Protección de Depósitos para Bancos y Cooperativas de Ahorro y Crédito en América Latina y el Caribe

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1 Confederación Alemana de Cooperativas Confederação Alemã das Cooperativas Protección de Depósitos para Bancos y Cooperativas de Ahorro y Crédito en América Latina y el Caribe Matthias Arzbach DGRV Quito - Ecuador Álvaro Durán Consultor San José - Costa Rica - versión preliminar- Serie: Documentos de la DGRV, No. 5 Quito y San José, Septiembre Página Web en español Website em português

2 A797p Arzbach, Matthias Protección de Depósitos para Bancos y Cooperativas de Ahorro y Crédito en América Latina y el Caribe, Matthias Arzbach, Álvaro Durán --5ª. ed. San José, C.R.: Confederación Alemana de Cooperativas, p.; cm. ISBN Depósitos bancarios. 2. Cooperativas de Ahorro y Crédito América Latina. 3. Cooperativas de Ahorro y Crédito Caribe (región). 1. Durán, Álvaro I. Título Prohibida su reproducción total o parcial sin previa autorización escrita de la DGRV Quito (ecuador@dgrv.org). Índice corto Página I. Introducción... 3 II. Esquemas de protección para la banca (Cuadros A-1 hasta A-7)... 4 III. Protección de depósitos y Basilea IV. Cooperativas de Ahorro y Crédito y protección de depósitos algunas peculiaridades V. CAC y los sistemas para la banca (Cuadro B-1) VI. Sistemas especiales para CAC con protección limitada VII. Proyectos para Fondos aparte (Cuadro B-1) VIII. Supervisión y Fondos para CAC (Cuadros B-2 hasta B-5) IX. Perspectivas Septiembre

3 Protección de Depósitos para Bancos y Cooperativas de Ahorro y Crédito en América Latina y el Caribe - Una muestra de 18 países*- Matthias Arzbach marzbach@dgrv.org DGRV Quito Álvaro Durán alvaro1360@ice.co.cr Consultor - Costa Rica I. Introducción 1. Actualidad del tema La baja monetización de los sistemas financieros nacionales y altas tasas activas y pasivas han sido epresiones entre otros- de una profunda desconfianza de los ahorristas en América Latina, confirmado por múltiples casos de crisis financieras. El conteto en general ha sido de alta volatilidad macroeconómica, baja seguridad jurídica, altos riesgos financieros (como de tasa de interés y de cambio) y una supervisión bancaria aún en proceso de perfeccionamiento. Ese conteto ha sido el marco para quiebras bancarias por lo menos esporádicas lo que provoca entre otras cosas, que los depositantes tiendan a eigir tasas altas y mantengan activos en el eterior, lo que contribuye a la baja monetización de los sistemas financieros en la región. Para poder generar o mantener la confianza del público, muchos Gobiernos establecieron Fondos para la protección de los depósitos en entidades financieras o crearon otros sistemas de blindajes (p. ej. reservas de liquidez). La actual crisis financiera global subraya esta necesidad, tanto en los EE.UU. como en Europa los Gobiernos subieron las coberturas sobre depósitos bancarios (a USD respectivamente a Euros) y dieron en parte garantías estatales completas (como en Alemania). No siempre los sistemas en América Latina se mostraron adecuados o simplemente no estaban lo suficientemente maduros para evitar daño a los ahorristas. En muchos casos fueron establecidas además en momentos cuando el daño ya estaba hecho y crisis Septiembre

4 sistémicas o de entidades financieras importantes se habían llevado ya una proporción considerable de los ahorros. Problemas sistémicos del tipo descrito aquí difícilmente se pueden resolver a través de Fondos de protección de depósitos (como también lo demuestra la mencionada crisis financiera actual). Lo impiden sus alcances y patrimonios limitados, salvo que sean beneficiarios de un refinanciamiento rápido y generoso por parte de un Banco Central o Ministerio de Finanzas (como ocurrió en el pasado en Méico o Venezuela). Sin embargo, esto último no es gratuito ya que típicamente significa un elevado costo fiscal del rescate y consecuentemente altas tasas de inflación. Adicionalmente, problemas bancarios afectaron algunos países que no disponían de Fondos de protección p. ej. el caso Baninter en la República Dominicana), aumentando presiones políticas y sociales de compensar depositantes o salvar la institución financiera con generoso apoyo del gobierno y/o del Banco Central. Las Cooperativas de Ahorro y Crédito, aunque no tienen una mayor incidencia de quiebra o presentan dificultades financieras más serias que la banca tradicional, no son libres de situaciones de estrés y de la necesidad de poder contar con mecanismos adecuados para solventar estas situaciones o por lo menos de asegurar cierta protección del ahorrista. 2. Alcance de este trabajo Este trabajo pretende describir como punto de partida y de manera muy breve los diferentes sistemas de protección de depósitos bancarios que eisten en América Latina (a nivel de los institutos emisores, garantías estatales y Fondos conformados por aportes de la banca), las recientes reformas de dichos sistemas y los proyectos pendientes. Partiendo de este punto de referencia, se analizan las posibilidades y las dificultades en etender los esquemas de protección creados para la banca a las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC). Adicionalmente se describen brevemente los diferentes sistemas de protección que han sido creados eclusivamente para el sector cooperativo de ahorro y crédito, dado que los fondos para la banca en muchos casos no lo cubren. II. Esquemas de protección para la banca (Cuadros A-1 hasta A-7) 1. Protección implícita: El banco central como prestamista de última instancia Con las reformas realizadas en la mayoría de los países latinoamericanos en los años 90, se ha otorgado a los bancos centrales un mayor grado de independencia y la misión de velar por la estabilidad de los precios (p. ej. Argentina en 1992). Con eso, los emisores se alejaron cada vez más de la posición incómoda de prestamistas de última instancia. Sin embargo, hay todavía algunos bancos centrales en América Latina que vía las Leyes que Septiembre

