Corte Suprema de Justicia de la Nación

Transcripción

1 Buenos Aires, 12 de agosto de Vistos los autos: "Ferrer de Leonard, Josefina y otros c/ Superior amparo". Considerando: Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos y conclusiones del dictamen del señor Procurador General de la Nación que antecede a los que cabe remitir por razones de brevedad. Por ello, de conformidad con el referido dictamen, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que por medio de quien corresponda, proceda a dictar un nuevo fallo con arreglo a lo expuesto. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, remítase. CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ - JUAN CARLOS MAQUEDA (en disidencia). ES COPIA DISI-//- -1-

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3 -//-DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON JUAN CARLOS MAQUEDA Considerando: 1 ) Que los actores dedujeron acción de amparo Cen representación de sus hijos menores de edadc a fin de que la Provincia de Tucumán se abstuviera de aplicar el decreto 390/01 de su Poder Ejecutivo y la resolución 25/5/01 del Ministerio de Educación y Cultura provincial y para que se le ordenara hacer efectiva la prestación educativa a sus hijos matriculados en el tercer ciclo de Educación General Básica. 2 ) Que la Corte Superior de Justicia de Tucumán Cal revocar la decisión de la Cámara en lo Contencioso Administrativo local que había admitido el amparoc desestimó la pretensión de los demandantes con sustento en que no surgía de los actos impugnados arbitrariedad manifiesta e irrazonabilidad que habilitara la procedencia de la vía elegida, toda vez que las deficiencias imputadas no aparecían con la evidencia exigida por la ley dentro del complejo marco que regula el sistema educativo. 3 ) Que, asimismo, la Corte provincial destacó que las facultades que resultan de la resolución 146/00 del Consejo Federal de Cultura y Educación daban sustento al decreto provincial cuestionado y que también resultaban atendibles los argumentos de la demandada en relación a la escasez de recursos económicos y a la necesidad de efectuar un uso adecuado de ellos para extender el nuevo sistema educativo a la totalidad de los alumnos. Los actores dedujeron recurso extraordinario contra dicho pronunciamiento que fue concedido a fs. 565 vta. 4 ) Que dicho remedio federal no se dirige contra una sentencia definitiva o equiparable a tal en los términos del art. 14 de la ley 48 cuando el tribunal ha considerado que -3-

4 existían otras vías aptas para la protección de los derechos invocados (Fallos: 308:1271 y 312:1891). 5 ) Que tal situación se configura en el presente caso pues el a quo ha señalado expresamente que no concurre en el caso "un requisito de ineludible cumplimiento para la viabilidad del amparo, cual es el carácter manifiesto de la arbitrariedad e irrazonabilidad atribuida a los actos anulados" (conf. fs. 491), razón por la cual debe entenderse que los demandantes debieron haber optado por la vía judicial ordinaria para el tratamiento de sus impugnaciones a las mencionadas decisiones provinciales. 6 ) Que, a tales efectos, es oportuno recordar la disidencia del ministro Tomás D. Casares en Fallos: 216:606, antecedente de lo que luego se denominaría acción de amparo, cuando precisó como requisito de la protección solicitada que la restricción considerada arbitraria Ces decir causada por acto de quien se sostiene carece para ello de legítima autoridadc respecto a un derecho incuestionablemente comprendido entre los que la Constitución reconoce que asisten a los habitantes del país, no tuviera para su remedio procedimiento especial en la legislación vigente, reconociendo la posibilidad de controvertir ante la justicia, para afianzamiento de la autoridad tanto como para resguardar el ejercicio de los derechos individuales, la competencia formal con que un órgano de esta última ejecuta un acto que comporta afectación concreta de uno de estos derechos, "siempre que la intervención judicial no interfiera en la ejecución del acto ni pretenda pronunciarse sobre su valor intrínseco", sino que, después de realizado, sólo juzgue la competencia de la autoridad que lo ejecutó. 7 ) Que en línea con los precedentes citados, y desde -4-

