresas: el Impuesto a la Renta de las Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS) y el Impuesto a la Renta de las Actividades Agropecuarias (IMAGRO). El primero alcanza a las denominadas empresas urbanas, mientras que el segundo a las rurales, o a las que precisan de extensiones de tierra para producir. En general, la tasa de ambos impuestos es del 10%, si bien existen algunas variaciones establecidas en la propia legislación tributaria. Antes de la reforma legal del año 2004, la tasa era el del 30%, pero fue reducida en base al Acuerdo alcanzado entre el Gobierno Nacional y los gremios empresariales en el 2003, teniendo como argumento que la reducción de la tasa favorecería una mayor formalización de empresas. Sin embargo, los beneficios establecidos en la propia legislación incluyendo la emisión de decretos- hacen que la contribución a través del IMAGRO esté muy por debajo que la realizada por medio del IRACIS. Asimismo, debe considerarse que esta tasa del 10% del impuesto a la renta de las empresas, así como el caso del IRP, es la más baja entre los países de la región. De esta forma, además de la unificación en un solo tipo de impuesto a la renta de las empresas, también debe considerarse un incremento en la tasa de pago de este impuesto. Además de la baja tasa del impuesto a la renta y de los privilegios impositivos esto último principalmente en el caso del IMAGRO-, las ganancias de las empresas son bastante elevadas y ello no se refleja en el aporte que hacen al fisco, sobre todo en el caso del IMAGRO. Las empresas agropecuarias generan alrededor del 25% del PIB; sin embargo, según datos oficiales, aportan con este impuesto menos del 1% del total de impuestos que recauda el Estado, y 5% del total de IVA recaudado. El IMAGRO y el IRACIS deben unificarse. Las empresas que tributan a través del IMAGRO no deben tener privilegios que hoy sí poseen por sobre las empresas que tributan por medio del IRACIS. Además, actualmente se presenta un escenario de alto movimiento de capitales transnacionales con gran tentación de transformar a los países del tercer mundo en paraísos fiscales, aportando más poderío al que ya tenían históricamente las empresas rurales, ya que son las que tienen altas ganancias a través de la exportación masiva de productos como la carne y granos de soja. 18

19 Hacia un sistema de josé carlos rodríguez Propuesta concreta: Establecer un solo impuesto a la renta de las empresas Reducir y/o eliminando a los privilegios impositivos que hoy tienen las empresas, especialmente las rurales. Elevar la tasa de pago de dicho impuesto. Aumentar el isc sobre el gasoil, el tabaco y el alcohol Con el Impuesto Selectivo al Consumo impuesto indirecto- el Estado recauda alrededor del 15% del total recaudado a través de tributos. Si bien constituye un cifra apreciable dentro de la torta de ingresos tributarios, las posibilidades de obtener mayores ingresos a través del ISC son enormes. Este impuesto sobre el gasoil es sumamente bajo en comparación a países del Mercosur. Elevarlo al nivel de dichos países permitiría generar ingresos adicionales importantes al fisco. Así también, el monto del ISC sobre los cigarrillos, la cerveza y demás bebidas alcohólicas es muy bajo. Una justificación para el aumento del impuesto sobre estos productos es que su consumo en exceso perjudica la salud pública y la seguridad, lo cual genera fuertes costos para el Estado. Propuesta concreta: Elevar la tasa de pago del ISC sobre el gasoil, el tabaco y el alcohol. Impuesto a la exportación de productos agrícolas El denominado sector agroexportador, que produce productos como soja y carne, solamente paga IVA sobre los insumos que utiliza para producir. No paga IVA sobre lo que produce, tampoco paga un impuesto sobre las ganancias que producen las exportaciones, y tampoco un monto razonable sobre el uso que hace de la tierra para producir. Otros dos aspectos ligados a este sector, es que por un lado el mismo genera escasos puestos de trabajo en función a la cantidad de tierra que utiliza para producir, y por otro lado la práctica del monocultivo y el uso de agroquímicos o agrotóxicos perjudica el medio ambiente, en el caso del monocultivo por el agotamiento de la capacidad de la tierra para la producción de otros rubros, y en cuanto a los agroquímicos o agrotóxicos por los efectos dañinos en la misma tierra y en la salud de la población que vive cerca de los cultivos. Estos puntos constituyen argumentos que avalan la propuesta de crear un impuesto a la exportación de productos agrícolas, en particular de aquellas que son producidos en mayor medida, como carne y granos de soja. Además, debe considerarse que el sector agroexportador es el sector alcanzado por el IMAGRO, hoy legislado y reglamentado de una forma que impide al Estado recaudar adecuadamente a través de este impuesto. 19

20 La creación de un impuesto a la exportación de productos agrícolas como la soja y la carne puede ser temporal, mientras se corrija el impuesto inmobiliario y se establezca un solo impuesto a la renta de las empresas, que incluya la reducción o eliminación de los beneficios impositivos que tienen las empresas rurales, actualmente alcanzadas por el IMAGRO. Propuesta concreta: Establecer un impuesto a la exportación de los productos agrícolas con mayor volumen de exportación: granos de soja, carne. Analizar el establecimiento temporal o permanente de este impuesto. Mejoramiento del impuesto inmobiliario La legislación tributaria paraguaya establece que la tasa de pago del impuesto inmobiliario el cual es recaudado por las municipalidades- es del 1% sobre el valor fiscal de la tierra. Dicho valor, que es establecido anualmente vía decretos del Poder Ejecutivo, se encuentra muy lejos del valor de mercado, y ello tiene su razón en la propia ley, la cual establece que los valores fiscales de las tierras no pueden aumentar más allá de la inflación. Datos del Banco Mundial indican que, en términos porcentuales, la brecha entre el valor fiscal y el valor de mercado de las tierras en Paraguay es el mayor del continente. Además, un estudio de este organismo internacional realizando tomando como referencia las tierras del departamento de Caaguazú, indica que la diferencia que el valor fiscal de las tierras es 54 veces menor que el valor de mercado que tendrían dichas tierras. Ello implica que existe un enorme potencial de recaudación que podrían tener las municipalidades a través del impuesto inmobiliario, si el valor fiscal de las tierras se adecua o se aproxima al valor de mercado. Otro elemento esencial para una mayor recaudación de este impuesto es la existencia de catastros. Mientras en el sector urbano existen mejores catastros y ello facilita un cumplimiento mayor en el pago del impuesto, en el sector rural los catastros muy pobres y ello permite un alto grado de incumplimiento en el pago de dicho impuesto. En resumen, se debe cambiar la base de valuación de la tierra, pasando del valor fiscal al valor de mercado, con lo cual aumentaría inmediatamente el monto del impuesto a pagar. Además, considerando los pobres catastros de las propiedades rurales, se podría comenzar con un sistema de autodeclaración de valores, consistente en que los propietarios establezcan el costo de sus propiedades, el cual deberá ser el mismo al momento de una eventual venta de la propiedad. Esto impedirá que los mismos puedan establecer costos menores o ínfimos que reduzcan por tanto el monto del impuesto a pagar. 20 Siguiendo con el caso de los catastros en el sector rural, se podría comenzar con el catastro de propiedades mayores de hectáreas (que no son más de ), y a la vez establecer como obligatoria y perentoria la presentación de los títulos de propiedad y mapas fundiarios a las oficinas estatales correspondientes.

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