5 los regulan o las prácticas políticas, son eplícitamente o implícitamente prestamistas de última instancia (p. ej. en Bolivia, Brasil o Uruguay). Pueden asegurar de esta manera la eistencia de sus instituciones financieras y el buen funcionamiento de sus sistemas de pagos pero al precio de no poder controlar la epansión monetaria y la inflación en el caso de mayores problemas en la banca comercial. En otros países lo hacían en el pasado indirectamente mediante sus respectivos Fondos de seguro de depósitos, refinanciados por la banca central (FOBAPROA en Méico, FOGADE en Venezuela). Con el reconocimiento de que la inflación es algo malo, esta salida a las crisis bancarias generalizadas parece cada vez menos indicada; el famoso corralito en Argentina del año 2002 como respuesta a la crisis económica bancaria también apunta en esta dirección: se prefirió incluso un rompimiento de la cadena de pagos ante un financiamiento con epansión monetaria. 2. Protección eplícita: La garantía estatal (Cuadro A-1) En países en los cuales la banca estatal es tradicionalmente fuerte (-en Argentina, Brasil, Costa Rica y Uruguay los líderes en los mercados bancarios son instituciones públicas-) 1, el Estado intenta protegerla a través de cláusulas de garantías en sus respectivos estatutos o Leyes o con garantías implícitas que radican en el tamaño de dichas instituciones ("too big to fail"). Sin embargo, con la banca comercial en general cada vez más regulada y mejor fiscalizada y la banca etranjera con una participación cada vez mayor en los mercados latinoamericanos, en la mayoría de los casos esta ventaja relativa perdió valor. Solamente en el caso de un país se encuentran garantías estatales generalizadas para todos los bancos del sistema: En Chile, el Estado ofrece una garantía limitada para todo tipo de bancos, independiente de su naturaleza jurídica, así como las cooperativas supervisadas por la SBIF. Además, el Banco Central de Chile garantiza los depósitos en cuentas corrientes para asegurar el funcionamiento del sistema de pagos nacional. La garantía en ambas formas limitada a la banca pública o generalizada- tiene para las instituciones aseguradas la ventaja que no requiere el pago de primas. 3. Protección eplícita: Fondos de seguro de depósitos (Cuadro A-2 y sig.) 3.1 Generaciones de Fondos (Cuadro A-2) Se pueden identificar cuatro generaciones de Fondos: 1 Banco de la Nación y Banco de la Provincia de Buenos Aires en Argentina, Banco do Brasil y Caia Econômica Federal (CEF) en Brasil, Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), Banco Nacional de Costa Rica y Banco de Costa Rica. Septiembre

6 Primero, los Fondos creados en los años 80 e inicios de los 90 (Colombia, Méico, Perú y Venezuela). La segunda generación la constituyen los Fondos de Argentina y Brasil (1995), creados en medio de la crisis en Méico ( efecto tequila ). A partir de ese momento una tercera generación de Fondos fue estableciéndose ente 1999 y 2001 en Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. La cuarta generación que se distingue la constituyen República Dominicana (2002, en diciembre de 2003 se aprobó el Reglamento para el funcionamiento), Paraguay (2004) y Uruguay (2002), en el caso de este último como respuesta a la aguda crisis importada desde Argentina. Faltarían entonces de la muestra de 18 países apenas: Costa Rica, donde a pesar de que se han hecho esfuerzos para crear uno a nivel de la banca, todavía no ha sido posible, aunque eiste un proyecto de ley. Por otra parte las CAC realizaron un proyecto ya finalizado para crear un fondo para CAC, que no se ha implementado por falta de capital; Panamá, donde no se contempla en el corto plazo establecer un esquema de protección para depósitos bancarios, sobre todo, porque la mayor parte de los depósitos provienen de no-residentes. En esta situación, las autoridades apuestan más a una buena reglamentación del sistema que a un seguro eplícito. Chile, donde sólo eiste una garantía estatal. 3.2 Figura jurídica de los Fondos (Cuadro A-2) Los Fondos más tradicionales nacidos en los años 80 y a principios de los años 90 (en Colombia, Perú y Venezuela) y los Fondos creados recientemente son en su mayoría instituciones estatales que dependen en la mayoría de los casos de los Ministerios de Hacienda. Nacieron en parte en otras instituciones estatales como bancos centrales (ventaja: logística y recursos; desventaja: separación de intereses es difícil). Los Fondos de la segunda generación (Argentina y Brasil) -también Perú después de una reforma- son Fondos de naturaleza privada (aunque con adhesión obligatoria), el seguro de Argentina tiene la figura jurídica de una Sociedad Anónima. Sin embargo, en los tres casos el Estado tiene alta injerencia en la toma de decisiones, en Argentina a través del Banco Central de la República Argentina (BCRA), aunque su participación en el capital es de sólo un 0,0001%. La administración de los Fondos se encuentra a cargo de SEDESA, con pautas establecidas por el BCRA. En Brasil, donde un consorcio de bancos comerciales administra el Fondo privado FGC, también es el Estado que a través del "Conselho Monetário Nacional" (CMN) ejerce considerable influencia. En las generaciones más Septiembre

7 recientes, sin embargo, se volvió al esquema tradicional de Fondos de índole pública (IPAB en Méico, Fondo de Reestructuración Financiera 2 en Bolivia). 3.3 Membresía en los Fondos (Cuadro A-2) En todos los Fondos de seguro de depósitos en América Latina la adhesión a ellos es obligatoria para bancos y en pocos casos está habilitada para entidades de intermediación con otras formas jurídicas (generalmente mientras sean reguladas y supervisadas por la misma Superintendencia que los bancos). Dado que en ningún caso se permite a las instituciones bancarias abstenerse de los Fondos (obligatoriedad de adhesión), se evita el fenómeno de la selección adversa ("adverse selection"), es decir, que los bancos sólidos se quedan afuera y el riesgo promedio asumido por los Fondos suba. Por el otro lado, también sería muy difícil para el regulador ecluir eplícitamente algunos candidatos del ingreso al Fondo, constituyendo este rechazo una señal de desconfianza tan clara que fácilmente podría significar la quiebra de una institución ecluida y podría incluso producir efectos de contagio en el sistema. Por lo tanto, en los sistemas para bancos, se trata evitar procesos de inscripción en los Fondos. Normalmente coincide el inicio de la protección con el comienzo de la membresía en los Fondos para la banca. Brasil, que introdujo el Fondo en 1995, fue más allá de eso al utilizar el FGC retroactivamente para todas las quiebras ocurridas desde el inicio del "Plan Real" (julio de 1994), con el correspondiente efecto negativo sobre el patrimonio de un Fondo recién establecido Coberturas (Cuadro A-2) Montos de la cobertura individual Las coberturas en América Latina en términos de dólares son considerablemente diferenciadas. Las coberturas limitadas oscilan actualmente 4 entre USD (en Guatemala) y USD (en Brasil) por el otro. Se destaca, sin embargo la cobertura de aproimadamente USD que ofrece el IPAB de Méico. Epresadas las coberturas limitadas de los otros países como múltiplos del PIB per cápita de cada país, las cifras parecen en poco más homogéneas, oscilando alrededor de un actor de 3 en la mayoría de los países de la muestra, al igual que en los Estados Unidos, donde Se creó con el objeto de apoyar los procedimientos de solución que es proteger los depósitos del público y otras obligaciones privilegiadas, con carácter posterior a la intervención y previo a la revocatoria de la licencia de funcionamiento de la entidad de intermediación financiera intervenida. A lo largo del tiempo y en ausencia de otras quiebras, el patrimonio del FGC se recuperó hasta el punto que actualmente se discute bajar los aportes de los bancos al Fondo. Conversión en USD con tipos de cambio de fin de Septiembre