5 el pronunciamiento de la Corte que admitió la acción de amparo (Fallos: 239:459), y en ocasión de resolver la amplitud de la acción por actos de particulares, el Tribunal precisó que "siempre que aparezcan, en consecuencia, de modo claro y manifiesto, la ilegitimidad de una restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas así como el daño grave e irreparable...corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida vía del recurso de amparo", sin embargo agregó que "en tales hipótesis los jueces deben extremar la ponderación y prudencia Clo mismo que en muchas otras cuestiones propias de su alto ministerioc a fin de no decidir, por el sumarísimo procedimiento de esta garantía constitucional, cuestiones susceptibles de mayor debate y que corresponda resolver de acuerdo con los procedimientos ordinarios" (Fallos: 241:291). 8 ) Que, en el desarrollo posterior de la doctrina, y al pronunciarse sobre el alcance del art. 2, inc. d, de la ley enunció en términos precisos la limitación general al sostener que la admisión de este remedio excepcional puede engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestión litigiosa tiene solución por esta vía (Fallos: 267:215). 9 ) Que el carácter excepcional de la vía de amparo ha llevado a la Corte a señalar en forma reiterada que la existencia de vía legal para la protección de los derechos que se dicen lesionados excluye, en principio, la admisibilidad de la acción, pues este medio no altera el juego de las instituciones vigentes (Fallos: 269:187; 270:176; 303:419 y 422), regla que ha sustentado en casos en los cuales las circunstancias comprobadas en la causa evidencian que no aparece nítida en la especie una lesión cierta o ineludible causada por la autoridad con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el -5-

6 asunto versa sobre una materia opinable que exige una mayor amplitud de debate o de prueba para la determinación de la eventual invalidez del acto (Fallos: 303:422). 10) Que ratificando los límites de la acción de amparo, y en referencia con la ley , el Tribunal ha aclarado que "si bien la ley de amparo no es excluyente de las cuestiones que requieren trámites probatorios, descarta a aquellas que son complejas o de difícil acreditación y que, por lo tanto, exigen un aporte mayor de elementos de juicio que no pueden producirse en el breve trámite previsto en la reglamentación legal" (Fallos: 307:178). 11) Que la doctrina sobre el alcance de la acción de amparo y su carácter de vía procesal excepcional no ha sido alterada, sin más, por la inclusión en la reforma constitucional de 1994 del art. 43. La norma al disponer que "toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo" mantiene el criterio de excluir la acción cuando por las circunstancias del caso concreto se requiere mayor debate y prueba y por tanto no se da el requisito de "arbitrariedad o ilegalidad manifiesta" en la afectación de los derechos y garantías constitucionales, requisitos cuya demostración es imprescindible para la procedencia de aquélla (Fallos: 275: 320; 296:527; 302:1440; 305:1878; 306:788; 319:2955 y 323: 1825 entre otros). 12) Que la acción en examen únicamente procede para la tutela inmediata de un derecho constitucional violado en forma manifiesta y resulta inadmisible, en cambio, cuando el vicio que comprometería garantías constitucionales no resulta con evidencia de manera que la dilucidación del conflicto exige una mayor amplitud de debate y prueba (Fallos: 321: 1252, considerando 30). Ello así pues los jueces deben extre- -6-

7 mar la prudencia para no resolver materias de complejidad fáctica y técnica por la vía expedita del amparo a fin de no privar a los justiciables del debido proceso mediante pronunciamientos dogmáticos. Si bien el proceso de amparo no es excluyente de cuestiones que necesitan demostración, sí descarta aquéllas cuya complejidad o difícil comprobación requiere de un aporte mayor de elementos de juicio de los que pueden producirse en el procedimiento de amparo (considerando 11 del voto de los jueces Belluscio y Bossert en Fallos: 321: 1252 y 323:1825). 13) Que según conocida jurisprudencia de este Tribunal, resulta indispensable para la admisión del remedio excepcional y sumarísimo del amparo que quien solicita protección judicial acredite, en debida forma, la inoperancia de las vías procesales ordinarias a fin de reparar el perjuicio invocado (Fallos: 274:13, considerando 3 ; 283:335; 300:1231 y voto del juez Belluscio en Fallos: 313:1513, entre otros). En el sentido expuesto va de suyo que esta insuperable relevancia del asunto hace que el debate que a él corresponde deba tener dimensiones que superen ampliamente a las que son propias de lo ultrasumario (considerando 13 del voto del juez Oyhanarte en Fallos: 313:1513). 14) Que para que el juicio de amparo sea viable y lícito es preciso que, con seguridad, posibilite el control judicial suficiente del asunto debatido. A este respecto, conviene no olvidar que la intensidad del control judicial, para que éste sea de veras suficiente, depende de factores como la complejidad técnica de la materia litigiosa, la índole y la magnitud de los intereses públicos comprometidos y el régimen de la organización administrativa de que se trate (considerando 14 del voto del juez Oyhanarte en Fallos: 313: 1539). -7-