8 el FDIC cubre hasta USD (actualmente USD) por depositante; sin embargo en Perú y el IPAB en Méico se alejan mucho de este valor, además algunos de los Fondos más recientes. La Corporación de Seguro de Depósitos de Ecuador, formada en diciembre de 1998, inclusive ofreció inicialmente una cobertura ilimitada para los años 1999/ (igual que en Méico el FOBAPROA lo hizo hasta mayo de 1999) para bajarla a hoy día a USD. Todas las cifras mencionadas se entienden como protecciones por persona y banco (y no: por persona en el sistema financiero), por lo tanto sirven para prevenir corridas después de la quiebra de una institución individual (dado que el Fondo en este caso cubriría la misma persona otra vez en otro caso de quiebra). En varios casos (El Salvador, Honduras, Perú) las coberturas corresponden a cifras quebradas y son por lo tanto difícil de recordar para el público (con el correspondiente efecto negativo sobre el public awareness ). Solamente en el caso de Colombia (y en el caso de la garantía estatal de Chile), al pequeño ahorrador se le aplica un deducible y consecuentemente no se le cubre el 100% de sus colocaciones (devolución del 75% en Colombia y 90% en Chile hasta la cobertura máima y hasta 108 UF por año calendario). Si este porcentaje sobre una suma tan baja es suficiente para asegurar la deseada disciplina de mercado, es cuestionable Cobertura global En los casos con coberturas limitadas, los autores estiman que en el promedio latinoamericano se protege aproimadamente un tercio del total de los depósitos bancarios (siempre sin contar el ejemplo del IPAB en Méico que prácticamente protege el 99% de los depósitos). Sin embargo, al respecto eisten solamente en algunos países estimaciones por parte de las autoridades: En el caso de Colombia, la cobertura ofrecida en el año 1995 (que en términos reales era considerablemente más alta que hoy) alcanzó a asegurar el 34% del total de las captaciones en el sistema y el 98% de las cuentas. En Argentina (año 2000), se aseguraba el 40% del total de los depósitos y 95% de los depositantes. Estas cifras indican que las coberturas limitadas eistentes en América Latina cumplen su rol de proteger al pequeño ahorrador, aunque la cobertura global no alcance ni la mitad de los depósitos totales en los sistemas financieros nacionales 5 Según el artículo 38 de la Ley para la Transformación de la Economía del Ecuador (marzo de 2000) la cobertura era de 50% y no menor a USD en el año 2001, de 25% y no menor de USD en 2002 y hasta USD a partir de Actualmente se cambio el nombre por Corporación de Seguro de Depósitos y la cobertura se incrementó considerablemente hasta alcanzar actualmente USD Septiembre

9 3.4.3 Asegurar depositantes versus seguro institucional; el principio del least cost En la práctica, cada Fondo de protección de depósitos podría tratar de asegurar la institución (saneamiento y/o absorción) en vez de cerrar la institución insolvente y devolver los depósitos. Algunos Fondos hacen esto dependiendo del costo de cada una de las dos posibles soluciones y escogen la más barata para el Fondo ( least cost ). Algunos Fondos deben hacer incluso esta evaluación vía Ley (p. ej. en El Salvador). En este sentido observamos una tendencia a alejarse de los así llamados paybo-systems, que se limitan a devolver depósitos después de una quiebra, sin monitorear o tratar de salvar las instituciones protegidas. En este sentido es bueno si los Fondos pueden hacer aportes a una institución absorbente. Es favorable también, si las facultades del Fondo son amplias para poder seguir realmente el objetivo del least cost (véase Cuadro A-2) Tipos de depósitos (Cuadro A-3) En cuanto a tipos de depósitos protegidos (plazo y moneda de denominación) la cobertura es amplia en términos generales, sin embargo, en algunos casos se ecluyen depósitos interbancarios (Brasil, Méico, El Salvador y Venezuela), en otros casos adicionalmente depósitos de personas jurídicas en general (Perú). Países con bajo grado de monetización en moneda etranjera (o sea con poca dolarización ) como Colombia y Venezuela ecluyen estos depósitos de sus coberturas; países con alto grado de dolarización (como Argentina 6 y Uruguay) no están en condiciones de hacer esta eclusión. En el caso de cubrir depósitos en moneda etranjera es vital definir si la devolución se haría en moneda etranjera (riesgo cambiario quedaría con el Fondo) o en moneda nacional (y en este caso con qué tipo de cambio se haría la conversión). 3.5 Primas: Niveles, diferenciaciones y bases para su cálculo (Cuadro A-4) En todos los casos de la muestra, el financiamiento se hace eante con primas más o menos fijas en el tiempo; en ningún caso, el financiamiento es ad-hoc y e post después de que ocurra un caso de saneamiento (con la ecepción de las garantías estatales en Chile). Igualmente las coberturas, las primas muestran en la comparación latinoamericana un alto grado de diferenciación: Se etienden desde 0,10% en El Salvador, Guatemala, Honduras y Uruguay hasta 0,65% en Perú y 1,00% en la República Dominicana para la prima base anual. Solamente Argentina, Ecuador, El Salvador, Honduras, Méico, Nicaragua y Perú diferencian sus primas en función del riesgo individual del banco asegurado (los demás países cuentan con flat rates en sus Fondos). Uruguay diferencia según la denominación, favoreciendo depósitos en moneda nacional. 6 Antes de la pesificación Septiembre

10 La mayor diferenciación mostraría El Salvador con un banco mal calificado pagando una prima hasta tres veces mayor que un banco bien calificado; sin embargo, los niveles absolutos de la prima en este país centroamericano son comparativamente bajos (también en razón de un considerable aporte inicial del Banco Central de Reserva de El Salvador para la constitución del patrimonio del Fondo). También la Ley de Reordenamiento en Materia Económica Tributario Financiera de Ecuador (actualizada diciembre 2005) establece que las primas serán diferenciadas con base de las calificaciones de riesgo efectuadas por calificadoras de riesgo registradas en la Superintendencia de Bancos. En Colombia el FOGAFIN devuelve a bancos con buenas calificaciones un porcentaje sobre sus aportaciones al Fondo. En el caso de las Cooperativas en Colombia (FOGACOOP) las entidades inscritas que presenten una posición neta negativa 7 de los miembros en órganos de la CAC (representante legal, miembros del consejo de administración y junta de vigilancia) se les cobra una sobre-prima. 3.6 Fondeo adicional; límites de acumulación (Cuadro A-5) Pueden eistir múltiples formas de fondeo adicional, en la conformación inicial del patrimonio de un Fondo o también en caso de necesidad (cuando se acaba el patrimonio del Fondo). También pueden eistir límites para la acumulación de patrimonio, normalmente establecidas como un porcentaje de los depósitos (garantizados o totales). En varios casos (Argentina, Brasil, República Dominicana, etc.) el porcentaje fijado ( target fund ratio ) es de un 5%. 3.7 Colocación del patrimonio de los Fondos Una cuestión básica en el manejo del patrimonio de los Fondos es, si el administrador lo invierte en el eterior o en el país. SEDESA (Argentina) coloca los Fondos una parte en el eterior (en dólares) bajo los mismos criterios y restricciones aplicables a la administración de las reservas internacionales del país (títulos del sector público de países de la OCDE, depósitos en bancos internacionales triple A, etc.) y en bonos del Gobierno Nacional denominados en US dólares. Perú, en cambio, coloca la mayor parte del patrimonio en depósitos a plazo fijo en el Banco Central de Reserva del Perú pero que son de disponibilidad inmediata para el Fondo, siempre y cuando se destinen a pagar las oberturas a los beneficiarios del seguro, Colombia en títulos estatales. En el caso de la AGD de Ecuador, el Banco Central administra directamente el patrimonio bajo los mismos criterios como las Reservas Internacionales del país. En el caso de Brasil, es un consorcio 7 La posición neta es la diferencia entre (depósitos + aportes) y créditos. Septiembre

11 de bancos comerciales que administra el patrimonio del Fondo privado FGC y coloca básicamente en títulos públicos. En términos generales, en la colocación del patrimonio de los Fondos parecen prevalecer los criterios seguridad y liquidez de los activos adquiridos y no tanto los aspectos diversificación y rentabilidad. 4. Fondos como prestamistas de última instancia En ningún caso -probablemente en el mundo- los Fondos de seguro soportarían crisis sistémicas con sus propios recursos financieros. En casos en que los Fondos jugaron roles preeminentes en crisis bancarias generalizadas, lo pudieron hacer solamente con refinanciamiento generoso de los respectivos bancos centrales (el Banco Central de Venezuela refinanció al FOGADE, el Banco de Méico al FOBAPROA en Méico). En ambos casos los bancos centrales actuaron como prestamistas de última instancia, pero de una manera indirecta. En el caso de Venezuela, el BCV adquirió un activo contra el FOGADE a largo plazo y en términos nominales, que está erosionando su valor real debido a una tasa de interés muy por debajo de la inflación. En la Ley de Bancos en El Salvador, se prevé la posibilidad de que el Banco Central de Reserva refinancie el Fondo de seguro, posibilidad que podría en situaciones etremas desembocar en una "disfrazada" función como prestamista de última instancia (actualmente imposible por la dolarización). Como consecuencia de esta eperiencia, la Ley de Protección al Ahorro Bancario en Méico prevé un esquema de cobertura limitada por un monto de hasta UDI 8 (en la actualidad apro USD) por persona y por institución. Solamente en forma ecepcional el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) podría otorgar apoyos financieros tendientes a proveer liquidez, sanear o capitalizar alguna institución de banca múltiple. 5. Revocación de la licencia de funcionamiento; compartir información (Cuadro A-6) Obviamente, la devolución de los depósitos a través de un Fondo sólo se puede hacer después de la revocación de la licencia de funcionamiento, decisión tomada por las Superintendencias Bancarios / Bancos Centrales o Ministerios de Hacienda. También en los buenos tiempos es importante para el Fondo coordinar y compartir información con otras autoridades (Superintendencias, Bancos Centrales), entre otros con el fin de no tener que hacer un monitoreo por separado y paralelo (duplicación de esfuerzos). Sobre todo en los casos donde se aspira a una diferenciación de la prima según 8 UDI = Unidades de Inversión. Septiembre

12 el riesgo de cada institución individual, es vital compartir información constantemente con el supervisor (salvo que se base la diferenciación eclusivamente en un rating eterno). Este problema eiste menos en los casos donde las entidades protectoras dependen directamente de o son integradas en Bancos Centrales o Superintendencias (Bolivia, Perú y Uruguay). 6. Garantías estatales para bancos públicos (Cuadro A-7) Adicionalmente a las garantías eplícitas y limitadas hasta ahora tratados aquí, eisten en algunos países de la región esquemas de protección limitadas a la banca pública. En muchos casos, esta protección es implícita (a veces eplícita) y normalmente no limitada en monto. Tiende a ser una garantía institucional del Estado para no dejar caer la institución, sobre todo si se trata del líder en el ranking según tamaño con implicaciones sistémicas fuertes ( too big to fail ). Obviamente, estos esquemas de protección deben ser rechazados por la distorsión de mercado y el moral hazard que generan y su posible costo para el contribuyente, tomando en cuenta también las débiles estructuras de gobierno corporativo de estas instituciones 9 y su impacto sistémico. III. Protección de depósitos y Basilea 1. Las propuestas del Financial Stability Forum desde la óptica latinoamericana El Foro de Estabilidad Financiera ( Financial Stability Forum, FSF) con sede en Basilea emitió en el año 2001 unas pautas prácticas para esquemas de protección de depósitos 10. Recomendó, entre otras, que Es mejor un seguro eplícito y limitado que una garantía implícita. El sistema de protección debe ser bien diseñado, bien implementado y comprendido por el público para que sea creíble y evitar el moral hazard. El seguro de depósitos debe ser parte de un blindaje efectivo del sistema financiero, apoyado por una efectiva regulación prudencial y supervisión, leyes realmente fuertes y prácticas sensatas de contabilidad 11 y transparencia vía divulgación de datos ( disclosure ) Véase Basel Committee on Banking Supervision (1999). Véase Financial Stability Forum (2001). Inclinados cada vez más hacia las NIIFs (IFRS). Eigida más aún por Basilea II. Septiembre