8 15) Que en la presente causa la actora ha cuestionado el procedimiento de incorporación del sistema de educación de la Provincia de Tucumán al régimen establecido por la ley federal pues, según alegan, se afectarían los derechos constitucionales de los menores al habérseles denegado la prestación educativa correspondiente al plan de implementación del tercer ciclo de la Educación General Básica previsto por diversas decisiones del gobierno provincial. 16) Que, en primer término, resulta necesario destacar Ca la luz del criterio reseñado en los considerandos precedentesc que los demandantes no han logrado demostrar la falta de eficacia de otras vías judiciales ordinarias para tutelar el derecho supuestamente afectado por los actos de la demandada, de manera que la acción de amparo resulta improcedente en la presente causa. 17) Que, asimismo, corresponde señalar que en el curso del proceso Cy a fin de considerar la admisibilidad de la acción deducidac se han examinado en las diversas instancias el decreto 1276/96 del Poder Ejecutivo Nacional, las resoluciones 26/93, 30/93, 39/94, 40/95, 89/98 y 90/98 del Consejo Federal de Cultura y Educación y en particular la resolución 146/2000 que el Poder Ejecutivo provincial había citado como fundamento de su decisión para dictar el decreto y la resolución impugnadas en la demanda. 18) Que, por otro lado, el planteo promovido por los actores requiere de la necesaria interpretación que cabe dar a las resoluciones 286/5/98, 289/5/98, 764/5/98, 765/5/ 98, 829/5/98, 1107/5/98; 415/5/99, 453/5/99, 454/5/99, 470/5/ 99, 521/5/99, 1983/14/96 y 2539/5/99 del Ministerio de Educación y Cultura de la Provincia de Tucumán en relación con las alegaciones de orden fáctico y jurídico dadas por la demandada al precisar las dificultades que ha enfrentado dicha parte -8-

9 para llevar adelante la reforma educativa y que se encuentran vinculadas al aspecto presupuestario y a problemas edilicios y de recursos humanos (conf. fs. 54 del informe de contestación de la acción de amparo). 19) Que, asimismo, también se han ponderado las múltiples medidas adoptadas por el Estado provincial para la adecuación progresiva de su sistema educacional en relación con la citada norma federal para lo que se tuvo en cuenta la sanción por la legislatura provincial para el ejercicio fiscal del año 2001 de una suma que supuestamente habría estado destinada a la implementación de ese sistema educacional. 20) Que, en ese orden de ideas, no es posible pasar por alto que el examen acerca de la inconstitucionalidad de diversas normas sancionadas en el ámbito provincial a la luz de su supuesta incompatibilidad con normas de la ley y de la Constitución Nacional se presenta dentro en un marco complejo dado por la necesaria reestructuración de los sistemas educacionales que deben realizar las diversas provincias del país de acuerdo con la mencionada ley federal de educación. 21) Que ahora bien, la ponderación por parte de esta Corte acerca de la supuesta violación de tales normas por la demandada requiere, en consecuencia, del examen detallado de ese plexo normativo en un ámbito de amplio debate respecto del ejercicio por las autoridades provinciales de sus respectivas autonomías con el objeto de adecuar dichos sistemas a la norma federal mencionada. 22) Que el análisis de tales extremos en la causa excede notoriamente del marco del ámbito restrictivo propio del proceso del amparo pues Ctal como sostiene esta Corte en los precedentes citadosc este tipo de proceso, después de la sanción del nuevo art. 43 de la Constitución Nacional, no -9-

10 permite obviar el cumplimiento del recaudo requerido por dicha norma respecto al carácter manifiesto de la arbitrariedad o ilegalidad invocadas. 23) Que la desestimación del presente amparo por el grado de complejidad normativa y fáctica de la cuestión planteada mediante ese proceso sumario no importa, desde luego, soslayar la relevancia institucional que concede el art. 75, inc. 19 de la Constitución Nacional a las leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional ni tampoco pasar por alto el principio de progresividad en la implementación de la reforma educativa que resulta del texto de la ley Empero, la vía del amparo elegida por los actores resulta un obstáculo insalvable para determinar la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta en las decisiones impugnadas cuyo examen se correlaciona con un intrincado sistema normativo que incluye Ccomo quedó dichoc tanto la mencionada ley federal, el decreto 1276/96 del Poder Ejecutivo Nacional, las múltiples resoluciones emanadas del Consejo Federal de Cultura y Educación y del Ministerio de Cultura y Educación de la Provincia de Tucumán como así también la necesaria comprobación acerca de las circunstancias fácticas alegadas por la demandada en su informe de fs. 37/ ) Que cabe señalar, finalmente, que esta resolución no abre juicio definitivo sobre la legitimidad de la pretensión sustancial de la amparista en orden a los derechos que entienden les asisten, la que podrá ser debatida y dilucidada por la vía pertinente. Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se declara improcedente el recurso extraordinario concedido. Con costas en el orden causado en atención a las peculiaridades del caso. Notifíquese y remítase. JUAN CARLOS MAQUEDA. -10-

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