13 Si se mide la eperiencia empírica en América Latina contra estas recomendaciones, cabe resaltar que en muchos casos la garantía era implícita (Costa Rica, Paraguay, Uruguay), aunque recientemente en Paraguay y Uruguay se crearon fondos de protección eplícitos; y que especialmente en el caso de América Latina el seguro de depósitos no puede ser evaluado aisladamente: Para que funcione hay que evaluar una serie de parámetros más (normativa prudencial, efectividad de la supervisión, reglas contables, etc.) e incluso el régimen macroeconómico, tal como mostró el caso de Argentina, donde el seguro es bien diseñado y las condiciones adicionales también cumplidas, pero el diseño macroeconómico causó una crisis bancaria de alcance sistémico que ningún seguro hubiera podido solucionar. 2. El Comité de Basilea sobre bancos débiles El Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) publicó el año pasado un análisis sobre bancos débiles ( weak banks ) desde el punto de vista del supervisor 13. Se concluye, entre otros, que hay que distinguir en la Superintendencia claramente entre síntomas y causas fundamentales; el Supervisor debe actuar en una etapa temprana de los problemas (antes de que sean agudos); las medidas deben ser proporcionales a los problemas y determinadas en el tiempo; cerrar una institución sólo es la última sanción; las medidas correctivas deben ser detalladas y específicas; si la insolvencia es inevitable, las alternativas deben ser evaluadas (fusión o adquisición, traspaso de activos y pasivos, bridge bank 14, etc.); y sólo si ninguna de estas medidas es aplicable, el uso de una garantía estatal o de un Fondo de protección debe ser considerado, implicando el cierre definitivo y quiebra de la institución financiera insolvente. Interesante especialmente para CAC es el hecho de que el informe del supervisor aboga fuertemente por soluciones privadas en lugar del uso de Fondos para las devoluciones de depósitos. Ratifica que la aplicación del principio del least cost en muchos casos puede significar una absorción y/o saneamiento, tal como se practica p. ej. en el sector cooperativo de Alemania. Este procedimiento conserva el going concern de la institución débil y mantiene por lo tanto el valor de los activos y el nivel de los depósitos. Minimiza además el impacto sobre Véase Basel Committee on Banking Supervision (2002). Banco puente que se abre sólo para el propósito de no interrumpir el negocio del banco insolvente mientras el supervisor (quien administra el banco puente) busca una solución. Septiembre

14 los mercados y no interrumpe los servicios para los clientes, además de proteger implícitamente los depósitos. IV. Cooperativas de Ahorro y Crédito y protección de depósitos algunas peculiaridades Problemas de gobierno Los problemas de gobierno eponen a la cooperativa de ahorro y crédito (CAC) tal vez más que la banca tradicional a problemas de solvencia y requieren un seguro de depósito. Se destacan entre ellos la identidad de los propietarios y los deudores, con el efecto de mayor probabilidad de moral hazard, sobre todo en CAC abiertas, que captan también de terceros, pero prestan solamente a los asociados y falta de un inversionista grande en el caso de crisis para poder hacer un rescate rápido. Ambos aspectos muy relevantes para el diseño del sistema de protección. Bancos cooperativos versus CAC Sin ecepción, los bancos cooperativos en América Latina están incluidos en los Fondos de seguro de sus respectivos países. Siendo entidades supervisadas y habilitadas para captar depósitos del público y bancos en el sentido de la Leyes bancarias, su incorporación al Fondo de seguro es legalmente y "moralmente" imperativa. Esto vale tanto para el banco cooperativo CREDICOOP en Argentina (en la forma jurídica de una cooperativa) como para BANSICREDI y BANCOOB en Brasil, constituidas como sociedades anónimas. La peculiaridad de éstos últimos es, que sus pasivos están compuestos en su gran mayoría por depósitos de otras instituciones financieras (es decir, de las CAC de base y de las cooperativas centrales que constituyen el capital de los dos bancos cooperativos). De esta manera, según el reglamento del FGC, sólo se protegen los pocos depósitos de terceros (es decir: de personas e instituciones diferentes a instituciones financieras). Mucho más complejo es el caso de la CAC, tratado a continuación. Coberturas y primas La estratificación de los depósitos en las CAC se diferencia de manera decisiva a los de la banca tradicional, dado que la mayoría de sus captaciones son depósitos de montos bajos. En un análisis comparativo de estratificación de los depósitos en bancos y en CAC según Septiembre

15 sus montos 15, se pudo demostrar que con una cobertura de USD por depositante en las CAC se protegería una mayor parte del total de sus depósitos que con una cobertura de USD en la banca tradicional (24% y 20% de los depósitos totales respectivamente). Las implicaciones para la cobertura y el cálculo de la prima son claras: Suponiendo el mismo grado de riesgo de quiebra de las instituciones, la cobertura debería ser altamente diferenciada (y menor en la CAC) si se quiere establecer la misma prima sobre el total de los depósitos para ambos tipos de instituciones. Si -por el otro lado- se quiere establecer la misma cobertura para evitar crear una base de instituciones de segunda en cuanto a la protección de depósitos, se tendría que eigir una prima considerablemente mayor de las CAC para poder asegurar el mismo comportamiento relativo del patrimonio del Fondo (comparado con la banca) 16. La falta de una clara separación entre los depósitos y los aportes de los socios en las CAC de algunos países sugiere que el cálculo de la prima podría efectuarse en estos casos mejor con base en los activos de riesgo en vez de los depósitos. En Colombia, por ejemplo, según la Ley, los activos de las CAC podrían ser la base para el cálculo de las primas que iban a nutrir el FOGACOOP 17. También, si el carácter de la protección es el de un seguro institucional, activos de riesgo serian la base adecuada del cálculo del aporte al Fondo (tal como en el caso de la banca cooperativa de Alemania). Seguro institucional y el principio del least cost La aplicación del principio del least cost lleva en el caso de las cooperativas normalmente al seguro institucional, implicando saneamiento y/o absorción en vez de quiebra y devolución de los depósitos. Esto, debido a una serie de razones: Especialmente en sistemas altamente federados, el peligro del contagio está más presente entre las CAC que en la banca. Las CAC, especialmente en sistemas que respetan la regionalidad, no son competidores uno del otro (o no lo deberían ser, por lo menos), y por lo tanto no tienen un interés de que desaparezca un competidor. Un depositante que sufrió un daño financiero en una CAC quebrada difícilmente pondrá su dinero en el futuro en otra CAC sino más bien en un banco (mientras una persona que sufrió en un banco se inclina ponerlo en otro banco más seguroy no en una CAC, salvo en casos etremos como en Paraguay con su crisis bancaria prolongada) 18. Si el objetivo del Fondo es el de una protección institucional (como en Alemania), los activos (de riesgo) serían la base adecuada del cálculo de la prima (véase arriba). Sin Con base en datos de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras de Bolivia, llevado a cabo por uno de los autores en 1997 (no publicado). Alternativa: Se calcula la prima sobre los depósitos asegurados y no sobre el total. Sin embargo, el FOGACOOP optó por calcular sólo el derecho de inscripción en función de los activos, mientras la prima se calcula con base en los depósitos. En algunos casos los depositantes dañados no tienen acceso al sistema bancario y terminan depositando su dinero en una CAC. Septiembre

16 embargo, sólo en los casos de Panamá (COFEP) y en Brasil (Fondo de Garantía de Depósitos de la Cooperativa Central de Minas Gerais) se calcula los aportes con base en los activos, siendo este Fondo incluso de protección limitada y no institucional. Protecciones institucionales para CAC enfrentan en América Latina típicamente los problemas de sectores de cooperativas demasiado heterogéneos y segmentados. Las CAC normalmente no respetan el principio de regionalidad, creando una competencia dentro del mismo sector que dificulta establecer un seguro institucional, mecanismo que requiere un alto grado de solidaridad entre los asegurados. V. CAC y los sistemas para la banca (Cuadro B-1) En casi todos los esquemas eplícitos de protección de depósitos eistentes, las CAC están ecluidas de estos: Esto vale tanto para la garantía estatal en Chile 19 y Costa Rica como para los Fondos en Brasil 20, Colombia (sin embargo tienen protección particular), Guatemala, Méico, Paraguay, Perú y Venezuela. En muy pocos casos se incluyen CAC en los sistemas eistentes para la banca. Sólo en el caso de las Cajas de Crédito en Argentina, de las CAC abiertas (y supervisadas) en Bolivia, Ecuador, El Salvador 21 y en la Cooperativa supervisada en Uruguay se aplica el sistema válido para la banca. Sin embargo, incluso en estos casos se observan severas limitaciones en la práctica: En Ecuador, se interpretaba en una fase inicial todos los depósitos de los asociados como relacionados con el resultado de que no gozaron de la protección de la AGD (ya se relajó esta restricción). En Argentina, donde las dos Cajas de Crédito están sometidas a la supervisión especializada por parte del BCRA, las Cajas están incluidas y aportan a SEDESA. Sin embargo, como las tasas pasivas ofrecidas por estas instituciones para la captación de depósitos ecedían en el pasado una tasa de referencia calculada por el BCRA en más de dos puntos, para fines prácticos no estaban cubiertos por el seguro de SEDESA. En esta situación insatisfactoria, especialmente los organismos de integración de las CACs procuran la formación de sistemas de protección de depósitos fuera de los (tradicionales) esquemas para la banca. Presentamos los casos eistentes en América Latina a continuación Conforme a lo establecido en la Ley General de Bancos, las CACs sujetas a la fiscalización de la SBIF, con ecepción de lo relativo a las preferencias de pago sobre obligaciones a la vista, están cubiertas por la garantía estatal. Las CACs no pueden emitir cuentas corrientes. Según resolución de mayo de 2010, las CAC de libre adhesión deben incorporarse a esta Fondo, ya que no pertenecen a ninguna Cooperativa Central. Por Decreto 693 de julio de 2008 que modifica la Ley de Intermediarios Financieros No Bancarios, los Bancos Cooperativos (antes Cooperativas de Ahorro y Crédito), estarán protegidos por el Instituto de Garantía de Depósitos. De esta forma se eliminó de la LEFNB la posibilidad de crear un Fondo de Estabilización por parte de las Federaciones. Septiembre

17 VI. Sistemas especiales para CAC con protección limitada El Fondo de Garantía de Panamá (Cuadro B-1) El caso panameño de protección de depósitos y aportaciones en CAC se destaca por dos hechos: Primero, es el sistema de protección más antiguo para CAC en América Latina, segundo, eiste en un país, que no conoce un sistema de protección eplícito para depósitos en sus bancos 22, y tercero, que el Fondo es totalmente voluntario y privado, sólo para las cooperativas afiliadas a la entidad, la cual es regulada por la Ley cooperativa pero sin poder legal de intervenir en la administración de las cooperativas beneficiadas. La Corporación Fondo de Garantía (COFEP) fue fundada por la Federación FEDPA en el año 1985, aunque hoy en día es propiedad de 78 CAC (de 156 CAC que se consideran activas). El Fondo COFEP (que fue utilizado en cinco oportunidades entre los años 1989 y 2003, desembolsando unos US$250,000 directamente a socios de cooperativas liquidadas) protege individualmente depósitos y aportaciones hasta Balboas (equivalentes a USD) por persona después de compensar los créditos del depositante y de las fianzas que tenga. La cobertura es limitada a aportaciones y depósitos de asociados (no cubre terceros). Si bien la Corporación administra un Fondo de Estabilización y un Fondo de Garantía, su función primordial es la asistencia técnica, mediante la cual impulsa normas financieras y administrativas en las cooperativas de ahorro y crédito. La cuota anual que pagan los miembros está en función de los activos de riesgo de la CAC y es acumulativa y escalonada, lo que significa que una CAC grande se le calcula la cuota de acuerdo con cada tramo. La siguiente tabla muestra el esquema de cuotas que pagan las CAC sobre los activos: hasta 2 Millones USD un 0,25% anual entre 2 Millones USD y 5 Millones USD un 0,10% anual entre 5 Millones USD a 15 Millones USD un 0,0175% anual superiores a 15 Millones USD un 0,0015% anual Se trata del único caso de diferenciación de la prima según tamaño de la entidad. El Fondo efectúa por lo menos un control por año a cada miembro y realiza un monitoreo financiero. De la cuota pagada al Fondo, el 50% se utiliza para pagar el servicio de calificación de riesgo por medio de un sistema de monitoreo (gastos administrativos). Un 25% se utiliza para el Fondo de Garantías y el otro 25% para financiar el Fondo de Estabilización. El Fondo de Estabilización tiene como instrumento principal el ofrecer créditos blandos a las CAC en dificultades. Por otra parte se hizo un cambio al Estatuto del Fondo de Garantía el cual estipula que se limita el riesgo asumido por el Fondo de una quiebra de una CAC grande, estableciendo como tope para pagar la quiebra solamente el total de la cuenta de Reserva para Protecciones, dentro del patrimonio de COFEP. No se toma en cuenta las reservas de capital ni el capital de COFEP, con el fin de evitar que la quiebra de una CAC grande 22 A pesar del hecho de que se trata de un centro financiero internacional ( offshore ). La lógica detrás de esta aparente contradicción podría ser, que un seguro protegería sobre todo depósitos de no residentes. Septiembre

18 implique la quiebra del Fondo. Se asegura depósitos de los asociados (no de terceros) y aportes al capital social en el caso de una insolvencia de la CAC. El caso del FOGACOOP en Colombia En el caso de Colombia, dentro del marco regulatorio para las entidades cooperativas que desarrollan actividad financiera (Ley 454 de agosto de 1998), se determinó mediante Decreto de octubre de 1998 la creación de un Fondo de Garantías para Entidades Cooperativas (FOGACOOP), organizado como una entidad financiera vinculada a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con recursos del presupuesto nacional (solamente un capital semilla para la creación) y los provenientes de inscripciones, primas y recuperación de activos y con el objeto de administrar el patrimonio del seguro de depósitos. Las entidades que deberán solicitar inscribirse en el Fondo (siempre y cuando muestren condiciones e indicadores de estabilidad y solvencia adecuados y evaluados de acuerdo con los criterios de inscripción establecidos por la Junta Directiva del Fondo) son: las cooperativas financieras; cooperativas de ahorro y crédito; cooperativas multiactivas con sección de ahorro y crédito; y las cooperativas integrales con sección de ahorro y crédito. Todas estas cooperativas deberán estar vigiladas y autorizadas para ejercer actividad financiera por la Superintendencia Financiera o por la Superintendencia de la Economía Solidaria, incluyendo las que se constituyan a partir de la creación del Fondo 24. La garantía tendrá el mismo deducible que para el resto de entidades del sector financiero, es decir del 75%, y una cobertura diferenciada de 8 millones de Pesos (apro USD) tomando en cuenta la mayor atomización de los depósitos en CAC que en los bancos (en el FOGAFIN para los bancos: 20 millones de Pesos). Las primas se establecerán en función del monto de las reservas necesarias para atender los riesgos, calculadas con base en estudios técnicos, los cuales se realizarán atendiendo los principios que rigen la actividad de aseguramiento para este tipo de riesgos y considerando además la cobertura que se haya otorgado, el nivel de riesgo y el monto de los depósitos y de activos de la respectiva cooperativa. El decreto de creación del Fondo permite que se cobre hasta el 5% de los depósitos. Actualmente es el 0,5% de los depósitos (artículo 19 de la resolución ), que podría incrementarse 10% si la entidad tiene posición neta negativa, es decir que los directivos sean deudores netos, o Mediante Resolución 031 de 2010 del 17 de diciembre se modifican las normas relativas al seguro de depósitos y al proceso general para el pago del seguro de depósitos La autorización para el ejercicio de la actividad financiera, por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria, conlleva a eigir a las cooperativas a inscribirse ante el Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, como quiera que es a través de éste que el Estado garantiza la confianza del público en general, de los ahorradores y de los asociados. Septiembre

19 hasta en un 50% si la cooperativa incumple convenios de desempeño o tiene una mayor percepción de riesgo. Las acciones que puede tomar el FOGACOOP son amplias e incluyen el salvamento de instituciones (apoyos patrimoniales transitorios, etc.). Sólo en un caso le ha tocado dar apoyo directo a ahorradores (es decir, una devolución de depósitos). El monitorio que efectúa el FOGACOOP se compone de un modelo de alerta temprana con alto valor predictivo de insolvencia futura ( MAT ), un set de indicadores ( CAME ), la brecha de liquidez y la valoración de patrimonio a precio de mercado. Además realizan visitas de campo y dan recomendaciones. FOGACOOP ha puesto a disposición de las CAC Seguimiento trimestral a las cooperativas inscritas, se envía por correo certificado o por videoconferencia. FOGACOOP implementó el SIG -Sistema de Información Gerencial, en el que a través de la página web cada miembro de Consejo de Administración y ejecutivos de la cooperativa ingresan y consultan la información de su entidad, que les permitirá realizar comparaciones con lo que le está sucediendo al sector, la región y el agregado de un grupo de cooperativas afines a su perfil de negocio. Esta información se complementa con los informes de monitoreo que se depositan en el buzón del SIG, y a través de video conferencias en las sesiones de Consejos el fondo les presenta los principales aspectos de riesgo que considera deben ser tenidos en cuenta para posibles decisiones. El caso de Brasil Creado en 1999, ajustado en las resoluciones siguientes y ratificado en la Resolución 3.859, el Consejo Monetario Nacional (CMN) estableció un nuevo marco regulatorio para las CAC y encomendó a las Cooperativas Centrales de éstas la creación de Fondos de protección de depósitos para las cooperativas afiliadas. Sin embargo, el Reglamento no eige estrictamente la creación de un Fondo, no estipula coberturas o primas ni el esquema general o el tipo de protección. Sin embargo, establece lo siguiente: Las cooperativas singulares de crédito que no participen en un fondo debe obtener de sus asociados una declaración que conocen esa situación, cuando vayan abrir una cuenta de depósitos. Las cooperativas singulares de crédito deben mantener, en sus dependencias, en lugar accesible y visible, la eistencia o no de la cobertura del fondo y los respectivos límites. Las cooperativas singulares de crédito que operan sin vínculo cerrado ( common bond ), constituidas después del 25 de junio de 2003, o constituidas al amparo de la resolución de mayo de 2010, deben afiliarse al Fondo de Depósitos. A partir de esta nueva base legal, diferentes subsectores del sector cooperativo de crédito en Brasil tomaron variados rumbos. Mientras los esfuerzos siguen siendo muy diferentes, queremos mencionar a continuación los modelos más avanzados: Septiembre

20 A nivel del sistema SICOOB se implementaron varios sistemas de protección un Fondo nacional (FGS) y cuatro regionales, que se nutren de las aportaciones de las CAC en función de sus activos de riesgo (como lo es el caso en Alemania), además de la mitad de los ecedentes anuales de la Cooperativa Central de Crédito misma. Los Fondos protegen las CAC que no están en el Fondo nacional. Se estipula un nivel de protección de Reales por depositante, aunque el FGC para la banca subió hasta Reales. La adhesión es voluntaria y a través de un proceso de inscripción (es decir, sólo entran los buenos ; actualmente aproimadamente el 40% del total de 584 en SICOOB). El fondeo es en parte e ante (con aportes) y en parte e post (línea de crédito en un banco), prestando cobertura en procesos de incorporación en que una cooperativa incorporada presente estado de insolvencia. También las cooperativas de SICREDI en los Estados Federales Rio Grande do Sul (RS) y Paraná (PR) desde el febrero de 1997 y de Mato Grosso do Sul (MS) y Mato Grosso (MT) desde el año 2000 y más recientemente São Paulo (SP) gozan de una protección a cargo de su cooperativa central. Sin embargo, estos diferentes fondos se consolidaron en uno solo denominado Fondo de Garantía de Solidez (FGS), empresa que se formó para la gestión de los recursos de todos los fondo de del sistema SICREDI, cuya cobertura es de R$ sobre depósitos a la vista y a plazo y constituirse como garantía de liquidación de créditos de dudosa recuperación. La afiliación es obligatoria para todas las CAC afiliadas (120 en total) a las cooperativas centrales. A diferencia del sistema de SICOOB, este esquema de protección ofrece una cobertura ilimitada, efectiva a partir del momento de su fundación en enero de Otra diferencia consiste en que la prima se paga en función de los depósitos (y no de los activos como en el caso de SICOOB). Un sistema más reciente es el esquema de protección de las cooperativas de los médicos, asociadas en el Sistema UNICRED. Actualmente participan 117 CAC y 9 Centrales. Ofrece una protección limitada de Real y con eso más que el FGC para los bancos). A diferencia de los sistemas de SICREDI se trata de un sistema de protección de dos pisos en el sentido que eiste aparte de los Fondos administrados por las Cooperativas Centrales (9) un Fondo nacional que se nutre de aportes de 10% de los aportes que reciben las centrales regionales 25. El fondo nacional se utiliza solamente cuando los recursos de los fondos regionales no alcancen. No podrán ser utilizados fondos de una central para socorrer CAC de otras centrales; se tercerizó la administración del patrimonio de los Fondos en manos de un banco especialista. En el caso de UNICRED algunas Centrales tienen una cobertura mayor: - UNICRED Bandeirantes: cobertura de R$ igual que la del FGC para la Banca, y - UNICRED-Central do Paraná e Mato Grosso do Sul: cobertura de R$ Análogo al sistema alemán hasta Septiembre

21 El caso del Fondo de Protección para SCAP en Méico La ley para regular las actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo de 2009 en Méico crea la figura del Fondo de Protección para las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo (SCAP) con Niveles de Operación I a IV y para lo cual se creó un fideicomiso mediante la Ley denominada Ley que crea el fideicomiso que administrará el Fondo para el fortalecimiento de Sociedades y Cooperativas de Ahorro y Préstamo y de apoyo a sus ahorradores. El Fondo de Protección tendrá como finalidad llevar a cabo la supervisión auiliar a través de un Comité de Supervisión de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con Niveles de Operación I a IV; realizar operaciones preventivas tendientes a evitar problemas financieros que puedan presentar dichas sociedades, así como procurar el cumplimiento de obligaciones relativas a los depósitos de ahorro de sus socios, en los términos y condiciones establecidos en la Ley. La cobertura para los depósitos es de UDI (apro USD) por persona física o moral dependiendo de la categoría de la entidad en de nivel I a IV según operaciones permitidas, para ello la entidad debe aportar entre el 1 y el 3 por millar 26 anual sobre sus pasivos totales objetos de protección. El pago puede ser suspendido por un Comité Técnico si el patrimonio alcanza el 5% de los depósitos protegidos. El fondo también puede otorgar apoyos a las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo con Niveles de Operación I a IV: preventivos de liquidez en caso necesario y estudio previo. financieros siempre que, adicionalmente dicha Sociedad se escinda, fusione, venda activos, o realice cualquier otra transacción que contribuya a disminuir el riesgo de insolvencia o quebranto. El caso del Fondo de Garantía Micoope en Guatemala En mayo de 2010 las CAC afiliadas a FENACOAC establecieron un fondo de garantía de los depósitos cuyo fin es además de proteger los ahorros y aportaciones de los asociados, garantizará la devolución de los mismos hasta por Q ( USD) por asociado. Las cooperativas deben realizar dos tipos de desembolsos para ser miembros del Fondo de Garantía de Depósitos MICOOPE: - El 1.50% sobre la cartera de depósitos que queda protegida. Esta cantidad es para las cooperativas una inversión que no genera rendimiento, y la cual sería reintegrada a aquellas cooperativas que decidan retirarse y a las que tengan que ser retiradas del Fondo. La Asociación Administradora del Fondo de Garantía invierte esos recursos y los rendimientos se destinan a capitalizar el fondo. 26 Se toma en consideración el riesgo a que se encuentren epuestas, con base en el Nivel de Capitalización y de los pasivos totales. Septiembre